MANUEL ROMAN DE SILGADO

f i

Burocracia 
y Cambio Social

CENTRO DE INVESTIGACION 
UNIVERSIDAD DEL PACIFICO 

1975



UNIVERSIDAD DEL PACIFICO

¿M fesLíOTtEC-A

15872



A MI MADRE;

A ROSA, 
PILAR Y , - 
JOSE MARIA



I N D I C E

INTRODUCCION

I

La teoría de la burocracia: la teoría clásica. Las 
modernas interpretaciones del fenómeno.

A. Las grandes organizaciones y las ciencias sociales 
del comportamiento.

B La teoría weberiana: los "tipos ideales”. Weber y 
el análisis marxista. Las reinterpretaciones. Los mo­
delos no-weberianos.

1. Weber y los “tipos ideales”.
2. La diferencia con los marxistas.
3. Las reinterpretaciones.

a . Merton
b. Selznick
c . Gouldner

C. Los modelos no-weberianos.

n
La burocracia. El análisis accionalista. La organiza­

ción y la burocracia. La legitimidad; las estructuras; 
los modelos racionalizadores; política y burocracia.

7



1. La burocratización. Las definiciones. Las ten­
dencias. Los peligros. Factores. Las consecuen­
cias políticas, económicas y sociales.

2. Burocracia y el aspecto político. Los límites de 
la burocracia. El poder burocrático. La categoría 
social. El sistema político.

3. La desburocratización.

4. La burocraciá y la teoría marxista. La burocracia 
y los Estados obreros.

5. El burócrata. Su importancia. Grupo, clase cas­
ta. La cohesión. La función política. El núme­
ro. Su status. La capacitación. La lealtad y la 
conciencia profesional. La neutralidad política. 
El “liderazgo” burocrático. El burócrata del ter­
cer mundo.

m

Las variables burocráticas: sus dimensiones.

1. —El problema del Poder burocrático. La autoridad. Las
exigencias del poder. La coerción. Los límites del po­
der burocrático. Autoridad y comunicación. La efi­
ciencia. El status. Las comunicaciones. La respon­
sabilidad.

2. —Las reglas. Su importancia en el funcionamiento de
la organización. Reglas e iniciativas. Los códigos es­
critos. La regla y la cooperación. Los problemas que 
plantea la rigidez:
a. El ritualismo.
b. La conducta formal.—La estructura formal en la 

que se inscribe.—La organización formal. Los es­
tudios.

3. —La especialización: la necesidad del experto. Su rol
y contrarol.

4. —La promoción: el “hacer carrera”. La tendencia ha­
cia la “profesionalización” en los sindicatos.— La bús­
queda de la seguridad. El precio: la impersonalidad, 
la disciplina.

8 —



a. La seguridad en el trabajo.
b. La impersonalidad.—Las relaciones impersonales

El trato.

5.—La racionalidad burocrática.

IV

La disfunción burocrática. Los obstáculos al desarro­
llo de las variables burocráticas. La búsqueda del equi­
librio. El control social. La disfunción fines medios. El 
“círculo vicioso” de la burocracia.— La dialéctica de la 
creación control. ,

V

La alienación burocrática. Su origen. Sus formas: 
libertad, autonomía, frustración, separación del trabajo. 
Costo psicológico. Clase social. Manipulación. Las orga­
nizaciones modernas y sus ajustes. La desalienación del 
hombre moderno.

— VI

Los problemas del cambio. La literatura sobre el 
cambio. Las condiciones. Los procesos.

1. La evolución de la sociedad.
2. Las causas o factores del cambio.
3. Los agentes del cambio:

a) Las minorías.
b) Las masas y el proceso de cambio.

-  VII

El cambio y los países del tercer mundo.

_  VIII

La relación: cambio y los agentes.

1. Los agentes del cambio.
2. Las cuatro situaciones.

. — 9 —



IX

La burocracia y el cambio social.

a. Los efectos del cambio.
b. Las resistencias al cambio: los elementos afecta­

dos por el cambio.
c. La necesidad del cambio organizacional. Las for­

mas adaptativas.

X

La burocracia en los países en vías de desarrollo.

a. consideraciones previas.
b. las ventajas de un sistema de organización bu­

rocrática.
c. la burocracia en los países en vías de desarrollo:

1. El sistema político y la burocracia del Estado.
2. La burocracia sindical.
3. La burocracia industrial del tercer mundo.— 

El funcionario.

La burocracia para el cambio: un intento de definir 
los elementos de análisis. Diseño operativo de la burocra­
cia no-weberiana.

1. Consideraciones previas.
2. Cuadros de análisis:

A. Cuadro I

Unidades de análisis: burocracia weberiana
burocracia no weberiana

Variables: impersonalidad, reglas, promoción y auto- 
ridad.

Burocracia no-weberiana.—El burócrata.

Análisis de cada una de las situaciones.

— 10 —



B . Cuadro II

Unidades de análisis: burocracia weberiana
burocracia no-weberiana

Variables analíticas: - 1. Cambio y sus dimensiones
2. Movimiento obrero

Análisis de cada situación.

3. Conclusiones.

— 11 —



INTRODUCCION

El presente trabajo pretende ser un ensayo sobre la 
burocracia en los países en vías de desarrollo. Ensayo 
que pone énfasis en los aspectos fundamentales de la 
misma: en la necesidad organizativa y en las contradi­
ciones que genera la aplicación de un modelo “ideal”, 
basados en los análisis de Weber.

El tema nació del diálogo fructífero con los alum­
nos de la Universidad de San Marcos, en la cátedra de 
“Sociología del Trabajo”, y fue madurado posteriormen­
te en un seminario. Tanto en la discusión de la cátedra 
como en el seminario comenzó a perfilarse la necesidad 
de revisar la literatura clásica, e intentar construir un 
modelo que permitiera superar las condiciones en que 
se mueve la burocracia en el tercer mundo. Una buro­
cracia que, en una economía dependiente que hace es­
fuerzos por romper con todo tipo de colonización, frena 
o manipula el cambio.

Nuestro punto de partida nos lo proporcionaba la 
literatura clásica, y la teoría de base nos descubría los 
problemas centrales del mismo: los problemas organiza­
tivos y los procesos de cambio radicales. De aquí salió 
nuestra hipótesis central: la burocracia es necesaria, in­
dispensable para organizar el cambio, y es al mismo 
tiempo un freno a las transformaciones.

Poco a poco, con ayuda de la literatura clásica y pro­
pias reflexiones, la teoría weberiana nos fue aparecien­
do como insuficiente para solucionar los problemas or- 
ganizacionales que enfrentan los países del tercer mun­

13 —



do. Los “vicios” burocráticos se reproducen constante­
mente, generando formas organizativas que, anquilosa­
das en las estructuras administrativas, impiden la for­
mación de elementos más dinámicos. A partir de estas 
constataciones, la necesidad de sugerir el modelo se nos 
hizo más evidente; en esa línea iniciamos la búsqueda 
del diseño.

En un comienzo le hemos llamado “ensayo” y 
eso hemos querido que sea, porque creemos que el ensa­
yo, en las ciencias sociales, se mueve más cercanamente 
al mundo de las realidades concretas. La-carencia del 
ensayo es, a nuestro entender, lo que ha retardado el avan­
ce de la sociología moderna, que se sitúa entre des ex­
tremos: o en un empiricismo, falto de contenido teórico, 
sin la ayuda que la teoría puede dar al análisis de los 
datos, o, en el otro extremo, en un campo excesivamente 
teórico, de grandes construcciones teóricas, pero difíciles 
de aplicar a realidades concretas. No quiere ser, sin em­
bargo, una “teoría de alcance medio” , un tercer mode­
lo de aproximación, sino simplemente un campo de re­
flexiones que, terminando a nivel de “modelo”, nos 
sugiera un cuerpo de hipótesis, y sea un camino meto­
dológico e ideológico, para análisis de casos concretos. 
A nuestro entender, sólo el ensayo puede cubrir estas 
aspiraciones y hacer coherente el camino hacia la gene­
ralización. Corrientemente aplicado a la historia o a la 
literatura, el “ensayo” debe ser, creemos, fuente de re­
flexión en las modernas corrientes sociológicas. Porque 
enriquece los temas, descubre nuevos campos de análisis 
e intenta explicaciones que, luego, en las investigaciones 
concretas, pueden verificarse.

Estas fueron las razones que nos movieron, funda­
mentalmente. Es decir, aclarar, en el caso concreto de 
la burocracia, los problemas que se presentan a los países 
en vías de desarrollo, teniendo en cuenta las fuertes 
presiones que sufre el sistema social, sea a causa de la 
modernización, sea por los cambios violentos que. .se 
están produciendo. La vida organizativa actual genera 
constantemente contradicciones entre “lo esperado” y 
“lo vivido”, y necesita canales que rompan las tensiones 
y produzcan la síntesis final. La burocracia se nos pre­
senta entonces como un ^¡ampo rico en reflexiones y 
análisis, porque es semillero de procesos dialécticos: ins-.

— 14 —



titución indispensable para organizar el cambio, pero que 
genera manipulación y lo estanca.

De aquí la búsqueda de un “modelo burocrático” que 
organice y dinamice el cambio, para que las fuerzas so­
ciales no se desgasten infructuosamente en encuentros 
inútiles, sino que, por el contrario, proyecten su acción 
histórica sin alienaciones.

Las organizaciones modernas, que caracterizan a la 
sociedad industrial, y post-industrial, se presentan tam­
bién como un campo de conflictos entre los recursos con 
que cuentan y la necesidad de movilizar esos recursos. 
Los modelos de la “racionalidad” weberiana se escapan 
de entre las manos de los planificadores y teóricos de 
las ciencias administrativas. La falta de imaginación 
creadora impone unos límites a los procesos políticos del 
cambio. Así, la historicidad entra en consecuencia, por 
su propio peso, en nuestro análisis y nos obliga a iden­
tificar, en parte, la crisis del mundo moderno, en fun­
ción de esta “a-historicidad”, entre la creación de mo­
delos, las contradiciones del pasado y las violencias del 
presente.

Los elementos de análisis están, pues, construidos de 
acuerdo a realidades concretas, aunque pocas veces ha­
gamos alusión a ellas. Y como material de reflexión es­
peramos que puedan ser utilizados en- futuros trabajos 
aplicados a casos específicos. La dificultad puede resi­
dir en cómo aplicar estos modelos, es decir, cómo hacer 
operacionalizable el diseño que sugerimos.

Por supuesto que, a nivel de ensayo, el esquema es 
generalizador y su utilidad creemos que reside precisa­
mente en esta característica. Las condiciones de su apli­
cación, así como les recursos y variables analíticas, de­
ben ser específicos de los casos concretos. La búsqueda 
de estos recursos, así como la formalización, serán los pa­
sos siguientes.

Las dificultades que, no entrevimos al comienzo, hi­
cieron pesado el largo camino hasta el final. La consul­
ta bibliográfica, abundante y dura, y los textos, algunos 
demasiado teóricos, nos impusieron limitaciones, al mis­
mo tiempo que hacían más penosos los momentos de re­
flexión. Por eso, queremos añadir que las limitaciones



que puedan aparecer en el texto, así como los momentos 
de excesiva abstración, se deben a las mismas dificulta­
des del tema y a la ambición de crear un nuevo diseño 
organizacional. Por supuesto que, las bases del mismo, 
están en dos fuentes: en la teoría analizada y en el aná­
lisis de realidades concretas, aunque no abunden estu­
dies serios y profundos sobre éstas. Casi toda la litera­
tura se queda en términos descriptivos, sin añadir nada 
inédito al modelo weberiano. Pocos son los que han in­
tentado un análisis que ayude a reconstruir la teoría. 
Generalizaciones empíricas, énfasis en algunos aspectos 
particulares de la burocracia, como, por ejemplo, las po­
líticas; muy escasos los que la han estudiado como un 
fenómeno general, inscrito en una sociedad que se de­
fine cada vez más per sus contradicciones. Y es así en 
esta perspectiva, es decir, entre la teoría, la observación 
de realidades y la reflexión, como hay que leer los si­
guientes capítulos.

El trabajo no habría sido posible sin la ayuda del 
grupo del Centre de Sociologie des Organizations, 
que dirige, en el marco del CNRS (CENTRE NATIONAL 
DE RECHERCHE SCIENTIFIQUE), el profesor Michel 

' Crozier. Gracias a sus primeras indicaciones y con 
la ayuda del profesor Jean Claude Thoening, pqdi- 
mos, en una primera estada en París, ir recogiendo el 
material bibliográfico que nos permitiera un profundo 
conocimiento teórico de las condiciones en que se mue­
ven los esquemas burocráticos. De esta primera estada 
es el análisis organizacional de las burocracias del ter­
cer mundo y el estudio de algunos intentos para construir 
modelos no-weberianos. En una segunda oportunidad, 
completada la literatura, y con la ayuda del profesor 
Jean De. Reynaud, del Conservatoire National des Arts 
et Metiers, donde dirige el Laboratoire de Sociologie du 
Travail et des Relations Projesionels, logramos comple­
tar la redacción definitiva de este trabajo.

