Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central Serie: Documento de Trabajo No. 25 Este estudio forma parte de las investigaciones efectuadas en el marco del Consorcio de Investigación Económica, apoyado por el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID) y la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI). BUP - CENDI Araoz Fernández, Mercedes Rosalba Finanzas municipales : ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central / Mercedes Araoz y Roberto Urrunaga. -- Lima : Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, 1996. -- (Documento de Trabajo ; 25) /GOBIERNO LOCAL/FINANZAS LOCALES/IMPUESTOS LOCALES/ DESCENTRALIZACIÓN/PERÚ/ © Universidad del Pacífico Centro de Investigación Avenida Salaverry 2020 Lima 11, Perú FINANZAS MUNICIPALES: INEFICIENCIAS Y EXCESIVA DEPENDENCIA DEL GOBIERNO CENTRAL Mercedes Araoz Roberto Urrunaga 1a. Edición: abril 1996 Diseño de la carátula: Chantal Nichtawitz Esta publicación ha sido hecha con el auspicio del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID) y de la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI). Miembro de la Asociación Peruana de Editoriales Universitarias y de Escuelas Superiores (APESU) y miembro de la Asociación de Editoriales Universitarias de América Latina y el Caribe (EULAC). El Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico no se solidariza necesariamente con el contenido de los trabajos que publica. Derechos reservados conforme a Ley. ÍNDICE Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 1. Síntesis del marco conceptual de la descentralización . . 16 1.1 Funciones del gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 1.2 Criterios de evaluación de las políticas públicas . . . . . . . . . 22 1.3 Federalismo fiscal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33 1.4 Modelos de implementación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 1.4.1 Teoría de la elección pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 1.4.2 Modelo agente-principal .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 2. Estado y entorno institucional de la descentralización en el Perú . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 2.1 Papel del Estado y su importancia en la economía . . . . . . . . 41 2.1.1 Papel del Estado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 2.1.2 Evidencia del centralismo .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 2.2 Estructura tributaria del gobierno central . . . . . . . . . . . . . . . 53 2.3 Entorno institucional de la descentralización . . . . . . . . . . . . 59 2.3.1 Antecedentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 2.3.2 Marco constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 2.3.3 Marco legal general . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 2.4 Tributación local: análisis del D.L. 776 . . . . . . . . . . . . . . . . 69 2.4.1 Impuestos municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 2.4.2 Contribuciones y tasas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 2.4.3 Impuestos nacionales creados en favor de las municipalidades: el Fondo de Compensación Municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81 2.4.4 Otras transferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 8 Documento de Trabajo 3. Finanzas municipales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 3.1 Importancia relativa de las cuentas locales y su rivalidad con los organismos desconcentrados del gobierno central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 3.1.1 Principales indicadores de las cuentas locales y su relación con las cuentas del gobierno central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 3.1.2 Los organismos desconcentrados del gobierno central . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 3.2 Algunos indicadores de autonomía municipal . . . . . . . . . . 103 3.3 Análisis de las fuentes de ingresos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109 3.3.1 Recursos propios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 3.3.2 El Fondo de Compensación Municipal . . . . . . . . . 141 3.3.3 Otras transferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 3.3.4 Otras fuentes de financiamiento . . . . . . . . . . . . . . . 187 4. Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . 190 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199 Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 ÍNDICE DE CUADROS 2.1 Depósitos y colocaciones de la banca comercial . . . . . . . . . . . . . . 47 2.2 Ranking de recaudación tributaria por departamento .. . . . . . . . . . 49 2.3 Clasificación departamental según niveles de pobreza . . . . . . . . . 50 2.4 Ingresos de los gobiernos locales 1993 y 1994 . . . . . . . . . . . . . . . 71 3.1 Ingresos y gastos por niveles de gobierno, 1979-1992. . . . . . . . . . 88 3.2 Operaciones de los gobiernos locales, 1968-1993 . . . . . . . . . . . . . 91 3.3 Estructura financiera de los gobiernos locales, 1968-1980 .. . . 93 3.4 Operaciones de los gobiernos locales, 1968-1993 . . . . . . . . . . . . . 95 3.5 Participación de las instituciones gubernamentales en la formación bruta de capital . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 3.6 Algunos índices de autonomía de los gobiernos locales, 1970-1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 3.7 Equilibrio horizontal, 1980 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 3.8 Cuentas municipales 1993, Lima Metropolitana . . . . . . . . . . . . . 111 3.9 Cuentas municipales, muestra a nivel nacional . . . . . . . . . . . . . . 113 3.10 Distritos y capitales de provincia considerados, muestra a nivel nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 116 3.11 Población e ingresos municipales 1993, Lima Metropolitana . . . . . 119 3.12 Población e ingresos municipales 1993, muestra a nivel nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 3.13 Eficiencia municipal, Lima Metropolitana .. . . . . . . . . . . . . . . . . 125 3.14 Eficiencia municipal, muestra nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127 3.15 Recursos propios municipales, Lima Metropolitana . . . . . . . . . . 132 3.16 Recursos tributarios, Lima Metropolitana . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 3.17 Recursos no tributarios, Lima Metropolitana .. . . . . . . . . . . . . . . 137 3.18 Recursos propios municipales, muestra nacional .. . . . . . . . . . . . 139 3.19 Recursos tributarios, muestra nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 3.20 Recursos no tributarios, muestra nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 3.21 Fondo de Compensación Municipal ejecutado a nivel departamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 3.22 Población y PBI per cápita a nivel departamental . . . . . . . . . . . . 148 3.23 Fondo de Compensación Municipal presupuestado a nivel departamental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152 3.24 Fondo de Compensación Municipal ejecutado a nivel regional, 1993 y 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155 3.25 Fondo de Compensación Municipal presupuestado a nivel regional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156 3.26 Fondo de Compensación Municipal a nivel provincial, muestra a nivel nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 3.27 Tasa de mortalidad infantil a nivel provincial, muestra a nivel nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 3.28 Fondo de Compensación Municipal ejecutado de los concejos provinciales, 1993 y 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 3.29 Fondo de Compensación Municipal presupuestado de los concejos provinciales y de los cercados .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 3.30 Fondo de Compensación Municipal ejecutado, distritos de Lima Metropolitana, 1993 y 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 3.31 Fondo de Compensación Municipal, Lima Metropolitana .. . . . . 173 3.32 Fondo de Compensación Municipal ejecutado, muestra a nivel nacional, 1993 y 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175 3.33 Fondo de Compensación Municipal, muestra a nivel nacional .. . . . 179 3.34 Ingresos por transferencias, Lima Metropolitana .. . . . . . . . . . . . 183 3.35 Ingresos por transferencias, muestra a nivel nacional . . . . . . . . . 185 3.36 Otras fuentes de financiamiento municipal, Lima Metropolitana . . . 188 3.37 Otras fuentes de financiamiento municipal, muestra a nivel nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 A.1 Superávit o déficit de los gobiernos locales, Latinoamérica, 1979-1991 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 207 A.2 Superávit o déficit de los gobiernos locales, Norteamérica y Europa, 1979-1990 .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 208 A.3 Estructura de las finanzas municipales, Norteamérica, Europa y Latinoamérica .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 A.4 Operaciones de los gobiernos locales: 1968-1993 . . . . . . . . . . . . 212 A.5 Operaciones del gobierno central: 1968-1993 . . . . . . . . . . . . . . . 215 ÍNDICE DE GRÁFICOS 2.1 Número de empresas entre las primeras mil según región . . . . . . . 45 2.2 Participación del PBI comercial entre Lima y provincias . . . . . . . 46 2.3 Población económicamente activa de 15 años o más, según departamento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 12 Documento de Trabajo Introducción* Existe un consenso amplio en la mayoría de sociedades sobre la necesidad de descentralizar la gestión pública y la toma de decisiones, especialmente con respecto a la inversión. El germen de la descentralización se crea a partir de la demanda creciente de los sectores populares, los que exigen un esquema de participación ciudadana más amplio y democrático, y una oferta de servicios básicos más eficiente y directa para satisfacer sus necesidades y preferencias elementales. En la mayoría de países de América Latina se ha desarrollado un proceso de descentralización formal desde mediados de la década de 1980. Al respecto merecen especial atención los casos de Chile, Colombia, y Brasil. En el caso peruano, con la Constitución del año 1979, se inició también un proceso de descentralización política, que se ha visto alterado por la nueva Constitución de 1993. Aparentemente, el deseo del actual gobierno es centrar el "proceso" descentralizador en los gobiernos locales, es decir, en las municipalidades. * Los autores desean agradecer especialmente los comentarios de Efraín Gonzales de Olarte a una versión preliminar del documento, los que nos han permitido completarlo y ordenarlo mejor. Asimismo, nuestra gratitud a los sucesivos asistentes de investigación, César Bouillon, Andrés Milla, Renzo Massari, Hanny Cueva y Roberto Bel, quienes no sólo dedicaron grandes esfuerzos dentro de los aspectos que les correspondía desarrollar, sino que también aportaron sugerencias muy interesantes. 