El pacto infame Estudios sobre la corrupción en el Perú Felipe Portocarrero S. (editor) IEP Instituto de Estudios Peruanos PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ UNIVERSIDAD DEL PACÍFICO CENTRO DE INVESTIGACIÓN © Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Perú Plaza Francia 1164 Lima 1 - Perú EL PACTO INFAME ESTUDIOS SOBRE LA CORRUPCIÓN EN EL PERÚ Felipe Portocarrero S. (editor) 1ª edición: marzo 2005, noviembre 2005 Diseño de la carátula: Icono Comunicadores ISBN: 9972-835-05-7 Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2005-8547 Esta publicación ha sido posible gracias al generoso aporte de la Fundación Ford. BUP-CENDI El pacto infame: estudios sobre la corrupción en el Perú / Ed. Portocarrero S., Felipe -- Lima : Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Perú, 2005. /CORRUPCIÓN/ PODER POLÍTICO/ PODER ECONÓMICO/ TRÁFICO DE DROGAS/ DELITOS POLÍTICOS/ FISCALIZACIÓN/ ÉTICA/ PERÚ/ 343.35 (85) (CDU) Prohibida la reproducción total o parcial de este texto por cualquier medio sin permiso de la Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Perú. Derechos reservados conforme a Ley. Índice Presentación 7 I. La corrupción desde la historia Orden y control en el siglo XVIII. La política borbónica frente a la corrupción fiscal, comercial y administrativa Scarlett O´Phelan 13 Impulsos moralizadores: el caso del Tribunal de Sanción Nacional 1930-1931 Felipe Portocarrero S. y Luis Camacho S. 35 Costos históricos de la corrupción en el Perú Republicano Alfonso W. Quiroz 75 II. El tratamiento de la corrupción por los economistas Notas sobre la nueva corrupción económica en el Perú finisecular: desde la mafia, el mercantilismo y la teoría económica Oscar Ugarteche 99 Un enfoque neoinstitucional sobre la corrupción en el Perú Gabriel Ortiz de Zevallos y Carlos Calderón 129 Transparencia presupuestal: haciendo visible la corrupción Eduardo Morón 147 6 Felipe Portocarrero S. III. Sociología de la corrupción Pasiones desalmadas. La «ética» de Vladimiro Montesinos Gonzalo Portocarrero 179 Vidas atravesadas Luis Jochamowitz 237 La corrupción bajo el fujimorismo Antonio Zapata 247 Dinámica política de la corrupción y participación empresarial Francisco Durand 287 IV. Aproximación a la corrupción desde la ciencia política El tema de la corrupción en la literatura en ciencia política Farid Kahhat 333 La estructura de oportunidad política de la corrupción en el Perú: algunas hipótesis de trabajo Martín Tanaka 355 Juzgando a los señores. Reflexiones sobre los procesos anticorrupción en el Perú Eduardo Dargent 377 Crimen versus «mal gobierno»: textos regionales en la lucha contra la corrupción María Eugenia Mujica 403 Sobre los autores 421 7 Presentación Presentación ¿Por qué unas sociedades son más propensas a desarrollar prácti- cas corruptas que otras? ¿Cómo explicar la existencia de épocas his- tóricas y culturas específicas donde la obtención de beneficios per- sonales a través de medios ilegales, es decir, la transgresión sistemá- tica a las normas, es (o ha sido) más intensa y/o frecuente que en otras? ¿Qué impacto tiene la corrupción sobre los niveles de inver- sión, la persistencia en la desigualdad en los ingresos y, en última instancia, sobre el crecimiento económico? ¿Cómo incide en la for- mación de valores ciudadanos, en la gobernabilidad democrática y en la vida cotidiana de la gente sus manifestaciones más perversas? Todas estas son interrogantes que, sobre todo durante la última dé- cada, se han convertido en un inevitable punto de referencia y en una fuente de preocupación no solo en el Perú y América Latina, sino también en el mundo. Un mayor escrutinio público y una menor tolerancia frente a este fenómeno han dado origen a múltiples esfuerzos por cuantificar la corrupción a escala mundial: el Índice de Percepciones de Corrup- ción, la Encuesta Anual de Derechos Políticos y Libertades Civiles del Freedom House y la Encuesta Mundial de Valores son, entre otros, ejemplos de ese empeño institucional por medir y reconstruir mejor los patrones de comportamiento social y político en este campo. Más aún, académicos, líderes políticos y de la sociedad civil, funcionarios de organismos internacionales, empresarios y ciudadanos en general han sido testigos de la ubicua presencia y del carácter recurrente de la corrupción. Los múltiples casos de abuso del poder público para be- neficio personal han convertido el tema en un factor de profunda ines- tabilidad política y social. Es un mal endémico y casi omnipresente en 8 Felipe Portocarrero S. todas las sociedades antiguas y contemporáneas. Existe en la actuali- dad evidencia académica suficiente para afirmar la nociva incidencia que ejerce la corrupción tanto sobre las diversas dimensiones del desarrollo económico como de la institucionalidad democrática. En el Perú, la corrupción ha sido uno de los rasgos característicos de nuestra historia no solo contemporánea, sino también colonial. ‘Tema añejo’, lo llamó el célebre Gaetano Mosca en una conferencia dictada, primero en Milán y luego en Turín, en el año 1900, titulada ¿Qué es la mafia?, en la que buscaba precisar los mecanismos de funcionamiento del ‘espíritu mafioso’ siciliano. El combate a la co- rrupción, a la luz de los acontecimientos de la década de 1990, ha permitido revelar que su persistencia está asociada a hondas raíces his- tóricas y a patrones de comportamiento social de muy difícil —para algunos incluso imposible— erradicación. Las páginas de los perió- dicos y las noticias transmitidas a través de la televisión y la radio que se leen, miran y escuchan dan cuenta, cotidianamente, de los procesos judiciales iniciados a quienes hicieron de la función públi- ca una fuente de enriquecimiento ilícito. La multiplicación de noti- cias es de tal magnitud y su velocidad es tan acelerada que todo empeño personal por documentar sus efectos, seguir su itinerario e identificar a sus protagonistas excede las posibilidades individuales de cualquier investigador. Más aún, sus manifestaciones son tan di- versas y sus ramificaciones tan extensas, complejas y profundas que su estudio exige un esfuerzo de reconstrucción colectivo muy am- plio que solo puede provenir de profesionales procedentes de diver- sas disciplinas. Teniendo en cuenta la amplitud del tema y con el fin de superar las evidencias anecdóticas y coyunturales, la Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Perú consideró necesario embarcarse en una iniciativa académica e interdisciplinaria que diera cuenta de la elusiva naturaleza de las prácticas corruptas en nuestro país. Con este propósito, los días 15, 16, 22 y 23 de octubre de 2003 se organizó el Seminario El pacto infame: la persistencia de la corrupción en el Perú, al que fueron convocados distinguidos profesionales con el propósito de explorar no solo las raíces históricas, las implicancias 9 Presentación políticas, y los mecanismos económicos y sociales que constituyen el terreno fértil en el cual aparecen las prácticas corruptas, sino tam- bién las consecuencias perversas que ellas generan en nuestro desa- rrollo. El objetivo era hacer visible, con una mayor claridad, los abis- mos históricos a los que se asoma una sociedad cuando el relaja- miento de los escrúpulos morales, las violaciones sistemáticas a las normas y el codicioso afán de enriquecimiento personal por medios ilegítimos hacen presa de quienes controlan, además, los hilos del poder político. Además de las contribuciones de los diversos autores, para la concepción de este Seminario fueron claves los aportes y discusio- nes sostenidas con Gonzalo Portocarrero, Alfonso Quiroz y Bruno Seminario. Asimismo, las observaciones de los comentaristas y la participación de los moderadores fueron particularmente útiles para mejorar el contenido de los textos reunidos en este volumen. De ahí nuestro agradecimiento a Ana María Becerra, Manuel Burga, Carlos Contreras, Julio Cotler, Aldo Panfichi, Martha Rodríguez, Guillermo Runciman, Cynthia Sanborn, Jürgen Schuldt y Raúl Valenzuela. Mi especial reconocimiento a María Eugenia Mujica por su constante apoyo en el desarrollo de este Seminario, y a Cathy Vásquez y Car- men Cheng del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífi- co por su colaboración en los aspectos logísticos de la organización. A María Elena Romero, una vez más, por el impecable cuidado de esta edición. Finalmente, agradecemos a la Fundación Ford, por in- termedio de la Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Perú, que proporcionó los recursos para la realización de este even- to y de la presente publicación. Felipe Portocarrero Suárez La corrupción desde la historia I Orden y control en el siglo XVIII. La política borbónica frente a la corrupción fiscal, comercial y administrativa Scarlett O’Phelan La dinastía borbónica subió al poder en España a principios del siglo XVIII e implantó una política que se hizo conocida por el énfa- sis puesto en fomentar el «orden y control». Estos principios no se aplicaron exclusivamente a la política económica. No es casual, por ejemplo, que con los borbones se regimentara en Lima, en la segun- da mitad del siglo XVIII, la distribución urbana a partir de cuarteles (Moreno Cebrián 1981), para cuya conformación la población fue parcialmente censada y se estableció un padrón de habitantes (Qui- roz Chueca 1991). Era una manera de saber quién vivía en cada área de la ciudad. Adicionalmente, y también dentro de la política urba- nística, se construyeron recintos cerrados para los principales es- pectáculos culturales y de diversión. Así, las calles quedaron despe- jadas de escenificaciones teatrales, peleas de gallos y toros, pues pa- saron a llevarse a cabo en el Corral de Comedias, el Coliseo de Gallos y la plaza de Acho, respectivamente (Ramón 1999).1 En estos recin- tos cerrados era posible saber quiénes eran los espectadores, adón- de estaban sentados y, de esta manera, evitar cualquier manifesta- ción social que pudiera escapársele de las manos a las autoridades coloniales. Era una estrategia para vigilar mejor a la población. El control social se hizo extensivo a las festividades religiosas, redu- ciéndose notablemente su número y determinándose de manera ex- plícita por dónde debía pasar el desfile procesional, para mantener el orden y evitar excesos.2 Igualmente se trató de ejercer control 1 Para el caso mexicano puede consultarse el excelente libro de Juan Pedro Viqueira Albán (l987). 2 El tema ha sido más trabajado para el caso de España. Es interesante el ensayo que al respecto ha publicado Jesús Pereira Pereira (1988). También puede consultarse el libro de Manuel A. De Paz Sánchez y Manuel V. Hernández González (s/f). 14 Scarlett O’Phelan sobre los espacios de sociabilidad como pulperías y tabernas,3 preci- sándose el horario en que podían abrir al público y exigiéndose que tuvieran una iluminación adecuada en el exterior para evitar posibles ataques o asaltos a los clientes. Los desempleados y los vagos también estuvieron en la mira de los borbones, en cuya opinión estos grupos marginales afeaban la ciudad y por lo tanto era preciso removerlos de las calles.4 La alternativa que se ensayó para reubicarlos fue, por un lado, el incorporarlos al ejército que estaba en plena reorganización y requería de contingentes y, por otro, el ponerlos a trabajar en talleres (Estrada de Gerlero 1995: 231).5 Había que controlar a la población, proteger a los vecinos y mantener ordenada la ciudad. Volviendo al tema económico, se ha afirmado que, frente a la co- rrupción política y el desfalco fiscal que se produjo en el período de los Habsburgo, los borbones procedieron a ordenar y sanear la eco- nomía (Semo 2000: 67).6 No obstante, es oportuno observar que ya hubo intentos por corregir las malversaciones existentes a finales del siglo XVII, con la presencia en el Perú del virrey duque de la Palata (1686-89), quien llevó a cabo un censo de los pobladores indí- genas del sur andino con la finalidad de ajustar tributos y mitas.7 Su corta gestión no vería culminar su proyecto económico y habría que esperar hasta la llegada del virrey marqués de Castelfuerte (1724-36) para que se pusieran en práctica los planteamientos antes propues- tos por Palata. a) La ocultación de tributarios Una de las estratagemas más utilizadas para evadir impuestos, y concretamente el tributo indígena, fue la ocultación de tributarios. 