i “IMPULSO DE LA MERITOCRACIA EN LA POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ, A TRAVÉS DEL SISTEMA DE EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO” Trabajo de Investigación presentado para optar al Grado Académico de Magíster en Gestión Pública Presentado por Sr. Renán Franklin Galindo Peralta Sr. Luis Armando Pajuelo Flores Asesor: Profesor Martín Carlos Otiniano 0000-0002-3500-3653 2021 https://orcid.org/0000-0002-3500-3653 ii El presente trabajo de investigación lo dedicamos a nuestra familia (padres, esposa e hijos) por estar siempre presentes y a todas las personas que nos han apoyado y han permitido que el trabajo se realice con éxito. Asimismo, con gratitud a nuestra Policía Nacional del Perú y todos aquellos que nos abrieron las puertas y compartieron sus conocimientos. iii RESUMEN EJECUTIVO La presente investigación parte de la necesidad de contar con una evaluación del desempeño objetiva y precisa en los ascensos de la Policía Nacional del Perú (PNP), teniendo en cuenta la meritocracia y dejar de lado los aspectos subjetivos que contiene la actual evaluación del desempeño. Para cumplir con el objetivo de presentar una propuesta de evaluación del desempeño de los miembros de la PNP, se ha considerado la clasificación de los ascensos que establece el modificado artículo 43° del Decreto Legislativo N° 1149, referido al ascenso por concurso para los Oficiales de Armas y de Servicios hasta el grado de Coronel y a los Suboficiales de Armas y de Servicios hasta el grado de Suboficial Superior. Se parte del análisis del sistema de evaluación de desempeño en el régimen policial y se proponen criterios y un instrumento para su mejora. Para tal efecto en una primera etapa se entrevistaron a 5 oficiales y 10 sub oficiales de la PNP, respecto a la evaluación por desempeño en la Institución. En una segunda etapa de la investigación se encuestaron con 14 preguntas a 163 suboficiales y 17 oficiales de varios rangos. Los resultados indican que hay una crítica al actual sistema de evaluación al desempeño. En base a ello, proponemos nuevos criterios de evaluación, lo cuales deben ser calificados con otros factores que se vienen evaluando en la Policía Nacional. De los cuatro factores de evaluación para el ascenso (desempeño profesional, formación académica, moral y disciplina, y experiencia para el servicio), el desempeño solo forma parte del 30% de los factores de evaluación. Los factores de evaluación representan a su vez el 70% del promedio final; el 30% lo constituye la prueba de conocimientos. Formulamos la reglamentación e implementación de un Sistema Integral de Evaluación de Desempeño, sustentado en la meritocracia, elevando el peso específico de la evaluación de desempeño con criterios vinculados a los objetivos misionales de la PNP. La estructura del presente trabajo de investigación se ha organizado en siete capítulos: La introducción se presenta en el capítulo I; el problema de investigación en el capítulo II; el marco teórico en el capítulo III. En el cuarto capítulo se describe el Entorno Nacional e Internacional respecto del Modelo de Gestión de Procesos y Evaluación del Desempeño de los Recursos Humanos, En el quinto capítulo, la Metodología a emplear; en el sexto capítulo, se analiza el actual sistema de evaluación del desempeño de oficiales y suboficiales de la PNP a partir de los resultados del trabajo de investigación realizado en campo. En el capítulo VII, se propone una serie de lineamientos para un modelo de evaluación objetiva del desempeño basado en la meritocracia y, finalmente, se presentan las conclusiones, las recomendaciones, bibliografía y anexos. iv ÍNDICE Portada……………………………………………………………………………………….i Dedicatoria………………………………………………………………………………...…ii Resumen ejecutivo ............................................................................................................ iii Índice ……………………………………………………………………………………… .. iv CAPÍTULO I. INTRODUCCIÓN ..................................................................................... 1 CAPÍTULO II. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ................................................ 3 1. Definición del problema ................................................................................................. 3 2. Estructuración del problema ........................................................................................... 5 2.1 Problema de investigación .............................................................................................. 5 2.2 Preguntas de investigación ............................................................................................. 5 2.3 Objetivos ....................................................................................................................... 6 2.3.1 Objetivo general ......................................................................................................... 6 2.3.2 Objetivos específicos ................................................................................................. 