14 Documento de Trabajo Sin embargo, en todos estos casos, y especialmente en el Perú, se debe luchar contra la institucionalidad heredada en el centralismo, proceso que tiene bases históricas muy antiguas. Desde la época colonial, Lima se organizó como un centro administrativo desde donde se supervisaba la explotación de los recursos al interior del territorio. Luego de la Independencia, muchas de las relaciones existentes con las regiones se cortaron; y, en la práctica, el Estado peruano nunca existió para buena parte de las zonas alejadas del país. Además de este problema, la inestabilidad política llevó a los gobernantes a concentrar el poder en un entorno muy cercano al suyo, de forma que fuera más difícil enfrentarse al Presidente de turno. Por este motivo, en el Perú no existió la delegación de funciones suficiente, y el gobierno central tuvo que intervenir hasta en los asuntos más nimios y locales por falta de subniveles de toma de decisiones. El resultado ha sido la dedicación casi exclusiva de las energías del Estado a la ciudad de Lima, donde está la opinión pública más fuerte y más exigente; por ello, los gobiernos han debido satisfacer sus necesidades en detrimento de las regiones. También se encuentra en Lima una parte decisiva de la masa electoral del país, por lo que siempre ha ocupado el primer lugar en los beneficios del populismo. La mayoría de dependencias públicas se ubican en la capital, y las que se encuentran en el interior están subordinadas a ésta, lo que induce a la ineficiencia y la lentitud de los trámites y las decisiones importantes. Este abandono de las provincias ha originado, finalmente, que los habitantes de las mismas hayan migrado hacia la capital y algunas otras ciudades mayores en búsqueda de un mejor nivel de vida, dado que sólo allí se podía obtener servicios públicos, educación y oportunidades de trabajo, en forma adecuada. Éste es un largo proceso histórico, pero se acentuó a partir de la década de los sesenta, cuando los migrantes empezaron a llegar a la ciudad, desbordando todas sus posibilidades y generando el caos urbano en que se encuentra actualmente. Es así que también para el caso de la sociedad peruana, se ha hecho cada vez más evidente que el modelo centralista de toma de decisiones que ha primado en el país ha llegado a su fin, y que ahora debe abrirse paso a un mecanismo de participación más activo de las comunidades, a través de verdaderos gobiernos representativos más ligados a las necesidades y las preferencias de los pobladores. Existen múltiples ejemplos de este cambio en la actitud ciudadana; entre ellos, destacar en el área urbana los comités de barrios (con objetivos que van desde el mantenimiento del ornato hasta la coordinación de la seguridad de los mismos) y los comités de mujeres (para proveer servicios como el vaso de leche y los comedores populares), y, en el ámbito rural, las rondas campesinas y las actividades de recuperación de áreas cultivables en andenes precolombinos. No sólo se trata de un cambio de actitud, sino de un accionar ante la ausencia de mecanismos formales de participación y provisión de los servicios locales básicos. Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 15 Aparentemente, existe consenso en que este proceso social debe articularse a través de la descentralización de la actividad del Estado. Sin embargo, es en la forma como esta descentralización debe llevarse a cabo donde el acuerdo no se concreta. Aun después de promulgada la nueva Constitución Política de 1993, la discusión continúa y todavía muchas de las propuestas constitucionales no se han podido poner en marcha. Esta situación puede ser hasta cierto punto comprensible, en la medida en que el objetivo principal del actual gobierno ha sido obviamente la estabilización de la economía, lo cual, como se discutirá posteriormente, es una función que debe ser manejada a nivel central. No obstante, dado el contexto actual de relativa estabilidad macroeconómica, y sin descuidar este logro, se considera que el énfasis gubernamental debe estar orientado en adelante hacia el mejoramiento de la eficacia en la gestión pública y de la asignación del gasto social, lo que pasa necesariamente por la descentralización de sus funciones. La premisa anterior se refuerza al considerar el proceso de reformas estructurales que ha venido experimentando el país en búsqueda de una economía eficiente, y donde es muy poco lo avanzado en la reforma del Estado que sea consistente con dicha meta. Debe entenderse entonces que una reforma estructural clave es la descentralización, concebida de manera global, es decir, tanto en el ámbito administrativo como político y fiscal. He aquí, pues, la justificación para realizar un estudio que presente tanto el diagnóstico de las competencias y las finanzas municipales, así como las recomendaciones que permitan mejorar su operatividad. Ahora bien, dada la complejidad y la extensión del tema en estudio, así como la coyuntura de la reforma tributaria (fuertemente cuestionada por diversos sectores), se ha optado por concentrar esfuerzos en los aspectos tributarios. La hipótesis de trabajo que se desprende naturalmente de estas líneas es que no existe una efectiva autonomía de los gobiernos locales en el Perú, lo que genera ineficiencias importantes, y cuya causa principal radica en su frágil situación financiera, la cual es muy dependiente del gobierno central. Este problema financiero ha impedido la realización de una serie de obras y servicios municipales y ha afectado la gestión municipal ante la falta de recursos para capacitación del personal. El presente documento se divide en cuatro secciones. La primera se dedica a presentar una síntesis de los principios teóricos que resaltan la conveniencia de la descentralización. La segunda sección se refiere al análisis institucional del gobierno central y de los gobiernos locales en el Perú, el cual pone énfasis en los aspectos tributarios. La tercera sección presenta la evidencia comentada de las 16 Documento de Trabajo finanzas municipales; la discusión se centra en las fuentes de ingresos . Por1 último, la cuarta sección incluye las principales conclusiones y recomendaciones de política que debieran ser tomadas en consideración para potenciar el accionar de las municipalidades. Los autores esperan que este documento contribuya al debate técnico en torno a la descentralización, y que deje así menos espacio a las consideraciones meramente políticas que tanto daño han causado en el pasado. 1. Síntesis del marco conceptual de la descentralización La intención de esta sección es simplemente brindar algunos conceptos básicos en torno a la descentralización con el fin de orientar mejor la discusión subsiguiente. Se define descentralización como "un proceso de transferencias de competencias y recursos desde la administración nacional o central de un determinado Estado hacia las administraciones subnacionales..." . La historia de2 los países latinoamericanos señala que, a diferencia de los países de América del Norte y algunos europeos, el centralismo tiene una larga data, que se remonta al período colonial e, inclusive en algunos casos, al período precolombino. En muchas de las naciones del norte, los estados se formaron sobre la base de jurisdicciones preexistentes que decidieron entregar a una entidad suprajurisdiccional algunas funciones y que mantuvieron algunas de sus prerrogativas fiscales en aras de un mejor desempeño como conjunto. En cambio, en Latinoamérica sucedió lo contrario, el centralismo ha sido siempre una constante durante toda su historia republicana. Sin embargo, en la actualidad, la necesidad de contar con un sistema donde las decisiones se tomen de manera más descentralizada se hace evidente. Las razones son muchas: desde una más eficiente asignación de recursos hasta la búsqueda de una mayor equidad. El proceso de descentralización, entonces, tiene que pasar por una reforma del Estado que implique la transferencia de derechos y obligaciones desde la instancia central a la instancia local y una transformación del sistema de toma de decisiones. Para comprender mejor el concepto de descentralización definido, se ha considerado conveniente, por lo tanto, discutir los siguientes puntos: 1. Dado que uno de los principales inconvenientes para discutir acerca de la descentralización se encuentra en la escasa o inadecuada información disponible sobre las cuentas municipales, en este documento se incluye un gran número de cuadros estadísticos. Es así que lo que en otras circunstancias podría ser sujeto de críticas (el excesivo número de cuadros), se constituye aquí en uno de los principales aportes del estudio. 2. CEPAL, Descentralización fiscal: marco conceptual, Serie Política Fiscal No. 44, Proyecto Regional de Descentralización Fiscal CEPAL/GTZ, 1993, p. 8. Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 17 - el rol del Estado en el mercado, definiendo sus funciones y enfatizando aquéllas relevantes a nivel local; - la calificación del desempeño del Estado, en función a algunos criterios básicos de evaluación de las políticas públicas; - la teoría subyacente al proceso de descentralización, aglutinada en torno al concepto de federalismo fiscal; y - los modelos de implementación de la descentralización, que se resumen en la teoría de la elección pública y en el modelo agente-principal. 1.1 Funciones del gobierno Si se parte de las siguientes premisas generalmente aceptadas en toda sociedad: - que la composición del producto debería estar de acuerdo con las preferencias de los consumidores individuales, y - que existe una predilección por adoptar decisiones descentralizadas, surge entonces naturalmente la interrogante sobre el motivo por el cual toda economía no es totalmente privada y descentralizada. Dicho cuestionamiento se justifica puesto que la intervención gubernamental implica, por definición, la presencia de ideologías políticas y sociales que se alejan del cumplimiento de las premisas anteriores. Sin embargo, se argumenta que el libre funcionamiento del mercado no puede cumplir, en la práctica, con todas las funciones económicas. En particular, se dice que la política pública es necesaria para conducir o sustituir al mercado en las siguientes funciones: - intervención cuando existan "fallas" del mercado, por ejemplo externalidades, o cuando no exista un mercado, como es el caso de la provisión de bienes públicos; - ajuste en la distribución del ingreso y de la riqueza; y - utilización del presupuesto para estabilizar la economía. La primera función es lo que se conoce con el nombre de función de asignación. Muchas veces encontramos situaciones que nos alejan del equilibrio competitivo ideal. Por lo tanto, se busca el ingreso del gobierno para el logro del objetivo de eficiencia en el sentido paretiano, es decir, la plena utilización de recursos, de tal manera que se haga imposible la mejora de un individuo sin que se reduzca el bienestar de otro. Uno de esos casos en los que se justifica la presencia del Estado es la existencia de monopolios en el mercado. El gobierno debe limitar las prácticas monopólicas; y cuando el monopolio se justifica por razones de minimización del costo social, entonces el gobierno deberá regularlo. Otra situación en la que el Estado juega un 18 Documento de Trabajo rol importante y debe tenérsele en consideración es el caso de los bienes privados que enfrentan externalidades. Las transacciones en el mercado pueden generar efectos no deseados o planeados sobre terceros. Si los costos de resolver el conflicto de interés entre los afectados son bajos, cualquier arreglo entre las partes al que se llegue, benefíciese quién se beneficie, será eficiente. Sin embargo, en la medida en que ningún individuo en particular cuenta con un incentivo natural a reconocer e incorporar el efecto externo que genera su actividad productiva o de consumo, y los costos de transacción del arreglo privado suelen ser muy altos, el gobierno juega un rol muy claro en cuanto al establecimiento y la defensa de los derechos de propiedad .3 Otras veces encontramos bienes y servicios que no pueden ser provistos por el mercado en su totalidad y/o con eficiencia, no obstante que el beneficio social marginal que generan sobrepasa el costo social marginal; tal es el caso de los bienes (o servicios) públicos . Estos bienes se caracterizan por la ausencia de4 rivalidad en su consumo y la imposibilidad de la exclusión de consumidores. La característica de no rivalidad se refiere a que el consumo del bien público por uno o más consumidores no reduce el beneficio del consumo a otros consumidores, con lo cual se dificulta el establecimiento de un precio para el mencionado bien; mientras que la no exclusión implica que es muy costoso establecer un sistema que excluya a aquellos miembros de la comunidad que se rehusen a pagar por el beneficio que les depara una determinada cantidad del bien público. El punto es que, dado que los beneficios que brindan los bienes públicos se encuentran disponibles para todos los individuos, o al menos para un grupo más amplio que el que compraría tales bienes, no existe un incentivo para que los consumidores paguen voluntariamente por la provisión de aquéllos. Ello es así puesto que cada uno conoce que su contribución es un monto insignificante en relación al costo total, por lo que aun sin su pago esperaría que el bien sea provisto (problema del free rider). En este contexto surge la figura del gobierno como la del agente encargado de hacer pagar a los consumidores y de asegurar el financiamiento de la provisión de los bienes públicos. Ello evidentemente soluciona el problema del financiamiento, pero enfrenta todavía los problemas de cuantificación de la demanda (los consumidores no se ven incentivados a reflejar sus verdaderas preferencias ante la "amenaza" del pago de impuestos) y de distribución de la carga impositiva. 