3 Al respecto consúltese el artículo de Michael Scardaville (1980). Para el caso del Río de la Plata, se puede consultar el libro de Mayo (director) (1998). 4 Para el caso venezolano, el tema ha sido abordado por Frédérique Langue (1994). Para el caso mexicano, se puede consultar el trabajo previo de Norman Martín (1984). 5 Campomanes proponía, para evitar la vagancia y la holgazanería, la enseñanza de la artesanía en talleres. De acuerdo con Archer (1983: 294), una de las prácticas comunes para reclutar hombres para el ejército fue hacer levas de vagabundos y delincuentes. 6 De acuerdo con Semo (2000), la corrupción heredada de los Austrias impedía la centralización del poder, reducía los ingresos del Rey y frenaba la racionalización de la política económica y la aplicación de reformas coherentes. 7 Sobre el tema es interesante consultar Cole 1984. 15 Orden y control en el siglo XVIII... Los tributarios eran los varones indios entre 18 y 50 años que, como prueba de su vasallaje al Rey de España, estaban sujetos al pago de un impuesto, cuya tasa podía fluctuar entre 4 y 9 pesos anuales per cápita. Obviar el inscribirlos en las listas de tributarios traía para corregidores, caciques y curas, beneficios personales. Era mano de obra de la que podían disponer «a nombre del pago de tributos» aunque, en realidad, no los registraran en las listas oficiales. El tribu- to se quedaba por lo tanto en manos de los intermediarios. Hay refe- rencias que aluden a clérigos que cobraban directamente los tribu- tos a sus feligreses, pero estas contribuciones nunca llegaban a las arcas reales.8 Para los caciques, reducir el número de tributarios en las listas oficiales significaba que tenían mejores posibilidades de «cuadrar los pagos», aligerando de esta manera el monto que debían cancelar por el rubro de tributos.9 Se constató, por otro lado, que el corregidor llevaba a cabo transferencias ilegales de los ingresos ob- tenidos por concepto de tributos, a los repartos de mercancías que efectuaba durante su gestión.10 Las autoridades borbónicas, conocedoras de estos mecanismos fraudulentos, vieron la urgencia de efectuar un censo general. El pre- texto utilizado por Castelfuerte fue la necesidad de medir el impacto de la epidemia del cólera que, iniciándose en Buenos Aires y el Alto Perú en 1719, se expandió por el sur andino, precisamente por las provincias sometidas a la mita minera de los yacimientos de Huanca- velica y Potosí (Cazier Hutchins 1974: 93). Lo que reveló el censo fue lo que venían temiendo las autoridades peninsulares. A pesar de la caída demográfica por efectos de la epidemia, el número de tributa- rios censados directamente por los funcionarios de Castelfuerte se incrementó en prácticamente todas las provincias.11 La defraudación 8 Archivo General de Indias, Sevilla. (A.G.I.) Audiencia de Lima. Legajo 495. En 1730, en Chacaro, Cotabambas, Cuzco, el cacique don Blas Guaranca no pudo hacer efectiva la cancelación de los tributos de su comunidad porque algunos tributarios, «por equivocación», habían entregado el pago a su cura. 9 Biblioteca Nacional de Lima (B.N.L.) Testimonio del primer cuaderno de la comunidad de indios del pueblo de Chayanta, llevado a cabo en 1748 contra su cacique don Dionisio Ayra, sobre ocultación de reales tributos. 10 A.G.I. Audiencia de Charcas, Legajo 530. En 1769, por ejemplo, el cacique de Sicasica, Alejandro Chuquimamani, decidió ir a La Paz en compañía de siete hilacatas para entregar personalmente los enteros, en lugar de dárselos al corregidor, ya que los indios sospechaban que el corregidor estaba usando el dinero correspondiente al tributo para amortizar sus cuentas del reparto. 11 Cazier Hutchins 1974: 110, citado en O’Phelan Godoy 1988. 16 Scarlett O’Phelan fiscal se puso en evidencia. El ocultamiento de tributarios era un fenómeno extendido. Cuando los nuevos padrones de tributarios ac- tualizados entraron en funcionamiento, provocaron, en varias pro- vincias, eclosiones sociales, en la medida que, recurriendo a otro de los planteamientos propuestos por el duque de la Palata, se incluyó en los censos a los indios forasteros que, reubicados en provincias vecinas a sus lugares de origen, venían esquivando el pago de tribu- tos. Algunos cholos, es decir, individuos producto de la mezcla de mestizos con indias, también protestaron ante la posibilidad de ser empadronados como tributarios. Reclamaron la excepción que les correspondía por el lado de sus padres, frente a la condición india de sus madres (O’Phelan Godoy 1988: capítulo II). Lo que puso en evidencia este censo, y un fenómeno que adquiri- ría mayores proporciones en el transcurso del siglo XVIII, fue que si se quería mantener una recaudación significativa en el rubro de tri- butos, habría que incorporar a otros sectores sociales tradicional- mente exonerados de este pago. En México, el otro gran virreinato, hay evidencia de que mestizos y castas pagaban tributo.12 En el Perú, el amplio mestizaje llevó también a elaborar un proyecto para incor- porar a estos sectores a la contribución tributaria. Pero la ley no se pudo implementar, en la medida que al tratar de aplicarla, durante la venida del visitador José Antonio de Areche, en 1777, estalló la ola de intranquilidad social que culminaría con la rebelión de Túpac Amaru. El declive de la población tributaria no se pudo por lo tanto compen- sar con la inclusión de mestizos y castas en el esquema impositivo. Pero la alternativa de incrementar el ingreso de la Real Hacienda por concepto del tributo seguiría dentro de los planes de la Corona. Se explica entonces que el censo que llevó a cabo del virrey Gil de Taboada en 1795 fuera general para todas las provincias del Perú y, a diferencia de los censos anteriores, incorporara en los registros a mestizos, castas y esclavos (Fisher 1981). Las estadísticas de Gil de 12 Los mulatos y negros libres pagaban tributo en México desde fines del siglo XVI aunque, en la práctica, la recau- dación era sumamente difícil porque estos grupos estaban diseminados y no circunscritos a una comunidad. Al respecto, consúltese Castro Gutiérrez 1996: 105. 17 Orden y control en el siglo XVIII... Taboada demostraron que la población más numerosa del virreinato peruano era la indígena, que constituía el 58,16% del total de los habitantes; pero también se puso en evidencia que sumada la pobla- ción de mestizos, con los negros libertos, mulatos y castas, llegaban a conformar el 25,57% del total de los habitantes, una cifra nada despreciable para captarlos como posibles contribuyentes. El pro- pósito de ordenar (en censos) a la población del virreinato, para sa- ber a carta cabal cuántos eran y poder ejercer sobre ellos un control más eficaz, se plasma de esta manera en el único registro de la pobla- ción total del Perú que se llevó a cabo en el siglo XVIII. b) Los corregidores y sus repartos de mercancías La fama de corruptos que se achacaba a los corregidores por el fraude de la ocultación de tributarios y la doble contabilidad de los registros de contribuyentes indios, se acrecentó con la legalización del reparto de mercancías. Las quejas no se hicieron esperar y las acusaciones implicaban que el corregidor anteponía los cobros por efectos del reparto, a los que correspondían al tributo de los indios. Es decir, buscaba su enriquecimiento personal en detrimento de la hacienda real. El reparto de mercancías no era un fenómeno nuevo. Nicolás Sán- chez Albornoz (1978) lo describe para el Alto Perú a fines del siglo XVII. Lo que trataron de hacer los borbones para recaudar un im- puesto de este tráfico clandestino, fue legalizarlo en 1751 y arance- larlo en 1754, creando a su vez la alcabala de tarifa. Los corregidores encontraron inmediatamente mecanismos para que este impuesto no los afectara. En primer lugar, trataron de repartir mayor cantidad de mercancías que las estipuladas por el arancel y, en segundo lugar, inflaron los precios de las mismas (Golte 1980: 119).13 Con estos ex- cesos compensaban el pago que tenían que efectuar por sus transac- ciones. Así la alcabala de tarifa entró en vigencia, pero de ninguna 13 Consúltese también el libro de Alfredo Moreno Cebrián (1977), El corregidor de indios y la economía peruana del siglo XVIII. Madrid: Instituto Gonzalo Fernández de Oviedo. 18 Scarlett O’Phelan manera fue representativa de los alcances comerciales del reparto del corregidor. La Corona comenzó a preocuparse por estas irregularidades cuan- do los mismos indios de comunidad denunciaron que el corregidor manipulaba lo que se le entregaba por concepto de tributos, transfi- riéndolo al cobro de sus repartos. Si bien las comunidades habían llegado a aceptar el tener que tributarle al Rey, rechazaban categóri- camente el contribuir al enriquecimiento personal de una autoridad tan antagónica como era, en efecto, el corregidor. Ya bastante tenían con la obligación de cancelar sus tributos dos veces al año para, adicionalmente, tener que contribuir con el pago de los repartos for- zosos de mercancías. Pero los corregidores, virtuales amos de las comunidades luego de legalizarse el reparto, recurrieron además a otros mecanismos complementarios para lucrar con su puesto polí- tico y expandir su poder económico. Se convirtieron en propietarios o arrendatarios de obrajes para obtener directamente de estos talle- res los textiles que luego repartían.14 A través de sus redes de paren- tesco entraron también en el tráfico de mulas, otro rubro importan- te del reparto.15 Adicionalmente, hubo parientes que controlaban corregimientos vecinos, administrándolos como verdaderas empre- sas familiares.16 El nepotismo se hizo evidente como una faceta más de los niveles de corrupción de estas autoridades coloniales. Además, los corregidores necesitaban un aliado para cobrar sus repartos y anteponerlos a los tributos. Con el fin de garantizarse este 14 El corregidor don Domingo de la Cajiga, por ejemplo, era el dueño del obraje de Quivilla, en Huamalíes, donde encontraría la muerte, en 1776, atacado por una turba. Archivo General de la Nación, Lima (A.G.N.) Real Audiencia- Causas Criminales. Leg.40, C483, citado en O’Phelan Godoy 1988: 171, 172. Igualmente, Sebastián Ocampo, quien había sido corregidor de Andahuaylas, era dueño de obrajes en el Cuzco. O’Phelan Godoy 1995: 101. Adicionalmente, tenemos el caso del vasco Martín de Garmendia, quien arribó al Cuzco con el fin de ocupar el cargo de corregidor de Chilques y Masques (Paruro) y, al igual que don Gregorio de Viana –corregidor de Canas y Canches y Abancay– se vinculó por vía de matrimonio con la poderosa familia Picoaga-Arriola, propietaria del obraje de Lucre en la época de su máximo esplendor. Consúltese el trabajo de Neus Escandell-Tur 2000: 112. 15 Gabriel Ugarte, quien había sido corregidor de Sicasica, en el Alto Perú, estaba involucrado junto a su familia en el tráfico de mulas. O’Phelan Godoy 1995: 101. 