i “LA EFICIENCIA DEL GASTO PÚBLICO Y EL ENFOQUE INTERCULTURAL EN MUNICIPALIDADES CON MAYOR PRESENCIA DE POBLACIÓN INDÍGENA U ORIGINARIA A NIVEL NACIONAL” Trabajo de Investigación presentado para optar al Grado Académico de Magíster en Gestión de la Inversión Social Presentado por Sra. Daniella Lucía López Lancho Asesor: Rafael Alberto Miranda Ayala 0000-0001-8640-6439 2021 https://orcid.org/0000-0001-8640-6439 ii RESUMEN EJECUTIVO Analizar la eficiencia del gasto público en el Perú es un reto considerando las diferentes aristas que pueden existir sobre la materia; sin embargo, entrelazar la temática económica con el factor cualitativo y casi etéreo de “lo indígena” y la interculturalidad es particularmente complejo si se busca aportar con algo concreto en el medio de un mundo de demandas insatisfechas por un Estado que no le ha dado la importancia debida al tema. En este contexto, se identifica como problema de investigación que la población indígena u originaria amazónica y andina a nivel nacional, presenta mayores brechas de acceso a servicios básicos, situación que se agrava ante la menor eficiencia en la ejecución del gasto público y la menor planificación con enfoque intercultural. En este sentido, se desarrolla un trabajo que responde a una metodología cualitativa y cuantitativa con fines descriptivos. Es así como las preguntas que guían la investigación son: ¿Qué relación existe entre “la eficiencia de la gestión municipal, a partir del análisis de la “entrega de servicios o planificación de proyectos de inversión”, y los distritos con mayor presencia de población indígena u originaria”, teniendo en cuenta el enfoque intercultural? Y a partir de ello identificar si ¿La mayor presencia de población indígena u originaria en un distrito influye en la eficiencia en la ejecución del gasto público en materia de proyectos de inversión?, así como ¿Cuáles son los principales factores que podrían determinar una mejor eficiencia en la ejecución del gasto público en materia de proyectos de inversión en distritos con mayor presencia de población indígena u originaria? Y ¿Cuál es la importancia del enfoque intercultural en la definición de las actividades de un proyecto de inversión y la dotación de servicios básicos a nivel local en distritos con mayor presencia de población indígena u originaria? Con ello, se buscará analizar las diferencias o la posible relación entre la eficiencia de la gestión municipal de los distritos con mayor presencia de población indígena u originaria y la entrega de servicios o planificación de proyectos de inversión considerando el enfoque intercultural; y con ello plantear una estrategia de implementación del enfoque intercultural con una mirada hacia lo territorial, en línea con los servicios que actualmente se prestan desde el Ministerio de Cultura como ente rector en la materia. Se comprueba, a partir del cruce de información estadística y geográfica que existe una relación entre la eficiencia de la gestión municipal de los distritos con mayor presencia de población indígena u originaria y la entrega de servicios o planificación de proyectos de inversión considerando el enfoque intercultural. Esto mismo se corrobora a partir de entrevistas iii semiestructuradas con profesionales indígenas; así como con expertos y expertas en la materia que han ejercido cargos públicos de toma de decisión en el subsector de Interculturalidad en el Perú. En este sentido, se desarrolla la Estrategia para la Gestión Intercultural en Servicios Públicos con enfoque territorial (“Wakaya”), como una propuesta dentro de la lógica de inversiones del Estado para una ejecución descentralizada a nivel de gobiernos locales, considerando la participación activa del Ministerio de Cultura para las etapas de seguimiento y monitoreo correspondientes. La propuesta apunta a que la estrategia se formule como un proyecto de inversión pública, alineado a un programa presupuestal de “Acompañamiento Intercultural” que incluya 13 servicios identificados como prioritarios para la implementación del enfoque intercultural. Se plantea, por lo tanto, un punto de partida para un estudio que ofrezca la evidencia necesaria para forjar espacios de institucionalidad desde la gestión pública en materia de interculturalidad e inclusión de pueblos indígenas u originarios en las políticas y estrategias de nivel nacional y con enfoque territorial y multisectorial. Palabras clave: Interculturalidad, pueblos indígenas u originarios, presupuesto público, eficiencia del gasto municipal. iv CONTENIDO 1. Introducción ..................................................................................................... 1 2. Antecedentes de la investigación ...................................................................... 4 2.1. Sobre los análisis de eficiencia del gasto ................................................... 4 2.2. Sobre investigaciones relacionadas con pueblos indígenas y la gestión pública en el Perú ................................................................................................ 7 3. Planteamiento del problema .......................................................................... 10 3.1. Fundamentación ...................................................................................... 10 3.2. Planteamiento .......................................................................................... 13 4. Preguntas de investigación ............................................................................. 14 5. Justificación .................................................................................................... 14 6. Viabilidad ....................................................................................................... 17 7. Objetivos ......................................................................................................... 19 8. Hipótesis.......................................................................................................... 19 9. Alcances y limitaciones del estudio ................................................................ 20 I. CAPÍTULO II: Marco teórico........................................................................... 22 1. Sobre los análisis de gasto público ................................................................. 22 2. Sobre los pueblos indígenas u originarios ..................................................... 29 II. CAPÍTULO III: Metodología ............................................................................ 37 1. Descripción ..................................................................................................... 37 2. Diseño de investigación .................................................................................. 40 3. Proceso de recolección de datos ..................................................................... 40 3.1. Características de la población de casos elegibles .................................. 40 3.2. Instrumentos de investigación cuantitativa ............................................ 46 3.3. Instrumentos de investigación cualitativa .............................................. 54 III. CAPÍTULO IV. Análisis y resultados obtenidos .............................................. 58 1. Análisis desde la distribución territorial de distritos con mayor presencia de población indígena u originaria y niveles de ejecución presupuestal .................. 58 1.1. Una mirada desde las cifras de pobreza monetaria por distritos .......... 76 2. La implementación del enfoque intercultural ............................................... 85 IV. CAPÍTULO V. Gestión de arreglos institucionales .......................................... 96 1. Rediseño del modelo existente ........................................................................ 96 2. Rediseño institucional .................................................................................... 98 2.1. Formulación de la Estrategia para la Gestión Intercultural en Servicios Públicos con enfoque territorial (“Wakaya”), que contribuya a la eficiencia del gasto público .............................................................................................. 104 v 3. Viabilidad económica ................................................................................... 120 V. CAPÍTULO VI. Conclusiones ......................................................................... 121 VI. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ............................................................ 124 VII. ANEXOS .......................................................................................................... 129 ÍNDICE DE GRÁFICOS 1. Gráfico N° 1: Línea de tiempo de instituciones relacionadas con el tema indígena desde la suscripción del Convenio N° 169 de la Organización Internacional …………………16 2. Gráfico N° 2: Brechas de acceso a servicios básicos por lengua materna indígena y no indígena y por autoidentificación étnica indígena y no indígena…………………….…24 3. Gráfico N° 3: Cifras generales de Pueblos Indígenas u Originarios………………….…48 4. Gráfico N° 4: Población indígena por departamento considerando autoidentificación étnica…………………………………………………………………………………….…49 5. Gráfico N° 5: Población indígena por departamento considerando lengua materna…50 6. Gráfico N° 6: Pueblos indígenas por departamento considerando número de pueblos y localidades georreferenciadas…………………………………………………………..…52 7. Gráfico N° 7: Proceso de cruce de información y análisis de resultados obtenidos……63 8. Gráfico N° 8: Distribución del presupuesto 2020 según función…………………….…64 9. Gráfico N° 9: Porcentaje de distritos por número de criterios de población indígena u originaria cumplidos…………………………………………………………………….…66 10. Gráfico N° 10: Distribución territorial de distritos de acuerdo al número de criterios cumplidos para identificar la menor o mayor presencia de población indígena u originaria………………………………………………………………………………....…67 11. Gráfico N° 11: Porcentaje de distritos por nivel de ejecución presupuestal (2016- 2018)………………………………………………………………………………………....70 12. Gráfico N° 12: Ejecución presupuestal en 3 años y distritos con mayor y menor presencia de población indígena u originaria…………………..…………………………………....70 vi 13. Gráfico N° 13: Brechas entre la población indígena u originaria respecto de otros grupos poblacionales…………………..…………………………………………………………....72 14. Gráfico N° 14: Distribución territorial de distritos de acuerdo al nivel de ejecución presupuestal en 3 años…………..………………………………………………………...77 15. Gráfico N° 15: Mapa de calor entre distritos de mayor presencia de población indígena u originaria y nivel de ejecución presupuestal en 3 años…..…………………………....78 16. Gráfico N° 16: Autocorrelación espacial entre criterios cumplidos para identificar distritos con mayor presencia de población indígena u originaria y nivel de ejecución presupuestal en…..………………………………………………………………………....79 17. Gráfico N° 17: Análisis de conglomerados para distritos con mayor presencia de población indígena u originaria y ejecución presupuestal……………………….……..81 18. Gráfico N° 18: Distribución territorial de la pobreza monetaria por distritos…………..83 19. Gráfico N° 19: Análisis de conglomerados para distritos con mayor presencia de población indígena u originaria y pobreza monetaria……………………………..……..84 20. Gráfico N° 20: Análisis de conglomerados sobre el nivel de ejecución presupuestal y pobreza monetaria……………………………………………………………………...…..85 ÍNDICE DE TABLAS 1. Tabla N° 1: Bases de Datos por utilizar para el desarrollo de la investigación……...…………………………………………………………………………44 2. Tabla N° 2: Relación de criterios para identificar distritos con “mayor presencia de población indígena” con el Convenio 169 de la OIT………………………………………57 3. Tabla N° 3: Número y porcentaje de distritos por criterios de identificación de mayor presencia de población indígena u originaria………………………………………….