3. Ver Coase, Ronald, "The Problem of Social Cost", en Journal of Law and Economics, vol. 3, octubre 1960. 4. También se presenta este problema con algunos bienes privados cuyos mercados, por una razón u otra, son incompletos, es decir, no se llega a la óptima o deseada provisión del bien, por ejemplo en los mercados de capitales y algunos bienes meritorios como la salud o la educación. Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 19 Precisamente la segunda función del gobierno es la función de distribución, lo cual involucra al menos consideraciones éticas en términos de juicios de valor .5 Lamentablemente, en muchas oportunidades terminan primando las consideraciones políticas, debido a los problemas inherentes al trasladar las normas de justicia al campo de la distribución efectiva. El criterio de eficiencia económica no puede traducirse tal cual al campo de la justicia social: el primero asume una dotación de recursos dada y una retribución a los factores de producción de acuerdo a su productividad, con lo que la distribución del ingreso resulta sólo un dato. Sin embargo, las sociedades tienen criterios de justicia que pueden diferir de la eficiencia pura. El altruismo de los diferentes grupos de la sociedad puede constituirse en un elemento decisorio en cuanto a la política fiscal. Una mejor distribución del ingreso podría generar mayor bienestar entre todos los miembros de una comunidad, tanto los que reciben directamente el beneficio de las transferencias como aquéllos dispuestos a entregarlas. No obstante, un problema vinculado a lo anterior es la prácticamente imposible comparación entre las utilidades que obtienen diferentes individuos de sus ingresos y, por lo tanto, la evaluación de los cambios de bienestar de los individuos ante cambios en la distribución. Por ello, se ha desarrollado fuertemente el área de la evaluación social de proyectos como una alternativa de medición, ya que supone trabajar con los llamados precios sombra (o sociales). Sin embargo, éstos son difíciles de calcular y no están exentos de críticas. Otro problema fundamental es que toda política de redistribución suele llevar consigo un costo en términos de la eficiencia sacrificada. En este campo se da, pues, de manera importante el típico conflicto entre eficiencia y equidad. Al escoger una política fiscal determinada se puede alterar las señales del mercado y, por consiguiente, las decisiones de consumo, trabajo e inversión de los miembros de la comunidad. Se trata pues de buscar un equilibrio entre las consideraciones de equidad y de eficiencia al momento de tomar una decisión pública. En todo caso, vale la pena resaltar que se ha avanzado significativamente en términos de eficiencia al colocar la atención de la función distributiva en la fijación de pisos a los estratos de ingresos más bajos (en previsión de la pobreza), dejándose de lado los criterios igualitarios que colocaban techos a los estratos de 5. "La función principal del gobierno no es simplemente el proveer servicios, sino también el administrar conflictos, y una de las principales maneras en la que los gobiernos de todo el mundo administran conflictos es a través de políticas distributivas..." (Bird, Richard, "Threading the Fiscal Labyrinth: Some Issues in Fiscal Decentralization", en National Tax Journal, vol. 46, junio 1993, p. 203, traducción propia). 20 Documento de Trabajo ingresos más altos (reduciendo los incentivos para un accionar más eficiente de los agentes económicos). La tercera función es la denominada función de estabilización, la cual se basa en el hecho de que la economía suele depender de fluctuaciones considerables que pueden generar largos períodos de inflación y/o desempleo. Dado lo anterior, hay quienes sostienen que el gobierno debe contar con el grado de discrecionalidad suficiente como para estabilizar la economía mediante la aplicación de políticas económicas contracíclicas, para asegurar la eficiencia de los mercados. Sin embargo, debe tenerse presente que una política económica inadecuada puede ser desestabilizadora, lo cual agravaría los efectos perversos de las fluctuaciones. Ahora bien, desde el punto de vista de la descentralización, la literatura económica hace una distinción que depende de la función del gobierno. Es así que mientras la función de asignación sí podría ser ejecutada a nivel de gobiernos locales, sería mejor efectuar las funciones de distribución y de estabilización desde el gobierno central. La razón fundamental para explicar la descentralización de la función de asignación es la siguiente. Dado que la incidencia del beneficio de los bienes públicos está sujeta a limitaciones espaciales, su provisión debería decidirse y pagarse dentro de la jurisdicción en la cual se producen los beneficios. En cambio, debido a que existen diferentes preferencias respecto a la distribución de ingresos y a que podría darse una movilidad de los individuos entre las diversas localidades, eventualmente se juntarían aquellos individuos con iguales preferencias y con ingresos similares, por lo que la redistribución local perdería sentido. Por su parte, la función de estabilización también debiera ser manejada por el gobierno central, debido a que los mercados están interrelacionados, generando ello economías de escala. Es decir, la eficiencia y la coordinación en el manejo de las políticas macroeconómicas y en la preservación del equilibrio de los grandes agregados económicos, difícilmente serían logradas si fuesen responsabilidad de los gobiernos locales. Así, es posible concluir que en lo que concierne a "las funciones de distribución y estabilización, las distintas argumentaciones apuntan a la conveniencia de su manejo centralizado por parte del gobierno nacional y tan sólo en la función asignativa, las discusiones y el análisis dan importancia a la participación de los gobiernos subnacionales en la consecución de una asignación eficiente de recursos, particularmente en el ofrecimiento y provisión de bienes públicos" .6 6. CEPAL, op. cit., p. 9. Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 21 1.2 Criterios de evaluación de las políticas públicas En la sección previa se ha hecho referencia en varias oportunidades a los criterios básicos que deben primar en el accionar del gobierno (cualquiera sea su nivel). Específicamente, se ha hablado de eficiencia y equidad. Las líneas que siguen se dedican a precisar dichos conceptos, así como a incorporar un tercer criterio importante: la rendición de cuentas. El concepto de eficiencia típicamente utilizado es el paretiano, el que establece que una asignación económica es eficiente si no es posible obtener otra asignación que mejore la situación relativa de algún individuo sin empeorar las de otros. En este sentido, si tal modificación es factible se dice que la asignación inicial es ineficiente, puesto que podría obtenerse una mejora sin perjudicar a individuo alguno a través del cambio. Vale la pena precisar que una asignación eficiente no requiere compensar en términos efectivos a las personas perjudicadas con el cambio. Para concluir si una asignación es eficiente basta con calcular las ganancias y las pérdidas de los individuos involucrados en el cambio, de tal manera de apreciar si las primeras alcanzarían para compensar exactamente a las segundas, o si además quedaría un excedente. Un proyecto de gasto público será eficiente, entonces, si los beneficios totales generados sobre la colectividad son mayores que los costos, aún cuando pueda resultar perjudicado algún individuo. Lo importante es que el excedente generado alcanzaría, en este caso, para compensar al (a los) perjudicado(s). Existe una serie de reglas básicas que deben cumplirse para que una asignación sea eficiente, las cuales se presentan a continuación: - La producción de cualquier bien debe permitir, simultáneamente, la mayor producción posible de otros bienes; es decir, debe utilizarse la mejor tecnología disponible. - La tasa marginal de sustitución en el consumo entre dos bienes cualquiera debe ser la misma para todos los consumidores. - La tasa marginal de sustitución en el consumo entre dos bienes cualquiera debe ser igual a su tasa marginal de transformación en la producción. Estas condiciones son las más relevantes cuando se trata de bienes privados. Sin embargo, cuando se incluyen bienes públicos, las reglas anteriores, a excepción de la primera (la cual se mantiene), requieren de cierta adecuación. Por ejemplo, dado que diversos consumidores pueden consumir diferentes cantidades de bienes privados, sus tasas marginales de sustitución de bienes privados por bienes públicos pueden diferir. Además, como la tasa marginal de transformación es 22 Documento de Trabajo igual para todos los individuos, ésta no puede igualarse con la tasa marginal de sustitución de los diversos consumidores. Es así que, en este contexto, la eficiencia requiere de la igualdad entre la tasa marginal de transformación en la producción y la suma de las tasas marginales de sustitución en el consumo. De lo anterior debe tenerse presente que lo que importa en términos paretianos es la percepción de cada individuo de su propio bienestar, dejando fuera las consideraciones de equidad. Esto es consistente con el principio de libertad individual o soberanía del consumidor, el que establece que cada individuo es el mejor juez de sus necesidades. Por lo tanto, este criterio se opone al paternalismo del Estado. En el caso particular de los impuestos, precisamente uno de los requisitos básicos de una adecuada estructura tributaria es el referido a la eficiencia. Específicamente, la idea es optar por impuestos que, individualmente o en combinación con otros, minimicen el llamado "exceso de gravamen", es decir, la interferencia con las decisiones económicas tomadas libremente en mercados eficientes. Lo anterior no debe perder la perspectiva de la intertemporalidad de las decisiones. Si bien es importante el análisis de la estructura tributaria en un momento dado, como el actual, también es fundamental la discusión de los efectos futuros que ella impone y de los ajustes que corresponda efectuar. En particular, el hecho de que un gobierno enfrente en un período un déficit en sus cuentas, dada una recaudación insuficiente, implica necesariamente que tendrá que generar un superávit en algún período futuro para repagar los préstamos en los que haya incurrido para financiar su déficit. Es así que, para un gasto público relativamente estable, la única alternativa consiste en subir la presión tributaria en algún momento futuro. Por lo tanto, el hecho de que el gobierno financie sus operaciones inicialmente con endeudamiento puede que no genere efecto riqueza alguno sobre los individuos, y que sea un mero desfase temporal de impuestos. Esta preferencia del gobierno por impuestos futuros y no por impuestos presentes, podría implicar que el grupo favorecido con un gasto público en particular fuera el mismo encargado de pagar los mayores impuestos posteriormente, con lo cual su situación podría seguir siendo la misma. Esto es lo que en la literatura económica se conoce con el nombre de "equivalencia ricardiana". En términos del diseño de una estructura impositiva a nivel local, el criterio de eficiencia requiere de la aplicación de impuestos locales para financiar los servicios provistos por las respectivas jurisdicciones. La cuestión es permitir que los individuos disfruten las cantidades y las calidades de servicios públicos que mejor se acomoden a sus preferencias, donde estas últimas podrían ser reveladas Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 23 mediante el sistema de votación "con los pies" . Lo anterior constituye el principio7 del modelo básico de descentralización de Tiebout .8 Un aspecto que determina la asignación de funciones entre diferentes niveles de gobierno es la existencia de