16 Gabriel Ugarte había sido corregidor de Sicasica y su yerno, Juan Manuel Campero, casado con su hija Juana, era con anterioridad a 1780 corregidor de Quispicanchis y estaba previsto para servir luego el corregimiento de Chucuito. O’Phelan Godoy 1995: 85, 101, 103. 19 Orden y control en el siglo XVIII... ardid comenzaron a nombrar a dedo caciques que los respaldaran, individuos que no resultaban representativos para las comunidades y que fueron consistentemente repudiados por estas.17 Estos caci- ques de conveniencia adulteraron la naturaleza de los tradicionales líderes étnicos, pues entraron también en el juego de la corrupción que propiciaba el corregidor. No en vano la gran rebelión se inició con la muerte del corregidor Antonio de Arriaga en manos del cacique José Gabriel Túpac Amaru, a quien Arriaga había amenazado con removerlo de su cargo si no com- pletaba los pagos de tributos y repartos que su comunidad tenía pen- dientes.18 Este hecho ilustra claramente las relaciones conflictivas que llegaron a existir entre corregidores y caciques, y que se hicieron aun más antagónicas luego de legalizarse el reparto de mercancías. c) Catastro de tierras, encabezonamiento de obrajes y padrones de artesanos No solo preocupó a los borbones que hubiera una pérdida de ingresos por concepto de tributos debido a la ocultación de tributa- rios, adulteración de los registros, o transferencia de tributos al ru- bro del reparto. También trataron de corregir las irregularidades existentes en los catastros de tierras, donde detectaron que se decla- raba una cantidad menor en relación con el terreno de las propieda- des agrarias, con el fin de reducir el impuesto o cabezón, que debía pagarse a la Corona. Similar problema identificaron respecto a los obrajes o talleres textiles, los cuales contaban con terrenos adyacen- tes para ganado y tierras de pan llevar, reduciendo en los catastros sus dimensiones para rebajar los impuestos. 17 En 1744, el obispo del Cuzco hacía notar que los corregidores estaban destituyendo a los caciques legítimos y nombrando, en su lugar, a indios de su facción con el fin de garantizarse la recolección de los repartos. O’Phelan Godoy 1997: 23. 18 Túpac Amaru había tenido conflictos sucesivos con los corregidores de Tinta. Primero con Gregorio Viana, quien lo presionó con el repartimiento; luego con Arjona, quien lo removió de su cargo de cacique interino y, finalmente, con Antonio de Arriaga. Para mayor información consúltese O’Phelan Godoy 1995: 107, 108. 20 Scarlett O’Phelan Arequipa fue una provincia que estuvo en la mira de visitadores y agrimensores. Era el centro de la producción y comercialización de vinos y aguardiente en el sur andino19 y, a modo de ver de la Corona, una competencia desleal a la introducción de las bebidas espirituo- sas procedentes de España. Además, sus haciendas en los valles de Camaná y Vitor eran numerosas, y algunas de gran extensión, lo que ameritaba registrarlas rigurosamente. Esta tarea se encomendó a don Juan Bautista Pando, quien se dedicó a viajar por Camaná y Moque- gua «averiguando sobre haciendas, tierras y pulperías que pudieran estar sujetas a impuestos.»20 Con su visita debieron emerger una se- rie de irregularidades en la posesión y manejo de tierras, pues Pando generó serios anticuerpos entre los notables y propietarios de ha- ciendas de la localidad, hasta el punto que su visita fue repudiada con un tumulto y pasquines que condenaban su tarea agrimensora (O’Phelan Godoy 1988: 202-207).21 Es más, al producirse en enero de 1780 una revuelta contra la recientemente establecida aduana de Arequipa, uno de los blancos del ataque fue quemar los registros que Pando había llevado a cabo durante su visita (O’Phelan Godoy 1988: 202). Así no se dejaba rastro de cualquier fraude que se hubiera puesto en evidencia en relación con la mesura de tierras y haciendas. Otro frontal rechazo al censo agrario también se produjo en La Paz, don- de los disturbios que se suscitaron en marzo de 1780 en la aduana, escalaron en intensidad luego que llegara a la ciudad un chasqui que traía consigo la orden de hacer un catastro de todas las haciendas del lugar.22 Y es que las Yungas de La Paz eran reputadas como im- portantes productoras de vinos y de coca.23 En el caso del Cuzco, las propiedades que fueron más sensibles a este tipo de mediciones y ajuste al pago de impuestos fueron los obrajes. Estos talleres textiles eran de gran importancia en la econo- 19 Sobre el tema de la producción de vinos y aguardiente en Arequipa, consúltese el libro de Brown 1984. 20 A.G.I. Audiencia de Lima. Leg.1052. f.54. Declaración llevada a cabo por don Antonio Josef Lastarria. 21 Sobre el tema relativo a los pasquines, se puede consultar el libro de Galdós Rodríguez (1967: 61, 70). En algunos pasquines se hacía alusiones a la presencia de Pando y de la aduana. Así tenemos el que versaba, «La necesidad nos obliga a quitarle al aduanero la vida, y a cuantos le den abrigo.» 22 A.G.I. Audiencia de Charcas.Leg.594. Declaración prestada por el administrador de aduana don Bernardo Gallo. Citado en O’Phelan Godoy 1988: 200. 23 Al respecto puede consultarse el artículo de Herbert Klein (1980). 21 Orden y control en el siglo XVIII... mía de la región y en el comercio que los empresarios cuzqueños mantenían con el Alto Perú.24 Los Libros de Aduana proporcionan los registros del Encabezonamiento de Obrajes y Chorrillos llevado a cabo en el Cuzco, precisamente en 1780, el año de la gran rebelión. El registro da cuenta del nombre de los propietarios y, en pesos y rea- les, el monto que debían de pagar por concepto de cabezón (O’Phelan Godoy 1995: 102). Este «ordenamiento» y «actualización» de los pa- gos que debían contribuir las propiedades agrarias y textiles a la Real Hacienda, debió moverle el piso a los dueños de las mismas, acostumbrados a que uno de los mecanismos más socorridos para obtener ganancias de sus empresas fuera el esquivar el pago de im- puestos en la tasa que realmente les correspondía. Para ello, natural- mente, se había tejido una alianza tácita entre propietarios y auto- ridades, que la política borbónica, con visitadores venidos de afue- ra –procedentes de Lima o la península– trató de quebrar. Evadían impuestos, por lo tanto, hacendados y obrajeros, pero también lo hacían los artesanos, al no poner el sello correspondiente a los productos que comerciaban, introduciéndolos de esta manera de contrabando o dentro del mercado informal. En Buenos Aires, en 1778, se llevó a cabo un censo general que incluía a los artesanos.25 Se listaron los talleres que funcionaban, el nombre de los maestros y aprendices de los mismos y, de esta manera, se pudo hacer un segui- miento de cerca de la producción y circulación de sus productos. En el caso del Perú, hubo el propósito de llevar también a cabo un censo de esta índole, pero parece que todo quedó en un proyecto o, en todo caso, se limitó a ciertos barrios limeños. Recién los censos de artesanos aparecen a principios del siglo XIX, como lo demuestran los trabajos de Paul Gootenberg.26 24 Sobre el tema de la producción textil en el Cuzco durante la colonia, puede consultarse el notable libro de Neuss Escandell-Tur (1997). 25 Facultad de Filosofía y Letras (Universidad de Buenos Aires), Documentos para la Historia Argentina. Tomo XI, Territorio y Población: Padrón de la ciudad de Buenos Aires (1778), citado en Socolow 1991: 43. 26 Se puede consultar Gootenberg 1991 y 1982. 22 Scarlett O’Phelan d) Puertos y fraude mercantil El comercio libre que entró en vigencia en 1778 decretó la apertu- ra de puertos que con anterioridad no habían sido habilitados para el comercio regular. La idea era fomentar el tráfico mercantil, pero también regularizar el funcionamiento de puertos que habían venido operando en la clandestinidad o que, en todo caso, eran empleados para el tráfico ilegal.27 Habilitarlos era también supervisar que se pagaran los impuestos pertinentes y controlar la mercadería que se introducía. Esta necesidad se vería reforzada con las abiertas denun- cias que llevaron a cabo viajeros como Jorge Juan y Antonio de Ulloa en sus célebres Noticias secretas (1735), donde no dudaron en aler- tar sobre el extendido contrabando que venía operando entre los puertos de Manta, Paita y Guayaquil, ubicados al norte del virreinato peruano (Juan y de Ulloa s/f: 208).28 Tan temprano como en 1714, por ejemplo, el virrey Diego Ladrón de Guevara ya había advertido a las autoridades que en Lima, Callao, Pisco y demás puertos de la costa peruana, se encontraban «muchos franceses con sus almacenes públicos vendiendo ropa y por consi- guiente dan ocasión al extravío de plata y oro», ordenando que se les obligara a salir del Perú en un plazo de quince días.29 Entrarían pos- teriormente en acción los resguardos aprehensores de contrabando, con la finalidad de ejercer control sobre el comercio ilegal. Ya hacia fines del siglo XVIII, el virrey Gil de Taboada observaría que, si bien era complicado impedir el contrabando de naves extranjeras en un territorio tan vasto como las costas que iban de Guayaquil a Chiloé, cubriendo más de mil leguas de extensión, era de vital importancia exigir a los intendentes de Trujillo, Lima y Arequipa «la mayor ener- gía para perseguir a los transgresores y capturarlos con auxilio de las milicias de la costa.» Con este fin, Gil de Taboada estableció tres 27 Paita era, por ejemplo, un puerto por donde salía plata de contrabando procedente del mineral de Hualgayoc, de allí el interés de que este puerto adquiriera rango de primera categoría. Posteriormente, también se habilitaría el puerto de Arica. Consúltese, al respecto, Parrón Salas 1995. 28 Los viajeros denunciaron a los comerciantes que desembarcaban sus mercancías en Manta y continuaban hacia Guayaquil, eludiendo de esta manera el pago de impuestos. 29 Libro de cédulas, reales órdenes, decretos, autos y bandos que se guardan en el Archivo Histórico. Ministerio de Hacienda y Comercio. Lima, 1947. p. 470. Agradezco esta referencia al Licenciado Ramiro Flores. 23 Orden y control en el siglo XVIII... comandancias militares: una en Tacna, provincia de Arequipa; otra en Lima; y la tercera en Trujillo, para controlar el norte. Cada co- mandante tenía a sus órdenes la milicia provincial de su respectivo distrito y a varios subalternos de los pueblos intermedios, enfatizán- dose que había que castigar rigurosamente a los contraventores.30 En Lima, por otro lado, se puso especial cuidado en la revisión de la mercadería que ingresaba por el puerto del Callao. De acuerdo con la legislación en vigor, el vista de aduana, en cumplimiento de la real orden de 1779, debía revisar todos los bultos que pasaban por la oficina central para su reconocimiento. No obstante, una práctica común fue que solo se revisaran algunos para no ganarse la enemis- tad de los comerciantes. Cuando en el Callao se puso en práctica la revisión exhaustiva de los productos que se iban a embarcar, los co- merciantes levantaron sus quejas respecto a que en la aduana tarda- ban mucho en despachar las mercancías, obstaculizando el comer- cio (Parrón Salas 1995: 330, 331). Ante el malestar generado, el Consulado pidió que, para evitar enfrentamientos, se volviera al método anterior –que databa de 1684–, instando a que se reconociera solo una porción de las mercaderías y no la totalidad de las mismas. El fiscal de la Audiencia de Lima se opuso a este pedido, que denotaba propensión al fraude, y ordenó que se nombrara un vista de aduana para agilizar el trámite. Adicio- nalmente, el visitador Jorge de Escobedo –sucesor de Areche– soli- citó que, al cotejarse las mercaderías con sus respectivos resguar- dos, estuviera presente el administrador de la aduana, junto al escri- bano de registro (Ibíd.: 331). El Consejo de Indias tuvo que tomar cartas en el asunto y en 1787 la Contaduría opinó que «debían cotejarse totalmente registro y fac- turas con el número y marcas de los cajones y bultos, pero que del contenido se hiciera aleatoriamente a no ser que hubiera auténtica convicción de fraude» (Ibíd.). Uno de los argumentos centrales para llegar a esta decisión, fue evitar enfrentamientos y la falta de armo- 30 Ibíd., p. 340. 