6 2.4 Justificación ................................................................................................................... 6 2.5 Alcances y limitaciones .................................................................................................. 8 CAPÍTULO III. MARCO CONCEPTUAL Y NORMATIVO. CRITERIOS ESTABLECIDOS POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL .................................... 10 3.1 Marco Conceptual……………………………………………..………………………...10 3.1.1 Gestión de Recursos Humanos .................................................................................. 10 3.1.2 Meritocracia ............................................................................................................. 11 3.1.3 Evaluación de Desempeño ........................................................................................ 12 3.2 Marco Normativo ...................................................................................................... 13 3.2.1 Constitución Política del Perú, y Decreto Legislativo 1149……………………………12 3.2.2. Ley 30057 Ley del Servicio Civil…………………………………………………..…15 3.2.3 Decreto Supremo 004-2013-PCM, Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública ………………………………………………………………………….…. 16 3.2.4 Reglamento del Decreto Legislativo 1149, aprobado por el Decreto Supremo N° 016- 2013-IN……………………………………….……………………………………………. 16 3.2.5 Decreto Supremo 004-2021-IN………………………………………………………. 17 3.2.6 Decreto Legislativo 1267………………………………………………………………18 v 3.2.7 Decreto Supremo 026-2017-IN………………………………………………………. 19 3.3. Sentencia del Tribunal Constitucional en materia de reincorporación, otorgamiento De beneficios y ascenso a los miembros de la PNP………………………………….. 19 CAPÍTULO IV. ENTORNO NACIONAL E INTERNACIONAL RESPECTO A LOS MODELOS DE GESTIÓN, PROCESOS Y EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LOS RECURSOS HUMANOS ........................................................................................ 23 4.1 Entorno nacional .......................................................................................................... 23 4.2 Entorno internacional ................................................................................................... 25 CAPÍTULO V. METODOLOGÍA ................................................................................. 28 5.1 Diseño de la investigación ............................................................................................ 28 5.2 Población de estudio .................................................................................................... 29 5.3 Muestra ........................................................................................................................ 29 5.4 Recolección de datos .................................................................................................... 29 5.5 Investigación Documental……………………………………………………………….30 CAPÍTULO VI. LA EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO EN LA ACTUAL NORMATIVA .................................................................................................................. 31 6.1 Diagnóstico del actual modelo ...................................................................................... 31 6.2 Percepción de los Oficiales y Sub Oficiales sobre la evaluación de desempeño ............. 36 6.2.1Variabilidad en las Normas y Parámetros del proceso de evaluación …………………37 6.2.2 La Valoración del Desempeño profesional dentro del procesos de ascenso…………. 39 6.2.3 Subjetividad y Discreción……………………………………………………………...41 6.3 Análisis del actual Instrumento de Evaluación…………………………………………..41 CAPÍTULO VII. LINEAMIENTOS BÁSICOS PARA UNA EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO EN LA POLICÍA NACIONAL COMO INSTRUMENTO DE MEJORA CONTINUA ..................................................................................................................... 46 7.1 Objetivos de la evaluación del desempeño en la Policía Nacional ................................. 46 7.2 Reglamentación y alineamiento de la evaluación de desempeño a la misión de la Policía Nacional ...................................................................................................................... 47 7.3 Alineamiento de la Evaluación de Desempeño a la Misión Institucional y Objetivos de la PNP. ............................................................................................................................ 48 7.4 Hacia una Evaluación de Desempeño razonable y Objetivo en la PNP. ......................... 50 7.5 Propuesta de la Metodología de la Evaluación …..………………...…….............……...52 vi 7.6 Instrumento propuesto………………………………………………………………….. 53 7.7 Viabilidad de la Propuesta ........................................................................................... 57 7.8 Cronograma de Implementación ………………………………………………………. 58 CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ............................................................... 