las externalidades interjurisdiccionales. De allí que algunos bienes públicos sean provistos por gobiernos locales solamente, mientras que otros, como la defensa nacional, sean encargados al gobierno central. Sin embargo, los límites son difíciles de establecer y dependerán mucho de cada bien. Algunos bienes provistos a nivel local e inclusive nacional resultan tener características de bienes privados, como por ejemplo educación o salud, que pueden ser excluyentes, pero que son considerados públicos por su valor redistributivo. Si el gobierno central tratara de brindar servicios locales surgirían algunas ineficiencias, como la probable provisión de algo no requerido por la comunidad y el mantenimiento de demandas insatisfechas, debido a los problemas de información. Son precisamente estos últimos los que se atenúan a nivel de los gobiernos locales, y de allí su ventaja relativa para atender adecuadamente a las comunidades. Además, del teorema de descentralización de Oates se deriva el principio de subsidiariedad, el cual consiste en que cada función debe ser asignada al menor nivel de gobierno que pueda ser consistente con un desempeño eficiente .9 Ahora bien, para que los gobiernos locales puedan efectivamente crear y recaudar impuestos u otras fuentes de ingresos, es fundamental que cuenten con derechos de propiedad claramente delimitados y asignados. Como sostiene Coase, esto contribuiría a la consecución de la eficiencia, en términos de la reducción de los significativos costos de transacción presentes en las negociaciones al interior de las comunidades, sobre todo en las más pobladas . Además, debería tender a10 disminuir la probabilidad de que ocurran duplicidades y superposiciones de funciones con otras instituciones y fondos centralizados, que no hacen sino agrandar innecesariamente el tamaño del gobierno general. 7. La votación "con los pies" consiste en la probable tendencia de los individuos a formar comunidades con intereses comunes, en la medida en que pueden movilizarse buscando la jurisdicción más atractiva para ellos. Sin embargo, este sistema es poco real pues supone que el componente fiscal, y no el de oportunidades de empleo y vivienda, es el factor decisivo en la elección de la localidad. 8. Tiebout, Charles, "A Pure Theory of Local Expenditure", en Journal of Political Economy, vol. 64, 1956. 9. Oates, Wallace, Fiscal Federalism, Nueva York: Harcourt Brace Jovanovich, 1972. 10. Coase, Ronald, op. cit. 24 Documento de Trabajo En la medida en que suele suponerse razonablemente que el sector privado es más eficiente que el sector público en una serie de aspectos, un gobierno muy grande estaría generando un problema de eficiencia. Como sostienen Buchanan y Tullock, el presupuesto público tiende a ser demasiado grande debido al intercambio de votos (logrolling) entre las minorías, las que buscan que salgan aprobados sus respectivos proyectos . En esta misma lógica, la utilización de11 impuestos "ocultos" por parte del gobierno puede conducir a los votantes a subestimar la verdadera obligación, aprobando, de esta manera, demasiado gasto público. El inconveniente con el criterio de eficiencia es que no resuelve la cuestión de la distribución de los recursos; es decir, pueden existir diversos puntos eficientes cada uno de los cuales represente una distribución distinta. Por ello, para evaluar las consideraciones distributivas se hace necesario introducir otro criterio como el de equidad. El problema con este último radica en su propia definición, la que al constituir un juicio de valor puede estar influenciada por aspectos éticos, políticos o de otra índole, pero igualmente subjetivos. Este problema de definición puede apreciarse nítidamente cuando se utiliza a la equidad como un argumento, tanto a favor como en contra, para la redistribución del ingreso por parte del gobierno. Desde el punto de vista a favor, existe la creencia de que es éticamente inaceptable permitir grandes desigualdades en el ingreso; el juicio de valor aquí es que una mayor igualdad es una cosa "buena" (el problema es medirla). Por otro lado, desde el punto de vista en contra, se dice que es justo que exista el derecho a mantener el ingreso que se gana; la premisa aquí es que el sistema competitivo distribuye adecuadamente. Siguiendo a Musgrave y Musgrave pueden considerarse los siguientes criterios12 para definir un estado justo de distribución: Criterios basados en la dotación: - recibir lo que puede ganarse en el mercado - recibir lo que podría ganarse en un mercado competitivo - recibir sólo la renta ganada del trabajo - recibir lo que podría ganarse en un mercado competitivo con iguales posiciones iniciales Criterios utilitaristas: - se maximiza el bienestar total 11. Buchanan, James y Gordon Tullock, The Calculus of Consent, University of Michigan Press, 1962. 12. Musgrave, Richard y Peggy Musgrave, Hacienda pública teórica y aplicada, 5a. ed., McGraw-Hill, 1992. Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 25 - se maximiza el bienestar medio Criterios igualitarios: - se iguala el bienestar - se maximiza el bienestar del grupo de renta más baja - equidad categórica Criterios mixtos: - el límite inferior del bienestar se determina con la regla de dotación aplicable por encima del mismo - la distribución se ajusta para maximizar el bienestar en función con las valoraciones del bienestar social Con respecto a los criterios basados en la dotación, la premisa es el principio de titularidad o el derecho a percibir los frutos del trabajo. El ámbito de su aplicación va desde lo menos restrictivo, como lo que puede ganarse en cualquier mercado (que es lo que preferirían las personas con rentas más altas), hasta la inclusión de limitaciones importantes. Por ejemplo, el hecho de que se sostenga que lo justo sería lo que puede ganarse en un mercado competitivo, estaría castigando las rentas monopólicas o aquéllas superiores a la productividad marginal del factor. Por otro lado, lo que puede ganarse en un mercado competitivo con igualdad de condiciones iniciales no acepta, además, los ingresos por herencias. Por último, recibir sólo la renta del trabajo implica gravar más fuertemente las rentas del capital. A diferencia de los anteriores, los criterios utilitaristas no están de acuerdo con que la distribución se determine en función a las capacidades innatas de los individuos. Estos criterios plantean, por ejemplo, la consecución del mayor nivel posible de bienestar, tal que su distribución se haga de acuerdo a los niveles de utilidad derivados para diferentes individuos. Así, mientras más alta sea la capacidad de un individuo de derivar felicidad de su renta personal, mayor debiera ser el monto que reciba. Los criterios igualitarios, por su parte, sostienen que lo verdaderamente importante es la posición relativa de los individuos. Por ello, su premisa fundamental es la igualdad de situaciones. En el caso de la equidad por categorías, por ejemplo, suele encontrarse que las autoridades prefieren efectuar la distribución en especies (en función a las falencias de los grupos objetivo) en lugar de hacerla en dinero, lo que es una muestra del predominio del criterio paternalista del gobierno. Por otro lado, en el caso de la maximización del bienestar del grupo de renta más baja, la redistribución deseada depende estrechamente del grado de aversión al riesgo de la población, en términos de que existe incertidumbre respecto a las rentas personales futuras. Éste es el criterio de justicia de Rawls, el cual pareciera 26 Documento de Trabajo ser el más utilizado, intencionalmente o con conocimiento de causa (o sin ellos), por las instituciones y fondos dedicados a la redistribución .13 En realidad, los criterios anteriores no suelen utilizarse en forma pura, sino que suelen combinarse y adecuarse a las circunstancias cambiantes. Un ejemplo de estos criterios mixtos es evitar la pobreza o poner un piso a la misma (maximizando el bienestar del grupo de renta más baja), lo que una vez logrado lleve a aplicar un enfoque basado en la dotación. En el ámbito específico de la tributación, se sostiene que un requisito importante es la equidad: la carga tributaria debe estar distribuida con igualdad o justicia entre los miembros de la colectividad, de tal manera que cada contribuyente pague una "parte justa". El problema obvio es, nuevamente, la definición de dicha "parte justa", para lo cual se ha desarrollado básicamente un par de enfoques que guardan relación con algunos criterios de los anteriormente mencionados: el principio del beneficio y el principio de la capacidad de pago. Según el principio del beneficio, un sistema tributario es equitativo si el monto del impuesto pagado por un contribuyente mantiene una relación directa con los beneficios que percibe de los bienes y los servicios públicos. La clave aquí es la conexión entre los ingresos tributarios y los gastos públicos. De acuerdo con lo anterior, cada contribuyente debería ser gravado en función a su demanda por bienes públicos. Sin embargo, ello es sumamente complicado debido, fundamentalmente, al problema del free rider, es decir, al incentivo racional a no revelar las verdaderas preferencias (subvaloración de los bienes públicos) para evitar o disminuir el pago individual. El principio de la capacidad de pago, en cambio, sostiene que un sistema tributario es equitativo si las personas contribuyen de acuerdo con su capacidad financiera. Por lo tanto, aquí no es relevante la relación directa entre impuestos y gastos públicos. Este principio plantea dos definiciones de equidad: la horizontal (cuando los individuos con capacidades de pago iguales contribuyen con la misma cantidad) y la vertical (cuando los individuos con posiciones financieras más holgadas contribuyen con una mayor cantidad). Este principio está basado en una noción de justicia que establece que la igualdad en pagos tributarios implica igualdad en sacrificio o pérdida de bienestar. En función a ello se distinguen tres criterios: igual sacrificio absoluto (cuando cada individuo experimenta la misma pérdida de utilidad total), igual sacrificio proporcional (cuando cada individuo experimenta la misma pérdida de utilidad en términos proporcionales), o igual sacrificio marginal (cuando cada individuo 13. Sobre la base de esto último, éste será el indicador de equidad preferido en el análisis de la presente sección. Rawls, J.A., A Theory of Justice, Harvard University Press, 1971. Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 27 experimenta la misma pérdida de utilidad en términos marginales). El paso de un criterio a otro (empezando por el mencionado en primer lugar) implica ir cambiando a estructuras impositivas cada vez más progresivas; es decir, el grado de equidad se va profundizando en dicha dirección. El tercer y último criterio a considerar es la rendición de cuentas o accountability, el cual se refiere al conjunto de mecanismos y prácticas utilizados por la comunidad receptora de bienes públicos para asegurar su provisión adecuada y de calidad. Su efectividad depende básicamente de la influencia que tendría la comunidad para monitorear y del sistema de incentivos que tenga el agente proveedor de los bienes o servicios. Esta rendición de cuentas para los servicios públicos ha sido vista, tradicionalmente, desde el lado de la oferta, y los factores que han recibido mayor atención han sido el diseño de los servicios y la estructura de incentivos para los ofertantes. Mejorando ambos factores, se aumentaría la efectividad del accountability. Este enfoque es válido sólo cuando el problema de las relaciones agente-principal dentro de una agencia pública puede ser solucionado sin mayores inconvenientes . Sin embargo, cuando existen varios principales con objetivos en14 conflicto y cuando prevalecen las imperfecciones del mercado y el oportunismo, se incrementa el ámbito de confrontación y el problema de la agencia permanece sin solución. En este último contexto es difícil esperar que funcione este tipo de accountability. Esto explicaría en gran medida los problemas de coordinación interinstitucional que suelen ser bastante comunes. Desde el punto de vista del público, el argumento central de este criterio es que debiera existir un sistema de control sobre los agentes proveedores, el cual debe ser reforzado por la capacidad de la comunidad para ejercer dos derechos o funciones básicas: "salida" (exit) y "voz" (voice). La "salida" consiste en presionar mediante la amenaza de no financiar la provisión del bien público, es decir, salirse del sistema anterior e irse a ofertantes alternativos. Por otro lado, la "voz" se refiere al ejercicio de la presión mediante la manifestación pública de la disconformidad con la forma de llevar a cabo la provisión del bien público. "Salida" y "voz" pueden ser sustitutos o complementarios. Por ejemplo, en un mercado competitivo donde existen muchos ofertantes alternativos para los bienes o servicios provistos por las agencias gubernamentales, no debiera ser muy importante el costo de "salida". En cambio, cuando las fallas del mercado se van 14. Este enfoque agente-principal se desarrolla con mayor detalle en el acápite 1.4.2. 