24 Scarlett O’Phelan nía entre los empleados de la Real Hacienda. La presión social una vez más diluyó las medidas correctivas. Primó la política de la conci- liación. e) Las Aduanas y el contrabando regional La creación de dos nuevos virreinatos fue también parte de la política borbónica de controlar en forma más eficiente los territo- rios de la América española. Así, a los virreinatos iniciales de México y Perú, se agregó en 1739 el virreinato de Nueva Granada (que incluía Venezuela, Panamá, Nueva Granada y Quito); y en 1776, el del Río de la Plata o Buenos Aires (que incluía las provincias del Plata, Para- guay, Uruguay y el Alto Perú) (Brading 1987: 125, 126). Dividir el te- rritorio significaba también estar preparado para defenderlo, y de allí que los borbones tuvieran entre sus objetivos centrales entrenar una fuerza militar adecuada que protegiera las fronteras de posibles invasiones y disturbios (Marchena Fernández 1983: 167).31 Por ejem- plo, en 1776, una expedición de 8.500 hombres cruzó el Río de la Plata para arrebatar por tercera vez Sacramento y expulsar a los portugueses. Por otro lado, la creación del virreinato de Nueva Gra- nada respondió, entre otras cosas, a la necesidad de garantizar la defensa del estratégico puerto de Cartagena y su región costera (Bra- ding 1987: 124, 126). Paralelamente a la creación de nuevos virreinatos y, con ello, al establecimiento de nuevas fronteras, se vio también la necesidad de nombrar cuerpos de autoridades y de burócratas que ejercieran el gobierno de Nueva Granada y el Río de la Plata. Cada uno de estos nuevos virreinatos tendría sus propios presupuestos y sus propios ingresos fiscales correspondientes a la Real Hacienda. Era más ma- 31 El autor destaca el carácter defensivo del ejército borbónico. «Toda su estructuración y funcionamiento va diri- gido a conseguir la máxima eficiencia en la defensa de las Indias contra todo peligro, tanto externo como interno.» De acuerdo con Leon Campbell, las regulaciones para el reclutamiento, pago y entrenamiento de los soldados estaban provistas por instrucciones específicas, lo mismo que la organización de los cuerpos de oficiales. Consúltese, al respecto, Leon Campbell 1978: 33. 25 Orden y control en el siglo XVIII... nejable y eficiente dividir hispanoamérica en cuatro virreinatos que se podían controlar mejor que administrar ineficientemente dos. La idea era generarle mayores ingresos a la Corona, aunque los sueldos de las nuevas autoridades también implicaban indudablemente gas- tos (Pérez Herrero l996: 88). Para vigilar el tráfico comercial entre estos nuevos virreinatos se vio la necesidad de crear Aduanas. El sistema de aduanas ya se había implementado con anterioridad y con cierto éxito en la península (Lyn- ch 1991: 107). Era una manera de controlar el contrabando existente que arrojaba pérdidas a la hacienda real. Posteriormente, el proyecto se aplicaría en la Nueva España bajo la supervisión del visitador don José de Gálvez (Ingram Priestley 1916). En el caso del virreinato perua- no se comenzó por establecer aduanas en el Alto Perú. La primera se erigió en Cochabamba en 1775, y la segunda en La Paz en 1777, cuando el Alto Perú ya había pasado a formar parte del virreinato del Río de la Plata (O’Phelan Godoy 1988: 179, 180, 195, 196, 197). La instalación de Aduanas provocó protestas desde un inicio. Su propósito era cobrar con estrictez las alcabalas correspondientes a los productos comerciados. Las aduanas implicaban, además, el paso del sistema de arrendamiento de las alcabalas a particulares, al co- bro directo de las mismas por parte de la Corona. Para dicho efecto se medían los textiles y se pesaban los comestibles introducidos, co- tejando que las cantidades declaradas fueran las reales, en la medida que se había hecho una costumbre declarar un monto inferior al traficado con la finalidad de pagar menos impuestos. Como relataba el vista de aduana de La Paz, «porque como pretexto de sacar cin- cuenta varas (de textiles) llevaban ciento cincuenta y así no se les podía disimular tanta cantidad como la que llevaban...»32 Además se demostró que propietarios criollos y peninsulares utilizaban con fre- cuencia a comerciantes indígenas para la introducción de productos de la tierra, apoyándose en esta estratagema con el fin de evadir el pago de los impuestos correspondientes (O’Phelan Godoy 1988: 206). 32 A.G.I. Audiencia de Charcas. Leg.594. Declaración llevada a cabo por Justo Pastor Villamiel. Citado en O’Phelan Godoy 1988: 196. 26 Scarlett O’Phelan La legislación estipulaba que los indígenas estaban exonerados del pago de alcabala de los productos de la tierra que cultivaban en sus chacras. Por otro lado, cuando los productos introducidos iban en calidad de regalo, no pagaban impuestos.33 Las autoridades de las aduanas develaron que, bajo el pretexto de tratarse de regalos, se estaban introduciendo importantes cantidades de vinos o textiles, que de esta manera esquivaban el pago del alcabala. Corregir estas irregularidades implicaba, evidentemente, velar por los ingresos de la hacienda real, pero también significaba desatar el descontento de quie- nes venían comerciando largamente bajo estas coberturas ilegales. En 1780 se establecieron aduanas en el Bajo Perú, primero en Are- quipa y el mismo año se trató de instalar una aduana en el Cuzco. Las protestas no se hicieron esperar, pues con la presencia de aduanas en el Alto y Bajo Perú prácticamente se bloqueaba el tradicional y activo tráfico comercial que cubría la ruta del sur andino. Además, los cobros del alcabala se hicieron rigurosos y en la nueva tasa del 6%, a lo que había que sumar el nuevo impuesto sobre el aguardiente que con una tasa de 12% afectaba, profundamente, a las provincias productoras como Arequipa y Moquegua. La inconsistencia en el pago regular del alcabala y los mecanismos fraudulentos en el flujo comercial, que fueron puestos en evidencia a partir del estableci- miento de las aduanas, sería una de las razones determinantes en el estallido de la gran rebelión. f) Venta de cargos y meritocracia El reinado del primer borbón, Felipe V, todavía estuvo teñido por los abusos e irregularidades que habían perpetrado los Austrias en el gobierno de la América española. De allí que, en la primera mitad del siglo XVIII y hasta los años 40, los puestos de las Audiencias de In- 33 Por ejemplo, el 25 de abril de 1780 se dio guía a don Antonio Sánchez Corbacho de dos cargas de vino, cuatro de dulce, «para obsequiar.» A.G.N. Libros de Aduana del Cuzco. C16. Leg.164. C33. Año 1780. Cuaderno de razones de guías expedidas por varias administraciones para la administración del Cuzco. Los monasterios y conventos no pagaban alcabala por los productos necesarios para su manutención. 27 Orden y control en el siglo XVIII... dias fueran otorgados al mejor postor (Brading 1987: 127). Conseguía ubicarse, por lo tanto, aquel que podía pagar y no, necesariamente, quien tenía los méritos necesarios para hacerse del puesto. Inclusive se llegó al extremo de que los puestos se heredaran de padres a hijos. Así, en 1745, José Melchor Hurtado de Sandoval adquirió para su hijo, Antonio, una plaza de contador de cuentas, previo pago de 13.000 pesos fuertes. Por la minoría de edad del beneficiario, el padre sirvió la plaza desde agosto de 1747 hasta su muerte. En 1753, le sucedería finalmente en el cargo el hijo, con la aprobación del virrey y dicta- men favorable del fiscal (Escobedo 1986: 157, 158). La venta de cargos llevó a una serie de vicios: las autoridades nominadas trataron de sacar provecho de sus puestos entrando en malos manejos al ejercer funciones, con el afán de recuperar –pro- bablemente con creces– el capital invertido en lograr su designación para el cargo. Además, como los puestos se ponían a la venta, se comenzaron a tender verdaderas redes familiares con parientes ubi- cados dentro del Cabildo de Lima (Lohmann Villena 1983) o ejer- ciendo funciones en la Audiencia de Lima u otras audiencias, lo que les permitía establecer tratos comerciales que los beneficiaban per- sonalmente, pero que iban en perjuicio directo de la Hacienda Real. Pero hubo un fenómeno complementario que puso en alerta a la Corona al comprobarse que la venta de cargos había desembocado en que criollos de fortuna adquirieran, masivamente, puestos de po- der y decisión en las Audiencias a tal punto que, de acuerdo con Burkholder y Chandler, se colocaron en una escala sin precedentes en las Audiencias de México, Lima y Santiago de Chile. La preocupa- ción de los borbones se hizo extrema cuando, en la década de los cuarenta, de 66 nombramientos, 39 de los cuales se pusieron a la venta, en 36 de ellos se designaron a criollos para los puestos (Bur- kholder y Chandler 1977). José de Gálvez, primero visitador de Nueva España y luego Minis- tro de Indias de Carlos III, revertiría esta tendencia. Su objetivo sería, por un lado, recortar la influencia que venían ganando los criollos en las Audiencias, potenciando a los candidatos peninsulares; y, en 28 Scarlett O’Phelan segundo lugar, estimular la introducción de un concurso de méritos para la asignación de los cargos, en lugar de la venta indiscriminada de los mismos. Por otro lado, como demuestra claramente el trabajo de Susan Socolow sobre el cuerpo de burócratas destinado al virrei- nato de Buenos Aires, se comenzó a exigir un cierto nivel en la for- mación de la burocracia que se enviaba a Indias y a poner un énfasis particular en que tuvieran experiencia militar (Socolow 1987: 51). Esta política funcionaría inicialmente en forma bastante eficiente, aunque posteriormente se comprobaría que, inclusive, burócratas de escuela, como los que promovían los borbones, se dejaron cauti- var por las élites locales que los atrajeron una vez más al juego de dones y favores. g) El final de la primavera anticorrupción Linda Salvucci ha afirmado que, en el caso de México, las medidas correctivas tomadas por los borbones en el área fiscal tuvieron una duración efímera. Luego de un inicial sobresalto, se volvió a las anti- guas artimañas teñidas por el fraude y la corrupción (Salvucci 1983: 227, 234). Era, por lo visto, difícil subsistir en el ambiente hostil que se suscitó contra las reformas. Las autoridades, que en un inicio pa- recían incorruptibles, fueron doblegándose ante las presiones socia- les y las demandas de las élites locales. La primavera de la antico- rrupción había durado poco. En el caso del Perú ocurrió algo similar. Es como si toda la maquinaria que pusieron en marcha los visitado- res Areche y Escobedo, se hubiera disipado o en todo caso diluido, luego de su partida. Probablemente, las revueltas sociales y la gran rebelión influyeron en dar marcha atrás en algunas de las medidas planteadas: como la extensión del tributo a mestizos y castas, la pre- sión ejercida por las aduanas para reducir el contrabando y el rigor puesto en el cobro de la alcabala. Da la impresión que esta rigidez inicial en la aplicación