….65 4. Tabla N° 4: Detalle de distritos de acuerdo al nivel de ejecución presupuestal promedio en 3 años (2016-2018) ……………………………………………………………….….…69 vii 5. Tabla N° 5: Detalle de la categoría presupuestal en gasto de proyectos de inversión en los años 2016, 2017 y 2018 en el distrito de Teniente Manuel Clavero, provincia de Putumayo, departamento de Loreto……………………………………………….….…75 6. Tabla N° 6: Detalle de la categoría presupuestal en gasto de proyectos de inversión en los años 2016, 2017 y 2018 en el distrito de Ilave, provincia de El Collao, departamento de Puno………………………………………………………………………………….…87 7. Tabla N° 7: Articulación normativa de la propuesta de arreglo institucional……..…108 8. Tabla N° 8: Cadena de valor de la estrategia “Wakaya” ….......................................…114 1 CAPÍTULO I: La eficiencia del gasto público y el enfoque intercultural en municipalidades con mayor presencia de población indígena u originaria a nivel nacional 1. Introducción La gestión pública se ha entendido regularmente desde la lógica de un conjunto de herramientas técnicas y legales para implementar políticas, planes y proyectos, siguiendo estructuras que muchas veces se interpretan dentro de una burocracia lenta e innecesaria. Siendo que, la burocracia bien llevada en un Estado moderno nos trae más beneficios que frustraciones, es importante entender que hoy la gestión pública necesita flexibilizar su tecnicismo mirando hacia adentro y, principalmente, hacia el centro de las actividades y metas que se definen en su nombre. Ese centro es siempre el cierre de brechas que afectan a la población, una población que en el contexto peruano es diversa, multilingüe, multicultural y multiétnica. En ese sentido, las formas de ver y entender el desarrollo, la gestión, las demandas y sentidos de urgencia son disímiles a las que se plantean en guías, manuales y normativas llenas de artículos y literales que se deben leer entre líneas para captar sus reales significados. Así, si vemos al gasto público eficiente como un conjunto de medidas adoptadas para gastar todo el presupuesto asignado (siendo eficaces, cumpliendo con el objetivo de gasto en términos básicamente cuantitativos), probablemente en muchos casos podríamos estar entrando en un espacio muy aislado y distante del gasto eficiente (cumpliendo con la meta, pero cumpliendo también con criterios de calidad desde lo cualitativo). Y es aquí donde la gestión local presenta sus más grandes retos en contextos donde las reglas no son claras, el sistema de cobros y arbitrios municipales no es suficiente para solventar las necesidades de la población o siquiera de la administración propia del municipio y si, a ello, se suma el virus permanente de la corrupción en el Perú estamos ante un escenario donde el ansiado “cierre de brechas” es solo una ilusión del gaseoso largo plazo. El gasto será eficiente siempre que los proyectos se planifiquen correctamente, los indicadores se adecuen a los lineamientos técnicos aprobados, los objetivos sean alcanzables y factibles de monitoreo y seguimiento permanente en aras de la transparencia y la correcta gestión de los recursos, pero, sin duda, el gasto público y, en consecuencia, la gestión pública no será eficientes, sino, tal vez, solo eficaz, si es que el enfoque intercultural no está presente en todos los niveles. 2 El enfoque intercultural nos ofrece no solo una mirada diferente para ver y entender el quehacer social, económico y político de las diferentes localidades, sino principalmente una forma de construir para alcanzar acuerdos y resolver desacuerdos, una estrategia para nunca dejar de sorprenderse de la diversidad y la capacidad para desarrollar un método y una técnica diferente de llegar a la población desde sus diferencias y particularidades y sin intentar cambiarlas u homogenizarlas. Ahora bien, ¿cómo trasladar todo eso a la implementación?, ¿qué necesitamos para que eso sea tangible, medible y monitoreado en el tiempo para calcular el impacto de su eficiencia en la gestión pública? Esta investigación busca un acercamiento a la inversión social y la eficiencia del gasto público desde la mirada del enfoque intercultural, planteando un análisis a nivel de distritos, como la unidad política administrativa mínima que permite, además, cruzar información con bases de datos de diferentes sectores y programas e iniciativas públicas y privadas. Es así como el objetivo del estudio se concentra en analizar las diferencias o la posible relación entre la eficiencia de la gestión municipal de los distritos con mayor presencia de población indígena u originaria y la entrega de servicios o planificación de proyectos de inversión considerando el enfoque intercultural. En este sentido, las variables de análisis serán la i) eficiencia del gasto municipal, entendida desde el promedio de los porcentajes de ejecución en tres años: 2016, 2017 y 2018; ii) la mayor presencia de población indígena u originaria a nivel distrital, entendida desde las variables de lengua materna, autoidentificación étnica y la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas u Originarios (BDPI) del Ministerio de Cultura; y iii) el enfoque intercultural, entendido desde los lineamientos de la Política Nacional de Transversalización del Enfoque Intercultural (PNTEI) y los servicios que ofrece el Viceministerio de Interculturalidad en el marco de dicha política y de sus funciones considerando la actualización del Manual de Procesos del Ministerio de Cultura y la aprobación de la Política Nacional de Cultura. De esta manera, la presente investigación no pretende asumir una causalidad sobre la posible relación entre la eficiencia en la ejecución del gasto y la mayor presencia de población indígena o la menor implementación del enfoque intercultural, sino plantear herramientas y nuevas aristas para el análisis de la inversión social, ponderando los efectos de factores cualitativos del enfoque intercultural en temáticas como el presupuesto 3 público, donde es necesaria una flexibilidad respecto de su implementación en diversos ámbitos con población que requiere la atención a diferentes demandas y necesidades. Es así como, para plantear un arreglo institucional u oportunidad de mejora a la gestión intercultural se propone desarrollar una estrategia de implementación del enfoque intercultural con una mirada hacia lo territorial, en línea con los servicios que actualmente se prestan desde el Ministerio de Cultura como ente rector en la materia. Sobre este aspecto, me parece importante resaltar que la temática y aporte de la investigación se sustenta en un interés personal, dada mi experiencia profesional desde el Ministerio de Cultura en los últimos 6 años. Experiencia que me ha permitido conocer a fondo el desarrollo y devenir de las políticas y planes para implementar la transversalización del enfoque intercultural hacia los tres niveles de gobierno. En síntesis, el esfuerzo del presente documento se concentrará en ofrecer una alternativa que contribuya a resolver el siguiente problema público: la población indígena u originaria amazónica y andina a nivel nacional, presenta mayores brechas de acceso a servicios básicos, situación que se agrava ante la menor eficiencia en la ejecución del gasto público y la menor planificación con enfoque intercultural. Para ello, se desarrollará en los antecedentes y el marco teórico la justificación correspondiente, que dará un repaso sobre las investigaciones que dan cuenta de los estudios sobre eficiencia de gasto público, por un lado, y los estudios sobre los pueblos indígenas, su historia, y sus demandas más urgentes en un contexto de deuda histórica, por el otro. Se ofrece, en este sentido, la descripción de los conceptos ya definidos sobre los pueblos indígenas u originarios y la necesidad de implementar una metodología desde el enfoque territorial para establecer distritos con mayor presencia de población indígena u originaria, siendo esta una herramienta de priorización mas no de exclusión para el acceso a servicios con pertinencia cultural. Asimismo, se desarrollará la lógica del presupuesto público y la gestión municipal entendidos desde las normativas e indicadores vigentes, y también desde la mirada técnica de quienes ejecutan las actividades y proyectos que determinarán el cierre de brechas a nivel local en ámbitos de mayor diversidad. 4 De esta manera, se integrará el argumento de “lo indígena” con “lo presupuestal” bajo la lupa del enfoque intercultural y una propuesta de cómo trasladarlo a una estrategia acorde con los aspectos técnicos de la inversión municipal. Esta mirada ofrece, entonces, un entendimiento lejos de la zona de confort de los estudios económicos, abriendo paso a lo cualitativo, los estudios antropológicos y la ciencia política, en busca de alternativas de inversión que solucionen en el corto y mediano plazo las demandas cada vez más vigentes de la población indígena u originaria de nuestro país. De acuerdo con este esquema teórico, se planteará un análisis a partir de los resultados obtenidos tanto a nivel cuantitativo como cualitativo, describiendo cada una de las variables de análisis e interpretando también sus oportunidades y limitaciones. A partir de ahí, será posible plantear arreglos institucionales orientados a una estrategia de implementación del enfoque intercultural, en el marco de la priorización por distritos indígenas y acoplada con la lógica de inversiones del Estado peruano, de manera que las salidas para hacer que “lo intercultural” sea real se traduzca en programas presupuestales y/o mecanismos que aseguren los recursos necesarios a nivel regional, provincial y local en el largo plazo. Finalmente, el estudio desarrollará las conclusiones y aprendizajes que promuevan futuras investigaciones sobre temáticas indígenas, haciéndolas compatibles con miradas interdisciplinarias y necesarias para invertir en la atención de población indígena. Al respecto, es importante resaltar que esto no solo es necesario, sino urgente, considerando además que la emergencia sanitaria ha abierto aún más las brechas existentes y la atención en salud, educación, electrificación, entre otros, a nivel local y en zonas rurales es la base de una estructura de años de desatención por parte del Estado. 2. Antecedentes de la investigación 2.1. Sobre los análisis de eficiencia del gasto Herrera y Francke (2007) realizaron un análisis de la eficiencia del gasto de 1,686 municipalidades del Perú para el año 2003. Mediante el uso de métodos paramétricos y no paramétricos, estimaron fronteras de producción y construyeron 10 categorías municipales de agrupación, entre provinciales y distritales. Los resultados de la investigación indican que haciendo uso de un 57,6% menos de presupuesto se puede alcanzar la misma provisión de bienes y servicios; asimismo, otro de los hallazgos fue 5 que las transferencias del FONCOMUN y el canon constituían uno de los determinantes de la ineficiencia del gasto, mientras que la participación ciudadana incrementaba la eficiencia. Abusada, Cusato, y Pastor (2008) analizan la eficacia y eficiencia del gasto, entendiendo a la eficacia como la capacidad de lograr objetivos por parte del estado, y la eficiencia como la maximización en el uso de los recursos públicos. Ambos análisis se realizan desde la perspectiva pública y privada (considerando no solo a las empresas, sino también a las organizaciones de la sociedad civil). Este documento buscaba identificar la razón por la cual desde el sector público no se logra maximizar el impacto de muchas de las medidas implementadas. Algunas conclusiones del documento indican que la existencia del servicio civil sin incentivos ni castigos podría ser el principal problema de la inadecuada ejecución del gasto público. Asimismo, se señala que es necesario reformar los programas de alimentación o utilizar dichos recursos para la ampliación de los programas de transferencia condicionada. Maldonado (2007) estima el nivel de eficiencia del gasto en educación por parte de los gobiernos regionales en el Perú utilizando como metodología el análisis envolvente de datos1 (DEA, por sus siglas en inglés). Los inputs considerados en el estudio son el gasto en educación por alumno, la ratio de docentes - alumnos, así como los equipos y servicios con los que cuenta la institución educativa; mientras que los outputs son el logro educativo, la conclusión oportuna de estudios y la cobertura educativa. Seguidamente, estima, a través de un modelo Tobit, la relación entre los resultados educacionales y otras variables con la finalidad de controlar los efectos de la eficiencia. Uno de los hallazgos de este estudio fue que cuando hay ineficiencia en el gasto la relación entre logros educativos y la asignación de recursos financieros es negativa. Sanguinetti (2010) analiza el impacto de las transferencias del canon minero en los gobiernos regionales, es decir, evalúa si la mayor asignación de estos recursos ha logrado reducir las brechas de servicios en las regiones del Perú. Los resultados de las estimaciones realizadas indican que las transferencias de recursos del canon minero tienen efecto sobre la ejecución presupuestal en proyectos de inversión pública, sin embargo, no se evalúa la calidad de ese gasto público; asimismo se evidencia que las brechas se hacen mayores entre las regiones que más y menos reciben estos recursos. 