Para terminar, queremos dar las gracias y señalar 
la gran ayuda y comprensión del Agregado Cultural de 
la Embajada Francesa en Lima, Sr. Yves Boeglin, quien 
hizo jposible la ayuda del Gobierno Francés con una beca 
que me permitió, con las ventajas que ello supone, la de­
dicación en París a la recogida de material, al diálogo 
con los profesores y a la redacción definitiva del texto.

— 16 —



Y ya en la línea de los agradecimientos, al Consejo 
Ejecutivo de la Universidad del Pacífico, que me dio los 
medios y toda clase de facilidades para terminar el tra­
bajo. Y, por último, a la Srta. Olga Sánchez R., eficiente 
secretaria, que puso en orden los originales y las innu­
merables fichas seleccionadas.

UNIVERSIDAD DEL PACIFICO 

B I ó ü O T E C A

— 17 —



I

LA TEORIA DE LA BUROCRAQIA: LA TEORIA 
CLASICA. LAS MODERNAS ■ INTERPRETACIONES 

DEL FENOMENO

No se ha terminado, ni mucho menos, la discusión 
sobre el problema que plantea a la sociedad moderna 
la necesidad de organizarse con unos objetivos específi­
cos. La capacidad organizativa ha existido desde siem­
pre; más o menos esquemáticos, él hombre ha estableci­
do unos principios, reglas de juego, que se han respeta­
do en todas las sociedades. Que estas reglas y estos prin­
cipios hayan ido proliferando, complicándose hasta ex­
tremos inútiles, es otra cuestión u otro aspecto, si se 
quiere, del problema; pero ello no evita que la situación 
esté creada en términos no sólo sociológicos, sino políti­
cos y económicos.

Fue a partir de Weber (1) cuando el problema quedó 
seriamente planteado. La sociología aporta, en este sen­
tido, en la aclaración o “develación” del problema orga- 
nizacional. muy claras perspectivas. La sociología (2), co­
mo que estudia la acción social, sus orientaciones y for­
mas de expresión, puede, y de suyo lo hace, ir acumu­
lando material teórico o empírico, cuyo objetivo es des­
cubrir cuáles son las orientaciones de esa acción social, 
las motivaciones y los resultados que, en los sistemas 
sociales, tienen esas orientaciones normativas. La teoría 
toureniana de la acción (“Sociología de la Acción, 1965”) 
nos proporciona suficientes elementos de análisis y es a 
través de estos elementos que iremos completando nues­
tros puntos de reflexión. .

Todo sistema social, como conjunto interdependien- 
te (3) de elementos, con un mínimo de regulaciones pre­
sidiéndolos y un grado de conciencia de esas regulacio­
nes, obliga al sociólogo a intentar aislar estos sistemas y

— 19 —



a poner en evidencia sus mecanismos de regulación, su 
descomposición y recomposición. Mas el peligro eviden- 
te de aislar estos sistemas de otros sistemas más com­
plejos, ha traído como consecuencia el flotar en el vacío 
de los estudios, tanto teóricos como empíricos, que se 
han hecho sobre la burocracia (4).

Porque la capacidad de organización del hombre en 
sociedad, en nuestros días, se manifiesta a través de esa 
acción social al multiplicarse en las necesidades comple­
jas de la vida moderna (5). La misma democratización 
de la sociedad, logrando la participación del actor so­
cial, hace más evidente las complicaciones y las extien­
de a la existencia toda del individuo como ser - social. 
Por eso, por la complejidad del fenómeno estudiado, que 
va desde su composición, presiones y bloqueos, alienacio­
nes y liberaciones, hasta la misma raíz política del pro­
blema, la burocracia tiene y tendrá entre los sociólogos 
un lugar de preferencia.

Decimos que el problema es complejo. Las discusio­
nes sobre la bondad o la negatividad del sistema buro­
crático siguen en pie. Crozier escribe que “los puntos 
de vista sobre el funcionamiento de las organizaciones 
han evolucionado mucho. Se ha pasado del análisis ra­
cionalista estrecho, casi mecanicista, de Taylor y Fayol, 
nizaciones en términos de relaciones humanas, cuya mo­
da comienza a declinar y se asiste ahora, con el desarro­
llo del análisis estratégico y del estudio de la toma de 
decisiones, a una vuelta al racionalismo, pero bajo una 
forma totalmente diferente del análisis mecanicista clá­
sico, que busca integrar todo lo adquirido de los traba­
jos sobre las relaciones humanas” (6). Aunque no hacen 
alusión a ello, los marxistas plantean su esquema de 
otra manera. Desde el mismo Marx (7) hasta nuestros 
días, los marxistas o neomarxistas *han dado su opinión 
sobre la burocracia. Como sus puntos de vista interesan 
sobre manera, porque en parte han servido para nues­
tros puntos de reflexión sobre los problemas del cambio 
en la sociedad moderna y sus formas administrativas, 
los incluimos como elementos de nuestro análisis en su 
lugar correspondiente.

A .—EL LUGAR DE LAS GRANDES ORGANIZACIO­
NES.—Las ciencias sociales: las investigaciones.— 
La necesidad de organizarse.

20 —



Por lo pronto, intentemos una definición del vocablo. 
Crozier escribe que “mucho de lo embarazoso y estéril de 
las discusiones sobre el problema de la burocracia de­
pende de esta ambigüedad del vocablo” (8). Y pai;a ahon­
dar más en las diferencias conceptuales y en los proble­
mas que plantea el uso indiscriminado del término, Pu- 
tlanzas dice: “el análisis del problema burocrático supo­
ne el establecimiento riguroso de las relaciones entre la 
categoría específica de la burocracia, el burocratismo co­
mo sistema de organización particular del Estado, y las 
estructuras de un tipo de Estado” (9). Lo que se pone en 
duda es que la sociedad necesita organizarse. Y “orga­
nizar significa crear reglas, generales o duraderas, para 
la actuación dirigida a un fin” (10). Por eso, “en la so­
ciedad contemporánea la burocracia se ha convertido 
én una institución dominante; en realidad, es la insti­
tución que compendia la vida moderna. No podremos 
comprender la vida social contemporánea, sino entende­
mos esta forma institucional” (11). Lo que este sentido 
organizativo ha traído es lo que Crozier llama “compli­
caciones inútiles, estandarización constrictiva, ahogo de 
la personalidad” (12). Claro está que la necesidad de 
crear la acción administrativa de las cosas y de los hom­
bres, es consecuencia a su vez del tamaño propio de las 
grandes organizaciones creadas. Por ello, Terrien y Mills 
escriben que, “puesto que una de las características más 
notables del mundo contemporáneo occidental parece ser 
una proliferación de las organizaciones formales, el pro­
blema de los efectos del tamaño merece ser explorado. 
Más específicamente, un estudio de la relación de tama­
ño, entre los componentes administrativos y las organi­
zaciones»totales' que las contienen, debería proporcio­
nar informaciones acerca del efecto del tamaño sobre 
la naturaleza de la estructura interna de la organiza­
ción” (13).

De aquí que “la organización, lejos de ser considera­
da como un sistema de relaciones sociales, organizada 
alrededor de ciertas normas de comunicación y de auto­
ridad, aparece...  como una mediación que puede ser 
también un obstáculo entre los actores históricos, diri­
gente y asalariados, y los valores del desarrollo y de la 
democracia” (14). Los problemas de la alienación orga- 
nizacional, de las contradicciones entre esas mismas ne­
cesidades y los ejes dialécticos derivados de ellas, y de

— 21 —



las distintas interpretaciones que se dan a la burocra­
cia, son consecuencia no sólo de la ambigüedad del tér­
mino a que se refiere Crozier, sino también de los dife­
rentes enfoques ideológicos sobre la burocracia.

Gouldner escribe que “es por esta razón (15) que laa 
discusiones sobre la organización burocrática, herederas 
del análisis de Weber, deben ser comprendidas como 
siendo en parte un desplazamiento de la controversia 
sobre el socialismo” (16). Pero es más: la burocracia tie­
ne su extensión política. Es decir, la organización del 
Estado (17). Y es precisamente el “tamaño” de las orga­
nizaciones del Estado, así como la complejidad en que 
su acción administrativa se ve envuelta, lo que ha crea- 
dó en torno a la burocracia las resistencias más llama­
tivas y los epítetos más fuertes. Pero entendamos: nada 
es creado por el hombre sin que tenga un fin. Que éste 
sea “bueno” o “malo” , es otro problema, que se vislum­
bra con una óptica teleológica, en la síntesis final de 
las contradiciones. O, lo que es lo mismo, que la buro­
cracia, eliminando los juicios de valor que puedan ir 
incluidos en ella, puede aclarar en parte las estrategias 
de los diferentes sistemas para orientar la acción del 
actor histórico. Esta necesidad de organizarse es la raíz 
del fenómeno, su razón de ser. En el término “organiza­
ción” están comprendidas todas las funciones y todos 
los fenómenos a que venimos haciendo alusión. Porque 
“una organización resulta de la coordinación racional 
de las actividades de un cierto número de personas, con 
vistas a conseguir objetivos y fines lo más explícitos po­
sible, por una división del trabajo y de funciones y por 
una jerarquía de autoridad y de responsabilidades” (18).

La discusión sigue sin embargo en pie, y, lo seguirá 
hasta tanto la capacidad creadora del hombre y su ima­
ginación inventen un nuevo sistema organizacional que, 
superando las dificultades actuales, organice la división 
del trabajo, sin caer en los excesos de la burocracia 
actual. Por eso, burocracia, burocratismo, tendencias á 
la burocratización, desburocratización administración, sis­
tema administrativo,, etc., son . conceptos que necesitan 
ser analizados, pues la teoría se discute a este nivel, “es­
te dilema explica la 'ambivalencia adoptada, respecto a 
la burocracia, por el pensamiento social y político de la 
segunda mitad del XIX y de las primeras décadas del



XX, y que todavía se mantiene pujante, en especial en 
la polémica entre liberales y socialistas. Esta actitud 
ambivalente se manifiesta también en la consideración 
de los aspectos profesionales de la burocracia” (19). Sin 
llegar a los excesos de Michel, quien escribe que “la or­
ganización es la fuente de la que nace la dominación de 
los elegidos sobre los electores, de los mandatarios so­
bre los mandados, de los delegados sobre los que delegan. 
Quien dice organización dice oligarquía” (20).

De aquí, de la necesidad —a pesar de las contradic­
ciones que implica— de organizarse, es de donde han na­
cido no sólo las teorías sino las ciencias del comporta­
miento organizacional. En “El fenómeno burocrático", 
escribe Crozier: “Al estudiar los problemas que plantea 
el funcionamiento de las grandes unidades en que con­
cluyen por realizarse la mayoría de las actividades in­
dustriales y administrativas, la sociología de las organi­
zaciones aspira a afirmar, sobre una base más amplia, 
las teorías de la acción, de las cuales ella misma debe­
ría constituir uno de los fundamentos esenciales” (21).

Quiere decir, y en ello estamos de acuerdo, que, den­
tro del campo de las Ciencias Sociales, la aparición de 
nuevas teorías, que se incluyan dentrd de un esquema 
científico coherente, es de suyo úna necesidad instru­
mental para ir creando nuevos campos de investigación 
empírica. Y en “Administration et bureaucratie”, escri­
be el mismo autor: “La precisión, el rigor, y la eficacia 
de las administraciones públicas y privadas, la posibili­
dad de coordinar las actividades modernas complejas sin 
corrupción, sin opresión y sin desorden, en una palabra, 
si se quiere, la capacidad administrativa u organizacio­
nal de una sociedad dada, constituye uno de los factores 
de su desarrollo” (22). Es más, “todo sistema político 
tiene que ajustarse a requisitos funcionales íntimamen­
te vinculados con la burocracia, si se desea promover 
una sociedad industrial democrática” (23). Quiere decir 
que el aspecto organizacional preside todas las activida­
des de la vida humana. Fainsold ha elaborado (24) una 
tipología basada precisamente en la conexión que exis­
te entre las burocracias y el flujo del poder político, y 
ha sugerido la confección de otra tipología que contem­
ple la diversidad de funciones que la burocracia cumple,

— 23



así como el carácter interno y su papel como portadora 
o inhibidora de valores modernizantes (25).