de las medidas se fue relajando paulatinamen- te. Aunque hay que reconocer que, mientras las medidas económicas se pusieron en vigor, los ingresos de la Real Hacienda por concepto de alcabalas se incrementaron sostenidamente, y alcanzaron su pico más significativo entre 1779 y 1780 (O’Phelan Godoy 1988: 183,185,187), 29 Orden y control en el siglo XVIII... los años en los que se cobraron las alcabalas que se habían venido rezagando desde 1777.34 Es decir, durante el preámbulo de la gran rebelión. Si bien el alza en los ingresos de alcabala podría dar la impresión de responder a un crecimiento económico, es más plausi- ble que, en este caso particular, fuera el reflejo de una recolección más efectiva de los impuestos que implicó una reducción de la eva- sión fiscal. En el caso de los corregidores, que serían reemplazados por los subdelegados, eventualmente estos últimos caerían en vicios simila- res, siempre guiados por el afán de lucrar con el cargo, probable- mente debido a que el salario que recibían les resultaba inadecuado. Anteponían entonces sus intereses personales frente a los intereses del Real Servicio a la Corona. Aunque el reparto se abolió en 1780 como resultado de la gran rebelión, los subdelegados siguieron im- plementándolo –con la denominación de «socorros»–, aunque ya no bajo el armazón legal con que había venido funcionando. Inclusive John Fisher ha demostrado que algunos corregidores ocuparían más adelante el cargo de subdelegados, desnaturalizando de esta manera cualquier intento de cambio (Fisher 1981: 105).35 Se puede decir entonces que los borbones, con el afán de conse- guir mayores ingresos para la Corona, trataron de corregir una serie de irregularidades detectadas en la esfera fiscal, comercial y admi- nistrativa de las colonias. No obstante, sus medidas correctivas solo tuvieron un impacto momentáneo, ya que gradualmente se fueron retomando los antiguos vicios y los mecanismos fraudulentos que habían operado con anterioridad y que la legislación no pudo re- montar en la práctica. Así, la corrupción dio la impresión de ser un mal endémico, extremadamente difícil de erradicar. 34 Archivo General de la Nación (A.G.N.) Libros de la Aduana del Cuzco. C16 Leg.165 C46. 35 Juan de la Guisla Larrea, el antiguo corregidor de Cajamarca, fue autorizado por Escobedo a permanecer en el cargo como subdelegado. 30 Scarlett O’Phelan Bibliografía Archer, Christon I. (1983). El ejército en el México borbónico 1760-1810. México: Fondo de Cultura Económica. Brading, David (1987). «Bourbon Spain and its American Empire», en Bethell, Leslie (ed.). Colonial Spanish America. Cambridge/New York: Cambridge University Press. Brown, Kendall (1984).Bourbons and Brandy. Imperial Reform in Eighteenth Century Arequipa. Albuquerque: University of New Mexico Press. Burkholder, Mark S. y D.S. Chandler (1977). From Impotence to Authority: The Spanish Crown and the American Audiencias, 1687-1808. Columbia, Miss. Campbell, Leon (1978). The Military and Society in Colonial Peru. 1750-1810. 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Introducción ¿Cuáles son los factores económicos que favorecen la prolifera- ción generalizada de la corrupción en determinados períodos histó- ricos? ¿De qué tipo son los regímenes políticos en cuyo seno se ex- panden y multiplican con mayor rapidez y profundidad los delitos de corrupción? ¿Cómo responden la sociedad y el Estado frente a la trasgresión sistemática del ordenamiento legal en provecho de inte- reses personales? ¿Cuáles son los tipos de corrupción denunciados con mayor frecuencia durante estos procesos? ¿Cuál es la identidad y procedencia de los actores involucrados en ellos? Finalmente, ¿por qué los ‘impulsos moralizadores’ tienen una vigencia tan limitada y no son capaces de sostenerse en el tiempo? El presente trabajo intenta responder a estas interrogantes a partir del examen del proceso de corrupción ocurrido durante el Oncenio de Augusto B. Leguía (1919-1930), y que dio origen al nacimiento del Tri- bunal de Sanción Nacional (TSN). En efecto, durante dicho período, el estilo autoritario del gobierno, la debilidad de las instituciones públi- cas y privadas y la relativa mayor intervención del Estado en la econo- mía –como resultado de una considerable mayor disponibilidad de recursos para realizar obras públicas de gran envergadura–, produje- ron un contexto favorable para las prácticas corruptas. En la historiografía nacional existe un amplio consenso en conside- rar que durante esta época se instaló un régimen político que, deli- beradamente, limitó libertades esenciales básicas para el adecuado 36 Felipe Portocarrero S. / Luis Camacho S. funcionamiento del propio sistema (Basadre 1992: 113-114, Chirinos Soto 1985: 31, Planas 1994: 145-146). El Parlamento, por ejemplo, es- tuvo dominado por una mayoría adepta a Leguía y que terminó por convertirlo en un organismo estéril e incapaz de fiscalizar las inicia- tivas y acciones del Ejecutivo, y que hizo posible la reforma de la Constitución hasta en dos oportunidades con el fin de hacer viable la reelección de su líder1. En el caso del Poder Judicial, su fuero fue permanentemente vulnerado a partir de 1920, cuando se suscitaron conflictos con el Ejecutivo2. La deportación y el apresamiento de los opositores –tanto autoridades electas, personajes destacados de la opinión pública como miembros del Ejército– fueron prácticas co- munes. Finalmente, los medios de comunicación contrarios al régi- men fueron amedrentados y su labor obstaculizada, y el gobierno «apeló a métodos de corrupción pecuniaria (...) (y) al procedimiento de las turbas para amedrentar al periodismo desde sus primeros meses de gobierno» (Planas 1994: 139). De este modo, el régimen de Leguía atentó directamente contra las instituciones democráticas básicas que fueron respetadas duran- te casi toda la República Aristocrática y que garantizaron el equili- brio de poderes (Basadre 1981: 155-156). De hecho, la ausencia de una fiscalización efectiva de la acción del Estado, ya sea desde su interior o desde la prensa y la opinión pública independiente, se con- virtió en un factor que facilitó el relajamiento de los escrúpulos mo- rales y aumentó los incentivos para la expansión de las prácticas corruptas entre los funcionarios públicos y los agentes privados. En lo que concierne a la economía, el Oncenio se caracterizó por ser un período de profunda modernización. Ello se hizo visible, entre otras cosas, en el hecho de que importantes grupos de la oligarquía 1 Planas es sumamente severo al juzgar el accionar parlamentario durante este período. El autor sostiene, en efecto, que toda la «cultura parlamentaria se va a perder –por siempre jamás– en el Perú, a partir del Oncenio, derivando esa práctica hacia parlamentos inermes y burocratizados, sin capacidad de resistencia ante el Ejecutivo y sin mayor iniciativa propia, distantes de la opinión ciudadana, en los que acostumbrará a predominar el carpetazo lerdo de una mayoría parlamentaria únicamente destinada a cumplir un conjunto de formalismos con los cuales suele ocultar su definida vocación antiparlamentaria» (Planas 1994: 118). 2 Estos se suscitaron alrededor del decreto de expulsión de extranjeros perniciosos y las acciones de habeas corpus acogidas por este poder. Para mayores detalles sobre estos conflictos y los que se desarrollaron posteriormente, ver Basadre 1968: Tomo XIII, 56-78; Planas 1994: 125-132. 37 Impulsos moralizadores: el caso del Tribunal de Sanción Nacional 1930-1931 diversificaron sus intereses hacia el mercado interno y surgieron nuevas fortunas cuyos intereses económicos se encontraban ligados a la industria, al desarrollo urbano, al comercio y al capital extranje- ro3. Asimismo, el Estado afianzó su control sobre la banca y el sistema financiero a través de la creación del Banco de Reserva en 1922, am- plió su intervención en la economía y buscó mayores recursos con el fin de realizar diversas obras públicas. Con este propósito, el gobierno de Leguía recurrió a una agresiva política de empréstitos en el merca- do norteamericano para financiar el creciente gasto público, iniciati- va que fue llevada a cabo sin una adecuada fiscalización4. La disponibilidad de recursos posibilitó el desarrollo de un con- junto de importantes obras públicas que incluyeron la urbanización sobre todo de Lima y la construcción de caminos, ferrocarriles e irrigaciones. Estas obras fueron realizadas mediante contratos que se convirtieron en un importante foco de corrupción y malos mane- jos, especialmente aquellos referidos a obras urbanas (Burga y Flo- res Galindo 1980: 136). Las obras de urbanización también genera- ron oportunidades para la puesta en marcha de diversos negocios inmobiliarios que beneficiaron tanto a partidarios del régimen como a sus adversarios (Basadre 1968: Tomo XIII, 237). El desplome del régimen de Leguía, propiciado en parte impor- tante por la crisis mundial del 29, se produjo en medio de un mar de denuncias acerca de una multiplicidad de manejos ilícitos. La cons- tatación de esta enorme masa de delitos propició, a su vez, el naci- miento de ‘impulsos moralizadores’ en una opinión pública impactada por la amplitud y diversidad de atropellos cometidos durante los ‘lo- cos años 20’. Como respuesta a estas presiones, la Junta de Gobierno 3 Para un examen de la evolución de los grupos de poder durante el Oncenio y los años precedentes, ver Quiroz 1993: 96-112. Para una descripción del conjunto de políticas implementadas por Leguía para beneficiar a la creciente burguesía industrial y al capital norteamericano, ver Caravedo 1977: 69-79. 4 Según Basadre, «hubo prisa y secreto en la arriesgada política (de empréstitos) en la que se embarcó el Perú. Muchos documentos sobre ellos no fueron publicados o resultaron inaccesibles. El Poder Legislativo los aprobó sin debate, generalmente en una sola sesión parlamentaria y, con creciente frecuencia, por unanimidad» (Basadre 1968: Tomo XIII, 221). Planas añade que la «controvertida política de empréstitos (...) no recibió una evaluación detenida sobre su utilidad, procedencia y destino, atribución a la cual renunció (el Parlamento) (...) en la ‘Patria Nueva’, no hubo cuenta ni evaluación sino sólo una formal aprobación de empréstitos, a fardo cerrado, sin siquiera exigir documen- tación completa del gobierno» (Planas 1994: 121). 38 Felipe Portocarrero S. / Luis Camacho S. transitoria vio en la creación del TSN la mejor alternativa para satis- facer, por lo menos en parte, estas demandas de moralización de la actividad privada y pública. Si bien el TSN fue cuestionado desde su creación, el examen del papel que desempeñó, durante el breve pe- ríodo que estuvo en funcionamiento, representa un objeto de estu- dio relevante para examinar con mayor profundidad los esfuerzos que se emprendieron para juzgar a los acusados de cometer actos de corrupción. Para este ejercicio de reconstrucción histórica, la principal fuen- te de consulta han sido los expedientes de los casos investigados por el TSN que se encuentran depositados en el Archivo General de la Nación (AGN). Se trata, sin duda, de una fuente de excepcional valor histórico que sirve para identificar los delitos cometidos, las sancio- nes impuestas y el desempeño de los actores involucrados en este turbulento período. Asimismo, su estudio nos ayudará a tratar de comprender mejor por qué los impulsos moralizadores que dieron vida al TSN se extinguieron sin haber logrado su cometido y sin te- ner repercusiones duraderas. Este trabajo ha sido organizado en tres secciones. En la primera, se hace una revisión y un balance de la normatividad legal relacionada con el funcionamiento, la organización y las atribuciones de dicha en- tidad durante su efímera vigencia. Un especial énfasis será puesto en el proceso legal seguido contra Leguía y sus hijos con el fin de evaluar el sustento jurídico de dicho proceso y del propio TSN. La tercera sec- ción analiza los expedientes del TSN con el fin de tipificar legalmente los delitos de corrupción denunciados, identifica la procedencia tanto de los acusados como de los acusadores y realiza un balance de las denuncias presentadas. Finalmente, se presenta un conjunto de breves reflexiones formuladas en función de las secciones anteriores. 