1 DEA, por sus siglas en inglés: Data Envelope Analysis. 6 Bonifaz y González (2000) evalúan la eficiencia relativa de las empresas distribuidoras de energía eléctrica en el Perú, entre los años 1995 y 1998. A través de la metodología DEA se construye una frontera de producción con la cual se evalúa la eficiencia de cada empresa. Con el estudio, se evidencia que el paso del tiempo no tuvo efecto sobre la evolución de los niveles de eficiencia de las empresas distribuidoras de energía eléctrica, con lo cual tampoco hubo un ahorro significativo en sus costos. El estudio también hace una reflexión sobre la metodología, señalando que es mucho más adecuada para el analizar unidades productivas homogéneas y de un mismo servicio. Clements, Faircloth y Verhoeven (2007) analizan las tendencias del gasto público en América Latina desde 1990 hasta el 2006, evidenciando un incremento del gasto como porcentaje del PBI; asimismo, señalan que es posible mejorar la calidad del gasto público básicamente en inversión pública y social. Las estimaciones de la eficiencia del gasto para los países de América Latina revelan que muchos países de la región son ineficientes, destacando Bolivia; contrariamente Chile y México resultan como los países más eficientes. Chile destaca por sus avances en la mejora de sus indicadores de infraestructura y México por la mejora en sus indicadores de producto y reducción de gasto. Díaz (2016) estudia la eficiencia relativa del gasto en inversión pública para el periodo 2004-2015 de los departamentos de Ancash, Arequipa, Cajamarca, Moquegua y Pasco; regiones que destacan por recibir recursos de renta minera, es decir canon. Haciendo uso de la metodología Free Disposal Hull (FDH) y de siete indicadores de desempeño económico y social más un indicador de recursos financieros diseña una frontera de producción y estima la eficiencia del en la administración de estos recursos. El resultado de este estudio muestra que las regiones que percibieron menores recursos obtuvieron mayores productos en relación con otras regiones donde las transferencias fueron mayores pero su desempeño económico y social fue menor. Machado, R. (2006) analiza de manera comparada la eficiencia del gasto público en América Central y República Dominicana. Con este estudio busca hacer una reflexión sobre si es necesario aumentar los recursos disponibles o la eficiencia de su uso para mejorar el desempeño de las regiones en la dotación de servicios públicos. El número total de países evaluados es de 19, de los cuales se analiza sus niveles de gasto público total, gasto social, además del gasto en educación y salud. Asimismo, se construye una frontera de posibilidades de producción para estos países utilizando el FDH, con lo cual se obtiene como principales resultados que los países de Honduras y Nicaragua tienen 7 bajos niveles de eficiencia con respecto al resto de países del análisis, asimismo, Belice, Costa Rica, El Salvador y Guatemala son los países que alcanzaron 100% de eficiencia en la utilización de sus recursos. Otro de los principales hallazgos de esta investigación es que, entre los 19 países, ninguno consiguió mejores resultados para el mismo nivel de gasto o viceversa. 2.2. Sobre investigaciones relacionadas con pueblos indígenas y la gestión pública en el Perú De acuerdo con lo señalado por Torrejón (2018), su investigación es un esfuerzo por generar evidencia en relación a la formulación de políticas públicas en temas que aún están en debate como los conceptos de pueblos indígenas y sus derechos colectivos en el Perú. Su trabajo se concentra en el proceso de elaboración y publicación de la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas u Originarios (BDPI), a través del Ministerio de Cultura, entre el 2011 y el 2015. En este sentido, se menciona que “en el Perú existe un creciente interés académico por estudiar la manera en que se desarrolla la política pública orientada a pueblos indígenas” (Torrejón, 2018). De otro lado, Abanto (2011), Diez (2014) y Paredes (2015) mencionan en sus diferentes publicaciones que “se ha puesto de relieve la diversidad de maneras en que el Estado ha entendido lo indígena en su historia republicana, otorgando la competencia en el tema a dependencias y agencias estatales con agendas diferentes”2. Es así que, desde la suscripción del Convenio N° 169 de la Organización Internacional de Trabajo (OIT) sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes en el año 1995, diferentes entidades del Estado han tenido la responsabilidad de llevar la rectoría en el tema indígena. Y es recién con la creación del Viceministerio de Interculturalidad en un contexto “post Bagua” que el “tema indígena” tiene un lugar dentro del poder ejecutivo (Ver gráfico N° 1). Al respecto Abanto (2011) y otros investigadores, han abordado el tema de institucionalidad indígena como una demanda vigente de las diferentes organizaciones representativas. Al respecto, se tener en cuenta que la “institucionalidad indígena”, a diferencia de las instituciones como tales (Ministerios, Viceministerios, Direcciones, etc.), hace referencia 2 Citado por Torrejón, Sandra. 2018. ¿Quién es indígena en el Perú? Tensiones y desencuentros en la implementación de la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas. En Cuaderno de Investigación N° 3. Lima: Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica del Perú. 8 al conjunto de normas y políticas relacionadas con la garantía de los derechos de los pueblos indígenas. En tal sentido, la institucionalidad indígena tiene una historia de larga data, aunque con retos que aún se deben superar. Las diferentes coyunturas críticas tales como el regreso a la democracia del año 2000, los sucesos acontecido por el conflicto de Bagua; han permitido que la institucionalidad indígena cobre mayor relevancia en la agenda política del Perú. En estos contextos, el rol de las organizaciones indígenas ha sido determinante, pues son aquellos quienes incentivan proyectos y/o políticas públicas. No obstante, aún es necesario establecer puntos de encuentro entre actores estatales y organizaciones indígenas, como denominadores en común para futuros acuerdos. Gráfico N° 1: Línea de tiempo de instituciones relacionadas con el tema indígena desde la suscripción del Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo Fuente: Ministerio de Cultura Elaboración: Propia Por su parte, Alza y Zambrano (2015) hacen un análisis del proceso de establecimiento de agenda en materia de pueblos indígenas, en un contexto de cambios en la estructura organizacional del Estado Peruano, entre los años 2000 y 2011. Al respecto, mencionan que se espera que el Estado sea de alguna manera el generador de “las condiciones que garanticen la continuidad de las culturas indígenas y sus formas de vida. La pregunta detrás es si efectivamente ello ha sido así y si se han organizado para lograr este objetivo” (Alza & Zambrano, 2015, p. 89). 9 Por su parte, en el texto sobre Pueblos indígenas y establecimiento de agenda: Cambios en la estructura organizacional en el Estado Peruano (2000-2011) Mencionan también que, por ejemplo, “si (…) en disposiciones y medidas estatales se mantienen lógicas monoculturales, es más que probable que los problemas –históricos- de los pueblos indígenas continúen e incluso se agraven. Ocurre que mantener ciertas formas conservadoras respecto a la manera sobre cómo gobernar podría significar restricciones a las condiciones de vida de estos pueblos. Si a ello se suman políticas de aculturamiento hacia los grupos distintos, nos encontramos incluso frente a la posibilidad de extinguir la riqueza de la pluralidad” (Alza & Zambrano, 2014, p. 2). En este sentido, se propone reconstruir procesos pensando en las lógicas de la formulación de las políticas públicas, ello podría involucrar también los aspectos relacionados a la toma de decisiones de autoridades a nivel municipal y la ejecución misma del gasto. Finalmente, Barrantes (2017) hace un estudio para “evaluar empíricamente la potencial existencia de desigualdades horizontales entre las personas con discapacidad de movilidad (PcDM) indígenas y no indígenas en la situación de pobreza multidimensional” (Barrantes, 2017). Este ejercicio, más orientado a indicadores y variables desde la economía, sirve como referencia para alinear los conceptos de etnicidad y población indígena. En este caso, se utilizan también las variables de lengua materna y autoidentificación étnica desde la Encuesta Nacional de Hogares del año 2012; dichas variables son analizadas a la luz de las dimensiones de pobreza para las PcDM y evaluar así las brechas en términos de pobreza multidimensional. En este caso, se utilizan tanto aspectos cuantitativos como cualitativos y estadísticas descriptivas que sustentan el uso de la variable étnica en el estudio. Es así que se concluye que “los resultados de los distintos ejercicios empíricos muestran que la pertenencia al grupo indígena coloca a las PcDM en una peor situación en términos de pobreza multidimensional respecto a las no indígenas”. 10 3. Planteamiento del problema 3.1. Fundamentación Según el artículo 10 de la Ley Orgánica de Municipalidades (2003), las municipalidades son órganos del Gobierno Local e instituciones con autonomía económica y administrativa que perciben fondos de los contribuyentes por concepto de impuestos, teniendo como finalidad promover y conducir el desarrollo socioeconómico de su circunscripción. Asimismo, algunas de las competencias de los gobiernos locales son la planificación del desarrollo de su distrito o provincia, la ejecución de estos planes, la administración de sus bienes y rentas, así como de los servicios públicos locales. Es importante también señalar que la formulación, aprobación y ejecución de los planes deberían estar alineadas a los Planes de Desarrollo Nacionales y Regionales. Las funciones específicas de las municipalidades se encuentran enmarcados dentro de cuatro ejes, el primero comprende el acondicionamiento territorial, la vivienda y seguridad pública; el segundo a la población, salud y saneamiento ambiental; el tercero a la educación cultura y promoción social; y el cuarto a la regulación del abastecimiento y comercialización de productos, para asegurar su libre flujo y evitar la especulación. El desarrollo económico de los gobiernos locales debería implicar el fortalecimiento de cuatro dimensiones: social, económico, medioambiental y político. Aunque en la realidad estas dimensiones existen como un todo y se afectan mutuamente; para poder evaluarlas se deben considerar de forma separada. Aún existe un amplio debate sobre la capacidad que tienen los gobiernos locales para asumir las competencias y funciones a favor de su desarrollo; según Finot (2003), los procesos de descentralización en América Latina no han logrado alcanzar completamente a todos los municipios y a los que sí ha llegado su autonomía efectiva aún es muy relativa. La escaza autonomía de los gobiernos locales se debería, no solo al centralismo, sino también a que los procesos han sido orientados básicamente a la gestión social, como el incremento de la cobertura de salud y educación. Es necesario cambiar la mirada hacia el desarrollo local con eficiencia fiscal, participación ciudadana, equidad social y desconcentración. 