De todo ello se deriva, como venimos insinuando, 
el desarrollo de las teorías de la acción administrativa y 
de las ciencias sociales del comportamiento organizacio- 
nal (26). Las ideologías que se esconden detrás de cada 
interpretación, es otro punto que contemplaremos en ca­
da caso.

Que la burocracia aclara muchos aspectos de la es­
tructura social, es incuestionable. Y no sólo los aspec­
tos de la necesidad de la organización, sino incluso de 
la personalidad de los burócratas. Basta recordar a Mer- 
ton (27) cuando escribe que “la tendencia al aumento 
de la burocracia en la sociedad occidental, que Weber 
hacía tiempo había previsto, no es la única razón de los 
sociólogos para su atención en este campo. Los estudios 
empíricos de las relaciones de la burocracia coh la per­
sonalidad, contribuirán a la comprensión de la estructu­
ra social” .

Sin embargo, queremos hacer una aclaración que 
esperamos explique, en cierto modo, las contradictorias 
teorías sobre la burocracia,, las organizaciones y los sis­
temas estructurales en los que se inscriben. Chester dice 
realísticamente que, “en la mayoría de los casos, las 
discusiones sobre la burocracia, su desarrollo e implica­
ciones, han quedado en el campo de la especulación teó­
rica. por la simple razón de que los datos empíricos eran 
relativamente raros” (28). Por otro lado, en el extremo 
opuesto, al decir de Gouldner (29), “está la teoría pesi­
mista”, o, como escribe, “tentaciones al pesimismo son 
las teorías que explican la burocracia como producto fi­
nal de la dimensión y la complejidad creciente de las 
organizaciones” , (30). Sobre este aspecto de la dimensión 
de las organizaciones modernas y la necesidad de orga­
nizar las relaciones, Rosa Luxemburgo apunta que “no 
es la organización la única que proporciona las tropas 
combatientes, sino es la batalla quien proporciona en 
una gran medida los reclutas para la organización” (31).

No es, por tanto, indiferente a nuestro ojos toda esta 
polémica que se desarrolla a partir, de Weber y se insi­
núa mucho antes. Pero sólo la reflexión puede ir, acom­
pañada con la realidad objetiva de los hechos, desbro­

24 —



zando de prejuicios un análisis que se hace cada vez 
más necesario. Porque “el objetivo de la ciencia es 
perfeccionar la precisión y el alcance de la explicación 
de los fenómenos, para mejorarlos, predecirlos y contro­
larlos. Una teoría científica está constituida por un sis­
tema de proposiciones explicativas” (32). Es más, como 
escribe Crozier (33), la teoría de las organizaciones ha 
podido generalmente llegar a extremos universalistas,"a 
partir de casos particulares de administración pública, 
lo que obliga, en cierto modo, a hacer un análisis cul­
tural.

Todo el esquema que venimos sugiriendo, es decir:

•  El aumento de las necesidades organizacionales.
•  Las teorías explicativas de esta necesidad.
• El desarrollo de las ciencias sociales del compór-
•  tamiento organizativo.
9  La orientación de las investigaciones,

nos obliga a observar las múltiples formas de la buro­
cracia bajo una óptica y un conocimiento histórico y so­
ciológico (34). Por eso, siguiendo este esquema, es que 
hemos intentado, desde sus comienzos, aplicar a las le­
yes del devenir de la sociedad los principios dialécticos 
en que se mueve el individuo. Huyendo, por supuesto, 
de todo mecanicismo, que puede empañar la visión de 
la realidad. No es sino con una intención voluntarista 
(35) que el hombre ha creado su sistema social adminis­
trativo, sobre todo en' las sociedades industriales.

Esta ha sido, en cierta manera, la meta que se han 
marcado los teóricos de-la burocracia. Porque “siendo la 
administración un instrumento voluntarista que la so­
ciedad se ha forjado para traducir sus decisiones cons­
cientes en actos, el estudio de la acción administrativa, 
es, de hecho, el estudio de los límites y de las posibili­
dades de toda política poniendo en causa un conjunto 
social” (36). Y, para terminar, siguiendo con nuestra 
cita de Crozier (37), tengamos en cuenta que “se encuen­
tra en todos los autores de la época (38), sean las que 
sean sus fuentes y sus orientaciones, un denominador 
común, que fue también el del sindicalismo de masa 
como el de “relaciones humanas” : el rechazo del esque­
ma mecanicista del comportamiento humano, sobre el

—  2 5



que se había vivido hasta ahora, rechazo que ha puesto 
en tela de juicio todos los puntos de vista tradicionales 
sobre el funcionamiento de las empresas” .

Abundando en este sentido, la concepción de Rosa 
Luxemburgo (39) aclara parte de las lagunas que, según 
esta denuncia sobre el mecanismo de la acción humana, 
venimos- señalando: “La concepción rígida y mecánica de 
la burocracia no admite la lucha más que como resulta­
do de la organización, llegada a cierto grado de su fuer­
za. La evolución dialéctica viva, al contrario, hace que 
la organización nazca como producto de la lucha” (40). A 
nuestro parecer, dos concepciones tan diametrálmente 
opuestas, al menos en apariencia, pueden, sino concillar­
se, al menos tener ciertos puntos comunes, sobre todo 
en lo que se refiere a la necesidad organizativa. Que ésta 
sea más o menos burocrática es otro problema que a su 
tiempo Intentaremos aclarar.

Es cierto que, por lo que venimos escribiendo, el 
fatalismo deviene un elemento inherente a la condición 
social del hombre. Nos explicamos: la necesidad de or­
ganizarse es incuestionable; por lo tanto, puede apreciar­
se un sentido determinista de la organización. Que esta 
misma necesidad se traduzca en organizaciohes concre­
tas. es también incuestionable; es decir, que, para “satis­
facer las necesidades organizatorias, se requiere la ac­
ción de grupo” (41). Lo que es menos fácil de. vislum­
brar es cómo esta misma necesidad puede al mismo 
tiempo ser liberadora y manipuladora; que solucione pro­
blemas de la acción común y, al mismo tiempo, influya 
en la formación de la personalidad. A este respecto, 
Gouldner escribe que “en ninguna parte el fatalismo 
de la teoría de la organización, llega a ser más neto que 
en los esfuerzos para dar cuenta del desarrollo del com­
portamiento burocrático. Una de las explicaciones me­
nos estimulantes, por ejemplo, coloca en principio una 
naturaleza humana pretendida invariable” (42).

Pero la burocracia crea situaciones que, precisamen­
te por su racionalidad, se acercan más a los comporta­
mientos mecanicistas taylorianos, es decir, se aproximan 
a un modelo de hombre estandarizado, que repugna a la 
tradición occidental (43). Es por ello que nos explicamos 
las diferencias de consideración,, de trasfondo ideológi­

— 26 —



co (44), e.incluso metodológico, que hay entre los dife­
rentes teóricos de la burocracia. Desde la concepción 
weberiana, que ya analizaremos, hasta los escritores del 
grupo Socialismo o Barbarie, cuya opinión es que la 
burocracia “no tiene una existencia objetiva rigurosa- 
ménte separable de una forma social de poder; a nivel 
más profundo, no es una categoría económica, pero se 
constituye o integra en la participación de un sistema 
de dominación” (45).

Entre una y otra polémica, quizás el denominador 
común de lo que “no” es la burocracia, puede ayu­
darnos a comprender esta discusión. “La burocracia 
es hecesaria en el marco de la sociedad capitalista; la 
crítica no puede situarse, si ella quiere ser eficaz, al 
mismo nivel que el de la organización capitalista”, escri­
be Leíort (46). He aquí una concepción que aelara mucho 
la controversia, pero que nos quita parte de las pers­
pectivas en que se mueve. Nos aclaramos: queremos de­
cir que la burocracia, los sistemas organizacionales y los 
sistemas administrativos, son incuestionablemente pro­
piedad de no importa qué sistema. Tanto en los países 
socialistas como en los capitalistas, la necesidad de “or­
ganizarse” es una necesidad que se deriva de la misma 
condición de la sociedad. Por tanto, la teoría de la bu­
rocracia debe ser “un caso particular dentro de una teoría 
general de las organizaciones, que a su vez debería ser en 
sí misma un elemento esencial de una sociología de la 
acción, válido para el estudio global de la sociedad” (47).

A partir de estos elementos que nos aporta Crozier, 
podemos intentar “reconstruir” ,, siguiendo o no la teoría 
weberiana, y con los aportes de la literatura marxista, un 
modelo que evite caer tanto en las disfunciones denun­
ciadas por Merton. Crozier, Gouldner, etc., como en los 
excesos de la literatura marxista.

A este propósito, bueno es recordar lo que aconseja 
LaPalombara, cuando al hablar de la burocracia y el de- 
sarrollo político dice que la “idea de la burocracia fun-' 
cional, fundamental dentro de la teoría democrática, se 
ve seriamente amenazada a medida que se advierte la 
creciente complejidad de lograr que los especialistas en 
gobierno sean responsables ante los miembros del siste­
ma político, teóricamente responsables” (48). Y Lipset

27 —



añade que “se puede afirmar como proposición general 
que, mientras mayor sea la burocratización de una orga- 
nizacin, tanto menor es la posibilidad de que los miem­
bros influyan en la formación de la política” (49).

En los análisis propuestos ha'sta ahora está toda la 
problemática teórica; y decimos teórica porque muy rara 
vez se han visto comprobadas las hipótesis en trabajos 
verdaderamente empíricos. La falta de estos trabajos 
que re-orienten-modifiquen la teoría, es quizás parte de 
las fuentes de incertidumbre en que se mueven todos 
los teóricos; lo que, en “tipos ideales”, —corresponde 3 
un profundo conocimiento de la historia.

Así, pues, funcionalismo, estandarización de las vo­
luntades, manipulación, creació de “castas”, etc.; por un 
lado; por otro, la únifca forma de organización ca­
paz de romper tensiones y organizar la producción de 
cosas y de ideas. Término contradictorios, evidentemen­
te, pero que, en resumen, son las únicas dos orientacio­
nes que hemos encontrado en toda la literatura que acla­
ra, estudia o profundiza la burocracia. Y es a partir de 
esta contradicción que hemos intentado buscar un mo­
delo no-weberiano que, se verá más adelante, logre que 
el sujeto histórico, capaz de creación voluntaria, elimine 
las contradicciones que va encontrando a lo largo de su 
existencia como actor social. Porque es cierto que “ si 
los sujetos constituyen organizaciones, los actores se 
encuentran colocados en ellas” (50).

Un tercer aspecto del problema es considerar que 
el estudio de la burocracia nos permite comprender los 
problemas de la democracia social, pues ella nos lleva al 
progreso social (51). Lo que, por otro lado, refleja una 
imagen peyorativa de la burocracia; “la imagen popu­
lar, es la de una organización rutinaria, indiferente a 
su función social. Es necesario demostrar a qué punto 
es superficial. Los hechos a partir de los cuales se for­
ma, no son más que índices de una enfermedad más 
profunda de las organizaciones” (52), enfermedad que es 
consecuencia de los “procedimientos burocráticos en el 
seno de las grandes organizaciones modernas; la expre­
sión de “procedimientos burocráticos” se entiende con 
referencia a la tradición de las burocracias de Estado y a 
las protestas que levantan en el público” f53).

— 28 —



E .—LA TEORIA WEBERIANA.— Los “tipos ideales”. We-
ber y el análisis marxista.—Las reinterpretaciones.—
Los modelos no-weberianos.

1. Para comenzar, digamos que el estudio de las 
organizaciones como sistema permite tirar un. puente 
entre los fenómenos micro y macrcsociológicos, al menos, 
en las sociedades industriales, donde la acción colectiva 
pasa cada vez más por el canal de las diversas organiza­
ciones (54). Y esto es lo que intentó Max Weber en su 
estudio: descubrir en la burocracia una forma de domi­
nación legítima, por la creencia de los miembros en la 
legalidad del orden establecido (55).

Parte de un “tipo ideal”, tipo puro por abstración, 
que es una guía con objeto de facilitar la investigación 
empírica y comprender o vislumbrar el grado de buro- 
cratización y, por tanto, cuáles son los factores que se 
han de tener en cuenta (56). Para Blau, lo^ tipos ideales 
no son simplemente un esquema conceptual, no sólo in­
cluyen definiciones de los objetos, sinos también genera­
lizaciones acerca de sus relaciones mutuas y, específica­
mente, la hipótesis de que las características burocráti­
cas aumentan la eficiencia administrativa (57). De aquí 
su validez, porque permite analizar las múltiples formas 
de organización burocrática en la sociedad moderna (58), 
aun cuando para otros autores signifique una forma de 
organización creada para combatir la lucha de clases (59).