1. El Tribunal de Sanción Nacional Al finalizar el Oncenio, la opinión pública se encontraba deseosa de ver sancionados a los responsables de enriquecimiento ilícito, 39 Impulsos moralizadores: el caso del Tribunal de Sanción Nacional 1930-1931 peculados y otros delitos cometidos a costa del erario público. Du- rante los días posteriores a su caída, se registró una extendida pro- testa popular contra el régimen defenestrado: el sentimiento reinan- te entre la población era el de la necesidad de someter a juicio a Leguía sin dilaciones (Planas 1994: 230). El propio manifiesto de Sán- chez Cerro firmado en Arequipa hace referencia a la necesidad de un proceso de moralización a fondo. En el manifiesto se consigna lo siguiente: Haremos de la honradez culto nacional; por eso perseguiremos sin dar tregua, hasta en sus últimos refugios, a la banda de rapaces que, enseñoreada hoy en la administración pública, ha amasado y amasa fortunas a costa del erario, obligando a de- volver los dineros detentados y sancionando ejemplarmente los delitos. Acabaremos para siempre con los peculados, las con- cesiones exclusivistas, las malversaciones y las rapiñas encu- biertas (...) (Basadre 1968: Tomo XIV, 21). Así, durante el período de transición, el objetivo primordial de la Junta fue la moralización, para, posteriormente, realizar elecciones y volver a la constitucionalidad (Planas 1994: 227-229)5. Es en este contexto que, el 31 de agosto de 1930, la Junta de Gobier- no creó el Tribunal de Sanción Nacional mediante el Decreto Ley (DL) Nº 70406, con el encargo de «realizar las investigaciones necesarias para descubrir los delitos cometidos contra los deberes de función en que hayan incurrido los funcionarios y empleados públicos, de acuer- do con el procedimiento que se establecerá en decreto especial». Asi- mismo, se le concedió la facultad de revisar los contratos celebrados por el Estado sobre construcción de obras públicas, compra-venta y 5 Entre las principales normas dictadas para promover la moralización, se pueden mencionar la eliminación de las subvenciones fiscales a diarios y revistas; la devolución de competencias a los municipios y el nombramiento de prefectos y subprefectos; la reorganización de algunas dependencias; la prohibición de realizar agasajos y home- najes a funcionarios, de los juegos de envite, y de la acumulación de cargos y sueldos del Estado; la obligación a todos los funcionarios públicos de presentar declaraciones juradas de bienes y rentas; y, la cuestionada reorganización del poder judicial (Basadre 1968: Tomo XIV, 16-40; Planas 1994: 229). 6 Es importante aclarar que este DL fue numerado tardíamente, por lo que su número correlativo es mayor que el de otros decretos que se promulgaron con posterioridad y que serán aludidos más adelante. 40 Felipe Portocarrero S. / Luis Camacho S. locación y conducción, y se estableció que sus funciones debían ter- minar en un plazo no mayor a ocho meses a partir de la fecha en que se promulgó el decreto. Este primer DL estipuló que, de comprobarse los delitos imputa- dos a los acusados, el TSN debería emitir fallos obligándolos a devol- ver los bienes que habían adquirido ilícitamente, para lo cual debe- rían responder con sus patrimonios personales. Se estableció que estas sentencias tendrían el carácter de inapelables. Además, señaló que, en caso de encontrarse responsabilidades, los sentenciados de- berían ser puestos a disposición de la justicia ordinaria para que se les abriera el juicio penal correspondiente. Desde el decreto de su creación se establecía la admisión de denuncias por acción popular, figura jurídica que permitía a todos los ciudadanos presentar acusa- ciones de corrupción contra funcionarios y empleados públicos. Solo aquellas denuncias que estuvieran acompañadas de elementos pro- batorios sustantivos serían admitidas por el TSN. La normativa relacionada con el funcionamiento del TSN durante su primera etapa se estableció mediante un nuevo DL promulgado el 9 de septiembre7. La nueva entidad estaría compuesta por cinco vo- cales y un fiscal (cuatro de los vocales y el fiscal debían ser designa- dos entre miembros de la Corte Suprema de Justicia y el vocal res- tante debía ser miembro del Ejército), y ejercitaría sus acciones «por denuncia de autoridades políticas, administrativas y comunales; del Ministerio Fiscal; por acción popular, siempre que esta contenga cargos concretos y verosímilmente acreditados y sea hecha por es- crito y bajo declaración jurada de tenerse motivos suficientes para el conocimiento de los hechos materia de la denuncia; y de oficio, cuan- do en el curso de sus investigaciones, encontrase el Tribunal indicios de la comisión de algún acto fraudulento o ilícito contra los intere- ses del Estado». Posteriormente, un nuevo DL estableció dos disposiciones de suma importancia, pues su contenido y alcances colisionaban con normas 7 DL Nº 6878, del 9 de septiembre de 1930. 41 Impulsos moralizadores: el caso del Tribunal de Sanción Nacional 1930-1931 jurídicas básicas8. Mientras la primera estipulaba que el denunciado que no podía levantar la imputación de enriquecimiento ilícito que se formulara en su contra, ni justificar su situación económica ni la de su cónyuge, padres, hijos o hermanos, sería condenado a restituir el dinero o bienes que constituyan el enriquecimiento ilícito, la se- gunda disponía que las denuncias que estuvieran dirigidas contra personas que la opinión pública sindicara como culpables de enri- quecimiento ilícito no requerían estar acompañadas de documenta- ción probatoria. De esta manera, la presunción de culpabilidad bastaba para que un acusado debiera demostrar ante el TSN que había adquirido su patri- monio de manera lícita, atentando así contra el elemental principio de presunción de la inocencia. En palabras de Basadre, se «invirtió así au- dazmente el concepto de prueba, pues la norma jurídica vigente, es la de presumir que todo hombre es honrado salvo que se presenten eviden- cias de lo contrario. A los perseguidos por el Tribunal de Sanción se les consideró, en principio, culpables» (Basadre 1968: Tomo XIV, 22). Luis Alberto Sánchez añade que el «principio jurídico y constitucional de que la inocencia se presume y la culpabilidad se prueba, estaba roto desde el simple enunciado de ‘Tribunal de Sanción’, puesto que presu- poner la sanción es presuponer el delito» (Sánchez 1993: 137). Mediante el DL Nº 6910, del 28 de octubre, se promulgó el Estatu- to de Sanción Nacional, que fue el reglamento que normó todo lo relacionado con el funcionamiento del TSN, incorporando las dispo- siciones previamente establecidas. La principal modificación que in- trodujo este decreto fue reemplazar la Sala Única por dos salas. La Primera Sala estaría compuesta por cinco vocales y dos fiscales de la Corte Suprema de Justicia; y la Segunda Sala, por cinco vocales de- signados entre los jefes y oficiales del Ejército y la Armada, y dos fiscales de la Corte Suprema de Justicia. La Primera Sala se encargaría de los casos de concusión y peculado, las infracciones a la ley que hayan generado perjuicios susceptibles de 8 DL Nº 6902, del 29 de septiembre de 1930. 42 Felipe Portocarrero S. / Luis Camacho S. resarcimiento, la revisión de los contratos celebrados por el Estado en- tre el 4 de julio de 1919 y el 25 de agosto de 1930, y la revisión de las concesiones o privilegios otorgados por el gobierno en el mismo perío- do. Es importante mencionar que los empréstitos no estaban incluidos entre los contratos susceptibles de ser revisados por el TSN. Las funcio- nes de la Segunda Sala serían las de calificación del enriquecimiento ilícito realizado en detrimento del Erario Nacional, sea de funcionarios o empleados públicos o de privados relacionados con ellos. Este decreto también reglamentó el uso del recurso de acción popular al establecer que solo debía ser ejercitado ante el Ministerio Fiscal, las autoridades políticas, administrativas y comunales, y las comisiones investigadoras gubernamentales. Como se verá más ade- lante, el mal uso de esta modalidad de denuncia determinó que un gran número de denuncias fueran desestimadas por el TSN. Final- mente, el decreto estableció los plazos de noventa y sesenta días para la presentación de casos ante la primera sala y de denuncias por acción popular, respectivamente; y declaró fuera de la compe- tencia del TSN las denuncias contra autoridades y empleados muni- cipales, así como las denuncias cuyo monto no superara los cinco mil soles. Estas últimas disposiciones también provocaron que mu- chas de las denuncias presentadas no fueran acogidas. Durante los últimos meses de 1930, se dictaron dos nuevos DL con el objeto de establecer que los créditos bancarios e hipotecarios que pesaran sobre encausados ante el TSN tuvieran preferencia so- bre las obligaciones con el Estado que pudieran derivarse de los fa- llos del mismo9. Estas disposiciones fueron dictadas con el fin de no comprometer la estabilidad del sistema financiero, ya que los proce- sos seguidos por el TSN hasta ese momento comprendían a un gran número de deudores de este sistema, entre los cuales se encontra- ban conspicuos miembros de la élite económica. El 28 de febrero del año siguiente se dictó el DL Nº 7043, que restituyó la Sala Única original. Esta sería la que había venido funcio- 9 DL Nº 6949, del 29 de noviembre de 1930, y DL Nº 6964, del 5 de diciembre de 1930. 43 Impulsos moralizadores: el caso del Tribunal de Sanción Nacional 1930-1931 nando como Segunda Sala y se encargaría únicamente de los proce- sos por enriquecimiento ilícito seguidos contra funcionarios públi- cos. El siguiente decreto, dictado 7 días después, complementó al anterior, estableciendo que el TSN debía conocer todos los casos de enriquecimiento ilícito, sin limitarse a los de los funcionarios10. Las funciones del TSN se declararon terminadas mediante el DL Nº 7119 del 28 de abril de 1931. Este decreto estipuló que las labores de investigación debían ser finalizadas y estableció un plazo de 30 días para que se emitieran fallos en los juicios pendientes. Las causas que no hubieran sido resueltas al vencimiento del plazo debían ser remitidas a la Segunda Sala de la Corte Suprema para ser distribui- das entre los jueces y tribunales ordinarios. Un decreto posterior amplió a cuatro el número de Fiscales del TSN, con el objetivo de finalizar los procesos pendientes antes del vencimiento del plazo establecido11. Posteriormente, el DL Nº 7297, del 3 de septiembre del mismo año, estableció que los Jueces ordinarios debían elevar a la Corte Superior todos los casos derivados del TSN sobre los que hubiesen fallado para que sean revisados, y que hicieran lo mismo con los subsiguientes. A su vez, la Corte Superior debía elevar los expedien- tes a la Corte Suprema para una nueva revisión de los fallos. Se aten- taba así, de manera flagrante, contra el principio de cosa juzgada. Los efectos de este decreto fueron suspendidos dos meses después, y quedaron vigentes las medidas de embargo que afectaban los bienes de los encausados12. Esto, en la práctica, dejó a los encausados sin jurisdicción a la cual acudir (Basadre 1968: Tomo XIV, 30-31). Durante los años siguientes se dictaron un conjunto de decretos que tuvieron como objetivo subsanar algunos de los asuntos que quedaron pendientes luego de finalizadas las labores del TSN. El pri- mero autorizó al Poder Ejecutivo a vender los bienes embargados a 10 DL Nº 7044, del 7 de marzo de 1931. 