28 Documento de Trabajo tornando más significativas, debiera esperarse que el costo de "salida" vaya en aumento, debido a que cada vez habrían menos alternativas a la pública. Además, el costo de "voz" podría ser mayor que el de "salida", dada la necesidad de una acción colectiva para que tenga sentido la primera opción. En la medida en que exista una gran libertad de expresión y amplia difusión de información, el costo de "voz" debiera ser reducido. En función a lo anterior, suele decirse que la "voz" guarda mayor relación con el entorno político y social, mientras que la "salida" guarda mayor relación con el ámbito económico. A manera de resumen, entre los determinantes de la "salida" puede considerarse a los siguientes: - Puesto que las economías de escala son importantes en la producción de muchos bienes públicos, su provisión suele darse mediante monopolios naturales con retornos crecientes. En tales casos, el potencial de "salida" del público es casi nulo. - Pueden existir barreras legales a la entrada y salida del mercado. - La existencia de barreras espaciales puede limitar el potencial de "salida", al menos para algunos segmentos de la población. - La "salida" está descartada por definición cuando la naturaleza del bien o servicio es tal que ningún miembro de la comunidad puede ser excluido de su beneficio. Por otra parte, entre los determinantes de la "voz" puede mencionarse a los siguientes: - Pueden existir barreras legales e institucionales para ejercer la "voz", incluso en una democracia. - Las asimetrías de información pueden ser una fuerte restricción al uso de la "voz". Al respecto, no es raro encontrar gobiernos que limiten el acceso a cierta información. - La imposibilidad de diferenciación de ciertos servicios públicos (por ejemplo en términos de calidad) puede ayudar a utilizar la "voz", debido a que genera externalidades en el sentido de que los que tienen "voz" débil se sienten representados por los segmentos más fuertes de la comunidad. - Algunos atributos personales, como el nivel de ingreso y la educación, pueden incrementar la posibilidad de ejercer la "voz". Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 29 - Los individuos estarán más dispuestos a hacer valer su derecho a "voz" de acuerdo a la importancia relativa del bien o servicio en particular. En función a todo lo anterior, puede plantearse que la intensidad de uso de ambos factores ("salida" y "voz") guarda relación con la provisión pública de determinados bienes y servicios. Así, por ejemplo, la utilización de ambos factores será relativamente débil o baja cuando las instituciones públicas se dediquen a proveer servicios de educación primaria rural y salud rural. De esta manera, el hecho de que las comunidades no cuenten con otras alternativas y que su nivel de educación e ingresos sean escasos, entre otras razones, impide un adecuado grado de accountability. En el otro extremo, "salida" y "voz" serán ejercidos de manera relativamente frecuente y fuerte cuando los servicios sean, por ejemplo, transporte urbano, educación universitaria y cuidados especiales de salud. Por último, las otras situaciones posibles son, por un lado, "salida" baja o débil junto con "voz" fuerte y, por otro lado, el caso precisamente inverso. En la primera situación, los ejemplos que pueden encontrarse son los siguientes: oferta urbana de agua, irrigaciones a gran escala y electrificación. Por su parte, en la segunda situación (alta "salida" y débil "voz"), los ejemplos son vivienda urbana y educación primaria urbana, ambos para los sectores de bajos ingresos. La rendición de cuentas, entonces, se facilitará cuando ésta se pueda ejercer a nivel local; es un mecanismo ideal para conocer las demandas locales. En cambio, la provisión centralizada de bienes y servicios públicos diluye la capacidad de los individuos de ejercer sus derechos de "salida" y "voz", permitiendo el desarrollo de un estado del tipo "Leviatán" que podría explotar a sus ciudadanos a través de la maximización de ingresos provenientes de impuestos sobre los cuales no tienen control alguno. 1.3 Federalismo fiscal Latinoamérica se ha caracterizado por estados muy centralizados, incluso en aquellos países donde ha existido un régimen federal. La tendencia a la descentralización en esta región es reciente y ha ido de la mano de la reinstauración de regímenes de elección democrática conjuntamente con un contexto de ajuste estructural, donde esto último ha complicado o demorado la consecución definitiva de la misma. Coincidentemente, en los países desarrollados ha vuelto a tomar fuerza la discusión sobre las potestades y responsabilidades de los gobiernos locales frente a estamentos superiores de gobierno. En este sentido, el "nuevo federalismo" de los años ochenta en los Estados Unidos ha significado el revivir de una literatura importante al respecto. Si bien no puede equipararse el federalismo fiscal norteamericano con el caso latinoamericano, resulta válido revisar la literatura teórica al respecto, en la 30 Documento de Trabajo medida en que se adecue al contexto latinoamericano. La finalidad de esto es brindar pautas sobre comportamientos generales de los individuos ante el accionar del gobierno, sea éste federal o unitario, en contextos teóricamente neutros. Un aspecto que merece resaltarse es que la descentralización en América Latina ha sido tradicionalmente un proceso por el cual el gobierno central ha liberado acciones, responsabilidades y recursos hacia las instancias más bajas de gobierno, a diferencia de los procesos vividos en los países desarrollados, donde la dirección ha sido inversa. El tipo de descentralización seguido en Latinoamérica se conoce con el nombre de "arriba hacia abajo" (top-down), pues se origina en el gobierno central, y es éste el que traslada responsabilidades de gasto a los gobiernos subnacionales. El objetivo de lo anterior puede ser doble: por un lado, limitar el déficit central y, por otro lado, lograr eficiencia en la asignación. El otro tipo de descentralización es el de "abajo hacia arriba" (bottom-up), el que está basado en principios de decisión más democráticos y, por ello, en la eficiencia de la asignación. En general, la descentralización se justifica más por criterios de eficiencia que de equidad. Sin embargo, ello no impide que se logren objetivos de mayor justicia social, dada la mayor participación de los agentes locales en la toma de decisiones. Es más, la toma de decisiones descentralizadas permitiría, en buena medida, un mejor acceso a bienes y servicios a aquellos individuos que en una economía centralizada no accederían a ellos. Recién entonces el gobierno central podría tener una política de redistribución con menores costos en términos de eficiencia. Existen bienes públicos locales, es decir, bienes o servicios cuyos beneficios pueden ser excluyentes para diferentes grupos de una nación, pero que no lo son dentro de cierto grupo en determinado territorio. Este hecho genera el surgimiento de gobiernos locales con el fin de proveer esos bienes o servicios, y financiarlos con las contribuciones de los residentes de dichas localidades. Si el gobierno central tratara de proveerlos podrían surgir muchas ineficiencias. Se podría proveer servicios no requeridos por la comunidad, o se mantendrían demandas insatisfechas, puesto que la información que tendría el gobierno central sería la de la mediana de los votantes nacionales, lo que no refleja la variedad de preferencias entre diversas comunidades. Siguiendo a Mancur Olson, debe existir una "equivalencia fiscal" ; es decir,15 resulta necesaria la existencia de una institución gubernamental para cada bien colectivo con límites únicos, de tal manera que exista correspondencia entre 15. Olson, Mancur, "The Principle of Fiscal Equivalence: The Division of Responsabilities among Different Levels of Government", en American Economic Association, Paper & Proceedings, 59, mayo 1969. Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 31 aquellos que reciban el beneficio del bien común y aquellos que paguen por él. Deberá buscarse un equilibrio entre las deseconomías de escala que surjan por la provisión nacional o local del bien o servicio y la internalización de externalidades de su provisión. Esto es importante pues permitirá definir el tamaño óptimo de una jurisdicción y, a su vez, dará las señales para la ubicación de los individuos y las empresas en determinada comunidad. ¿Cómo es entonces que un individuo decide localizarse en una comunidad determinada? En el modelo básico de descentralización, el modelo de Tiebout ,16 la competencia entre comunidades resultará en que estas mismas comunidades proveerán los bienes y servicios públicos que los individuos desean, y los producirán de manera eficiente . Los individuos revelarán sus preferencias por17 bienes públicos locales al elegir vivir en aquellas comunidades que provean dichos bienes. Es decir, los individuos "votan con sus pies" incentivando a la provisión eficiente de los servicios públicos. Al poder satisfacer sus demandas de bienes públicos locales en una determinada jurisdicción, los individuos estarán dispuestos a pagar por ellos mudándose a ella e, inclusive, pagando precios más altos para adquirir el derecho a participar en el consumo de dichos bienes .18 De allí la ventaja de los gobiernos locales para traducir los requerimientos de la población mejor que el gobierno central. Por lo tanto, es en la asignación de recursos donde el accionar descentralizado del gobierno puede tener lugar. Del teorema de descentralización de Oates , se deriva el principio de subsidiariedad,19 el cual consiste en que cada función debe ser asignada al menor nivel de gobierno que pueda ser consistente con un desempeño eficiente. No obstante, el modelo de Tiebout tiene ciertas limitaciones. Algunos de sus supuestos son demasiado estrictos; por ejemplo, asume perfecta movilidad de los 16. Tiebout, Charles, op. cit. 17. "A nivel central, las preferencias del consumidor-votante están dadas, y el gobierno intenta ajustarse al patrón de éstas; mientras que a nivel local, los gobiernos tienen sus patrones de ingreso y gasto más o menos definidos. Dados estos patrones, el consumidor-votante se mudará a la comunidad cuya municipalidad mejor satisfaga su conjunto de preferencias." (Tiebout, Charles, op. cit., p. 418, traducción propia). 18. La alternativa tradicional a lo anterior es el ejercicio del voto democrático. De lo que se trata es que el gobierno local sea responsabilizado de sus decisiones, es decir, que sea castigado o recompensado por los consumidores-votadores: "Es poco probable que las actividades del sector público sean provistas con eficiencia a menos que las líneas de responsabilidad no estén claramente establecidas..." (Bird, Richard y Christine Wallich, Fiscal Descentralization and Intergovernmental Relations in Transition Economies. Toward a Systematic Framework of Analysis, The World Bank: Policy Research Department, 1993, p. 14, traducción propia). 