- Las características que aludimos, es decir, los “tipos 
Ideales” “weberianos, son las siguientes (60):

® Las actividades regulares requeridas para los propó­
sitos de la organización se hallan distribuidas de un modo 
estable bajo la forma de deberes oficiales (Weber, 126).
• La organización de los cargos sigue el principio je­
rárquico, es decir, cada rango se halla bajo el control y 
lns supervisión de uno superior (Id., 331).
• La actividad está regida “por un coherente sistema 
de reglas abstractas... (y) consiste en la aplicación de 
estas reglas a los casos particulares. Id., 330).
• El funcionamiento ideal cumple su tarea con un es­
píritu de formalidad impersonal, “sine ira et studio”, sin

— 29 — .



enemistades y sin pasión, y por ello sin efecto ni entu­
siasmo (Id., 340).
@ El empleo es una carrera. Hay un sistema de “pro­
mociones”, de acuerdo con la antigüedad o la capacidad, 
o con ambas (Id., 334).

Resumiendo: estos “tipos ideales” corresponden a las 
siguientes variables que sirven para determinar el grado 
de burocratización de las diferentes organizaciones que 
se atienen ál esquema weberiano:

1. Funciones.
2. Jerarquía.
3. Reglas.

'4 . Impersonalidad.
5. Carrera.

Al mismo tiempo, nos servirán, más adelante, para 
fijar nuestra-atención en los excesos del burocratismo, 
las disfunciones (jue el manejo de estas variables pro­
ducen, las alienaciones que originan en la estructura de 
la personalidad del burócrata, así como las diferentes 
formas no-weberianas que se han ido perfilando a lo lar­
go de estos años últimos.

Otras variables, subyacentes en las enunciadas, co­
rresponden a “codificación”, “profesionalismo” y "tecni- 
ficación”. Estas últimas completan el panorama de la 
teoría weberiana. Ncs resta añadir, a este respecto, que 
toda la literatura escrita a propósito de Weber, se deriva, 
al decir de Gouldner (61), de un intento de resucitar una 
ciencia lúgubre. Y añade: “a la ley de bronce del sala­
rio, que afirmaba que les obreros jamás podrían mejorar 
su nivel de vida material, ciertos sociólogos han susti­
tuido la ley de bronce de la oligarquía (62), según la cual 
los hombres no pueden mejorar su nivel de vida político. 
Una gran parte de las discusiones sobre la burocracia y 
sobre las necesidades de la organización, en las cuales 
la trama en gran parte es teórica, parece haber servido 
de pantalla a ciertos intelectuales que han proyectado 
en ella su desesperanza y pesimismo, reenforzando así la 
desesperación de los otros”.

Pero la teoría weberiana es algo más que una “ma­
nipulación de la sociedad capitalista” o un intento • de



“detener la lucha de clases”. ; Supone, quiérase o no, al 
menos cuando fue construida, una ordenación de reglas 
y un dar importancia al mundo de la competencia, una 
regulación de las relaciones funcionales a nivel de cual­
quier tipo de organización, y una conceptualización del 
poder y de la autoridad. En cualquier tipo de organiza­
ción, sea organización política, administración del Estado, 
sindicato, iglesia, ejército, etc., siempre encontraremos 
presentes estas dimensiones de las burocracia.

■*Lo que ya no es tan evidente es que, si bien la buro­
cracia es la mejor forma de organización, no por ello 
deja de tener sus fronteras. Estas le son impuestas por 
la capacidad dinámica de las relaciones sociales, por los 
instrumentos objetivos que manejan y por la plastici­
dad de la sociedad en que se inscribe. A. partir de aquí 
podemos comprender las críticas, los escarceos, las lamen­
taciones, e incluso las re-orientaciones de la burocracia 
weberiana.

Es cierto que “los criterios básicos de la burocracia, 
como forma de organización, son la universalidad, el me­
recimiento y la especificidad” (63), como también lo son 
“la separación de los miembros y los medios de explo­
tación, el hecho de que los empleos (los puestos en la 
organización) no son propiedad personal, aun cuando 
en determinadas circunstancias sean hereditarios, el ne­
xo contractual de los miembros de la organización y la 
actividad básicamente profesional” (64), que corresponde 
a una sociedad muy industrializada y democráticamente 
pluralista (65).

Pero a menudo se olvida que la definición weberiana 
de “forma especial de organización y ejercicio de la au­
toridad”, engloba, como dice Blau (66), dos criterios, es 
decir, eficiencia y forma especifica. Y, naturalmente, 
estos dos criterios no pueden integrar la misma defini­
ción, ya que la relación entre los atributos de una insti­
tución social y sus consecuencias, es asunto de verifica­
ción empírica y no de definición.

Esta es, a nuestro entender, la razón por la cual la 
concepción weberiana no ha sido comprendida en toda 
su dimensión. Las dificultades, los defectos y las disfun­
ciones, son entendidas en relación a un tipo especial y 
concreto de organización, sin comprender de antemano



si es realmente burocracia lo que se está analizando. 
Insistimos en la cita de Gouldner, pues aclara que 
son raros los estudios empíricos que comprueben las hi­
pótesis de Weber. A este respecto, S. del Campo (67) aña­
de que “el esquema weberiano es válido en sus líneas fun. 
damentales. Sirve como punto de partida para la consi­
deración rigurosa de la burocracia y espera, eso sí, a que 
los hallazgos empíricos del enfoque de las “relaciones 
humanas” se integren con él”.

2. Aventuremos, antes de entrar en detalles, cuáles 
son las diferencias con los enfoques marxistas. Con una 
nueva perspectiva, Lefort (68) indica que el mérito prin­
cipal del análisis marxista es el de presentar a la buro­
cracia de Estado como un fenómeno empírico, con lo 
cual estamos de acuerdo. Y que la burocracia confina 
en un infierno a los burócratas, sin decir que, a cambio 
de re-estructurar su personalidad, les entrega ciertas ven­
tajas. Que es un círculo vicioso, y que los inferiores en­
tregan sus voluntades a los superiores, y que éstos sólo 
esperan la obediencia de los que están “debajo”-. Pero 
que la burocracia no implica que podamos comprender 
cuál será la forma de organización social- de una em­
presa, creada por la necesidad de la división del traba­
jo, porque ello supone unas condiciones históricas en el 
seno de las cuales se. dan la evolución técnica y la lu­
cha de clases.

Es decir, que, en realidad, la concepción marxista de 
la burocracia está en relación, afirma Lefort, con la re­
presentación de Hegel, es decir, juega en la teoría de la 
historia. Así, cuando Marx critica la filosofía del Es­
tado de Hegel, su propia teoría está todavía en gestación. 
“Poco importa, dice Lefort; el punto de vista filosófico 
prima absolutamente. No es menos remarcable que se 
esboce en Marx una descripción de la burocracia” (69). 
Y achaca a Weber que, “si la burocracia se juzga indi­
ferente, en sü esencia, a la naturaleza del régimen eco­
nómico y social, si aparece desprovista de una finalidad 
histórica, es que ha sido concebida por Weber como' un 
tipo de organización, es decir, una manera puramente 
formal, no como una capa social específica que, al mis­
mo tiempo que establece entre sus miembros un cierto 
orden y un cierto tipo de relaciones, engendra su propia 
historia” (70).

— 32



Lo qu hay que comprender, para completar nuestro 
análisis, lo aclara Gouldnrr cuando escribe que “mien­
tras Marx había insistido mucho en las interrelaciones 
en términos d? mercado, entre unidades de producción 
Weber se ha interesado en las relaciones sociales en el 
interrr de la empresa” (71). Es decir, que las diferentes 
ópticas entre las “dos burocracias, se derivan de su di­
ferente cncepción. Sin embargo, digamos que la buro­
cracia weberiana tiene a nuestro entender, un marcado 
valor técnico que es el que imprime a las organizacio­
nes a las que se aplica su valor funcional, y que este tec­
nicismo tiene a su vez un valor económico, tanto en 
cuanto se apoya en c nocimientos utilizables en la pro­
ducción, sea del tipo que sea” (72). Pero de este tipo de 
organización y de este tipo de relaciones que se derivan 
de ella, el hombre recrea su campo de acción histórica 
y las convierte en sociales no en “relaciones humanas”, 
que esto queda a nivel más descriptivo, sino a nivel de 
“experiencias vividas”, que conforman su vida social total.

, Por último, incluso entre los mismos analistas de la 
burocracia que acuden a Marx encontramos las clásicas 
contradicciones; el mismo Lefort cae en ellas cuando, al 
hablar de división s cial y de burocracia, dice (73) que 
"la dinámica social no parece afectada por el desarro­
llo de la burocracia. El modo de producción, las relacio- 
nrs de clase, el régimen político pueden ser estudiados 
sin referencia a un fenómeno que no designa más que 
un tipo de organización” (74). El peligro de este enfoque 
es notable p:rque indica que cualquier elemento del 
sistema social tiene su propia dinámica y no está influido 
por los cambios estructurales; es más, que este —llamé­
moslo, ccn cierta reticencia, “subsistema”— tiene su gé­
nesis propia y se mueve en el vacío. P r muy “funciona- 
lista” que sea el esquema weberieno, no hay que dejar 
de comprender que las “funciones” nacen de necesida­
des y que estas necesidades se inscriben dentro de un 
sistema social más amplio que, por lo mismo,-está suje­
to a las presiones y modificaciones de lo que le rodea.

Quizás podamos comprender mejor estas orientacio­
nes si tenenr s en cuenta lo que. dice Gouldner, que 
aprecia en Weber (75) “dos burocracias: una basada en 
el conocimiento, es la burocracia como administración 
de expertos; otra, en la disciplina. En aquélla, la obedien-

— 33 —



cia se invoca como medio para un fin; en ésta, hay que 
obedecer porque la regla —el mandato— es el método 
para alcanzar mejor los objetivos de la organización” .

3. Entre las modernas re-interpretaciones de la teo­
ría weberiana, conviene señalar, a nuestro entender, las 
de Merton, Gouldner y Selznick. Cada uno.de ellos ha 
puesto énfasis en aspectos diferentes de los modelos bu­
rocráticos, ha analizado una o más variables y ha crea­
do un modelo que tiende, en • sus aspectos generales, a 
ir cubriendo y corrigiendo, si se quiere, los “tipos ideales” .

a) MERTON, a lo largo de su obra, ha puesto énfasis en
los aspectos disfuncionales (76).

1. Para él, lo importante son las exigencias de con­
trol, que demanda una fidelidad del comporta­
miento en el interior de la organización. Esta 
fidelidad, que despersonaliza al burócrata, aca­
rrea elementos contradictorios en sus actitudes, 
es decir, disfunciones, por cuanto su misma fide­
lidad se ve puesta en tela de juicio cuando sur­
gen los conflictos organizacionales.

2. Como consecuencia, para Merton, debe producir­
se una aminoración de las relaciones individua- 
zadas; es decir, disminuir el trato impersonal y 
despersonalizar las relaciones .jerárquicas, que 
quedan a nivel “funcional” . Se crea entonces un 
conjunto de relaciones entre funciones y roles, 
pero que no tienen nada que ver con la “perso­
nalidad individual del funcionario” .

3. Como condición previa a todo ello, es necesario 
interiorizar las reglas de la organización (77). La 

.única forma de garantizar la fidelidad, así como 
lograr buena comunicación entre los diferentes 
escalones, es comprender la .“función de las re­
glas”. Con esto se logra la obediencia estricta 
y la armonía éntre escalones iguales, inferiores o 
superiores.

4. Unida a ello, la formación de categorías—catego­
rías funcionales— que toman dimensiones de po­
der y autoridad, de disfrute de privilégios, jisí

— 34 —



como de “cantidad de símbolos”, y la consecuen­
te creación de grupos coherentes. Estas catego­
rías tienen la función técnica de la toma de 
decisiones.

Hasta aquí las apuntaciones de Merton. Sus conse­
cuencias pueden ser las siguientes:

1) Crecimiento de la rigidez de las conductas, como 
producto de la sujeción a las reglas, que es el escudo más 
evidente del burócrata. Siendo la norma lo fundamental, 
ella se traduce, lo veremos, en una de las disfunciones 
más resaltantes.