11 DL Nº 7122, del 1 de mayo de 1931. 12 DL Nº 7403, del 5 de noviembre de 1931. 44 Felipe Portocarrero S. / Luis Camacho S. los culpables de enriquecimiento ilícito, destinando su producto a la defensa nacional13. Dos decretos posteriores establecieron que el Estado, la Caja de Depósitos y Consignaciones, encargada de la cus- todia de los bienes embargados, y toda entidad que hubiera adminis- trado por cuenta del Estado bienes e intereses de los enjuiciados ante el TSN, no podían ser demandados para el cobro por costas, daños y perjuicios14. Un cuarto decreto creó la Junta Nacional de Almoneda en el Ministerio de Hacienda para ejecutar los fallos dic- tados por el TSN15. Finalmente, el DL Nº 12555, del 26 de enero de 1956, restituyó la plenitud y el libre ejercicio de sus derechos civiles a las personas que hubieran sido privadas de ellos por fallos del TSN. A manera de balance de las actividades del TSN, se puede mencio- nar que, de acuerdo con datos presentados por Basadre, se siguieron 120 juicios, de los cuales 15 tuvieron sentencias condenatorias con reparaciones civiles ascendentes en conjunto a 37.800.000 soles (Ibíd.: Tomo XIV, 31). Acerca de la normativa, los procedimientos y los resul- tados del TSN, el mismo autor realiza el siguiente juicio: Los trámites del Tribunal parecieron muy complicados, sobre todo ante algunas personas ciegas en asuntos jurídicos. Los bienes de los presuntos culpables resultaron a veces gravados con fuertes hipotecas y con el reconocimiento de deudas prefe- renciales. Abiertas algunas cajas de seguridad, fueron encon- tradas vacías. Depósitos bancarios llegaron a ser sustraídos aun después de órdenes de retención emanadas del Gobierno o del Tribunal. Con el paso del tiempo la opinión pública comen- zó a olvidar los odios creados por el régimen leguiista. (Ibíd.: Tomo XIV, 26). El juicio a Augusto B. Leguía y sus familiares El juicio seguido contra Augusto B. Leguía y sus hijos Augusto, José y Juan Leguía Swayne fue visto por la Segunda Sala del Tribunal 13 DL Nº 7687, del 25 de enero de 1933. 14 DL Nº 7895, del 9 de mayo de 1934, y DL No. 8313, del 13 de junio de 1936. 15 DL Nº 8632, del 24 de febrero de 1938. 45 Impulsos moralizadores: el caso del Tribunal de Sanción Nacional 1930-1931 de Sanción Nacional. En este proceso, únicamente el ex Presidente y su hijo Juan estuvieron presentes; los otros dos fueron declarados rebeldes, al no comparecer en persona o representados por terce- ros. Los vocales de dicha sala fueron el coronel Carlos Augusto Pás- sara, el capitán y doctor Daniel Desmaisson, el doctor Manuel A. Sotil, Enrique F. Faura y Alberto Panizo. Según Sánchez, no se podía confiar en la juridicidad e imparcialidad de los vocales encargados del juicio, debido a que, por ejemplo, el segundo había sufrido encar- celamiento durante el Oncenio y el tercero fue notoriamente perse- guido por el ex Presidente (Sánchez 1993: 137-138). Según el defensor de Leguía, el doctor Alfonso Benavides Laredo, durante los procesos de investigación y enjuiciamiento de los incul- pados, el TSN incurrió en un conjunto de importantes irregularida- des. Así, por ejemplo, se «le negó copia certificada de los documen- tos y objetos que, sin intervención suya, fueron inventariados en Pa- lacio, en papeles que desconoció; también se le impidió que asistiera a la instructiva que el vocal Manuel A. Sotil tomó a su defendido (...); halló constantes obstáculos para cumplir con sus deberes y no pudo conferenciar privadamente con Leguía» (Basadre 1968: Tomo XIII, 390). Su refutación al dictamen fiscal se basó en la ilegitimidad del TSN; en tratar de rebatir los cargos por enriquecimiento ilícito pre- sentados demostrando la ruina en que se encontraba Leguía; y, final- mente, en sostener que no podían imputarse al ex Presidente los actos de sus hijos (Ibíd.: Tomo XIII, 390-391). El TSN basó su fallo condenatorio contra Leguía y sus hijos en pruebas que los comprometían en el aprovechamiento de concesio- nes, contratos, comisiones, primas, etc. para la obtención de ingen- tes sumas de dinero en detrimento del Erario Nacional16. El fallo hace referencia a una multiplicidad de casos en los que se habría encon- trado responsabilidad directa del ex Presidente y sus hijos, como los negociados con las haciendas La Molina y Sasape, los Empréstitos 16 El fallo completo de la Segunda Sala del Tribunal de Sanción Nacional en el juicio seguido contra Leguía y sus hijos puede ser encontrado como Anexo en Sánchez 1993. 46 Felipe Portocarrero S. / Luis Camacho S. Nacionales17, la explotación del juego, y la venta de opio y otros estu- pefacientes en la República. La reparación civil a la que debían hacer frente los sentenciados ascendió a 25.000.000 de soles oro. En sus memorias publicadas póstumamente (Leguía s/a), el ex Pre- sidente intentó esbozar una defensa ante los cargos que se le imputa- ban, argumentando que al iniciar su segundo gobierno contaba con importantes rentas y un patrimonio considerable y, que al retirarse, solo contaba con «unas cuantas medallas y condecoraciones» para legar a sus hijos (Ibíd.: 58-59). Sobre las concesiones de contratos para obras públicas, sostiene que estos fueron otorgados a colaboradores del régimen, debido a que los que no lo eran vivían alejados de él, «en perenne conspiración», y añade que sobre los casos en que los benefi- ciados sacaron provecho de esta situación, ya sea «explotándolas, o traspasándolas por pingües sumas a terceras personas» o expoliando «al prójimo a su antojo», no podía responsabilizársele (Ibíd.: 59). En su defensa sobre este tema, añade que cuando «estuve de conocimiento de ciertas irregularidades que se producían en la Dirección del Tesoro, del Ministerio de Hacienda, resolví para conjurarlas, crear como se hizo, la Contraloría General» (Ibíd.: 59). Además, Leguía intentó levan- tar las acusaciones de nepotismo que se esgrimían en su contra y rea- lizar un balance de las obras del Oncenio. Finalmente, es importante mencionar que al menos un pasaje del libro induce a pensar que Leguía no veía como un delito favorecer a sus partidarios, e inclusive a sus detractores, a través del Estado. A continuación se transcribe este pasaje: Cierto político demócrata, el doctor Fernando Gazzani, cuya ani- mosidad para conmigo, fue por muchos años manifiesta, me es- cribió una carta en la que puntualizaba su desesperada situa- ción económica (...) y en la que empeñaba su palabra de honor, para abstenerse en lo sucesivo, de conspirar contra mi gobierno y no seguir en su campaña difamadora (...) Conmovido por esta 17 Al respecto, «se determinó que Juan Leguía, hijo del Presidente, había recibido la suma de 415.000 dólares como gratificación por los servicios prestados para la buena pro en la concertación de los préstamos.» (Burga y Flores Galindo 1980: 136). 47 Impulsos moralizadores: el caso del Tribunal de Sanción Nacional 1930-1931 manifestación al parecer sincera del político demócrata, le pro- metí ayudarlo y cumplí mi palabra, dándole primero el desem- peño de una comisión metalúrgica que se envió a Ica, y luego cuando esta terminó, logré para él, le reconocieran treinta años nominales de servicios prestados a la Nación, a pesar del dicta- men en contrario que la Comisión de Policía del Congreso suscri- bió (Ibíd.: 35-36). Sobre la etapa de moralización y el juicio seguido a Leguía, las di- versas opiniones consultadas se inclinan por descalificar a la experien- cia del TSN debido a su carácter antijurídico. Chirinos Soto, por ejem- plo, lo descalifica debido a que su origen es posterior a la fecha en que se habrían cometido los delitos que intentó juzgar. Desde su perspec- tiva, el TSN fue uno de tipo ad hoc, revolucionario, que «se constituye de acuerdo con dispositivos legales ulteriores a la fecha de comisión de los presuntos delitos. A esos dispositivos se les da, por lo tanto, en perjuicio de los reos, el efecto retroactivo que ofende la sindéresis jurídica más elemental. Con el Tribunal de Sanción, no se llega a ningu- na parte, como ocurre siempre con la justicia prefabricada y a la medi- da, salvo a extremos ignominiosos como el fallo que priva a los hijos del ex Presidente Leguía no sólo de sus bienes y derechos políticos sino hasta de sus derechos civiles» (Chirinos Soto 1985: 72). En un sentido similar, Planas sostiene que la «etapa de ‘moraliza- ción’ justificó, pues, la creación del siniestro Tribunal de Sanción, ente antijurídico que, en lugar de fijar el precedente que la Junta esperaba (sanción a Leguía por sus actos), ha quedado registrado como un pro- cedimiento tan arbitrario que suele servir de apoyo, últimamente, para reivindicar la imagen de Leguía (presentado como víctima de este Tri- bunal) y olvidar, así, las arbitrariedades que el comandó en el Oncenio y que era indispensable sancionar» (Planas 1994: 230). A la luz de los argumentos reseñados, no cabe duda que el TSN, como entidad creada para castigar los actos de corrupción cometi- dos durante el Oncenio, careció de sustento jurídico. Como se ha visto, el TSN y la normativa relacionada con él atentaron contra prin- cipios básicos del derecho tales como la presunción de la inocencia, 48 Felipe Portocarrero S. / Luis Camacho S. la retroactividad de las leyes y la cosa juzgada. En la siguiente sec- ción analizaremos la corrupción denunciada ante el TSN e intentare- mos entender por qué este proceso moralizador no logró legitimar- se entre la población y tener el impacto deseado en el momento de su creación. 