19. Oates, Wallace, op. cit. 32 Documento de Trabajo factores de producción que poseen información perfecta sobre los presupuestos locales, así como muchas comunidades compitiendo por atraer estos factores. Sin embargo, pueden existir costos de movilidad importantes relacionados generalmente con la ubicación de la estructura productiva. Además, normalmente, el número de jurisdicciones es limitado, y la toma de decisiones depende de los respectivos procesos políticos, mientras que la información es incompleta. Asimismo, deja de lado la posibilidad de fallas de mercado, como son las externalidades , positivas o negativas, que la provisión de bienes y servicios20 públicos en la localidad pudieran tener sobre otras comunidades, o las economías de escala a diferente niveles de gobierno. Finalmente, no incorpora los problemas de desigualdad en la distribución del ingreso entre comunidades, que pueden ser gravitantes en la toma de decisiones, tanto por el lado de la demanda de bienes públicos como por el lado de la oferta. Aun así, el modelo tiene validez explicativa, pues, al menos en el margen, algunas familias y empresas optarán por ubicarse en una determinada jurisdicción en función de los bienes y servicios públicos que se ofrezcan y de los impuestos que se tenga que pagar. En los países latinoamericanos, muchos de los supuestos criticados no se dan. No obstante, podría pensarse que la provisión centralizada de bienes y servicios públicos ha hecho que los gobiernos focalicen su gasto en los votantes más cercanos a su entorno (básicamente aquéllos en las capitales y algunas pocas ciudades importantes). Este hecho puede haber determinado que los individuos hayan decidido votar con los pies y localizarse en las ciudades donde los servicios requeridos estaban disponibles. Ello podría haber generado un círculo vicioso: a mayores migraciones mayor concentración de los servicios públicos y, por consiguiente, nuevas oleadas de migración a las ciudades centrales .21 Un aspecto que determina de manera importante la asignación de funciones entre diferentes niveles de gobierno es la existencia de las externalidades interjurisdiccionales ya mencionadas. Se trata de agotar estas externalidades en los diferentes niveles de gobierno. De allí que algunos bienes públicos sean provistos por gobiernos locales solamente, mientras que otros, como la defensa nacional, sean tarea del gobierno central. Sin embargo, los límites son difíciles de establecer y dependerán mucho de cada bien. Algunos bienes provistos a nivel local e, inclusive, nacional resultan tener características de bienes privados, como por ejemplo educación o salud (ya que permiten la exclusión), pero pueden ser considerados públicos por su valor redistributivo y las externalidades que generan, especialmente en cuanto al desarrollo nacional. 20. Específicamente, los efectos de "derrame" o spillover effects. 21. En el Perú esta votación con los pies se pone de manifiesto a través de la concentración de la población y las empresas en la ciudad de Lima y unas pocas áreas urbanas mayores. Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 33 Otro elemento a tomar en cuenta al determinar la provisión de un bien público a nivel local es la posibilidad de que este bien sea congestionable. Es decir, si bien existen ventajas de incrementar el número de miembros de una comunidad, ya que aumenta la base tributaria, a su vez podría generarse congestión en el uso del bien público. Por ello, lo conveniente será tomar en consideración los beneficios marginales versus los costos marginales de la provisión centralizada de dicho bien. Esto indicaría que existe un tamaño óptimo de comunidad para la provisión de estos bienes. De todo esto se desprende que los únicos bienes y servicios públicos que deben ser provistos por un gobierno central son aquéllos donde no se den diferencias de demanda, donde existan externalidades interjurisdiccionales y donde los costos adicionales de una administración local sobrepasen los beneficios respectivos. Todos los demás bienes y servicios públicos deberán ser provistos por gobiernos descentralizados .22 Sin embargo, es oportuno recalcar que existen algunos modelos que sugieren que el gobierno central debe intervenir algo más en la asignación de recursos, pues los gobiernos locales no toman en cuenta los efectos de sus decisiones sobre los no residentes . No puede hablarse, entonces, de una total e indiscriminada23 descentralización de la actividad del gobierno; pero tampoco de un completo centralismo. Es evidente que se requerirá de instancias intermedias que minimicen los costos y maximicen los beneficios de la provisión del servicio o bien público, internalizando posibles externalidades y aprovechando economías de escala en su provisión. 1.4 Modelos de implementación Una vez precisado el marco teórico básico para justificar la descentralización, el siguiente paso es discutir, al menos brevemente, el modelo de organización que defina las relaciones intergubernamentales. Al respecto, la literatura ha priorizado dos modelos de implementación de la estrategia descentralista: la teoría de la elección pública y el modelo agente-principal. 22. "...dejando de lado la importante cuestión distributiva, prácticamente todos los servicios públicos deberían ser provistos a nivel local (exceptuando la defensa nacional, la política externa y, sorprendentemente, muy pocos más); con responsables locales a cargo de las decisiones de qué servicios serán provistos, a quién y en qué cantidad y calidad; y con los aportantes locales pagando por los servicios provistos..." (Bird, Richard, op. cit., p. 205, traducción propia). 23. Por ejemplo, Gordon concluye lo siguiente: "este trabajo ha demostrado las muchas maneras en que la toma de decisiones descentralizada puede llevar a ineficiencias, dado que un gobierno local ignorará los efectos de sus decisiones sobre el nivel de utilidad de los no- residentes." (Gordon, Roger, "An Optimal Taxation Approach to Fiscal Federalism", en Quarterly Journal of Economics, noviembre 1983, p. 584, traducción propia). 34 Documento de Trabajo 1.4.1 Teoría de la elección pública Esta teoría se ha diseñado para determinar la capacidad del gobierno para promover la eficiencia cuando el sector privado no lo puede hacer (i.e. debido a la presencia de bienes públicos y externalidades). La temática de estudio es la forma mediante la cual se toman e implementan las decisiones gubernamentales, lo que involucra un análisis del proceso político. En resumen, la elección pública es una teoría sobre cómo funciona efectivamente el gobierno y sobre cómo funcionaría ante diferentes escenarios, mas no sobre cómo debería funcionar en términos normativos .24 Desde el punto de vista de los gobiernos locales, esta teoría se basa en los criterios en función a los cuales los miembros de una comunidad adoptan sus decisiones, por lo que supone un grado importante de autonomía y descentralización de responsabilidades. Este incremento en las competencias y las responsabilidades de los gobiernos locales se da tanto en términos de gastos como de ingresos. Es así que un porcentaje significativo de los ingresos municipales debiera corresponder a los cobros efectuados a los miembros de la localidad en cuestión. Ahora bien, la manera más sencilla, a nivel teórico, de incentivar a estos contribuyentes a pagar es mediante la aplicación del principio del beneficio, lo que implica que cada quien contribuya de acuerdo a la utilidad que le brinda el bien o servicio provisto. Lamentablemente, el criterio anterior se estrella con la realidad, en la cual no existen incentivos a revelar las preferencias individuales (problema del free rider). El mecanismo operativo más recomendado por esta teoría para reflejar las demandas locales es el proceso de votación por mayoría, a través del cual los individuos escogen las combinaciones de impuestos y gastos que consideran adecuadas. Lo anterior fomenta la transparencia presupuestal, así como la responsabilidad o rendición de cuentas (accountability) ante los ciudadanos. En síntesis, éste es el modelo que debiera aplicarse cuando el objetivo último es promover la eficiencia en la asignación y la provisión de bienes públicos locales. 1.4.2 Modelo agente-principal 24. "... en términos de una teoría satisfactoria de las finanzas públicas, sería deseable (1) forzar al votante a revelar sus preferencias; (2) poder satisfacerlo del mismo modo en que lo hace un mercado privado; y (3) hacerlo tributar de acuerdo con esto." (Tiebout, Charles, op. cit., pp. 417- 418, traducción propia). Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 35 Este modelo surge teóricamente del problema de la información asimétrica, lo que significa que existen grupos de individuos que no comparten la misma información y que, por ello, surgen inconvenientes en cuanto al control de unos sobre otros. Este problema se complica aun más ante un escenario incierto, que precisamente suele ser lo más común. En este contexto suele definirse al principal como aquel individuo que posee menos información, mientras que el agente es aquel que cuenta con más información. A su vez, este problema de información asimétrica suele plantearse en términos de dos modelos: - selección adversa: cuando el principal no conoce las características del agente, y - riesgo moral: cuando el principal no tiene control sobre las acciones del agente, o cuando no puede distinguir el cambio en la conducta del agente ante diversos estados de la naturaleza. En relación a la descentralización, el agente es definido como la unidad más pequeña y cercana a la comunidad (gobierno local), mientras que el principal es la unidad más grande posible (gobierno central). La idea según este modelo es, entonces, que el principal desea contar con un amplio control sobre las decisiones de los agentes, para lo cual debe establecer una serie de incentivos a tales agentes a fin de que se comporten como él quiere que lo hagan. Lo anterior se basa en la premisa de que los objetivos de ambos tipos de individuos difieren en la realidad, por lo que se hace necesario hacerlos coincidir. De esta manera, el llamado "problema de agencia" es, precisamente, el diseño de los contratos óptimos (sistema de incentivos) que canalicen las iniciativas locales, en función a las prioridades establecidas por el gobierno central. Dichos contratos constituyen una alternativa al problema del monitoreo del agente por parte del principal, ya que permiten que el primero tome conciencia de sus actos en relación con los objetivos del principal .25 Así, por ejemplo, la estructura impositiva local y el acceso al endeudamiento debieran estar de acuerdo con la política macroeconómica al respecto. Por lo tanto, las transferencias desde el gobierno central adquieren un papel fundamental para orientar el gasto hacia determinados sectores. 25. "... el principal... puede alterar barreras jurisdiccionales, responsabilidades de ingreso y gasto de los gobiernos locales, y arreglos fiscales intergubernamentales en su intento de sobrepasar los problemas familiares de agencia, como la asimetría de la información y los objetivos divergentes entre el principal y el agente." ( Bird, Richard, op. cit., p. 203, traducción propia). 36 Documento de Trabajo El uso de este tipo de modelos ha permitido en alguna manera explicar cómo un principal dentro de un sistema burócratico (como el que caracteriza a muchos países latinoamericanos) toma una decisión racional al momento de optar entre centralizar o delegar funciones a una o más instancias descentralizadas . Esta26 decisión estará en función del grado de precisión en la información del que disponga el principal, la divergencia entre los objetivos de los diversos actores y las características particulares del proceso productivo relevante del bien o servicio público. En este caso se tratará de equilibrar la minimización de conflictos a través de la descentralización y la búsqueda de los objetivos centrales de producción a través de la centralización. En síntesis, puede apreciarse que este modelo es el más recomendable cuando el objetivo básico es fomentar una actividad de ámbito nacional, puesto que brinda mayor seguridad de lograr un comportamiento coherente. El costo del modelo se da en términos de la escasa autonomía que se deja a los gobiernos locales, en comparación con el modelo anterior. En este escenario, los municipios se convierten en simples agencias. 