2) Una sensible disminución de las relaciones per­
sonales. La misma rigidez de las reglas, la sujeción a 
las normas, crea una imagen del funcionario frente a 
los otros funcionarios. Ni siquiera en los mismos esca­
lones se aprecian las “relaciones humanas” ; pero, como 
contrapartida, quizás como mecanismo de defensa, se de­
sarrolla un “espíritu de cuerpo” , que significa, en cierto 
modo, una repartición de los objetivos entre ios miembros

3) Por lo mismo, una inclinación de los miembros a 
defenderse de los ataques exteriores. Aquí entran en 
juego no sólo la imagen del “burócrata” sino, lo que 
es más importante, la búsqueda de estrategias, a ve­
ces al margen de la organización, para crear estos me­
canismos de defensa.

El modelo simplificado de Merton (78), indica cuá­
les son los resultados deseados y cuáles los involuntarios, 
producidos por las disfunciones burocráticas, y que ata­
ñen fundamentalmente al “burócrata”. A partir de la 
"demanda de control”, exigencia primera de la burocra­
cia. se créan líneas defensivas, tanto en la misma es­
tructura interna de la organización, como a nivel de los 
funcionarios; ésta sería la contradición entre la acción 
individual y la acción colectiva.

35



EL MODELO SIMPLIFICADO DE MEflTON

RESULTADOS
PREVISTOS

_______ RESULTADOS
IMPREVISTOS -

b) SELZNICK p'ne énfasis en los aspectos de la “autori­
dad” burocrática, basada en el saber burocrático. 
Pero, a su vez creada por las exigencias de control 
que toda organización social necesita.

— 36



Esta autoridad origina una delegación, porque ha 
de controlar los diferentes escalones de la función 
administrativa.

Las consecuencias serían:
1. La competencia de los especialistas. Es decir, la 

creaóión de cuerpos técnicos, en todos los niveles, que 
no sólo toman parte en las decisiones, sino que son cla­
ves en la orientación de los diferentes escalones en los 
que operan.

2. La -creación de una verdadera “departamentaliza- 
ción” . En todas las grandes organizaciones, estos orga­
nismos subsidiarios son de imp'rtancia evidente, no só­
lo por la complejidad organizativa, sino por la necesi­
dad de control de los funcionarios. Aquí tiene mucho 
que ver la “talla de la empresa” (ya se trate de partidos 
políticos, del Estado o de las grandes industrias; los sin- ’ 
dicatos mismos necesitan departamentalizar sus organis­
mos), porque, a mayor número de funciones y de fun­
cionarios, mayor cantidad de control.

3. Una consecuencia de esta departamentalización 
es la emergencia de intereses divergentes, que se crean 
entre los diferentes sub-grupos de la organización; tam­
bién aquí la “talla” de la empresa tiene un roí decisi - 
vo, ya que estos sub grupos se mueven a nivel de sub­
sistema y, por tanto, los objetivos de la organización, 
quedando lejos de su perspectiva, no son percibidos, con 
lo cual se originan las ya clásicas “disfunciones”. Es de­
cir, preferencia por objetivos subalternos.

4. La formación de sub-grupos acarrea conflictos
entre ellos, en el interior mismo de la organización. Los 
análisis más empíricos han evidenciado que estes sub- 
grupos, creados como forma de protección profesional, 
tienen conflictos que nacen de la diversa cantidad de 
autoridad que posern, de los diferentes símbolos ,que 
manejan. En la raíz de todos ellos, se observan las ideo­
logías subyacentes, como manera de interpretar la doc­
trina política de la organización. *

*  "

5. La delegación de la autoridad, necesaria por la 
complejidad organizativa, que no puede “asomarse” a to­
dos les escalones, provoca funciones y disfunciones; en

—  37 —



tre las primeras, la más resaltante es la que multipli­
ca, hasta niveles muchas veces insospechados, las con­
sultas. Es decir, organismos funcionales que tienen cier­
ta autonomía, pero que no por ello dejan de estar com­
prendidos en el esquema general. Pueden ser los exper­
tos, incluidos, no a nivel de consejeros, sino en los di­
ferentes departamentos, con fuerte carga a la hora de 
las decisiones.

El esquema puede ser resumido como se indica a 
continuación. En él, la autoridad crea, voluntariamente, 
funciones especializadas, con la correspondiepte compe­
tencia a nivel organizacicnal. Las consecuencias de ello, 
es decir, los resultados no-deseados, son, para Selznick, 
evidentes: divergencia de intereses, aparición de objeti­
vos subalternos, que no, coinciden con los de la organi­
zación, etc. ! *

EL MODELO SIMPLIFICADO DE SELZNICK

— 38 —



c) Para GOULDNER, el control debe asegurar el equili­
brio. Es decir, que en los diferentes departamentos, 
escalones o funciones, llámense como se llamen, una 
técnica de control, cuyo destino sea asegurar el equi­
librio, puede romper el equilibrio de un sistema su­
perior.

Fundamental es el -empleo de reglas generales e 
impersonales. Son derivaciones de la división y de las 
formas de trabajo y, en cierta manera, responden a las 
exigencias de control que proceden de la jerarquía que 
dirige.

Ahora bien, las consecuencias (como se verá en el 
esquema correspondiente) son:

1) Necesidad de propiciar, cada vez más, la crea­
ción de estas reglas, como elementos de control.

2) Disminución, en cierto modo, del carácter “pa­
tente” de las relaciones de autoridad.

3) El nivel de la tensión interpersonal se ve afecta­
do, desde el momento en que el control acentúa su pre­
sión y obliga a aceptar, sin que haya razonamiento por 
parte del funcionario, de las reglas explícitas.

4) La supervisión se hace, por tanto, necesaria, aun­
que a veces llegue a niveles bajos, ya que descansa en el 
presupuesto de las reglas. Por otro lado, se basa en un 
esquema mecanicista de la actividad humana, que seña­
la, en los niveles más bajos, la necesidad de una inspec­
ción y de un control más detallado. La contradicción, 
en este sentido, es evidente, porque, al mismo tiempo que 
descansa en la responsabilidad, exige del funcionario 
una supervisión más profundadlo que atañe no sólo a 
su trabajo como tal, sino a las relaciones que mantiene — 
relaciones de poder— con los grupos o con los otros es­
calones. *

En el esquema se detalla cómo las exigencias de con­
trol producen, indirectamente, a través de la utilización 
de las reglas impersonales, un mínimum de aceptación 
de comportamientos. Esta línea genera ciertas diferen­
cias entre los objetivos de la organización y su realiza­
ción, ambos distanciados del burocráta.

— 39



EL MODELO SIMPLIFICADO DE GOULDNER
y'

-----------RESULTADOS PREVISTOS
----- ------ RESULTADOS IMPREVISTOS

En el cuadro que reproducen, March y Simons se 
especifican claramente tanto las funciones de la buro­
cracia como las disfunciones; es decir, cómo la concep­
ción mecanicista de la conducta humana que está en el 
fondo de todo el control burocrático, obtiene líneas pre­
vistas, pero al mismo tiempo genera consecuencias no 
deseadas. Estos esquemas serán utilizados más adelan-

— 40 —



te (cuando se analicen los correspondientes esquemas 
■burocráticos) al estudiar los elementos constitutivos, la 
presión sobre las conductas y los círculos viciosos, pro­
pios de las contradiccicnes observadas.

MODELO GENERAL DE LA BUROCRACIA

C —LOS MODELOS NO-WEBERIANOS.
$

Es el resumen de la búsqueda de nuevos modeles que 
evidencien Ds defectos y difunciones producidos por la 
aplicación de los “tipos ideales” weberianos (79). En el 
modelo que recoge Berton H. Kaplan (80), a pesar de su 
indicativo de no-weberiano, un “refinamiento” es, sin 
embargo de la misma teoría weberiana. Comprende, a 
pesar de ello, que es indispensable revisarla, teniendo 
en cuenta el desarrollo s.cial moderno.

Indica, fundamentalmente, seis tipos ideales de desa­
rrollo burocrático:

1. El de una organización teóricamente orientada, 
con lo cual se vuelve al esquema primitivo.

2. Desarrollar una organización que promueva y 
cree nuevas estructuras. Aquí, la alusión a los 
cambios producidos en el exterior de las organi-

— 41 —



zaciones y que atañen a sti desarrollo interno, 
es evidente. Esta indicación nos ha servido para 
encontrar nuevas variables y dimensiones que 
aprovechan precisamente la dinámica societal, 
para modificar las estructuras internas de la or­
ganización.

3. Organización creada como cliente del sistema to­
tal, consecuencia de la relación con la sociedad 
global. Son los modelos de la administración pú­
blica, organización política del Estado, cuyo rol, 
dentro de los compromisos del desarrollo, es más 
fuerte, y por lo mismo deben ser los orientado­
res del cambio. Sin embargo, este modelo de 
desarrollo evidencia su utilización por las clases 
dirigentes para “controlar” el cambio en la di­
rección requerida.

4. Organizaciones creadas para realizar la función 
de socialización o re-socialización.

5. Organizaciones para el desarrollo social, que pro­
muevan la creación de diseños experimentales, 
como primera consideración para el diseño total 
del programa.

6. Limitación de las organizaciones, por estas alter­
nativas, para promover el cambio ideal en un 
tiempo dado.

Propone Kaplan, a continuación, una “burocracia pa­
ra el desarrollo”, que debe comprender los siguientes ele­
mentos:

1. Manejo del cambio, es decir, dirigir sus esfuerzos 
para alterar el patrón básico de la vida social.

'  2. Diseñar las estructuras para un plan de cambio, 
especificando las estructuras organizacionales pa­
ra que tengan efecto directo en el proceso de 
cambio.

3. Búsqueda de los “focos” para ensayar estas for­
mas de vida, mientras aumenta la capacidad 
adaptativa de los individuos o grupos.



• Claro está que el problema fundamental surge a raíz 
de una serie de cuestiones previas, interrogantes que se 
Hacen los teóricos cuando se enfrentan, por un lado, con 
el doble movimiento del aumento y la necesidad de los 
cambios organizacionales y, por otro, de la necesidad de 
la racionalidad, precisamente por la dimensión crecien­
te de las empresas, que exigen un mayor manejo del con­
trol de las funciones y de los funcionarios.

La primera cuestión es saber cuáles son los valores 
básicos para un desarrollo burocrático. Los tipos y los 
caracteres de las estructuras que es necesario no sólo mo­
dificar sino crear. Las relaciones entre el desarrollo bu­
rocrático y los cambios producidos en el ambiente, es 
decir, los cambios sociales, culturales, económicos y po­
líticos.

Kaplan se esfuerza en responder a la primera cues­
tión, es decir, cuál debe ser el diseño de. las organizacio­
nes para un mejor desarrollo burocrático. • Creemos, sin 
embargo, que no ha enfocado el problema, y que se li­
mita a analizar el concepto del "cambio” como simple 

'desarrollo o evolución, sin entrar en mayores considera­
ciones genera nuevas interrogantes, como, por ejem- 
a introducir no sólo nuevos interrogantes y nuevas cues­
tiones, sino, lo que es más importante,, a estudiar las 
raíces del mismo, las presiones sociales de los diferentes 
agentes del cambio, los focos en los que se producen las 
mayores tensiones, y las dimensiones y dirección de los 
cambios sociales.

El extenderse luego a considerar que el desarrollo 
es uno de los procesos que más preocupan a politicólo- 
gos. así como a los técnicos en la administración, le lle­
va a estudiar la parte creativa de los organizadores, co­
mo fuente de manejo del cambio. Y cita a Triandis, 
diciendo que la aplicación de su diseño a las organiza­
ciones, genera nuevas interrogantes, como por ejem­
plo: cuáles son las dimensiones que definen el exterior 
de las organizaciones, cuáles las características de las 
organizaciones y, por último, cuáles son los criterios de 
mayor efectividad organizacional.

La revisión de la literatura clásica es un dar vueltas, 
o notas a pie de página, como dice Fred Katz, a Weber. 
Los trabajos de Hall y Titile son un simple análisis de

— 43 —



ios "tipos ideales” weberianos en torno a la “impersona­
lidad” , jerarquía, división del trabajo complejidad de 
roles y competencia técnica sin añadir nada nuevo. Hick- 
son, por su parte, al revisar a Weber, intenta reducir la 
teoría organizacional a un concepto básico de rol espec- 
tación y rcl-discreción.

Esta revisión, o este dar vueltas alrededor de Weber, 
se debe fundamentalmente a las exigencias de nuevas 
formas organizacionales. Su aplicación a las estructuras 
administrativas dél Estado o de las grandes empresas 
americanas, ha sido el objetivo de los teóricos; pero el 
circunscribirlas a sistemas bien específicos, cuyas carac­
terísticas culturales tienen particularidades que impiden 
extenderlas a otros sistemas invalida en cierto modo su 
aplicación universal y la teoría se queda en los límites 
estrechos de una sociedad determinada.