2. La corrupción denunciada ante el Tribunal de Sanción Nacional La presente sección pretende analizar las características de los de- litos de corrupción ocurridos durante el gobierno de Leguía y que fueron denunciados ante el TSN, así como también del proceso de sanción conducido por este tribunal. Nuestro propósito es triple: i) tipificar legalmente los delitos de corrupción denunciados; ii) caracte- rizar a los actores involucrados en las denuncias, tanto acusados como acusadores; y, iii) analizar el estado de las denuncias presentadas. Antes de pasar a desarrollar los acápites planteados, es importan- te exponer brevemente algunos aspectos relacionados con las fuen- tes primarias consultadas y con la metodología seguida para la siste- matización de la información y la creación de nuestra propia base de datos. Como se mencionó en la introducción, las fuentes primarias para nuestra investigación fueron los expedientes del TSN almacena- dos en el Archivo General de la Nación (AGN). Estos expedientes incluyen las denuncias originales presentadas ante el tribunal y toda la documentación relacionada con las mismas y con el proceso de investigación, las resoluciones del TSN y la correspondencia entre esta entidad y los acusados/acusadores. Los expedientes están organizados en legajos y cada legajo en cuadernos. En la actualidad, el archivo de expedientes del TSN cuen- ta con 21 legajos y cuadernos numerados hasta el número 470, aun- que algunos no fueron encontrados durante el proceso de investiga- ción. Es importante mencionar, además, que según el propio catálo- go del AGN existen más de 21 legajos y 500 cuadernos, y que durante la fase de investigación se detectó que los expedientes pertenecientes 49 Impulsos moralizadores: el caso del Tribunal de Sanción Nacional 1930-1931 a los juicios seguidos contra Augusto B. Leguía y sus familiares, en los que se les encontró responsabilidades, no se hallaban disponibles. A pesar de ello, consideramos que la información recogida es muy com- pleta y nos permite cumplir con nuestros objetivos iniciales. A partir de la revisión de estos expedientes, se procedió a cons- truir una base de datos que contiene información referida a los de- nunciantes y su clasificación; a los denunciados y sus ocupaciones durante el Oncenio; a los cargos imputados; a datos de interés acer- ca de los propios casos; a si es que la denuncia fue aceptada o no por el TSN; y, por último, a las sentencias emitidas en el caso de que la denuncia hubiera sido acogida y derivada en la apertura de un pro- ceso. Es a través de esta base de datos que se ha intentado recons- truir y analizar las características más importantes de la corrupción denunciada ante el TSN, así como del propio proceso de sanción. A continuación desarrollaremos cada uno de los puntos planteados anteriormente. Tipificación legal de los delitos de corrupción Los cargos imputados a los denunciados ante el TSN fueron muy diversos en su naturaleza y magnitud. De hecho, muchos de ellos correspondían al fuero común, razón por la cual debieron ser de- nunciados ante las instancias competentes del Poder Judicial, mien- tras que otros no se encontraban adecuadamente formulados, pues incurrían en errores procesales de diversa naturaleza. Asimismo, gran parte de las denuncias contenían más de una imputación y/o más de un denunciado y/o eran presentadas por más de un denunciante. La prisa y la falta de asesoramiento con las que habrían actuado los ciudadanos, de manera individual u organizada, en busca de justicia no habrían permitido que presentaran sus denuncias por acción po- pular adecuadamente formuladas y conforme a los requisitos estipu- lados por las leyes que regularon las actividades del TSN. Más ade- lante se apreciará que, debido a ello, la mayor parte de las denuncias formuladas no fueron admitidas. En muchos casos, por ejemplo, se imputó cargos a privados que solo podían ser esgrimidos en el caso de funcionarios públicos. 50 Felipe Portocarrero S. / Luis Camacho S. Con el fin de facilitar el análisis de los tipos de delitos imputados, se ha llevado a cabo una reclasificación de los cargos formulados en las denuncias. Luego de consultar diccionarios jurídicos especializa- dos y de un proceso de depuración de los diversos cargos encontra- dos, se llegó a una lista definitiva de seis cargos. Es importante men- cionar que esta reclasificación se ha realizado respetando el sentido de las imputaciones de los acusadores, aun cuando estas fueran in- correctas desde el punto de vista procesal. A continuación se pre- sentan las definiciones de los mismos:  Peculado.- Es un delito consistente en la apropiación de fondos públicos por el funcionario o empleado público para fines distintos de los señalados por la ley.  Enriquecimiento ilícito.- Es el enriquecimiento obtenido a través del ejercicio ilegítimo de la función que el funcionario público desempeña.  Abuso de autoridad.- Es el acto arbitrario o ilegal por el cual el funcionario público hace mal uso de la autoridad o facultad que ejerce en perjuicio de una persona.  Apropiación ilícita.- Término usado para agrupar a todos los cargos relacionados con la apropiación de bienes muebles o inmuebles cometida por funcionarios o por privados.  Defraudación.- Es cualquier fraude o engaño en la relación con otro.  Concusión.- Delito cometido por el funcionario público que, abusando de su cargo, consigue que una persona entregue, al funcionario o a un tercero, dinero u otra utilidad de orden material o moral. El cuadro 1 presenta los resultados del proceso de tipificación de delitos: 51 Impulsos moralizadores: el caso del Tribunal de Sanción Nacional 1930-1931 Cuadro 1 Cargos imputados a los denunciados ante el Tribunal de Sanción Nacional (1930-1931) Número de denuncias 414 Peculado 53,8% Enriquecimiento ilícito 22,1% Abuso de autoridad 16,6% Apropiación ilícita 16,1% Defraudación 8,3% Concusión 8,3% Homicidio 4,7% Agresión 2,1% Incumplimiento de contrato 1,7% Otros 8,6% Nota: Las denuncias pueden contener más de un cargo. Fuente: Expedientes TSN, AGN. Elaboración propia. Como se puede observar, los principales cargos imputados fueron los de peculado, enriquecimiento ilícito, abuso de autoridad y apro- piación ilícita. El primer delito fue imputado a diversos funcionarios, empleados públicos y autoridades de diversos niveles y ramas del Estado. Por lo general, todo aquel que hubiese estado relacionado con el manejo de fondos estatales y, en algunos casos, de fondos pri- vados era un potencial denunciado. Las altas autoridades y funciona- rios fueron acusados de haber manejado diversas partidas presu- puestales; las autoridades locales, por el manejo de fondos munici- pales destinados, en su mayoría, a obras públicas. Otro importante grupo de ciudadanos relacionado con las juntas viales que se encon- traban encargadas de la construcción de carreteras fue acusado del delito de peculado. En el caso del enriquecimiento ilícito, este fue un delito imputado en su mayoría a funcionarios de alta jerarquía, así como también a ministros, diputados y senadores. Este cargo, reservado solo para denuncias provenientes del Ejecutivo, a través del Ministerio de Go- bierno, fue el que originó mayores procesos y el único por el cual se 52 Felipe Portocarrero S. / Luis Camacho S. halló responsables a acusados ante el TSN. Los cargos de abuso de autoridad y apropiación ilícita, así como el de concusión, fueron en su mayoría promovidos por ciudadanos ‘de a pie’ contra autoridades y funcionarios cuya esfera de poder se ejercía en el ámbito local (alcaldes, prefectos y subprefectos, entre otros), y contra miembros de las fuerzas armadas y policiales. Los miembros de las Juntas Via- les y diversas personas relacionadas con las construcciones de ca- rreteras y el ejercicio de la Ley de Conscripción Vial18 también fue- ron acusados de estos delitos, así como ciudadanos sin vinculacio- nes con la administración o fondos públicos, pero que ostentaban poder en el ámbito local y que, en algunos casos, fueron presentados como gamonales. Este último conjunto de ciudadanos también fue acusado, en menor medida, de enriquecimiento ilícito y peculado. Por lo general, las denuncias contra gamonales incluían también denuncias contra autoridades locales o representantes de las pro- vincias en el Parlamento. Un caso sumamente interesante es el de la denuncia presentada por dos ciudadanos contra los Diputados por Santiago de Chuco, Fermín y Guillermo Málaga Santolalla, la cual comprende a Eusebio Díaz, Alberto Flores y Constante Torres, a quie- nes se identifica como gamonales. Ellos habrían obtenido diversos beneficios, tales como nombramientos y sueldos, al asociarse a estos políticos (Expedientes TSN, AGN: legajo 7, cuaderno 148). Otro caso interesante es el de los hermanos Mario y Constantino Zevallos, que fueron identificados como gamonales del distrito de Uco (Ancash), y el primero, además, ostentaba el cargo de gobernador del distrito. Ellos fueron acusados de enriquecimiento ilícito, peculado, abuso de autoridad y agresión al estar involucrados en abusos de Ley de Cons- cripción Vial, malversación de fondos de obras públicas y abusos en la administración de justicia, entre otros (Ibíd.: legajo 21, cuadernos 467 y 468). 18 Esta ley se dictó luego de que el gobierno de Leguía declaró como una de las prioridades nacionales la construcción de caminos y carreteras, y estableció que todos los varones residentes en el país, extranjeros o peruanos, entre los 18 y 60 años, debían laborar entre 6 y doce días al año en la construcción de caminos. El trabajo podía ser redimido pagando el equivalente a los jornales correspondientes. En la práctica, esta ley afectó solo a la población indígena (Basadre 1968: Tomo XIII, 254-257). Como se verá más adelante, a partir de las denuncias hechas ante el TSN, el abuso de la Ley de Conscripción Vial por parte de los encargados de la construcción de carreteras y de las juntas viales fue una práctica constante durante el Oncenio. Esta ley fue finalmente derogada durante el gobierno de Sánchez Cerro, el 31 de agosto de 1931. 53 Impulsos moralizadores: el caso del Tribunal de Sanción Nacional 1930-1931 Otro importante grupo de delitos son los de tipo común, los que, por su propia naturaleza, no debieron ser admitidos en el fuero es- pecial del TSN, sino más bien ser denunciados directamente ante las autoridades judiciales regulares. En todo caso, su presencia hace evi- dente el ávido deseo de recibir justicia por parte de un grupo de ciudadanos que, sin la influencia necesaria y alejados del aparato estatal, se vieron obligados a soportar diversas prácticas criminales sin la posibilidad de hacerles frente a través de la vía legal. A conti- nuación se presenta el extracto de una denuncia, con el fin de ilus- trar este sentimiento ciudadano: En la provincia de La Unión, durante once años consecutivos, se han perpetrado los crímenes más horrendos y los peculados más ignominiosos que pueden suponerse, por las autoridades políticas establecidas desde entonces y por los demás funcio- narios públicos que con impunidad se entregaron al saqueo, acallando toda protesta por esos delitos, con encarcelamientos, estropeos y exiliación de los ciudadanos que se empeñaron en hacer reclamos. Hoy que atravesamos una época de libertad y de justicia hago la presente denuncia (...) (Ibíd.: legajo 3, cua- derno 45, fojas 1). Es importante mencionar, además, que un grupo importante de las denuncias de homicidio y agresión proviene de afectados por los sucesos de la Rebelión de Cajamarca de 192419. 19 Esta rebelión fue, según Burga y Flores Galindo (1980), un claro ejemplo del intento del Estado leguiista por tener una presencia real en el territorio, atacando directamente el poder de los gamonales. El movimiento armado se originó, según los mismos autores, a partir de pugnas políticas entre grupos familiares locales. La familia Benel, una de las más importantes de la región, ligada al civilismo, se enfrentó con las familias Alvarado y Ramos de Santa Cruz que se habían unido al leguiismo. Las pugnas por el acceso a puestos políticos fueron la semilla de una serie de eventos violentos. Finalmente, en noviembre de 1924, se produjo el levantamiento de Arturo Osores, el coronel Samuel del Alcázar y el teniente Carlos Barreda con el apoyo de los Benel. Si bien la rebelión fracasó rápidamente, las pugnas armadas locales continuaron hasta 1926 en que el Estado se hizo del control efectivo de la región a través del ejército (Ibíd.: 140-144). Durante todo este proceso se produjeron diversas acciones violentas que desembocaron en crímenes comunes, como el homicidio y los daños a la propiedad que fueron denunciados ante el TSN. Así, por ejemplo, se denunciaron los asesinatos de Eleodoro y Casinaldo Benel y daños contra las propiedades de su familia. Previamente, el 26 de julio de 1925, el gobierno de Leguía había dictado la Ley Nº 5166 que rescindía todos los juicios iniciados como consecuencia de los sucesos de Cajamarca del año 1924. La Junta de Gobierno de Sánchez Cerro, mediante el DL Nº 6949, derogó esta ley por considerarla inconstitucional. Ello permitió que se abrieran procesos judi