11 Según Arriagada (2002), una organización municipal produce un conjunto de servicios, que en líneas generales están relacionados con la regulación territorial y económica, la asistencia social, y de fomento al desarrollo, crecimiento y redistribución. Estos productos se materializan con la provisión de los servicios básicos (agua potable, alcantarillado, electricidad, etc.); servicios sociales (educación, salud, cultura, deporte, etc.); infraestructura (hospitales, escuelas, etc.); medioambiente (regulación, ordenamiento, etc.); crecimiento, desarrollo y redistribución al interior del municipio (capacitación, becas, etc.). En ese sentido, para Arriagada (2002), la evaluación de la gestión municipal tiene como objetivo mejorar la eficiencia y la efectividad de los gobiernos locales, rescatar la importancia del rol de la organización municipal en el desarrollo territorial, en el mejoramiento de la calidad de vida y en el aumento de las oportunidades de crecimiento. En el Perú, durante los últimos años, se han dado importantes avances en el desarrollo local en áreas como la financiera, la prestación de los servicios, las relaciones entre los actores locales y el marco legal, entre otros. Sin embargo, dada la gran diversidad geográfica, demográfica y principalmente cultural de nuestro país, las dificultades para lograr un gasto eficiente, en línea con el objetivo de alcanzar el desarrollo local y mejorar la prestación de servicios, se han hecho cada vez más evidentes en contextos de mayor diversidad y presencia de pueblos indígenas u originarios. Se considera que los pueblos indígenas u originarios son aquellos que tienen su origen en tiempos anteriores al Estado, que tienen lugar en este país y región; y que, además conservan todas o parte de sus instituciones distintivas (Cultura, 2019). En ese sentido, para la identificación de pueblos indígenas u originarios, o para determinar la presencia de estos pueblos, se toman en cuenta las definiciones y criterios que establece la normatividad vigente3 . Asimismo, se deben considerar los siguientes criterios de identificación: - Continuidad histórica: Da cuenta de la existencia de sociedades desde tiempos anteriores a la conquista, colonización o las actuales fronteras estatales. - Conexión territorial: Da cuenta de sociedades cuyos ancestros habitaban el país o la región. 3 El Perú ha suscrito el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales. 12 - Instituciones distintivas: Da cuenta de sociedades que retienen o conservan algunas o todas sus instituciones propias. - Autoidentificación: Hace referencia a la conciencia del grupo colectivo de poseer una identidad indígena u originaria. Es decir, independientemente de la utilización del término “indígena” u “originario”, lo relevante es la conciencia del grupo de poseer una identidad colectiva, la cual además está respaldada en una historia que da cuenta de su carácter originario. Los mencionados criterios deben interpretarse de manera conjunta. Así, para establecer si una población o colectivo cuenta con atributos que se relacionen con dichos criterios, es necesario contar con información suficiente, actualizada y confiable en concordancia con lo que establece la Directiva N° 001-2014-VMI/MC, "Lineamientos que establece instrumentos de recolección de información social y fija criterios para su aplicación en el marco de la identificación de los pueblos indígenas u originarios" (RVM N° 004-2014- VMI-MC) y la Guía Metodológica de la Etapa de Identificación de Pueblos Indígenas u Originarios del Ministerio de Cultura. Es importante destacar que si bien en la actualidad, los pueblos indígenas u originarios se organizan principalmente en comunidades nativas y campesinas (zona andina y amazónica), no todos tienen una comunidad propia y no necesariamente todas las comunidades forman parte de algún pueblo indígena u originario. Según el Ministerio de Cultura, existen a la fecha 55 pueblos indígenas u originarios, hablantes de 48 lenguas diferentes y que viven de forma colectiva4 en más de 980 distritos a nivel nacional. Dada esta diversidad, uno de los principales retos de los gobiernos locales es incorporar el enfoque de interculturalidad en sus políticas, programas y proyectos de manera que el gasto sea eficiente en línea con las demandas de una población diversa y que resguarda la riqueza cultural del país. Actualmente, la información sobre población indígena u originaria a nivel distrital se encuentra disponible en la Base de Datos de Pueblos Indígenas u Originarios del Ministerio de Cultura; asimismo, las preguntas de lengua materna y autoidentificación étnica de los Censos Nacionales 2017, permitirán determinar la ratio de población indígena en cada distrito. 4 Se entenderá por “vivir de forma colectiva” a pueblos indígenas organizados en comunidades nativas, campesinas, anexos, caseríos u otros reconocidos por el Ministerio de Cultura. 13 3.2. Planteamiento Los municipios presentan, año a año, niveles de ejecución de gasto inferiores a los programados, ello al margen de las autoridades de turno e incluso cuando la ejecución es positiva y se encuentra próxima al 100%, ello no se ve reflejado en la reducción de brechas de acceso a servicios básicos enmarcados en las funciones propias de los gobiernos municipales. Esta situación afecta directamente a la calidad de vida de sus localidades, así como a su desarrollo económico y social. A la luz de las estadísticas actuales, se sabe que la población indígena u originaria, por razones de lengua materna, distancia, discriminación y menor pertinencia cultural en la provisión de servicios es la que presenta niveles de pobreza, educación y acceso a servicios básicos más bajos5. Ello no significa que existan servicios o necesidades específicas para la población indígena, sino que las brechas históricas que persisten en estas poblaciones han generado la situación de vulnerabilidad en la que hoy se encuentran. Su atención dependerá, entonces y en gran medida, de una mirada intercultural considerando los indicadores que se plantean en la presente investigación. Cabe precisar, además, que no existe un solo indicador asociado a la respuesta a necesidades particulares de la población indígena, sino que es el conjunto de medidas y acciones de gestión pública local lo que facilitarán la incorporación del enfoque intercultural en los servicios. En ese sentido, la presente investigación busca contribuir a resolver el siguiente problema público: la población indígena u originaria amazónica y andina a nivel nacional, presenta mayores brechas de acceso a servicios básicos, situación que se agrava ante la menor eficiencia en la ejecución del gasto público y la menor planificación con enfoque intercultural. Al respecto, cabe señalar que no es la presencia o no de la población indígena en un ámbito geográfico específico lo que determina la eficiencia del gasto público, sino que en contextos regulares donde el gasto público en la mayor cantidad de municipalidades del Perú es menor y las acciones en la gestión municipal no contribuyen al cierre de brechas de acceso a servicios básicos en el mediano o largo plazo, esa situación afecta en mayor medida a la población indígena quienes presentan brechas estructurales e históricas en los ámbitos donde viven. 5 Ver: Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas u Originarios. Referencia web: https://bdpi.cultura.gob.pe/indicadores-sociodemograficos https://bdpi.cultura.gob.pe/indicadores-sociodemograficos 14 4. Preguntas de investigación ¿Qué relación existe entre “la eficiencia de la gestión municipal, a partir del análisis de la “entrega de servicios o planificación de proyectos de inversión”, y los distritos con mayor presencia de población indígena u originaria”, teniendo en cuenta el enfoque intercultural? Cabe señalar, que la relación que se busca investigar no necesariamente es de causalidad, considerando que podrían existir una serie de variables adicionales o del entorno que no serán materia del presente estudio. En ese sentido, se plantean como preguntas específicas las siguientes: - ¿La mayor presencia de población indígena u originaria en un distrito influye en la eficiencia en la ejecución del gasto público en materia de proyectos de inversión? - ¿Cuáles son los principales factores que podrían determinar una mejor eficiencia en la ejecución del gasto público en materia de proyectos de inversión en distritos con mayor presencia de población indígena u originaria? - ¿Cuál es la importancia del enfoque intercultural en la definición de las actividades de un proyecto de inversión y la dotación de servicios básicos a nivel local en distritos con mayor presencia de población indígena u originaria? 5. Justificación La población que pertenece a pueblos indígenas u originarios actualmente enfrenta las mayores brechas en servicios públicos a nivel nacional con relación al total de la población en su conjunto. La Encuesta Nacional de Hogares –ENAHO (en adelante, ENAHO) (2018), la Encuesta Nacional Demográfica de Salud Familiar – (en adelante, ENDES) (2018) y los últimos censos de Población y Vivienda 2017 (en adelante, CPV 2017), así lo demuestran, considerando las preguntas de autoidentificación étnica que se incluyen en cada uno de estos instrumentos y con representatividad hasta el nivel departamental. Según la Base de Datos de Pueblos Indígenas u Originarios del Ministerio de Cultura, hasta el mes de junio del año 2020 existen 8,984 localidades pertenecientes a pueblos 15 indígenas u originarios6, con una población total aproximada de 2, 694, 236 personas7. Sin embargo, existen alrededor de 4 millones 447 mil 195 de personas que aprendieron a hablar en alguna de las 48 lenguas indígenas y 5 millones 984 mil 708 personas que se sienten o se consideran indígenas, de acuerdo con el CPV 2017. Hoy se cuenta información que demuestra que de quienes aprendieron a hablar en lenguas indígenas, el 33% no cuenta con agua potable dentro de sus viviendas y el 52% no cuenta con el servicio de alcantarillado; asimismo, el 22% no cuenta con conexión eléctrica, entre otras brechas. Los resultados antes mostrados son contrarios a la población cuya lengua materna es el castellano, cuyas brechas son muy reducidas8 (Ver gráfico N° 2)9. En ese sentido, esta investigación brindará alcances sobre las posibilidades de incorporar el enfoque intercultural en la gestión pública a nivel local, priorizando los distritos con mayor presencia de población indígena u originaria la luz de una metodología que toma en cuenta variables cuantitativas y cualitativas para evidenciar la diversidad cultural del país. Asimismo, se analizará la eficiencia en la administración de los recursos públicos que les son asignados a los municipios, considerando que, pese a que al final del ejercicio fiscal puedan ejecutar por encima del 90% incluso, ello no necesariamente se traduce en mejores condiciones de vida para su población, lo que es aún más evidente en contextos con una presencia concentrada de población indígena u originaria. Es así como, el enfoque intercultural y su aplicabilidad en la gestión de inversiones a nivel local cobra mayor importancia y requiere ser entendido de forma ejecutiva y tangible. La finalidad será plantear una estrategia de implementación del enfoque intercultural con una mirada hacia lo territorial, en línea con los servicios que actualmente se prestan desde el Ministerio de Cultura como ente rector en la materia. Para ello, se deberá tener en cuenta que el enfoque intercultural no busca cubrir una necesidad de integración de los pueblos indígenas, toda vez que el objetivo es la generación conjunta y en igualdad de condiciones de las políticas, planes y proyectos que los involucran y no “integrarlos” a 6 De las cuales 4,907 son comunidades campesinas, 2,303 son comunidades nativas y 1,774 son localidades de otro tipo, tales como asentamientos, caseríos, anexos u otros. 