El trabajo de Bendix, otro de los autores citados por 
Kaplan, toma, ccmo punto central, la necesidad de cam­
biar las organizaciones para hacerlas más eficaces, para 
lo cual propone tres modeles:

1. Búsqueda del equilibrio, para contrarrestar las 
tensiones del excesivo trabajo. .

2. Modelo orgánico, que se refiere a las estructu­
ras especializadas y a les conocimientos técnicos.

3. Aumento de la capacidad mental, para transfor­
mar los valores organizacionales y hacerlos más 
eficaces. Los tres modelos, en realidad, buscan 
el cambio planeado.

Cita los trabajos de Blau y Scot, cuya alusión a los 
cambias organizacionales se limitan al "cui bono”, es 
decir, a quién benefician, y hace una lista de estos cri­
terios:

1. Mutuo beneficio. Los miembros son los benefi­
ciarios primeros, como los de un partido político 
o club.

2. Organizaciones de negocios. Aquí los beneficia­
rios son los dueños primarios. Es la empresa in­
dustrial.

44 —



3. Las organizaciones de servicio. Los beneficiarios 
. s n les usuarios del servicio público. Por ejemplo,

las agencias de salud pública.

4. Las organizaciones de la comunidad, donde el 
beneficiario es el público en general. Pone el

Más interesantes nos parecen los modeles burocráti­
cos de Litwak y Meyer, que establecen cuatro tipos:

1. Burocracia racienalística o weberiana, cuyos ras­
gos son la impersonalidad, los roles detallados, 
la jerarquización, etc.

2. Burocracia de “relaciones humanas” : evaluacio­
nes de méritos, políticas en general.

3. Bur cracia o modelo profesional, que incluye a 
las dos anteriores.

4. " Burocracia o modelo no meritorio, que se refie­
re a la vecindad; es discriminatoria y busca me­
tas personales y no organizacionales.

La discusión’ sin embargo se centró específicamen­
te en el eje organización medio, es decir, en la- organi­
zación cliente teniendo en cuenta que este enfoque com­
prendía problemas internos de la organización y proble­
mas externes.

, Una tipología del desarrollo burocrático ha de te­
ner en cuenta, dice Kaplan, la necesidad de administra­
ción adaptativa, una administración que pueda incorpo­
rarse al cambio constante. Para ello ha de ayudarse 
de las ciencias de la conducta y de las ciencias adminis­
trativas que desarrollarían 1 s siguientes objetivos: bús- 
qurda de una atmósfera innovadora, cperacionalización 
de las metas combinación de planes difusión de las in­
fluencias e incremento de la interdependencia, entre 
otros.

Una burocracia que maneje el cambio, partiendo del 
modelo weberiano debe comprender los siguientes patro­
nes estructurales:



1. Organización orientada teóricamente. Es decir, 
si se quiere cambiar o desarrollar algo, se necesi­
ta una teoría acerca del proceso de desarrollo.

2. El proceso de cambio se desarrolla a través del 
tiempo; por tanto, hay que buscar estructuras 
que adapten sus estrategias en este sentido. La 
estructura básica organizacional debe incluir las 
suficientes estructuras latentes para ir emer­
giendo, a medida que los procesos de desarrollo 
vayan necesitando nuevas funciones.

3. Estos patrones significarán un estilo de vida o 
modelo con respecto al “cliente”, y, por lo tanto, 
deben ser referidos al sistema social total.

4. La socialización debe ser meta primera, de aquí 
su carácter de “aculturización” .

5. Servirán como experimento, como patrones orga- 
nizacionales, para detectar si los resultados son- 
significativos o no.

6. El desarrollo de la comunidad, y los esfuerzos 
correspondientes, estarán influenciados por las 
alternativas particulares de acción, que dirigirán 
el proceso de cambio.

Estos seis modelos o patrones que propine Kaplan, 
adolecen, como todos los esquemas propuestos, de un 
particularismo, derivado de la misma concepción del cam­
bio. Muchas interrogantes quedan sin aclarar, por ejem­
plo, las que se refieren a las orientaciones del cambio y, 
más fundamentalmente, al “tipo” de cambio, que ni si­
quiera se insinúa. En nuestro modelo, como veremos 
más adelante, se intenta cubrir las lagunas del presen­
te modelo, que sólo es aplicable a una sociedad en des­
arrollo o evolución; en él se contempla este tipo de si­
tuaciones y le adscribe unas características especiales.

Para las sociedades en vías de desarrollo, ninguno 
de los patronos nos parece adecuado, porque son socie­
dades en transición* eminentemente plásticas y contra­
dictorias; frente a sistemas tradicionales nos encontra- - 
mos estructuras dinámicas, con lo cual se producen zonas 
conflictivas y “manchas” de desenfoques.

46 —



Un primer análisis organizacional, un estudio del 
sistema político y del sistema de valores, nos puede per­
mitir el descubrimiento de esos focos, pero la superposi­
ción de valores, los desequilibrios organizacionales^-las 
presiones de los grupos en pugna, los diferentes grupos 
de interés y la complejidad de las conductas no estanda­
rizadas, hacen necesaria la búsqueda de un modelo más 
rico, más sugerente, que deje espacio teórico suficiente 
para enriquecer el modelo, elevar el número de variables 
estudiadas y poder descubrir situaciones inéditas.

Cuando se habla de requerimientos organizacionales, 
la teoría de la organización sé limita a señalar los pro­
blemas con ei cliente, por un lado, y, por otro, las inci­
dencias que los objetivos de la organización tienen sobre 
el funcionario. Pero si se busca la “modernización” del 
sistema weberiano, como parece seguir Kaplan, enton­
ces ha de tenerse en cuenta:

•  Revisar las relaciones administración-clientela.
•  Crear estructuras idóneas para el cambio. De 

aquí la necesidad de descubrir cuáles son esas 
estructuras, cuáles deben “condenarse” y cuáles 
modificarse.

•  Cuidar tanto el sistema cultural en que se ins­
cribe, como los valores individuales.

® Conocer el cambio, por la necesidad de adaptar­
se a las nuevas situaciones.

Por eso, en tales condiciones, lo primero que se ha 
de tener en cuenta, en la búsqueda de la “burocracia pa­
ra el cambio”, es:

•  El ambiente. .
• Los objetivos.
O Las estructuras .adaptativas.

Sólo una referencia, ya que será desarrollada a su 
tiempo, a los dos primeros puntos "y en relación con el 
actor social, es la que atañe a las estructuras. Cada uno 
de los componentes del sistema social origina y desarro­
lla su campo de acción histórica y recibe las influencias, 
directas o indirectas, de la situación.

— 47 —



Esta óptica, a partir del modelo parsoniano, nos evi­
ta caer en la tentación fácil de un modelo exclusivamente 
funcionalista. Buscamos una óptica accionalista, porque, 
aun a nivel organizacional, los actores sociales, creando 
su auténtico campo de acción histórica pueden eliminar 
las c ntradicciones entre “lo esperado” y “lo vivido”. Que 

^estos elementes de análisis tienen aplicación, es incues­
tionable ya que son pre-supuestos para comprender el 
sistema social, concret , real, objetivo, en que se mueve 
el actor social necesitado de esquemas organizad nales, 
de objetivos que le marque el sistema de las satisfacía- 
nes que encuentre en ellos y de los esfuerzos que pueda 
desarrollar para eliminar las “alienaciones”.

Les problemas que se derivan de este diseño son; ex­
clusivamente, a nuestro entender (nos referimos al di­
seño de Kaplan) organizacionales. Por eso añadimos por 
nuestra parte algunas características al diseño para ha­
cerlo más completo:

1. La plasticidad y la flexibilidad del ambiente.
2. El radicalismo del ambiente, es decir, la resisten­

cia al cambio; los valores persistentes y la per­
manencia del tradicionalismo.

3. La búsqueda de un tipo de organización que sea, 
a la vez:
b. Situación, reflejo de la realidad.
b. Modelo para el cambio.
c. Dinamizadora del cambio.

El esfuerzo debe ser dirigido a comprender que una 
organización burocrática ha de generar valores, que han 
de estar de acuerdo con el “exteri:r” , es decir con el 
sistema social en el que se inscribe. Este esquema com­
pletado con las variables que se analizarán a su tiempo, 
nos parece que puede aplicarse a les países en vías de 
desarrollo porque pone énfasis en la relación de la orga 
nización con los sistemas culturales y puede desarrollar 
organizad nes para el cambio (universidades institutos 
de planificación, sindicatos, partidos políticos).

Por eso se ampliarán, más adelante, ciertos elemen­
tos de análisis que son claves para entender cómo una



burocracia puede ser “estática y dinámica” a la vez: un 
conocimiento de las bases culturales, de las necesidades 
del actor, de las estructuras, tanto latentes como mani­
fiestas, y de las presiones contradictorias o dialécticas 
de los grupos, puede servirnos de guía.

En síntesis: una “burocracia para el cambio” deberá 
moverse dentro de un proceso estructural de cambio, 
adaptando sus estrategias al tiempo en que se desarro­
llan, y utilizando los ensayos particulares de institucio­
nes que ya sufren del mismo proceso.

— 49 —



II

LA BUROCRACIA: SUS CARACTERISTICAS ANALI­
TICAS.—  LA ORGANIZACION Y LA BUROCRACIA. 
—LA LEGITIMIDAD.—  LAS ESTRUCTURAS.—  
LOS MODELOS RACIONALIZADORES.—  POLITI­
CA Y BUROCRACIA.

Analizadas las diferentes teorías sotare la burocracia, 
nos compete ahora estudiar en profundidad las caracte­
rísticas, las definiciones, los elementos constitutivos, su 
funcionamiento, los procesos que se insinúan y las causas • 
de su desarrollo.

Una burocracia puede tener dos dimensiones (81): 
"ideológica, per olvido de las orientaciones de la acción, 
y utópica, por olvido de los mecanismos de decisión y 
disolución de las expresiones simbólicas”. Ello significa 
que, en el interior de la misma, se dan las contradiccio­
nes de ideal y utopía, por un lado, puesto que se refie­
ren a las dimensiones del actor, y de rechazo del sim­
bolismo. Pero, además, las burocracias pueden conside­
rarse como “estrategias institucionalizadas para conseguir 
objetivos administrativos mediante el esfuerzo concertado 
de muchos funcionarios. Son métodos de organización 
de la conducta social para transformar problemas excep­
cionales en tareas rutinarias de los expertos y efectuar 
la coordinación de tareas especializadas” (82).

De aquí que sup características sean:
1. Funciones administrativas especializadas.
2. Nombramientos hechos con criterios de adquisi­

ción y evaluación por exámenes, en lugar de ads­
cripción;

_  51 —



5. Ubicación, traslado y promoción, realizados según 
criterios universales y no particulares;

4, Retribución monetaria a los funcionarios, consi­
derados como profesionales dentro de la carrera.

5. Toma de decisiones efectuada dentro de un con­
texto racional y compartido de jerarquía, respon­
sabilidad y disciplina (83).

Estas características la hacen “funcional” dentro de 
un contexto más o mencs estático, y se mueve, organiza­
tivamente, dentro de unos conceptos fundamentales de 
eficiencia. Constituye, por eso, “un laboratorio natural 
para la investigación social. La organización formal, ex­
plícitamente regulada y con posiciones oficiales, equiva­
le a una situación controlada, y estos controles no han 
sido introduccidos artificialmente por el científico, sino 
que son parte inherente de la misma estructura buro­
crática” (84).

La burocracia, como evidente forma dé organización 
que se encuentra en todas las actividades humanas más 
o menos esbozada, 'más o menos influyente y concreta, 
significa, con respecto a la conducta específica del buro- 
cráta una “dialéctica de socialización de otro orden que 
la dialéctica de la división del trabajo” (85). Las razones 
como ha querido ser denominada por los técnicos de la 
administración, se extiende a las conductas sociales y 
deja de ser puramente técnica para desarrollarse, dia­
lécticamente frente a la “alienación del. trabajo humano” 
en las sociedades capitalistas.

T uraine reccmienda profundizar la, noción de buro­
cracia, porque una función “no es solamente un conjun­
to definido de tareas y reglas, de derechos y obligacio­
nes”, es también una situación social que coloca a aquel 
que la ocupa en ciertas relaciones interpersonales con 
sus superiores, sus iguales, sus subordinados, que le obli­
gan a reflexionar sobre las condiciones sociales de su 
eficacia, del valor de las directivas que él transmite, de 
la exactitud de las informaciones que recibe” (86).