2. Estado y entorno institucional de la descentralización en el Perú En este sección se discute el papel del Estado y su evolución durante las últimas décadas, distinguiendo entre el desempeño del gobierno central y de los gobiernos locales; incluso, se incorporan algunos comentarios en torno a los "gobiernos regionales". La idea es, pues, comentar la cuestión institucional en relación a la descentralización (o, más bien, a la centralización) de las responsabilidades públicas, enfatizando en los aspectos tributarios. 2.1 Papel del Estado y su importancia en la economía Si tuviera que definirse la economía peruana, en términos muy breves y siguiendo la categorización tradicional, habría que decir que es una economía pequeña y abierta, basada fundamentalmente en sus recursos naturales. De los tres calificativos anteriores en el que existe menos discusión, sin duda, es en el primero. La economía peruana tiene un tamaño insignificante en el contexto internacional. La mejor muestra de lo anterior es su participación en la producción mundial, la que alcanza sólo el 0.16% .27 26. De Groot, Hans, "Decentralization Decisions in Burocracies as Principal-Agent Problem", en Journal of Public Economics, vol. 36, 1988. 27. Esta cifra se refiere al año 1990, según el Informe sobre el desarrollo mundial 1992 del Banco Mundial. Es importante mencionar que esta cifra incluso debiera ser menor, debido a que el PBI peruano está sobrevaluado en dólares por el fuerte atraso cambiario. Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 37 Por otra parte, donde hay mayor discusión es en la característica referida a la relación de la economía con el exterior. Si bien no se plantea la interrogante respecto a si la economía es cerrada o abierta, ya que en la práctica es muy difícil encontrar alguna economía cerrada al comercio internacional, lo que se cuestiona es el grado de apertura. Tradicionalmente, la economía peruana no se ha caracterizado por tener un gran comercio exterior ni por brindar grandes facilidades al mismo, a pesar de haber experimentado algunos períodos de liberalización comercial y algunos de fomento a las exportaciones . Es recién con28 el nuevo gobierno, principalmente a partir de febrero de 1991, que se ha implementado un sistema de importaciones más flexible junto con una liberalización de la cuenta capitales, lo que ha abierto significativamente a la economía .29 Respecto al carácter primario de la economía peruana, puede decirse que ha sido el causante principal de muchas épocas de rápido crecimiento económico. Baste citar los auges del guano (mediados del siglo pasado), caucho (principios de siglo), harina de pescado (1964-1971) y, en menor medida, petróleo y metales (1979). Ello hace al Perú un país sumamente vulnerable a los shocks externos, los cuales son más frecuentes e intensos en el caso de las materias primas respecto a los productos manufacturados. En las últimas décadas ha venido ocurriendo una pérdida paulatina de la importancia relativa de este carácter primario, frente al proceso de industrialización (aunque bastante lento) y, sobre todo, frente a la terciarización de la economía, proceso este último donde el sector informal ha jugado un papel fundamental. Al respecto ya se habla de la informalización de la economía como, quizás, la principal característica. Sin embargo, la recuperación productiva reciente ha vuelto a poner sobre el tapete el tema de que las ventajas comparativas del país se encontrarían en los sectores primarios. 28. Una mayor discusión se presenta en el acápite 2.1.2. 29. En la actualidad existe libre movilidad de capitales hacia y fuera del país, a la vez que sólo existen dos tasas arancelarias: 15%, que reúne a la mayoría de partidas, y 25%. 38 Documento de Trabajo 2.1.1 Papel del Estado Un elemento que no fue incluido en la definición inicial, pero que es igualmente importante, es el referido al papel del Estado en la economía. Si bien se reconoce que los indicadores existentes para medir el tamaño del Estado adolecen de una serie de deficiencias, hay un consenso en torno a que en el caso peruano el Estado ha sido muy grande, además de intervencionista e ineficiente. Lejos de dedicarse exclusivamente a sus funciones tradicionales de asignación de bienes públicos, distribución y estabilización, el sector público ha producido bienes privados y, en varias oportunidades, la inversión pública ha desplazado a la inversión privada. Además, algunos gobiernos, como el inmediatamente anterior, exacerbaron el intervencionismo estatal mediante la utilización masiva de controles de precios y subsidios, introduciendo así mayores distorsiones e ineficiencias. Sin embargo, se está dando marcha atrás en dicho intervencionismo a partir de la llegada del nuevo gobierno. En la actualidad lo que prima es la idea del mercado, por lo que se están eliminando o reduciendo las restricciones para el libre funcionamiento del mismo. De esta manera, la proliferación de empresas públicas no sólo ha llegado a su fin, sino que, además, dicho proceso se ha estado revirtiendo con la privatización de tales empresas. Unida al problema del Estado grande y poderoso ha estado la centralización, no sólo política, sino también económica. Lima concentra el poder político y económico y, a excepción de algunas otras ciudades (aunque mucho menos importantes que Lima), el resto del país no tiene prácticamente figuración alguna. El gobierno anterior hizo un intento de descentralización con la creación de las regiones, lo que fue criticado por su carácter netamente político y no técnico. El gobierno actual está a punto de eliminar tales regiones y piensa potenciar los gobiernos locales; pero el punto es que no hay mayores avances en la descentralización económica. Otra característica que resalta es la mala distribución del ingreso y el bajo nivel de vida de gran parte de la población. Debido precisamente a la concentración de los poderes y de las fuentes de trabajo en Lima, se ha producido un fenómeno migratorio hacia esta ciudad, la cual no ha podido absorber a toda esa gente y ha determinado la proliferación de barriadas en la periferia de la ciudad y la tugurización en varios distritos. Una característica más reciente (de los últimos diez años), pero bastante importante, es la dolarización de la economía, la cual es el resultado de la pérdida de credibilidad en la moneda nacional debido al fenómeno inflacionario. En la actualidad se estima que 2/3 de la liquidez está compuesta por dólares, lo que se explica tanto por el narcotráfico como por la afluencia de capitales extranjeros, donde este último hecho fue inicialmente consecuencia de las altas tasas de interés domésticas y de la gran rentabilidad de la Bolsa de Valores de Lima, y más Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 39 recientemente como resultado de las buenas perspectivas para las inversiones productivas. Por último, hay una característica referida al régimen de gobierno que ha tenido mucha influencia sobre el ámbito económico. Poco menos de la mitad del período de análisis el país ha sido gobernado por dictaduras militares (sin contar el golpe del 5 de abril de 1992), por lo que es difícil hablar de una tradición democrática peruana. Además, tanto los diversos gobiernos militares como los civiles han aplicado políticas tan variadas y fundamentalmente cortoplacistas, que no han permitido la implementación de una estrategia de crecimiento de largo plazo, como se desprende de la lectura del siguiente acápite. 2.1.2 Evidencia del centralismo En términos geográficos, la producción se concentra en Lima. Así, por ejemplo, en 1992 la producción en dicho departamento alcanzó a superar el 53% del total nacional, siendo responsable del resto los otros 23 departamentos. De estos últimos, sólo 5 (Arequipa, La Libertad, Lambayeque, Piura y Loreto, en orden de importancia) alcanzaron a producir en el rango del 4% al 6.5% del total nacional, sumando casi 25%. El 22% restante se obtuvo de las pequeñas participaciones de los 18 departamentos no mencionados. Otro indicador interesante se encuentra en la distribución geográfica de las empresas. De las 1,000 primeras empresas del Perú, ordenadas según sus ingresos, 750 están en Lima y sólo 250 en todo el resto del país. La segunda ciudad, Arequipa, tiene 52 (ver el Gráfico No. 2.1). Estas empresas, al ser las más grandes, posiblemente son las que tienen una mejor dotación de capital y 40 Documento de Trabajo Gráfico No. 2.1 Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 41 emplean a más personas. El reflejo de esta situación es que el 60% de la actividad comercial se concentra en Lima, y sólo 40% en el resto del Perú (ver el Gráfico No. 2.2). Con el comercio y la industria tan concentrados, los recursos financieros también están mayoritariamente en la capital. En el Cuadro No. 2.1 se presenta la participación de los depósitos y las colocaciones de la banca comercial en cada departamento. Lima, nuevamente, tiene una participación abrumadora: el 78% de los depósitos y el 80% de los créditos se realizan en este departamento. Los demás centros comerciales y productivos del país, que como ya se ha visto producen el 47% del PBI, tienen depósitos por menos del 22%, y reciben créditos por menos del 20% del total de los recursos financieros de los bancos comerciales. Obviamente, la mayoría de sus agencias se encuentran en Lima. 42 Documento de Trabajo Cuadro No. 2.1 Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 43 Con empresas tan débiles en el resto del país, lógicamente la base de recaudación del gobierno está casi exclusivamente en Lima, en una proporción mucho mayor que la que le corresponde en la producción global, reflejando una vez más la ineficiencia o inoperancia del Estado en las provincias. En el Cuadro No. 2.2 se presenta la recaudación por departamentos, donde se observa que casi el 85% de los impuestos recaudados por el fisco provienen de Lima Metropolitana y Callao, mientras que sólo el 15% es aportado en las dependencias de impuestos del interior. Con tal recaudación en las provincias, los gobiernos locales tienen muy pocas probabilidades de cumplir con sus funciones básicas. Todo lo expuesto se resume finalmente en que la política centralista del Perú ha creado dos economías muy diferentes. Una es limeña, ocupada en modernizarse, que sufre periódicamente por las condiciones internacionales y los ciclos económicos, y otra provinciana, sumamente atrasada, que no tiene mucho que ver con una economía moderna e integrada al resto del mundo. El resultado lógico es el empobrecimiento de estas provincias. Según las últimas encuestas de ingresos, sólo Lima tiene un nivel de ingresos aceptable, es decir, menos de 7% de los niños nacidos vivos muere antes del primer año (ver el Cuadro No. 2.3). Hay un segundo grupo de departamentos que tiene un nivel de ingresos regular (donde el porcentaje de niños que fallecen antes del primer año de vida se sitúa entre el 7% y menos del 9%). El resto del país vive en una pobreza que no permite condiciones dignas de vida. En relación a lo anterior, la población que vive en pobreza extrema (es decir, que no puede cubrir sus necesidades calóricas diarias) en Lima Metropolitana es sólo el 10%, mientras que en el resto de la costa el 22.3% vive en esas condiciones; en la sierra urbana, el 18.6%; y en la sierra rural, el 47%, según cifras a 1991. 44 Documento de Trabajo Cuadro No. 2.2 Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 45 Cuadro No. 2.3 La población total en 1993, en función al censo de dicho año, alcanzó 22,639,443 habitantes. Si esta cifra se compara con la obtenida por el censo inmediato anterior (de 1981), que fue de 17,762,231 habitantes, se concluye que la tasa de crecimiento poblacional para el período intercensal ha sido del orden de 2% promedio anual. Esta tasa de crecimiento poblacional es aún bastante elevada en términos internacionales, a pesar de haberse reducido considerablemente con respecto tanto al 2.8% promedio anual del período 1961-1972 como al 2.6% del período 1972-1981. 