7 Fuente: Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas u Originarios (Cultura, 2019), con datos calculados a partir de los últimos Censos de Población y Vivienda 2017. 8 Para mayor información revisar: https://bdpi.cultura.gob.pe/indicadores-sociodemograficos. (Cultura, 2019) 9 Es importante tener en cuenta que la brecha en el caso del acceso al seguro de salud no es significativa entre la población indígena por lengua materna y la no indígena. Sin embargo, cabe señalar que contar con un seguro de salud en el caso de la población indígena, no garantiza el acceso al servicio como tal y menos aún, al acceso a uno con pertinencia cultural. https://bdpi.cultura.gob.pe/indicadores-sociodemograficos 16 una lógica de desarrollo previamente construida. Es así que, los servicios que actualmente se prestan desde el Sector a cargo deberán organizarse para ser incluidos transversalmente en todos los planes de las diferentes instituciones públicas, entendiendo lo intercultural como algo orgánico y necesario en todas las aristas de la administración pública. De otro lado, el estudio guarda relación, principalmente, con los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) 1: fin de la pobreza, desde un enfoque de pobreza multidimensional y vulnerabilidad por brechas de acceso que se sustentan en políticas con menor enfoque intercultural; 10: Reducción de las desigualdades; 11: ciudades y comunidades sostenibles, en relación con la meta de acceso a servicios básicos adecuados; y 16: paz, justicia e instituciones sólidas, específicamente en lo relacionado a la protección de libertades fundamentales y no discriminación. En relación con lo anterior mente señalado, es importante resaltar que, para el análisis de eficiencia de gasto o ejecución presupuestal a nivel municipal, la mayor presencia de población indígena no busca ser una variable suficiente o determinante. Tal como se mencionó previamente, esta es una oportunidad de investigación para mirar los factores cuantitativos y económicos de las inversiones a nivel local, desde la población y en atención de sus principales demandas en la diversidad de sus circunstancias. En este sentido, se busca demostrar que los municipios con mayor presencia de población indígena tienen una variable necesaria para entender y priorizar sus actividades y proyectos de inversión en el corto y mediano plazo: el enfoque intercultural. Gráfico N° 2: Brechas de acceso a servicios básicos por lengua materna indígena y no indígena y por autoidentificación étnica indígena y no indígena Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (2018) - INEI Elaboración: Ministerio de Cultura 17 En este sentido, y considerando lo anteriormente detallado, la investigación guarda relevancia a nivel político ya que, cada vez más, la necesidad de atención con pertinencia cultural se hace evidente cuando los diferentes proyectos, programas y políticas nacionales presentan brechas de acceso precisamente en los ámbitos donde vive la población indígena o afroperuana. Ello y la constante discusión sobre la pertenencia étnica (¿quién es indígena o afrodescendiente en el Perú?), así como las denuncias de racismo que persisten como un problema estructural en nuestra sociedad y la capitalización de la diversidad en nuestro país, han puesto en agenda un tema relegado por muchos años. Asimismo, a nivel económico y académico, se plantea una mirada particular considerando que lo intercultural ha sido regularmente estudiado desde la antropología o la sociología e incluso desde el derecho constitucional. Es así, como con este estudio se ofrece una mirada desde la inversión pública y la gestión de los recursos en un sistema que pocas veces encuentra un engranaje entre lo cualitativo y lo cuantitativo, ofreciendo un aporte a la temática indígena en el Perú particularmente. Al respecto, también, es importante señalar que para la gestión pública y la institucionalidad del subsector interculturalidad en el Estado, persiste una necesidad por contar con evidencia sobre la importancia del enfoque intercultural y su posible impacto en ámbitos geográficos priorizados. Finalmente, y a la luz de las entrevistas realizadas para la investigación, se identifica un aporte relevante en el ámbito sociocultural ya que la incorporación de la temática indígena en la lectura de la priorización de las temáticas de gasto supone, al mismo tiempo, posicionar la historia, prácticas y costumbres propias de la diversidad de nuestro país y con ello normalizar “lo indígena” en diferentes ámbitos geográficos y contextos políticos y sociales. Con ello, se busca justificar la necesidad de contar con más investigaciones sobre interculturalidad desde diferentes disciplinas como un punto de partida para análisis con evidencias estadísticas e incluso evaluaciones de impacto en el mediano y largo plazo. 6. Viabilidad Para evaluar la gestión municipal, la población indígena y el enfoque intercultural es necesario contar con información precisa que facilite, de una manera práctica y sencilla, conocer y valorar en qué se ha avanzado, en qué falta avanzar y qué aspectos están poco desarrollados o no existen. Esta información será de tipo cuantitativa y cualitativa. 18 Es así como, para realizar este análisis se contará con información estadística del Instituto Nacional de estadística e informática - INEI, específicamente de las ENAHO del año 201810 y de los Censos Nacionales de Población, Vivienda y Comunidades Indígenas del año 2017 (en adelante, CPV). De forma complementaria, se analizará el nivel de ejecución y eficiencia del gasto público por distrito con información de la plataforma de consulta amigable del Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante, MEF). Específicamente, sobre el uso de la ENAHO cabe señalar que, al no contar con representatividad menor a la departamental, su uso únicamente se limita al análisis descriptivo de la situación general (nivel nacional) de los pueblos indígenas en el Perú considerando las preguntas de autoidentificación étnica y lengua materna. Esta data no será usada para el análisis específico a nivel distrital. Por su parte, para caracterizar a los distritos en términos de mayor o menor presencia de población indígena, se utilizará la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas u Originarios (en adelante, BDPI) del Ministerio de Cultura y los resultados para las variables de lengua materna y autoidentificación étnica del CPV 2017. Por su parte, la BDPI, será utilizada también como fuente de información cualitativa en todo lo relacionado con los pueblos indígenas, así como las fuentes oficiales del Ministerio de Cultura tales como el Registro Nacional de Traductores e Intérpretes en Lenguas Indígenas (en adelante, RENINTLI), la web de la plataforma “Alerta contra el Racismo”, la Base de Datos de servidores públicos bilingües certificados11, entre otras fuentes de información obtenidas formalmente y de libre acceso, en el marco de mi trabajo en la Dirección General de Derechos de los Pueblos Indígenas y en la Dirección General de Ciudadanía Intercultural. Adicionalmente, se incorporarán citas y análisis a partir de entrevistas a expertos en las temáticas a investigar. La metodología de estas, así como la del uso de las bases de datos mencionadas, se detallará en el capítulo correspondiente. 10 La última en ser publicada durante el desarrollo de la presente investigación y cuyo procesamiento de datos está publicado como última información disponible para el análisis de indicadores sociales de pueblos indígenas en la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas del Ministerio de Cultura (BDPI), hasta el mes de octubre del año 2020. 11 Solicitada en el marco de la Ley de Transparencia, toda vez que no aún no ha sido publicada oficialmente. 19 7. Objetivos De acuerdo con lo señalado en los acápites anteriores, se plantea como objetivo general de la investigación el siguiente: determinar el tipo de relación entre la eficiencia de la gestión municipal de los distritos con mayor presencia de población indígena u originaria y la entrega de servicios o planificación de proyectos de inversión considerando el enfoque intercultural. Con ello, se pretende plantear una estrategia de implementación del enfoque intercultural con una mirada hacia lo territorial, en línea con los servicios que actualmente se prestan desde el Ministerio de Cultura como ente rector en la materia. En ese sentido, se plantean como objetivos específicos los siguientes: - Identificar si la mayor presencia de población indígena u originaria guarda relación con la eficiencia en la ejecución del gasto público en materia de proyectos de inversión. - Comprender los principales factores que podrían determinar una mejor eficiencia del gasto en las municipalidades con mayor presencia de población indígena u originaria. - Describir desde lo cualitativo la importancia del enfoque intercultural en la definición de las actividades de un proyecto de inversión y la dotación de servicios básicos a nivel local en distritos con mayor presencia de población indígena u originaria. Es así como, a partir de los objetivos descritos, se busca plantear una estrategia de implementación del enfoque intercultural, partiendo de la descripción cualitativa del mismo, que tiene como fundamento la existencia de una relación (no necesariamente de causalidad) entre los resultados en la gestión municipal, a la luz de los datos sobre el uso del presupuesto, y la mayor presencia de población indígena en una jurisdicción determinada. Partiendo de esta posible relación, el planteamiento de una estrategia transversal de implementación del enfoque intercultural cobra sentido. 8. Hipótesis En línea con lo anterior, se plantea como hipótesis de estudio que existe una relación entre la eficiencia de la gestión municipal de los distritos con mayor presencia de población indígena u originaria y la entrega de servicios o planificación de proyectos de inversión considerando el enfoque intercultural. 20 Cabe señalar, nuevamente, que esta relación no necesariamente será de causalidad ni hará referencia a una correlación estadística, sino que sugiere una asociación entre dos aspectos regularmente no estudiados cuando se plantean soluciones ante los problemas de eficiencia de gasto público a nivel local: el factor interculturalidad y cómo se entiende. En ese sentido, se plantean como hipótesis específicas las siguientes: - La mayor presencia de población indígena u originaria guarda relación con la eficiencia en la ejecución del gasto público en materia de proyectos de inversión. - El enfoque intercultural es uno de los principales factores que podrían determinar una mejor eficiencia del gasto en las municipalidades con mayor presencia de población indígena u originaria. - El enfoque intercultural es clave para la definición de las actividades de un proyecto de inversión y la dotación de servicios básicos a nivel local en distritos con mayor presencia de población indígena u originaria. 