59 Conclusiones ..................................................................................................................... 59 Recomendaciones .............................................................................................................. 60 BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................ 62 ANEXOS ......................................................................................................................... 67 RESULTADO DE LAS ENTREVISTAS…………………………………………………68 NOTAS BIOGRÁFICAS ................................................................................................ 74 1 CAPÍTULO I. INTRODUCCIÓN La presente investigación tiene como premisa que la Policía Nacional del Perú no está cumpliendo satisfactoriamente con la misión constitucional y legal que le corresponde. Ello obedece a una serie de factores, entre ellos la inadecuada gestión de recursos humanos que nace de la deficiente y poca clara evaluación del desempeño policial que ha originado el debilitamiento de una línea de carrera que debiera estar basado en criterios objetivos y razonables, vinculados a su misión institucional. Otro elemento es la débil identificación de la ciudadanía con la institución policial al no establecerse políticas participativas entre comunidad y PNP en la que se tome en cuenta indicadores de desempeño medibles por la sociedad civil. Los procedimientos de ascenso y cese por la causal de renovación de cuadros no obedecen a procesos basados en criterios razonables y objetivos, lo que impide el fortalecimiento de una línea de carrera en la institución que resulte coherente con la misión institucional. La implementación y tránsito en la línea de carrera policial debe estar sustentada fundamentalmente en la meritocracia que debe entenderse, para efectos de la presente investigación, en un conjunto de parámetros objetivos y cuya razonabilidad deviene de su coherencia con la misión institucional. Es decir, se propone un concepto relacional de meritocracia, cuya validez deriva únicamente de su carácter instrumental en el cumplimiento de los fines institucionales. En coherencia con este diagnóstico, lo central de la presente investigación es nuestra postulación que los criterios que se deben tomar en cuenta para evaluar el desempeño de los miembros de la Policía Nacional del Perú deben ser precisos y objetivos, de manera que contribuyan a consolidar una línea de carrera fundamentada en la meritocracia. En primer lugar, la propuesta plantea que se reglamente la evaluación de desempeño conforme lo establece el Decreto Legislativo N.º 1149, Ley de la Carrera y Situación del Personal de la PNP (Presidencia de la República 2012), y se derogue el Reglamento de Apreciación y Calificación de oficiales de la Policía Nacional del Perú por Resolución Ministerial 0213-89-IN/DM, que regula el desfasado mecanismo de evaluación de desempeño a través de una hoja anual de calificación, expedido hace más de 30 años y en un contexto distinto al que tiene la Policía Nacional actualmente. Ello brindaría seguridad jurídica a la institución policial y sus miembros; así como jerarquía legal e importancia institucional a la evaluación de desempeño, estableciéndose un instrumento moderno de evaluación. 2 El actual instrumento de evaluación se caracteriza por ser eminentemente subjetivo, mecánico, con demasiados criterios que hacen que el evaluador llene el formulario en forma mecánica, al azar y sólo con la finalidad de cumplir con requisito formal. Los autores de la presente investigación plantean un instrumento de evaluación de desempeño con criterios objetivos y precisos, alineados a la misión de la Policía Nacional para contribuir a consolidar una carrera policial fundamentada en la meritocracia. 3 CAPÍTULO II. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 1. Definición del problema Mediante Ley N.° 24949 (Congreso de la República 1988) se unificó a la Policía Nacional del Perú (PNP) en una sola Institución policial. Los objetivos que se buscaron alcanzar con esta unificación fue el mejor uso de los recursos humanos, económicos y logísticos existentes, solucionar los conflictos originados por superposición de funciones y, sobre todo, ofrecer un mejor servicio a la sociedad. Desde entonces, a pesar de existir un marco legal y normativo que rige la organización y el funcionamiento de la PNP, no existe una reglamentación con jerarquía legal suficiente para regular la evaluación del desempeño policial que establece la propia Ley, por una falta de voluntad política para su implementación. Por el contrario, la PNP ha ido experimentando diversas modificaciones en sus criterios de evaluación para el ascenso al grado inmediato superior, modificando anualmente las condiciones a nivel de Directivas1 a cargo de una Junta o Comisión designada para llevar a cabo el proceso anual de ascenso. Lo anterior se ha visto agravado por la falta de criterios técnicos en las referidas directivas que forman parte de la gestión institucional de la entidad, lo que ha dado lugar a un manejo