Es decir, que la burocracia, como forma de organiza­
ción que “emplea” actores sociales, no puede estudiarse



solamente bajo la óptica de la eficiencia administrativa,' 
como recomienda la mayoría de los científicos de la 
administración, sino que es imposible concebirla en su 
totalidad si no se tiene en cuenta este aspecto de “siste­
mas de personalidad” que desarrolla en su interior. En 
ello insiste La Palombara cuando escribe que es imposi­
ble concebirla si se “dejara a una exclusiva función ins­
trumental” (87).

O, lo que es lo mismo, hay que definirla sccialmente 
como un sistema racional de medios que no tiene senti­
do más que en uha totalidad histórica, d nde se desarro­
llan todos los aspectos vitales de la vida social, donde 
las decisiones se toman a nivel racional y cuya histori­
cidad no puede dejar de ser afirmada. Las experiencias 
antiguas de una burocracia en embrión (nos referimos 
a los imperios antigües, a las organizaciones monacales 
del medievo o a las primeras empresas comerciales del 
renacimiento). nos sirven de ejemplo para comprender 
este sentido de historicidad que tiene.

Como mcdelo teórico, la burocracia ensaya diversos 
tip's y su utilización depende de cuál de ellos sea más 
atrayente o más necesario en determinadas formaciones 
sociales. Entonces nos explicaremos las pugnas las polé 
micas en torno al “mal” o “buen” funcionamiento de la 
burccracia. Gouldner nos properciona una clarificación 
de lo que venimos apuntando cuando escribe que “bajo 
esta concepción (88) se esconde una dialéctica hegelia- 
na donde el “bien y el mal” son considerados como con 
trarios necesariamente ligados; la burocracia,.el “mal”, 
es representada como el precio ineludible que se debe pa­
gar por los bienes, tales como el rendimiento y la abun­
dancia en la vida moderna” (89).

Pero es que. ordinariamente, la burocracia tiene un 
sentido peyorativo, de “ahogamiento de la personalidad”, 
como dic? Crozier, de rutina, de estandarización, de gru­
pos de privilégios y de disfunción, con respecto al clien­
te, “Los sociólogos han descrito, escribe Touraine la 
resistencia de la organización informal a la organización 
formal y los obstáculos que encuentra en ella misma la 
burocracia. Los revolucionarios, en fin, en la tradición 
misma de Marx, asimilan con gusto lo que ellos llaman 
burocracia como forma de parasitismo social” (90). So-

53



bre este aspecto de parasitismo, categoría o clase social, 
volveremos más adelante, cuando se estudien las tenden­
cias actuales las discusiones de los revolucionarios y las 
polémicas entre les neo-marxistas.

Cierto que la burocracia es un instrumento de pri­
mer orden para aquel que controla el aparato burocráti­
co, escribe Weber (91), y, en muchas partes se ha inten­
tado limitar el poder de los burócratas, desde el momen­
to en que pueden modificar substancialmente los obje­
tivos mismos de la organización o crear problemas den­
tro del contexto político. Los administradores o buró­
cratas del Estado, los puestos intermedios en la adminis­
tración pública o en la empresa, tienen poderes funcio­
nales basados, muchas veces, en aspectos técnicos o de 
posesión de la rutina burocrática, que los hacen invul­
nerables a las exigencias de control. Ellos mismos se 
convierten en'dueños y propietarios de la-acción técnico- 
administrativa de la burocracia. Reñida, claro está con 
el principal mérito de la burocracia, como es “la eficien­
cia técnica, por el énfasis que pone en la precisión, la 
rapidez, el control técnico, la continuidad, la discreción, 
y por sus cuotas óptimas de producción” (92)..

i

Es, reconozcámoslo, el mejor medio para administrar, 
en gran escala y mediante el trabajo controlado y codi­
ficado, la producción de la vida moderna. Pero su inevi­
table extensión social, como apuntamos más arriba, ha­
ce que desb'rde sus verdaderos objetivos, presionada en 
el fondo por actitudes y comportamientos que obligan a 
un cada vez mayor aumento del mismo control. Por eso, 
el efecto combinado, que le adscribía Weber, de reglas 
y eficacia, “consiste en crear condiciones sociales que 
lleven a cada miembro de la . organización a actuar de 
un modo lógico o no, desde su punto de vista, que permi­
ta el logro racional de los objetivos de la organización” 
(93).

Y es más, Selznick (94) señala que “él fenómeno de 
la capitulación ante - las directivas burocráticas, en la 
empresa, en lr s sindicatos, en los partidos y en las coo­
perativas está tan extendido, que indica una debilidad 
fundamental de la democracia”. »

Todo ello no impide un cierto número de circunstan­
cias, perspectivas y casos concretos:



1. Que la burocracia sea una 'organización sistemé' 
tica, que ha de ser comprendida en el inte­
rior (95).

2. Una socialización inmediata de las actividades 
y conductas (96).

3. Que esté comprometida políticamente (97).

4. Que sea una estructura de grupo secundario, des­
tinada a realizar ciertas actividades, que no pue­
den desempeñarse satisfactoriamente en base a 
un criterio de grupo primario (98).

5. Como consecuencia de lo anterior, hay una supe­
ración de las relaciones derivadas de la división 
del trabajo, con lo cual se originan superposi­
ciones de jerarquía, se crean clanes y se rea­
grupan status en categorías que desbordan a los 
grupos profesionales.

6. La burocracia, siguiendo un razonamiento parso- 
niano, demuestra que “un sistema de organiza­
ción será más burocrático que aquél en el que 
los que participan tienen más o menos interiori­
zados los valores del cambio y del crecimien­
to” (99).

7. La función burocrática es función en la medida 
en que organiza las decisiones (100).
ejemplo de una agencia de comestibles.

8. Por último, que la burocracia, como modelo teó­
rico, no agota un modelo verdadero, del cual no 
explora más que una dimensión (101). "

Es, pues, la burocracia, un ejemplo de formas de or­
ganización que desarrolla sus propias dimensiones, fuera 
Incluso del contexto social en el que se inscribe y, a ve­
ces, alejado de él. Se manifiesta en cualquier forma de 
organización y condiciona los papeles sociales de los 
burócratas, al margen de su rol.

; ■ * - «
Se forma una ideología burocrática, se manifiestan 

ritualismos y los actores sociales actúan en razón de las

—  5 5  —



propias exigencias de la organización. La opresión bu­
rocrática es quizás el símbolo de nuestro tiempo y, como 
señala LaPalombara (102), “es poco lo que se puede hacer 
para moderar la conmoción dé las expectativas crecien­
tes. En estas circunstancias, se debe aceptar una buro­
cracia cada vez más poderosa y esperar el surgimiento 
de Otras instituciones políticas”.

Constituye una categoría específica y es reflejo del 
modo de producción, ya que, como categoría, entra de 
lleno en las formas de organización social, sea el que 
sea el sistema. Los fines de esta categoría están marca­
dos dentro del contexto de la sociedad en general. Pero, 
recapitulemos, t los fines pueden ser desbordados por el 
mismo desarrollo organizacional, que sé manifiesta a 
través de los valores burocráticos, y modifica, en ocasio­
nes, la misma esencia del Estado. Instrumento de domi­
nio, puede a su vez, por un doble movimiento, convertir­
se en dominador. No es en vano que las más grandes 
burocracias del Estado, sobre todo en algunos países so­
cialistas y en algunas grandes empresas industriales, 
hayan desbordadó a la misma estructura de poder, re­
orientando los objetivos que motivaron su creación e in­
cluso transformando esos mismos objetives.

Esta ha sido la' causa de que se encuentre una “mu­
tación en la teoría weberiana, cuando ella se circunscri­
be a una nueva clase, dominante en uno o varios países, 
o que se considere destinada a sustituir, en el mundo 
entero, a la burguesía” (103). El aparato del Estado se 
ve. de esta manera, amenazado por la categoría social 
del funcionario, que comanda los esfuerzos de la socie­
dad para desarrollarse. Lmín escribía que “el programa 
importa más que la táctica y la táctica importa más que 
la organización” (104), quizás previendo el poder que la 
burocracia del partido iba a desarrollar en un estado so­
cialista.

Por eso, la teoría administrativa, como un aspecto 
particular de la sociología de la organización y de la so­
ciología política, debe elaborar una teoría más general 
de la acción, desde el momento en que “toda teoría de 
la acción administrativa propone el problema de la posi­
ble acción del hombre en la sociedad en función a la 
vez de sus aspiraciones, de sus medios, de sus conoci­
mientos y de los útiles conceptuales de que dispone” (105).

—  56 —



Abundancio en lo. que venimos diciendo para evitar 
los excesos de la burocracia, en cuanto pueden desequi­
librar el poder, los estudios deben dirigirse a analizar 
las relaciones entre el mismo p der y los dirigentes, a 
partir de la medida de sus actitudes (106). Búsqueda en­
tonces de la participación, en todos los niveles, y aumen­
to de los estudios sobre la cooperación.

Sin embargo, no dejamos de preguntarnos, al igual 
que Crczier (107), si es legítimo identificar a la gran 
organización con la burocracia, como lo hacemos al re­
ferirnos al peligro de la burocracia. Y, en esto, repitien­
do nuestras ideas anteriores., influyen la carencia de 
estudios empíricos que demuestren realmente si son ver­
daderas burocracias todas las formas de organización 
que tenemos por tales. Las discusiones han quedado, y 
siguen quedando, a nivel ideológico o en exceso de teo­
ría. Pocos han sido los estudios que terminan siquiera a 
nivel de hipótesis, y que tienen en cuenta casos parti­
culares.

Otro problema, ya insinuado, es el que se deriva de 
la condición de la burocracia como categoría especial. 
Este es, para Poutlanzas, el problema fundamental. Aquí 
nrs colocamos no en las formas organizacionales pura­
mente dichas, sino del lado burócrata como tal que no 
es identificado como perteneciente a una clase, sino co­
mo formando directamente una categoría. Ni siquiera 
su actuación en el rol de funcionario* le está determina­
da por su adscripción de clase, o d? la fracción* de clase 
de la que haya salido, sino que depende del aparato del 
Estado, que le designa su rol en relación a sus aptitu­
des (108).

Ello nos lleva directamenté al gran problema que, 
como instrumento, plantea la burocracia, es decir, a quien 
ríj-vc, de quién depende, quién la crea y para qué (109). 
Las distintas formas, objetivos, tipos y estructuras, de­
penden, por supuesto, de qué tipo de necesidades o gru­
po de personas ha organizado la acción administrativá. 
En este sentido, valen mucho las experiencias de los 
pollticólogos cuando suministran a las ciencias sociales 
elementos de análisis para descubrir y estudiar los gru­
pos de presión. Quizás puedan * servirnos para explicar, 
desde esta óptica, no sólo comportamientos, sino, lo 
que es más importante, cómo la burocracia llega a con-

— 57



vertirse en instrumento de poder. Afirmar que la buro­
cracia (110) está al servicio de la clase dominante es, 
creemos, demasiado simplista. Ya decimos que la buro­
cracia puede convertirse en instrumento de ella misma 
y organizar social y políticamente las estructuras de va­
lores, desde el momento que tiene tal poder de deci­
sión por su “expertismo” , que la hace indispensable. 
No en balde muchos países, siguiendo nuestros razona­
mientos, han. internado limitar el poder de las burocra­
cias (111). ^

No se deriva de ello un “pesimismo” ., aunque el de­
sarrollo de la burocracia puede ahogar el cambio social 
o, al menos, puede retardarlo. Sólo en este sentido com­
prometerá la acción futura. Siempre y cuando, lo veni­
mos diciendo, la acción de lá burocracia sea estudiada 
a fondo, a través de análisis empíricos que nos muestren 
su verdadera faz.

Todo lo que hemos apuntado hasta aquí se ve reen- 
forzado por la literatura existente. Si se estudian los 
autores clásicos, a partir de Weber, la consideración es 
la misma; es decir más o menos desarrollado el esquema 
primitivo, con algunas “apuntalaciones”, en vista de los 
problemas creados por estas dos variables; la compleji­
dad, de la sociedad moderna y la “talla” o las dimensio­
nes de la organización administrativa.

Por otro lado, las teorías socialistas, y con ellas la 
condenación de la burocracia. Aunque encontremos, en­
tre los modernos teóricos, algunos, como Lefort, quien 
dice que “no se debe concluir que el desarrollo de las 
burocracias, tan necesario como pueda parecer una vez 
realizadas ciertas condiciones, debe afectar a la natura­
leza del régimen político y económico” (112), añadiendo 
a continuación que el mismo Weber era de la idea que 
la importancia numérica de la burocracia no determina 
en nada su relación con el poder, y que la mejor prueba 
de ello está en que la burocracia del Estado se acomoda, 
en efecto, a diversos regímenes.