46 Documento de Trabajo De 1972 a 1993, la población del Perú creció en promedio 2.3% al año, mientras Lima lo hacía a 2.8% anual. Tan vertiginoso crecimiento ha llevado a que el departamento de Lima cuente con más de 7 millones de personas, y que Lima Metropolitana bordee los 6.5 millones de habitantes, concentrando esta última zona el 28.4% de la población del país, superando así varias veces al segundo departamento, Piura, que cuenta con algo más del 6% . Ésta es la causa30 fundamental de la escasez de servicios básicos como agua, desagüe y electricidad. Todo parece indicar que, inicialmente, la ciudad de Lima estaba planificada para una población mucho menor, y que se ha visto totalmente desbordada. Ante esta situación se plantean problemas muy graves de infraestructura básica que requerirán de grandes inversiones, las cuales no serían necesarias si se hubiera contado con una política poblacional adecuada. El crecimiento de Lima se ha desacelerado en los últimos años, pero aun así la tendencia continúa. La razón es que aún existen desigualdades muy grandes en la calidad de vida del resto del país. En Lima Metropolitana la tasa de mortalidad infantil es de 40.62 por mil, mientras que el promedio nacional es 75.81 por mil, y en algunos departamentos deprimidos se presentan niveles alarmantes, por encima de los 150 por mil. La esperanza de vida al nacer, en Lima Metropolitana, es de 74 años. En muchos departamentos apenas se sobrepasa los 50 años. La mayoría de indicadores sociales y de salud muestran las precarias condiciones de vida en las provincias. La fuerza laboral de 1993, según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), ha sido ligeramente superior a los 7 millones 100 mil personas, con lo cual continúa con el lento proceso de aumento de su participación respecto al total de la población, y llegando ya a representar alrededor de una tercera parte. Al respecto, se hace necesario precisar que la población peruana es en promedio bastante joven, de tal manera que los individuos menores de 15 años representan el 37% del total de habitantes. La concentración industrial en Lima mencionada anteriormente determina, en gran medida, que casi el 34% de la población económicamente activa se encuentre en este departamento (ver el Gráfico No. 2.3). Mención aparte merece el proceso de desmejoramiento en el empleo, sobre todo durante la última década. Las cifras para Lima Metropolitana muestran que mientras en 1982 las personas adecuadamente empleadas representaban el 65% de la fuerza laboral, en 1993 no llegaban siquiera al 13%. Sin embargo, lo anterior no ha significado un aumento proporcional en el desempleo abierto, ya que éste ha pasado de 6.6% a 9.9% durante dicho período. El problema ha estado más bien 30. La participación porcentual de cada departamento en relación al total de población se presenta más adelante, cuando se analiza las finanzas municipales. Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 47 en el crecimiento del subempleo, principalmente entre 1987 (35%) y 1989 (73%), debido a la tremenda pérdida de la capacidad adquisitiva de las remuneraciones (producto de la aceleración de la inflación) y a la mayor informalización de la economía .31 Gráfico No. 2.3 Quizás más importante que lo anterior es el proceso de desmejoramiento en la calidad del capital humano, debido fundamentalmente a las severas crisis en los sectores educación y salud, lo que compromete el desarrollo futuro al afectar negativamente las capacidades humanas. A pesar de que se han dado algunos logros, como la gran reducción de la tasa de analfabetismo de un 39% en 1961 a un 13% en 1993, ha existido una falta de preocupación por inversiones y remuneraciones adecuadas en tales sectores .32 2.2 Estructura tributaria del gobierno central Dado el enfoque del documento que prioriza la cuestión tributaria, se ha considerado conveniente analizar separadamente del resto de reformas los 31. La mayor parte del subempleo peruano se refiere a los trabajadores que reciben remuneraciones exiguas, más que a aquellos que no laboran la jornada completa (8 horas diarias). 32. Debe reconocerse, sin embargo, que durante 1994 se ha construido una buena cantidad de colegios, dada la precaria infraestructura que existía. 48 Documento de Trabajo cambios recientes en la estructura de impuestos del gobierno central. Un aspecto que merece resaltarse es que éste es uno de los ámbitos que mayores modificaciones ha experimentado en los últimos años, por lo cual no está claro que las últimas medidas (que se explican a continuación) vayan a gozar de estabilidad. El 30 de diciembre de 1993, el Poder Ejecutivo dictó un conjunto de leyes tributarias que regirían a partir del 1 de enero de 1994, al amparo de las facultades extraordinarias otorgadas por el Parlamento. Quizás uno de los aspectos más saltantes de estas normas haya sido algo tan básico como incluir, por primera vez, una Ley Marco que especifica de manera sencilla los componentes del sistema tributario peruano. De esta manera, el sistema tributario nacional ha quedado comprendido por el código tributario y por los siguientes tributos: para el gobierno central: - impuesto a la renta - impuesto general a las ventas - impuesto selectivo al consumo - derechos arancelarios - tasas por prestaciones de servicios públicos - régimen único simplificado para los gobiernos locales: - impuestos municipales, contribuciones y tasas que determinen los concejos municipales dentro de los límites especificados en el D.L. No. 776 - impuestos nacionales creados en favor de las municipalidades y recaudados por el gobierno central - Fondo de Compensación Municipal para otros fines: - seguridad social - FONAVI - SENATI - SENCICO Puede apreciarse, pues, la derogación del impuesto al patrimonio empresarial. En realidad, lo reducido de su recaudación (3.1% del total de ingresos corrientes del gobierno durante 1992, y 2.4% del equivalente durante 1993) no justificaba mantenerlo y acrecentar así la presión sobre las empresas, más aún si el impuesto a la renta que un buen grupo de éstas ha venido pagando últimamente ha estado definido sobre los activos (impuesto mínimo a la renta). Además, en términos técnicos, esta medida ha sido acertada puesto que puede demostrarse que un impuesto a la riqueza (patrimonio) puede ser equivalente a un impuesto a los ingresos generados por dicho stock de riqueza (utilidades), por lo que previamente Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobierno central 49 a esta modificación se estuvo realizando una doble tributación, en lugar de haber optado por un sólo indicador de la capacidad de pago. Un aspecto novedoso es el Decreto Legislativo No. 777 que crea el régimen único simplificado (RUS), el que comprende el impuesto a la renta y el impuesto general a las ventas (IGV), y que abarca a las "personas naturales y sucesiones indivisas que desarrollen actividades generadoras de rentas de tercera categoría..., cuyos ingresos brutos por venta de bienes y/o prestación de servicios, no exceda de... (S/ 8,400.00) mensuales" (Art. 1o.). El objetivo claramente es el de ampliar el número de contribuyentes, a través de la incorporación de los informales, los pequeños comerciantes minoristas, los pequeños productores agrarios y los pescadores artesanales, definidos como aquellos que empleen a 4 o menos personas. A la vez, se pretende identificar a sus principales proveedores, mediante la deducción que pueden efectuar presentando las facturas o boletas de sus compras. Ahora bien, los individuos que se acojan a este régimen deben entregar boletas que no permitan ejercer el derecho a crédito fiscal ni ser usadas para sustentar gastos para efectos tributarios. Con el fin de determinar el impuesto a pagar se ha establecido una tabla con 5 categorías, de acuerdo al monto de ventas o servicios mensuales, y se han fijado topes máximos para el crédito deducible. En la medida en que se llegue a esos máximos, las tasas impositivas se tornan muy reducidas, y van desde 0.67% (para los de menores ingresos) hasta 2.6% (para los de un ingreso igual al tope permitido). En la medida en que un buen número de estos individuos posiblemente efectúa muy pocas adquisiciones, ellos no podrían acceder a una deducción importante. En el extremo irreal que no se efectúe deducción alguna, las tasas impositivas fluctuarían entre 3.33% y 11.9% (según los ingresos), las que todavía son pequeñas sobre todo si se toma en cuenta que reemplazan tanto al IGV como al impuesto a la renta. Lo que puede discutirse es el monto tope para acceder al RUS y el hecho de que no se haya contemplado la estacionalidad de las ventas para el cambio de categoría. Así, en lo que al segundo punto se refiere, la ley establece que, si ocurre un aumento de los ingresos (que implica subir de categoría), se deberá pagar la cuota de la siguiente categoría a partir del siguiente mes, mientras que si ocurre una caída de los ingresos recién se procederá a pagar la menor cuota a partir del 1 de enero del ejercicio siguiente. Un punto crítico del RUS se encuentra en el hecho de que constituye un régimen especial y que, por lo tanto, discrimina entre agentes económicos. Podrá decirse que el objetivo de incorporar nuevos contribuyentes justifica tal discriminación; sin embargo, desde el punto de vista de la eficiencia y de la simplicidad tributaria, 50 Documento de Trabajo este impuesto no debería existir . Es más, dado que no queda claro si su vigencia33 será permanente o sólo temporal, se está afectando negativamente la consistencia intertemporal de la estructura tributaria. Ahora bien, como si lo anterior no fuese ya suficiente, para 1995 se ha introducido otro régimen especial, esta vez referido sólo al impuesto a la renta (para tercera categoría). El régimen especial del impuesto a la renta (RER) está ideado para aquellas personas naturales y jurídicas que perciban rentas de tercera categoría inferiores a 144 mil soles anuales, en términos brutos. Ello implica un promedio mensual de ingresos de 12 mil soles, monto idéntico al límite establecido por el RUS para 1995. Los contribuyentes que se acojan al RER sólo tributarán como impuesto a la renta el 1% de sus ingresos brutos y estarán inafectos al impuesto mínimo a la renta (IMR). Adicionalmente, deberán pagar el IGV y podrán gozar del crédito fiscal. Es así que, en la actualidad, existen dos regímenes especiales. Ello, en lugar de simplificar las cosas, vuelve a complicar innecesariamente el sistema tributario en su conjunto. Si en realidad se hacía imprescindible introducir una nueva alternativa impositiva para captar a las pequeñas unidades productivas y de servicios, dado el poco éxito del RUS, la pregunta es por qué no se optó por efectuar un reemplazo de impuestos (el RER por el RUS), en lugar de mantener ambos. Debe tomarse debida cuenta del sentido condicional de la última oración. Es decir, no sólo se cuestiona la coexistencia del RUS con el RER sino que, más fuerte aún, podría cuestionarse la existencia misma de algún régimen especial. A manera de síntesis, puede decirse que los regímenes tributarios especiales constituyen mecanismos que funcionan, en la práctica, como algo parecido a las exoneraciones tributarias, en términos de que implican algún tipo de "subsidio" o "fomento" al sector, agente o producto favorecido. Ello, como ya se dijo, va tanto contra la eficiencia como contra la simplicidad que debieran caracterizar a un buen sistema tributario. Además, desde el punto de vista de la equidad, el gobierno cuenta con un instrumento más poderoso y efectivo para lograr una redistribución adecuada: el gasto público. Por lo tanto, el criterio de equidad tributaria debiera estar subordinado por los otros mencionados previamente, los que tienden a afectar lo menos posible la generación de riqueza (que luego pueda ser repartida vía gasto público). En relación al impuesto a la renta, un aspecto importante es la separación de las rentas personales (primera, segunda, cuarta y quinta categoría) de las empresariales (tercera categoría), así como la reducción de la tasa marginal personal máxima hasta por lo menos igualar la tasa empresarial. Además, las tasas marginales personales se han reducido a sólo dos: 15% y 30%, lo que disminuye 33. Para una explicación más detallada puede consultarse Urrunaga, Roberto, "Regímenes tributarios especiales: ¿hasta cuándo?", en Punto de Equilibrio, Lima: CIUP, febrero 1995. Finanzas municipales: ineficiencias y excesiva dependencia del gobier