artesanal y politizado, expresión de la cual es la carencia de procesos serios y sostenidos de evaluación de desempeño que pudieran desembocar en una adecuada sistematización normativa y procesos de mejora en la calidad del servicio policial. Ello, vinculados a los procesos de planeamiento estratégico sectorial en el Marco del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico. Esta situación ha menoscabado la consolidación de la unificación institucional de la PNP, limitando su desarrollo y profesionalismo; manteniendo una estructura y procesos que no responden de manera eficaz y eficiente a la misión institucional prevista en el marco legal y constitucional vigentes. Los diferentes gobiernos de turno, a través del Comando Policial del Ministerio del Interior, han llevado a cabo ascensos en los diferentes grados de oficiales superiores sin tomar en cuenta la línea de carrera del personal y sustentados en muchas ocasiones en criterios arbitrarios y subjetivos, lo que ha generado el resquebrajamiento de una cultura meritocrática. El tránsito 1 Como por ejemplo las Directivas N°01-03-2019-COMGEN-PNP-DIRREHUM-B, y N°01-08-2018-COMGEN- PNP-DIRREHUM-B. 4 dentro de la carrera policial (ingresos, ascensos, ceses por causa de renovación de cargos) debería estar basado exclusivamente en criterios objetivos y precisos, a efectos de evitar pronunciamientos del Tribunal Constitucional y de los jueces constitucionales que dan cuenta de las arbitrariedades cometidas en la PNP en los ceses por renovación de cuadros, ordenando la reincorporación de sus miembros2. En efecto, la objetividad de la evaluación en los procesos de tránsito de la PNP supone reglas claras, con la suficiente jerarquía normativa y con indicadores medibles y objetivos, que otorguen el menor margen de interpretación posible al operador. Una inadecuada estructuración de la carrera policial y la carencia de procesos de evaluación de desempeño objetivos y precisos no pueden ser resueltas con la política del pase a la situación de retiro de oficiales y suboficiales por la causal de renovación de cuadros (ver Tabla 1). Esta política discrecional del Ejecutivo sin respetar procedimientos y finalmente derechos fundamentales ha generado una distorsión en la gestión de la Dirección de Recursos Humanos, por las enmiendas del Poder Judicial al ordenar la reincorporación del personal cesado bajo esta modalidad. Una situación que genera dificultades e ineficiencias en la Organización de la Entidad Policial y el manejo de los recursos humanos para mantener una adecuada estructura jerárquica en la institución, debido a que el personal reincorporado ya no cuenta con ninguna asignación de cargo, pero mantiene tiene el grado otorgado por mandato judicial. Esta reincorporación termina afectando la disciplina y socavando el sentido de pertenencia de cuerpo de oficiales y suboficiales. Más grave aún, estos ceses y reincorporaciones tienen un efecto indirecto en el desempeño profesional del resto del personal policial, puesto que debilitan la idea del respeto a una carrera profesional y técnica basada exclusivamente en la meritocracia y en los procedimientos de evaluación de la propia institución policial (Tabla 2). Tabla 1. Personal de oficiales y suboficiales PNP que pasaron al retiro por la causal de renovación de cuadros, años 2013-2018 Año 2013 2014 2015 2016 2017 2018 Totales Oficiales 202 554 114 303 870 547 2.590 Suboficiales 0 830 0 80 0 0 910 Subtotales 202 1.384 114 383 870 547 3.500 Fuente: Dirección de Recursos Humanos de la PNP (DIRREHUM), 2018 Elaboración: Propia, 2019. 2 Al respecto el Tribunal Constitucional mediante Sentencia N° 533/2020 declaró fundada la demanda competencial interpuesta por el Poder Ejecutivo contra el Poder Judicial, quienes venían aplicando los criterios establecidos en la sentencia STS 0090-2004-AA/TC para la reincorporación del personal policial cesado por decisiones arbitrarias. A pesar de ello, el Tribunal Constitucional ratifica la aplicación de las reglas establecidas de la STC 0090-2004-AA/TC. 5 Tabla 2. Oficiales PNP reincorporados entre 2017 y junio 2018 por mandato judicial Grado Año Subtotales 2017 2018 Teniente General 0 1 1 General 6 6 12 General Servicios 0 1 1 Coronel 46 21 67 Coronel Servicios 3 3 6 Comandante 72 52 124 Comandante Servicios 2 0 2 Mayor 64 43 107 Mayor Servicios 0 1 1 Capitán 5 6 11 Teniente 2 0 2 Alférez 0 1 1 Totales 200 135 335 Fuente: DIRREHUM, 2018. 2. Estructuración del problema 2.1 Problema de investigación En los últimos años, la falta de procesos y herramientas objetivas y razonables en la gestión de recursos humanos en la Policía Nacional del Perú ha originado el debilitamiento de la línea de carrera en la institución, cuya consecuencia más evidente es la estructuración inadecuada del personal de la Entidad, caracterizada por un incremento innecesario de los mandos medios y superiores (a cargo de los procesos estratégicos y de soporte) a contrapartida de la reducción porcentual de los cuadros operativos encargados de los procesos misionales que justifican la existencia de la institución. Asimismo, la falta de procesos y herramientas objetivas y razonables en los procesos de evaluación para los Oficiales hasta el grado de Coronel y Suboficiales, origina el debilitamiento de la cultura meritocrática al interior de la PNP, cuya consecuencia es que no se cuenten con suficientes perfiles capaces de responder de manera efectiva al cumplimiento de la misión institucional. 