Es cierto que, en lo que respecta a la acción adminis­
trativa del Estado (113), sobre todo del Estado capitalis­
ta. la ligazón con la actividad política y el rol ideológico 
son evidentes. Por eso es que la burocracia del Estado, ’ 
b al menos de algunos Estados, es administrativa, ideo­

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lógica y política (114). Poutlanzas (115) dice que “es im­
portante dicha extensión para la burocracia ep primer 
lugar, por cuanto determina la extensión numérica del 
personal del Estado: si es cierto que la burocracia por 
numerosas razones, puede ser ampliada “supernumérica- 
mente” , más allá del número necesario para el desem­
peño de sus funciones no es menos cierto que la rela­
ción entre la ampliación del aparato del Estado —cate­
goría social— y las funciones del Estado es aquí capital” . 
Lo cual, añadimos, no resuelve el problema sobre el po­
der, de la burocracia ni sobre el poder del burócrata.

Entenderemos la limitación anterior si consideramos 
que el análisis se refiere sólo a la burocracia en su sen­
tido político a lo que Crozier (116) añade que “se siente 
uno afectado por la perspectiva del crecimiento de la 
burocratización que la concentración de las unidades 
de producción hace aparecer como ineludible”.

Si unimos a todo ello el incremento en toda sociedad, 
incluyendo a los países en vías de desarrollo, de buen 
número de organizaciones y de funcionarios, comprende­
remos l~s excesos y las resistencias a la burocracia y al 
burócrata. Y, ésto, más acentuado en el tercer mundo, 
donde hay premura por “aumentar el número de fun­
cionarios administrativos especializados, [lo cual] está 
en relación directa con el grado en que el gobierno se 
va inmiscuyendo en actividades técnicas, que abarcan 
desde la salud pública hasta el incremento, conservación 
y utilización de los recursos naturales” (117).

. -t

No es inexplicable, por tanto, que este crecimiento 
de la burocracia “y la hostilidad que le es generalmente 
manifestada por la gran masa de población, puedan ser 
considerados, en efecto, como fenómenos autónomos, te­
niendo su propia problemática, cuyo análisis empírico 
y teórico debería permitir descubrir nuevos aspectos en 
la sociología del desarrollo y conducir eventualmente a 
reelaborar nuevos métodos de acción” (118) A lo Cual, 
añade Blau (119), “la dinámica del desarrollo burocrá­
tico no se limita a la aparición de instrumentos nuevos 
para realizar objetivos específicos, sino que, en el proce­
la, los objetivos mismos cambian también”.

Ha sido este intento de eliminar todos los excesos 
que venimos señalando (a saber: poder de la burocracia,

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disfunciones, instrumento de manipulación de clase, ex­
tensión considerable de sus actividades, aumento de los 
funcicnarios, etc.), lo que ha movido a algunos -países 
socialistas a ensayar formas nuevas. LaPalombara cita 
el caso (120) de algunos países de la Cortina de Hierro, 
donde, por lo que sabemos, la administración del go­
bierno ha ensayado nuevas formas organizacicnales que 
no tienen nada que ver con la burocracia clásica y que 
rechazan la creencia de que un buen funcionamiento exi­
ge estructuras particulares.

Por otro- lado, se opina (121) que la talla es uno de 
los factores decisivos en el desarrollo de la burocracia. 
Insistía Weber que “no es satisfactoria por diversas ra-. 
zones. La primera, hay ejempl s históricos de empresas 
de vasta envargadura realizadas sin ninguna organiza­
ción realmente burocrática (122). En segundo lugar, no 
Contempla la posibilidad siguiente: que no sea la “gran- 
talla”, en tanto que tal, quien entrañe la burocracia, sino 
solamente, quien, a su vez, engendre modelos burocráti­
cos”. El párrafo transcrito nos parece revelador porque 
sugiere el manejo de variables hasta ahora no controla­
das, lo que reenfuerza nuestra idea de la débil aporta­
ción empírica a los estudios de la burocracia.

Sin caer, desde luego, en el otro extremo, como es 
la opinión de Lefcrt, quien dice que el marxismo “no 
responde (123): su concepción de la sociedad, como total­
mente regida por la lucha de clases, no lleva a estudiar 
la burocracia por ella misma1-’ (124). Indiscutiblemente, 
lo venimos señalando, no puede extraerse un elemento 
estructural del contexto en el que tiene significado. Pe - 
ro, al margen de toda consideración ideológica, la me-, 
todclogía nos aconseja estudiar su dinamismo propio, 
sus propias variables, que están en íntima relación con 
la estructura más compleja de la que forma parte.

En les capítulos siguientes se tratarán aspectos más 
específicos de la burocracia, es, decir, de las variables y 
dimensiones que la componen. Aquí sólo hemos señala­
do l:s diversos enfoques conceptuales, así como los pro­
blemas que se, derivan del desarrollo burocrático, ponien­
do énfasis en el aspecto político o de organización del 
Estado. Sin embargo, conviene insistir en que la buro­
cracia se asienta en todos aquellos lugares donde haya



una acción de masa, donde grupos de diversa composi­
ción cultural o extracción de clase necesiten reunirse 
para conseguir ciertos objetivos, vale decir, en el sindi­
cato, en cualquier rama de la producción industrial, y, 
en cada una de ellas, busca aumentar, conseguir benefi­
cios desarrollarse y, en cierto modo, repartirse el botín, 
ya sea económico, ya de peder. Por eso es conveniente 
profundizar no sólo en la naturaleza económica sino so­
cial y política de la burocracia. Las opiniones al respec­
to, creemos, están expuestas quasi-exhaustivamente.

Ahora biep, para terminar, conviene aclarar que una 
burocracia necesita ciertas condiciones objetivas para de-, 
sarrcllarse: es decir, una coyuntura estructural que la 
haga necesaria y le dé los elementos que condicionan su 
creación; vale decir, objetivos, instrumentes (tanto socia­
les como materiales) y oportunidad. Esa es la. función 
de la “función”, porque “si una función se define no 
en relación a otras funciones del sistema, sino en rela­
ción a un objeto o personas extrañas, esta función no 
puede ser considerada como burocrática” (125).

Por último, hacemos nuestra la definición de Touraine 
sobre la burocracia porque ños parece la más opera- 
cional y la que puede servir como punto de partida pa­
ra futuras investigacicnes. Burocracia es “un sistema 
de organización en el cual los status y los roles y los de­
beres, las condiciones de acceso a un puesto, los contro­
les y sanciones, son definidos por su situación en una 
línea jerárquica y por tanto, per una cierta delegación 
de la autoridad. Estas dos características suponen una 
tercera: es que las decisiones fundamentales no s~n to­
madas en el interior de la organización burocrática, que 
no es más que un sistema de transmisión y ejecución” 
(126). x

En este momento de nuestra reflexión, nos quedan 
algunos elementos per analizar; son los' que se refieren 
a la participación, a las estructuras administrativas (aun­
que éstas serán desarrolladas más adelante), a la legi­
timidad y al análisis breve, por supuesto, de la organi­
zación.

Es cierto que la burocracia significa, sobre todo en 
los países capitalistas, una legitimidad de dominación 
que adquiere su mejor expresión 'en la legitimidad del



conjunto de la formación capitalista (127). Su más noto­
ria forma es el “burocratismo”, que es la característica 
del Estado moderno capitalista, con una especial forma 
de producción, cuya tendencia a la “racionalización for­
mal” es la esencia de la burocracia y su tendencia, “bu­
rocratismo”. Este racicnalismo significa, además de su 
dimensión “previsión”, un conjunto de modelos norma­
tivos que van a ser aceptados por el burócrata e inte­
riorizados por él, de tal manera que puede hablarse de 
“capacidad burocrática del funcionario” ; la expresión 
demuestra uña característica primaria que, entre otras 
cosas, va a reorientar la actitud y motivación del funcio­
nario, como incapaz de modificar sus propios valores. 
O, lo que es lo mismo, el burocratismo es la esencia mis­
ma de la burocracia.

La organización burocrática sugiere, desde luego, una 
actividad coordinada, como debe ser toda “organización” ; 
pero estas actividades han de ser coordinadas conscien- 
tamente, lo cual significa un “instrumento racional que 
tiene como fin realizar un trabajo” (128). Y, al mismo 
tiempo, definir las estrategias, la investigación, el man­
tenimiento del poder, que “son los factores que ejercen in­
fluencia en la estructura administrativa” (129). “En el 
aparato del Estado estas connotaciones toman especial 
significado, por cuanto nos permiten ver si existen con­
flictos entre la organización y los otros segmentos de la 
burocracia del Estado” (130). Esta sería la recomenda­
ción primera para organizar una investigación política 
de la administración del Estado, poniendo énfasis en el 
“modo de adaptación de los individuos a la organización, 
que plantea relaciones de poder en el seno de las orga­
nizaciones” (131). . *

Pero, además, y en contra de lo que opina Blau (132), 
es necesario comprender que la burocracia de las admi­
nistraciones es un procedimiento de formalización o 
reificación de status y de relaciones sociales con cierta 
autonomía, en relación a sus fines y significado social, 
cuyas consecuencias previsibles sen la formalización y 
el ritualismo. Por eso, según dice Lefort (133), “la buro­
cracia ama a los burócratas y los burócratas aman a la bu­
rocracia” , porque ella permite un alto nivel de participa­
ción, que “no es pertenecer, como escribe Touraine (134), 
a una organización en tanto que sistema de relaciones

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sociales, sino la participación en la función creadora de 
dicha organización” . En esta participación tiene un le­
gítimo rol el intelectual, aun cuando ello signifique una 
presión y no pueda distinguirse su rol técnico (135).

Una última referencia a la cita de Peter Blau, que 
tiene una especial categoría, porque, en cierto modo, 
resume no sólo la importancia de la administración bu­
rocrática, sino su inserción dentro de un esquema más 
generdl, y da la imagen que, a nivel social, toma el fe­
nómeno. Refiere las investigaciones de Selznick en el 
valle de Tenn'esse, “donde las presiones de grupos exter­
nos a la burocracia demostraron la debilidad de ésta y 
el poderío de los otros, oponiéndose a los planes progre­
sistas del “new ideal”. El otro trabajo que cita Blau es 
el de Lipset, sobre una provincia socialista del Canadá: 
allí ganaron los socialistas, que dejaron en sus puestos 
a los burócratas anteriores, aunque tenían fama de con­
servadores, pero a los que no “temían” porque la polí­
tica la imponían ell.s y los burócratas' sólo serían ejecu­
tores. Pero se vio cómo los burócratas seguían favore­
ciendo, dando arrendamiento a personas ricas en detri­
mento de granjeros pobres. En el primer caso, dice Blau, 
la presión fue ejercida sobre la burocracia,1 lo que indica 
bu debilidad; en el segundo, por la burocracia, lo que in­
dica su poderío (136).

Dos ejemplos muy ilustrativos, que resumen los ma­
les y las ventajas, las contradicciones y la funcionalidad 
la enemistad y el resentimiento. Es una palabra, la pro­
blemática burocrática que tanto interesa al científico 
social, como al cliente mismo, que padece y se beneficia 
de este esquema organizacional.

i, LA BUROCRATIZACION.— LAS DEFINICIONES. —
LAS TENDENCIAS.— LOS PELIGROS.— FACTORES.
LAS CONSECUENCIAS POLITICAS, ECONOMICAS Y
SOCIALES.

La burocratización se define (137) como “un proceso 
que tiende a imponerle al trabajo, cualquiera que sea el 
nivel que se le considere, al trabajo directorial como al 
trabajo de los ejecutantes, un marco social homogéneo 
tal, que la estabilidad del empleo, la jerarquía del trato y 
da las funciones, las reglas de promoción, la división de

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responsabilidades, la estructura de autoridad tengan por 
efecto crear una única escala, lo diversificada que sea, 
de status sccio-'económico” .

Es, por eso, una tendencia que se observa allí donde 
hay cualquiera de los elemeritos que definen la burocra­
cia, sea división del trabajo, sean, consecuentemente, for­
mas de autoridad. Sin embargo, es en el aparato del Es­
tado donde mejor se evidencia el fenómeno, porqüe qui­
zás en él se dan más manifiestamente no sólo las ten­
dencias, sino los “tipos ideales” y las contradicciones, asi 
como el mayor cúmulo de alimaciones. En los países en 
vías de desafrollo esta tendencia es más marcada, por 
las razones que apuntaremos en su momento. ■

Y es en la buro