9. Alcances y limitaciones del estudio El presente estudio aporta a la comprensión de la relación entre la gestión local a nivel nacional, la eficiencia del gasto público y la mayor presencia de población indígena u originaria en un ámbito determinado, desde la óptica del enfoque intercultural. Al respecto, es importante tener en cuenta que el enfoque de interculturalidad aún se viene desarrollando a nivel del Ministerio de Cultura como el Sector competente, en esa medida se busca plantear salidas de gestión en ámbitos locales, adecuadas a los contextos y la limitada capacidad de gasto eficiente, aunque a veces efectivo, pero pocas veces traducido en resultados concretos para la población. En tal sentido, se identifica como una limitación que no existe una postura cerrada o legalmente aprobada respecto de los indicadores que operativicen lo “intercultural” en términos de gestión local o regional, ello tomando en cuenta la inmensa diversidad de nuestro país y el reto que supone implementar políticas interculturales en contextos donde los escenarios, demandas y oportunidades, son tan diferentes como complejas. De acuerdo con lo indicado por la actual viceministra de interculturalidad, Angela Acevedo 21 Huertas, el Sector viene trabajando propuestas normativas para definir los criterios que determinen cómo se transversaliza el enfoque intercultural, de manera tangible. Asimismo, la definición de distritos con mayor presencia de población indígena u originaria es una propuesta que se viene evaluando y construyendo al interno del Ministerio de Cultura pero que hasta la publicación de la presente investigación no se ha formalizado en un instrumento normativo que permita su aplicabilidad de forma transversal a diferentes sectores y niveles de gobierno. En este sentido, este estudio plantea una forma de identificar distritos con mayor presencia de población indígena u originaria, utilizando las variables disponibles y recogidas a través de fuentes oficiales del Estado, considerando además que no es la única metodología posible y que podría complementarse a otras que precisen mejor la diversidad en ámbitos amazónicos como andinos. De otro lado, es importante aclarar que no se planteó un estudio específico de caso para investigar las causas más particulares relacionadas con el gasto público a nivel municipal por factores relacionados con el tiempo, el presupuesto para la presente investigación. Sin embargo, se debe precisar que los estudios relacionados con población indígena son extensos en análisis etnográficos y de caso, siendo que falta en la academia estudios que analicen a nivel nacional el comportamiento de las variables objetivas para definir a la población indígena, como son la autoidentificación étnica y la lengua materna que, por primera vez, tenemos a disposición en los censos nacionales. En el mismo sentido, y de forma complementaria, se contará con ejemplos específicos de casos que nos permitan graficar mejor las hipótesis a plantear en la investigación. Finalmente, cabe señalar que este estudio no incorpora dentro de su análisis cualitativo el tratamiento o atención a la población indígena en situación de aislamiento voluntario o contacto inicial (en adelante, PIACI). Si bien las localidades PIACI figuran en la BDPI, ello se considerará para el análisis cuantitativo de identificación de distritos con mayor o menor presencia de población indígena, en general, mas no para el análisis cualitativo de la atención con pertinencia cultural y la eficiencia del gasto a nivel municipal. Ello, considerando la situación de especial vulnerabilidad que viven estos pueblos, lo que requiere una atención particular donde se trabaja de forma articulada con el ente rector en la materia. 22 I. CAPÍTULO II: Marco teórico 1. Sobre los análisis de gasto público Según Bonnefy y Armijo, la calidad del gasto público se vincula con la capacidad institucional (Bonnefoy & Armijo, 2005). Ello se condice con el caso peruano dada la deficiencia en la gestión de las inversiones a nivel distrital, como lo demuestran las estadísticas actuales y las cifras de ejecución presupuestal de los últimos años. El gasto asociado a un tema de capacidad no parece una conclusión menor, pero tampoco llama la atención en tanto las prácticas de ineficiencia en el uso del dinero público parecen haberse institucionalizado. Dado que los gastos de capital se ven afectados por la capacidad municipal (Lastra, 2017) y que son los municipios el principal agente al servicio del ciudadano es el gobierno local para la creación de valor público en planes y proyectos que signifiquen mejoras en la calidad de vida de sus ciudadanos (Tello, 2010). El análisis del gasto no se relaciona únicamente con factores económicos y de eficiencia en el uso del dinero, sino principalmente, con el estilo de vida, desarrollo y ejercicio mismo de la ciudadanía de las personas. En este sentido, la presente investigación busca plantear un análisis del desempeño de las municipalidades, utilizando como variable el porcentaje de ejecución del gasto público en un periodo de tiempo determinado. Sin embargo, el análisis busca profundizar en los elementos específicos de gasto en aquellos casos donde los porcentajes evidencien una menor eficiencia. Todo ello con el objetivo de explicar y presentar alternativas de solución, a una probable relación entre el desempeño presupuestal de los municipios con la mayor presencia de población indígena u originaria. Es así como observaremos en términos cuantitativos y cualitativos como el dinero público podría ser gastado de forma más eficiente si se orienta a las demandas y a la realidad de la población culturalmente diversa de nuestro país. Para ello, en términos teóricos se entenderá a la evaluación de la gestión de acuerdo a lo indicado por la Organización para la Cooperación y el desarrollo Económicos (OCDE), como la “medición sistemática y continua en el tiempo de los resultados obtenidos por las instituciones públicas y la comparación de dichos resultados con aquellos deseados o planeados, con miras a mejorar los estándares de desempeño de la institución” (Bonnefoy & Armijo, 2005). 23 Asimismo, una forma de entender la capacidad estatal es el comportamiento potencial de la entidad (Completa, 2017). De tal forma que dicho comportamiento potencial se relacione con el marco institucional, la infraestructura física, tecnológica, recurso humano, voluntad política, entre otros, de los municipios para alcanzar los objetivos planteados y traducidos en el uso eficiente del dinero público (Lastra, 2017). A la luz de esta teoría, el enlace para identificar que la eficiencia del gasto público - entendida como el mejor porcentaje de ejecución al cierre del año fiscal por municipio- con la mayor presencia de población indígena en un distrito, se sustenta en la lógica de representatividad e institucionalidad asociada a la organización local, el grado de participación de los hogares en un distrito, entre otros. Así, “mientras mayor sea la participación de los miembros del hogar en las diferentes organizaciones, mejor representación de la población tendrá estas y más potencial para incidir en la gestión municipal” (Navarro & Allpas, 2018). Un aspecto importante por considerar es el procedimiento mismo del gasto público. De esta forma tenemos el PIA o Presupuesto Institucional de Apertura que pocas veces resulta suficiente y, ya sea por proyectos de inversión o trasferencias presupuestarias, a fin de año se reporta la ejecución en relación con el PIM o Presupuesto Institucional Modificado. El incremento a través de las clásicas “demandas adicionales” en el Estado, está condicionado a la eficiencia en la ejecución del año anterior, siendo casi un incentivo “quedarse sin dinero”. En este proceso de gasto las municipalidades, específicamente, requieren de mayor capacidad y asistencia técnica con la que muchas veces no cuentan. Otra teoría es la que presenta Sandra Torrejón (2018), citando autores como Dargent (2012), Soifer & Vom Haum (2012) y Zevallos (2016), donde se entiende a la capacidad estatal como “la habilidad de una burocracia estatal para implementar políticas públicas en el territorio sobre el cual tiene jurisdicción, alcanzando sus objetivos de manera efectiva y sin influencia externa indebida”. De esta forma, la capacidad de un Estado para implementar políticas públicas dependerá, en gran medida, de la capacidad de las agencias estatales a cargo de implementar dichas políticas (Torrejón, 2018). Asimismo, la bibliografía relacionada con la dimensión más político administrativo del análisis de la capacidad estatal, enfatiza en el tema del alcance territorial y social del Estado orientado directamente con la implementación efectiva de políticas públicas (Torrejón, 2018). 24 En este sentido, toda vez que la organización y participación de la población se condice con la gestión municipal y, por lo tanto, en su eficiencia para el gasto, la relación con las características de dicha población se haría evidente. Una población participa en el marco de sus prácticas y costumbres y sus demandas y expectativas sobre la gestión de sus autoridades se definen en relación con su cosmovisión, autodeterminación y formas de organización interna. En este sentido, la presencia de “lo indígena” como una variable fundamental en el establecimiento de prioridades de gasto a nivel municipal no debería pasar desapercibida. Al respecto, es interesante el argumento que se presenta sobre la participación y la organización colectiva como reivindicaciones de actores que suelen carecer de acceso regular a las instituciones, de modo tal que se considera como el único medio para incluir determinadas expectativas en la agenda política (Remy, 2010). Ello a nivel local podría representar un espacio de incidencia o presión política mayor. Considerando que, en determinados contextos, coyunturas y dada una realidad de alta diversidad cultural, las expectativas y demandas son también diversas, la organización orientada a dicho escenario cultural resulta determinante para las decisiones que se tomen a nivel local. En este sentido, de acuerdo a Villaveces en su texto sobre “Acción colectiva y el proceso de la política pública”, la resolución de problemas de asignación de bienes públicos o la decisión de implementar o no un programa social se relaciona con la capacidad de formación de coaliciones u organizaciones sociales a nivel local (Villaveces, 2009). Otros datos resultan interesantes para el análisis cuando vemos características sociodemográficas a nivel distrital; por ejemplo, de acuerdo al análisis de Navarro y Allpas (2018) sobre la gestión municipal y el acceso a servicios de agua y saneamiento, “(…) tal como lo plantean Carruthers y Ulfarsson, Nakamura y Tahira, y Hortas y Solé- Ollé, se encontró que las ciudades con mayor concentración poblacional son más eficientes en la entrega de los servicios porque se reducen los costos per cápita (Soto 2016). Sin embargo, otro estudio no encontró una relación significativa entre esta variable y la eficiencia del gasto municipal, a pesar de la reducción de costos de transacción que de ésta podría derivarse (Herrera y Francke 2009)” (Navarro & Allpas, 2018. p. 18). Esto es interesante, toda vez que la densidad poblacional cuando analizamos zonas de alta presencia de población indígena es un factor que algunas veces juega en contra. 25 Como es sabido, la población indígena que vive en colectivos regularmente se ubica en zonas rurales del país, en ámbitos de difícil acceso y con menor densidad poblacional. En ese contexto, de haber una relación significativa entre la eficiencia y la mayor concentración de la población, se explicaría un escenario desfavorable para los distritos con mayor presencia de población indígena. Sumado a los costos per cápita para el acceso a servicios, se incluiría la alta diversidad de demandas y la menor oferta de servicios en términos de interculturalidad. Asimismo, en relación al concepto de densidad poblacional es importante señalar: la relación entre el índice de densidad poblacional y la mayor o menor presencia de población indígena no implica causalidad, es decir, la población indígena no necesariamente se ubicará en ámbitos de menor densidad poblacional por ser indígena. Esta relación guarda un sentido más histórico y cualitativo. Los pueblos indígenas históricamente se han ubicado en ámbitos geográficos donde la tierra y las condiciones naturales son favorables a su desarrollo y estilo de vida. Asimismo, la posterior conformación de espacios urbanos industrializados se ha desarrollado en ámbitos alejados de las zonas regularmente destinados al trabajo de la tierra (principalmente en zonas andinas) o la caza o pesca (principalmente en zonas amazónicas). Esta situación ha generado brechas geográficas y de acceso entre los pueblos indígenas y la presencia física del Estado (local municipal, comisaría, entidades bancarias, entre otros), las mismas que se han incrementado con las brechas de acceso a servicios básicos. Otra variable presente en estudios sobre capacidad de gestión a nivel local es el “consumo del hogar” en términos económicos. Según, Steiner, así como Loayza (2010), Rigolini y Calvo –González (2011), existe una relación positiva entre la capacidad de los gobiernos locales con el consumo del hogar, es así que, a mayor consumo, mejor será la capacidad de los gobiernos locales. Esto se relaciona también con la situación de pobreza. Según Herrera y Francke (2009), el nivel de pobreza, desde la lógica del ingreso per cápita, es determinante en el ejercicio municipal en términos de presupuesto, ya que ofrece o no las condiciones para el cobro de impuestos, y hace necesario que los municipios prioricen el tema de la atención de necesidades básicas. Sin embargo, es necesario considerar que cuando analizamos contextos culturalmente diversos como aquellos distritos con presencia de población indígena, la lógica de pobreza monetaria 26 excede a las demandas de dicha población y a su concepto de “desarrollo”. En estos casos aplica un análisis hacia la pobreza multidimensional. Finalmente, existen dos variables que diversos estudios han relacionado también con la eficiencia a la gestión municipal: el grado de ruralidad y el acceso a tecnologías de información y comunicación. Navarro y Allpas (2018) consideran ambos elementos para la formulación de lo que denominan el índice de Gestión Municipal (IGM), ello sustentado en que, “el nivel de urbanidad determina el grado de complejidad de la gestión municipal. A mayor urbanidad, más posibilidades de cobro de impuestos para la generación de recursos, mayor acceso a profesionales calificados y a la tecnología. Por el contrario, los municipios más rurales son más dependientes de las transferencias del Gobierno central y tienen restricciones para el acceso a personal calificado (Herrera y Francke 2009)” (Navarro & Allpas, 2018. p. 19). Por su parte, que los municipios cuenten con tecnologías de información y comunicación (TIC) se relaciona directamente con la gestión a nivel de formulación de políticas, planes y proyectos, por el mayor acceso a información confiable y actualizada y la mayor posibilidad de coordinar a nivel intergubernamental en el marco de los procesos de formulación de proyectos de inversión pública (Lastra, 2017) y la lógica del Invierte.pe. Otro elemento para tomar en cuenta es el contexto nacional en relación con la eficiencia del gasto público, sobre ello es importante aterrizar en conceptos clave. En el año 2018, la Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público, del Viceministerio de Hacienda del Ministerio de Economía y Finanzas, presentó la cuarta actualización de la Estrategia de Gestión Global de Activos y Pasivos (EGGAP) para el período 2018-2021. En este documento, se presentan definiciones e ideas generales importantes para caracterizar la situación y la prioridad en el ejercicio eficiente de las finanzas públicas en el Perú. Específicamente, mencionan que el objetivo principal de esta estrategia es “promover un manejo responsable y sostenible de las finanzas públicas, minimizando el costo de los pasivos y maximizando el rendimiento de los activos, sujeto al nivel de riesgo máximo establecido por los lineamientos para la gestión global de activos y pasivos, (…)” (MEF, 2018). 27 Bajo esta lógica, el uso eficiente de recursos en la gestión de pasivos y activos es clave para un manejo responsable de las finanzas públicas. Ello, a nivel local significa no solo un “deber ser” sino probablemente la causa de los problemas de ejecución que se manifiestan a fin de año. El rendimiento de los activos, entonces, dependerá de la capacidad de ejecución de la entidad, pero también del tipo de ejecución y la orientación de esta. En la misma línea, el Informe de Gestión de Finanzas Públicas del Ministerio de Economía y Finanzas (en adelante, MEF)12 menciona que “La gestión de las finanzas públicas es una pieza fundamental para el proceso eficiente de distribución de los recursos públicos resguardando la estabilidad fiscal macroeconómica” (MEF, 2018) Aquí se incluye el concepto de resguardo como un elemento clave y directamente relacionado con la gestión y la eficiencia. Eso resultará un factor a tomar en cuenta en el análisis del tipo de gasto a nivel local y establecimiento de prioridades, toda vez, que el resguardo no solo implica evitar o alertar situaciones de posible corrupción, sino también el uso transparente del dinero público y ello inicia desde el establecimiento de las prioridades de gasto, detalladas en el Plan de Inversión Multianual (PIM). Al Respecto, el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones del MEF (Invierte.pe), tiene como finalidad “orientar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión para la efectiva prestación de servicios y la provisión de la infraestructura necesaria para el desarrollo del país”13 (MEF, 2019). A partir de esta definición, se incluye también el concepto de desarrollo, comprendido como un todo en la línea de la cadena de valor de las entidades públicas. Sobre esto es importante mencionar la importancia que tendrá el modo en se asimila a nivel de la gestión local el concepto central de desarrollo desde la orientación del MEF y las lógicas de desarrollo no necesariamente occidental desde la orientación de los pueblos indígenas y su cosmovisión. 12 Consulta web: https://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/ppr/PAENDIS/inf_gestion_finanzas_publicas2018.pdf 13 Consulta web: https://www.mef.gob.pe/es/inversion-publica-sp-21787 https://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/ppr/PAENDIS/inf_gestion_finanzas_publicas2018.pdf https://www.mef.gob.pe/es/inversion-publica-sp-21787 28 Otros conceptos importantes por definir para comprender la propuesta de política pública y gestión de arreglos institucionales que se busca plantear en la presente investigación son los principios rectores del Invierte.pe. De acuerdo con el portal institucional del MEF, el invierte.pe surge con la finalidad de agilizar los procesos del Estado, específicamente en lo relacionada a la gestión del recurso público. El Invierte.pe, nació mediante el Decreto Legislativo N° 1252 el 01 de diciembre de 2016, y entró en vigencia desde el 24 de febrero del año 2017, un día después de la publicación oficial de su respectivo Reglamento. (MEF, 2017) Dentro de los principios rectores, cabe resaltar que la Programación Multianual, que entenderemos como la priorización de lo que se va a gastar, se debe concentrar -según el MEF- en el cierre de brechas de infraestructura o de acceso a servicios públicos para la población. (MEF, 2017). En este sentido, muchas veces la concentración en el tema de infraestructura ha evitado que a nivel local se invierta en proyectos menos tangibles, pero con mayor alcance y significancia sobre las demandas de la población, en el largo plazo. Asimismo, se indica que “los fondos públicos destinados a la inversión deben relacionarse con la efectiva prestación de servicios y la provisión de la infraestructura necesaria para el desarrollo del país, con un enfoque territorial” (negritas propias). (MEF, 2017) Es así que la prestación de servicios y su efectividad se presentan como condiciones para alinear un determinado proyecto a la lógica “invierte.pe”. En este contexto, el “cómo” resulta ser una de las principales dudas por resolver principalmente para los gobiernos locales. Luego de ello, otros aspectos son priorizados en el marco de las inversiones públicas para el caso peruano, i) la generación de impactos (lo que obliga a las instituciones a medirlos, de acuerdo a las metodologías correspondientes), ii) el aseguramiento de la operación y mantenimiento de “Las obras” (un principio más orientado a lo tangible pero que puede entenderse también desde la lógica de la continuidad de un servicio) y iii) la “promoción” de la transparencia y calidad del gasto (como una recomendación que muchas veces se queda en el plano del “deber ser”) Finalmente, existen otros dos conceptos fundamentales para entender cómo la lógica del “invierte.pe” se alinea con otros esfuerzos que desde el Estado se vienen implementando desde hace varios años, uno es el de “programa presupuestal” y otro es el de “articulación territorial”. El MEF presenta las siguientes definiciones: 29 - “Un programa presupuestal es una unidad de programación de las acciones de las entidades públicas, las que integradas y articuladas se orientan a proveer productos (bienes y servicios), para lograr un Resultado Específico a favor de la población y así contribuir al logro de un Resultado Final asociado a un objetivo de la política pública (…)”14 (MEF, 2017). - “La articulación territorial se define como la integración de dos o más entidades de distinto nivel de gobierno en las distintas fases del proceso presupuestario asociados a un Programa Presupuestal” (MEF, 2017). Este esfuerzo supone un cambio técnico y también de paradigmas al definir gastos. Muchas veces se ha comprobado en campo que la ineficiencia del gasto local está asociada con una capacidad muy específica alineada con esta lógica de “invierte.pe”: elaboración de la ficha técnica. Solo este paso, ya supone un fuerte desincentivo que se incrementa a nivel local. Por lo tanto, la formulación de proyectos de inversión y la articulación territorial deben entenderse en conjunto para asegurar el éxito de la metodología misma. De ello, será posible que los tres niveles de gobierno validen sus propuestas de proyectos y desarrollen indicadores de medición permanente. Es, en cierta medida, un modo útil de operacionalizar el denominado accountability o rendición de cuentas. Esto, a largo plazo, se traduce en legitimidad y gobernabilidad local. Es en esta lógica que los Programas Presupuestales permiten ordenar el proceso general de uso del presupuesto público, para orientarlo a resultados, pero principalmente para homogenizar el “¿cómo se invierte?”, ante una diversidad de opciones para “¿en qué se invierte?”. 2. Sobre los pueblos indígenas u originarios A partir de lo indicado en los antecedentes de la presente investigación, los pueblos indígenas u originarios son aquellos que tienen su origen en tiempos anteriores al Estado, que tienen lugar en este país y región, que, además, conservan todas o parte de sus instituciones distintivas (Cultura, 2019). Esta definición es importante para abordar el tema indígena y su priorización en la atención para el cierre de brechas desde el Sector 14 Consulta web: https://www.mef.gob.pe/es/presupuesto-por-resultados/instrumentos/programas-presupuestales https://www.mef.gob.pe/es/presupuesto-por-resultados/instrumentos/programas-presupuestales 30 Cultura y cómo ello podría relacionarse con las circunstancias específicas de cada gobierno local. En el caso peruano y en el marco de los procesos de diálogo institucionalizados entre los pueblos indígenas y el Estado, como el Grupo de Trabajo de Políticas Indígenas del Ministerio de Cultura (en adelante, GTPI), y desde diferentes demandas específicas realizadas por excongresistas como Hilaria Supa y María Sumire en el proceso de elaboración de la Ley que regula el uso, preservación, desarrollo, recuperación, fomento y difusión de las lenguas originarias del Perú15 se ha logrado cierto consenso en el denominación de los pueblos indígenas. Es así que el Ministerio de Cultura, como entidad rectora en la materia, recomienda la denominación “pueblos indígenas u originarios” y “lenguas indígenas u originarias”. Con ello, se busca evitar términos con carga peyorativa como “tribus”, “dialectos”, “razas”, entre otros. Siendo conscientes de la fuerte discriminación que vive principalmente la población indígena en nuestro país, se hizo la solicitud expresa por parte de los representantes de los pueblos, por incluir dentro del término “pueblo indígena” (amparado por la legislación internacional) al término “originarios”; ello con el objetivo de incluir a la población de la zona andina, donde aún se replican actitudes de rechazo al término “indígena”. En términos legales, los pueblos indígenas u originarios en el Perú son sujetos de derechos de acuerdo con lo estipulado en el Convenio N° 169 de la OIT. Según Yohannaliz Vega, en su investigación sobre los discursos asociados a la consulta previa, “las acciones afirmativas están reconocidas en nuestro ordenamiento jurídico a favor de los pueblos indígenas en el artículo 4 del Convenio 169 de la OIT. Dicho artículo señala que deberán adoptarse las “medidas especiales” necesarias para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de dichos pueblos” (Vega, 2016). Y, es este sentido, se busca que “las decisiones estatales que involucran a pueblos indígenas se toman “con” ellos y no “para” ellos” (Vega, 2016). Como se ha mencionado previamente, los estudios sobre pueblos indígenas u originarios y, en particular, sobre la población que forma parte de dichos colectivos se ha visto regularmente desde el campo de la antropología, la sociología e incluso de la ciencia política y el derecho constitucional en términos de agendación de políticas e institucionalización de las demandas. Un contexto particular, según lo detallado en los 15Consulta web: http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/ApoyComisiones/Informesgestion.nsf/Apleno/077AD6111A42B8860525735B00 59DE69/$FILE/INF-ANUAL-HILARIA_SUPA_H.pdf http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/ApoyComisiones/Informesgestion.nsf/Apleno/077AD6111A42B8860525735B0059DE69/$FILE/INF-ANUAL-HILARIA_SUPA_H.pdf http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/ApoyComisiones/Informesgestion.nsf/Apleno/077AD6111A42B8860525735B0059DE69/$FILE/INF-ANUAL-HILARIA_SUPA_H.pdf 31 antecedentes del presente estudio, fue el denominado “Baguazo” lo que abre la ventana de institucionalización para trasladar “el tema indígena” a la gestión misma del poder ejecutivo. En este sentido, la discusión se ha mantenido a nivel discursivo para posicionar la importancia de considerar a los pueblos indígenas como sujetos de derecho, en el marco de la reglamentación de la Ley de Consulta Previa y de la construcción de mecanismos de participación indígena que se plantearon como parte de la creación del Viceministerio de Interculturalidad (ver Gráfico N° 1). Sin embargo, existen algunos esfuerzos en los últimos años por trabajar el tema indígena en términos más cuantitativos con el objetivo de generar evidencia para políticas públicas específicas. En esta línea, el estudio presentado por Barrantes (2017) plantea un análisis para identificar a la población indígena a partir del uso de los indicadores de lengua materna y de autoidentificación étnica en censos y encuestas nacionales. Al respecto, es importante señalar que la investigación que propone Barrantes, concentrada en un análisis desigualdades horizontales entre las personas con discapacidad de movilidad en el Perú, considerando la variable de procedencia étnica, hace referencia al estudio de Jhonatan Clausen (2015) que en la misma línea de Barrantes analiza desigualdades horizontales, pero en adultos mayores. El estudio de Clausen, sin embargo, desarrolla el tema de la definición de población indígena en el marco de su análisis sobre pobreza multidimensional. Bajo esta lógica, indica que no existe un consenso sobre qué indicador es el más adecuado para identificar a la población indígena y utiliza las variables de lengua materna y autoidentificación étnica por ser las que se encuentran disponibles en las bases de datos que ofrece el INEI. De la misma forma, Barrantes opta por construir un índice a la luz de ambas variables al que denomina “indicador de etnicidad conservador”. Sin embargo, se hace referencia a otros estudios como el análisis de etnicidad y persistencia de desigualdad que realiza Maritza Paredes y Rosemary Thorp en el año 2011. Ellas, exploran la desigualdad que sufre la población indígena andina, analizando las dinámicas de las interrelaciones entre política, economía, geografía y cultura (Thorp & Paredes, 2011). Si bien se trata de un análisis cualitativo para buscar la explicación discursiva de una desigualdad horizontal hacia la población indígena andina, presenta un recuento bibliográfico de gran utilidad para mapear las diferentes metodologías desde donde se ha abordado el tema metodológico. 32 Como parte de su análisis, las autoras hacen referencia a que los indicadores de lengua materna y autoidentificación étnica no son suficientes para identificar a la población indígena, ya que tal como se mencionó en los antecedentes del estudio, ello depende de los criterios detallados en el marco del Convenio 169 de la OIT. En este sentido, no toda la población indígena necesariamente aprendió a hablar en una lengua indígena y no todos se sienten o se consideran parte de dicho grupo (Thorp & Paredes, 2011). Sobre ello es importante mencionar que hasta el año 2017 solo era posible obtener las cifras de autoidentificación étnica a partir de encuestas como ENDES o ENAHO. En este sentido, la probabilidad de que los resultados de una pregunta tan compleja como importante respecto de la identidad cultural de un grupo de personas históricamente invisibilizadas, se subestimen era mayor. Hoy, las cifras de autoidentificación étnica censales nos permiten reducir significativamente el margen de error para contar con una variable complementaria a la de la lengua materna en el ejercicio de caracterizar colectivos o jurisdicciones respecto de su mayor o menor presencia de población indígena u originaria. Sin embargo, no podemos negar que aún persiste un fuerte estigma y carga peyorativa respecto del término “indígena”, lo que podría significar un sesgo que explique las tasas de no respuesta de la pregunta tanto en encuestas nacionales, como en el mismo Censo. Ante la falta de estadísticas confiables para caracterizar e identificar a la población indígena a nivel distrital, Thorp y Paredes mencionaban, en el año 2011, que una solución podría ser realizar estudios tomando como indicador el lugar de origen de las personas. Considerando que hoy contamos con información censal hasta el nivel de centro poblado, en esta investigación se plantea un proxy con variables que toman en cuenta la lengua materna (como una institución distintiva), la autoidentificación individual (como un elemento relacionado con la autoidentificación colectiva) y la presencia de localidades identificadas como indígenas de acuerdo a la data oficial del Estado (como un elemento asociado al territorio o que denota conexión territorial). Al respecto, Barrantes (2017) indica que: “(…) la categoría de <> es en realidad un constructo artificial, pues dicho grupo es en realidad un conjunto heterogéneo de diversos subgrupos que podrían no tener relación alguna entre ellos. En ese sentido, sería más preciso hablar de los distintos pueblos indígenas antes que de la población indígena. Sin embargo, a pesar de 33 esta crítica, agrupar estos subgrupos heterogéneos bajo una misma categoría permite identificar si es que, en conjunto, sus miembros sufren de más privaciones que aquellas personas que no forman parte de estos distintos pueblos indígenas” (Barrantes, 2017, p. 26). Por otro lado, otras investigaciones como las de Sandra Torrejón en el año 2018, se preguntan ¿quién es indígena en el Perú? y el proceso más asociado a la institucionalidad de la materia y conformación de la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas u Originarios del Ministerio de Cultura. Un aspecto interesante que desarrolla Torrejón es el análisis que realiza respecto de la influencia de los poderes económicos en el desarrollo de políticas públicas orientadas a los pueblos indígenas. Esto se hace más evidente en aspectos como la promoción de la inversión privada, la política o regulación sobre empresas extractivas y recursos naturales (Torrejón, 2018). En este sentido, es importante indicar que la relación entre lo indígena y la economía siempre ha existido, aunque los estudios sobre políticas económicas, ejecución presupuestal, influencia del sector extractivo en el PBI, entre otros, pocas veces (o nunca) han hecho una evaluación profunda sobre el factor social o las demandas de la población indígena, legítimas o no, en un contexto donde lo intercultural trasciende lo económico y se hace necesario para el éxito de determinados indicadores. Según Torrejón, citando a Bebbington et al. (2013) y Durand (2016), uno de los principales sectores en donde la presencia de población indígena a nivel local resulta determinante es el de minería e hidrocarburos y dicha influencia podría verse evidenciada en el desarrollo de una “agenda estatal fragmentada y polarizada”, según autores como Galvez y Sosa (2013). Si bien hay muchos aspectos relacionados con los factores económicos “occidentales”, el factor de “cosmovisión” y saberes indígenas en clave para entender la necesidad de alinear la eficiencia presupuestal local e implementar mecanismos de enfoque intercultural. Por otro lado, la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), en su investigación sobre los pueblos indígenas en América Latina, del año 2014, indica que “(…) para los pueblos indígenas, el derecho a participar en la adopción de decisiones relativas a asuntos que les afectan tiene un impacto directo sobre el goce efectivo de otros derechos humanos, tales como la libre determinación, la igualdad, la integridad cultural, el consentimiento libre, previo e informado y el derecho a la propiedad” (CEPAL, 2014. p. 20) 34 Lo descrito se encuentra directamente vinculado con la influencia de esta población en el proceso de “agendación” y toma de decisiones sobre políticas, planes y proyectos a nivel local; sin embargo, esta participación se sustenta principalmente en demandas históricas al Estado que se traducen en necesidades básicas no satisfechas, y una situación permanente de discriminación e invisibilidad. En tal sentido, esta “lucha” por igualdad requiere necesariamente de un proceso de adaptación a contextos diversos. En la mayoría de los casos, aunque no en todos, las autoridades indígenas cuentan con altos niveles de representación y simpatía entre la población de distritos donde la lengua materna y autoidentificación es alta. Es así como muchas veces son elegidos autoridades a nivel local o representantes en consejos municipales, provinciales y regionales, ejerciendo un alto nivel de incidencia sobre decisiones relacionadas con la ejecución del gasto público. ¿Cómo este proceso de adaptación podría afectar a la eficiencia en la ejecución? ¿El flujo de inversiones toma en cuenta – tal vez- algún elemento que permita incluir aspectos desde la interculturalidad en la toma de decisiones? ¿Los pueblos indígenas tienen un sistema de organización y uso de recursos específico? Estas preguntas se han replicado en las diferentes instituciones del Estado que han establecido estrategias de diálogo intercultural (o han intentado) para la toma de decisiones. En tal sentido, si bien existen algunas iniciativas donde los pueblos indígenas participan directamente en la gestión de recursos (tales como el Fondo Social del Lote 192 en Loreto y la