2.2 Preguntas de investigación General ¿Qué criterios e indicadores se deben tomar en cuenta para evaluar el desempeño de los Oficiales hasta el grado de Coronel y los Suboficiales de la Policía Nacional del Perú, de manera que contribuya a consolidar una línea de carrera fundamentada en la meritocracia? 6 Específicas a. ¿Qué criterios deben ser modificados del actual modelo de evaluación del desempeño de Oficiales hasta el grado de coronel y los Suboficiales de la Policía Nacional del Perú, de manera que contribuya a consolidar una línea de carrera fundamentada en la meritocracia? b. ¿Cuáles son los indicadores que se deben tomar en cuenta para una evaluación de desempeño objetiva y medible en la Policía Nacional del Perú, de manera que contribuya a consolidar una línea de carrera fundamentada en la meritocracia? 2.3 Objetivos 2.3.1 Objetivo general Proponer criterios e indicadores que se deben tomar en cuenta para evaluar el desempeño de Oficiales hasta el grado de Coronel y los Suboficiales de la Policía Nacional del Perú, de manera que contribuya a consolidar una línea de carrera policial fundamentada en la meritocracia, evaluada en referencia a su misión institucional. 2.3.2 Objetivos específicos a. Evaluar los criterios del actual modelo de evaluación del desempeño, de manera que contribuya a consolidar una línea de carrera fundamentada en la meritocracia. b. Establecer criterios de evaluación permanente e indicadores de evaluación anual que se deben tomar en cuenta para que se evalúen el desempeño de Oficiales hasta el grado de Coronel y los Suboficiales de la Policía Nacional del Perú, de manera que contribuya a consolidar una línea de carrera fundamentada en la meritocracia. 2.4 Justificación Es un consenso social y político que la situación de inseguridad ciudadana que afecta al país es uno de los problemas más álgidos y relevantes que amenazan el respeto de los derechos fundamentales de la población y, por tanto, pone en cuestión la vigencia de una cultura democrática en el Perú. Así los reportes de la Defensoría del Pueblo (Defensoría del Pueblo 2004a, 2004b)3, como diversos reportes de las organizaciones de la sociedad civil (Instituto de Defensa Legal, 2008), observatorios, dan cuenta del incesante incremento de los delitos contra el patrimonio en sus diferentes modalidades y el incremento alarmante de bandas y organizaciones 3 A propósito de los informes 81 y 132 sobre seguridad ciudadana. 7 criminales que incurren en delitos de sicariato, secuestro, extorsión, etc, que afecta a la ciudadanía de todos los estratos sociales, convirtiéndose al Perú en un país inseguro para vivir. De acuerdo al Instituto Nacional de Estadística e Informática (2021), se indica que “En el último semestre noviembre 2020 – abril 2021, a nivel nacional urbano, se observa que el hecho delictivo que más afecta a la población de 15 y más años de edad es el robo de dinero, cartera, celular, donde 9 de cada 100 habitantes son víctimas de este hecho. Asimismo, el segundo hecho delictivo que más afecta a la población de 15 y más años de edad es el intento de robo de dinero, cartera, celular, donde 4 de cada 100 habitantes son víctimas de este hecho”. Para el observatorio Lima Como Vamos (2019) en Lima Metropolitana el 82.2% de los habitantes han señalado a la inseguridad ciudadana como el principal problema que afectan la calidad de vida en la ciudad. En este contexto, corresponde a la Policía Nacional del Perú velar por el orden interno, siendo importante su profesionalización e innovación, para que los mejores cuadros de la Institución estén liderando la lucha contra la violencia. No obstante, una de las principales causales que explicarían una falta de performance institucional de la PNP es la inexistencia de una línea de carrera fundada en la meritocracia, que responda a criterios objetivos aplicados en los procesos de tránsito al interior de esta carrera, como es el caso de las evaluaciones de desempeño en los procesos de ascenso. En ese sentido, resulta fundamental identificar y analizar las causales que impedirían la consolidación de una cultura meritocrática en la institución, para, luego, proponer criterios de evaluación permanente e indicadores anules de evaluación que permitirían superar esta situación. Adicionalmente, los autores del presente documento consideran que el desarrollo de la actual investigación se amerita por una serie de motivaciones de utilidad práctica y relevancia social:  Conveniencia. Sirve para identificar fallas en el actual modelo de evaluación de desempeño de la PNP (más que un modelo, la PNP tiene un instrumento de evaluación inapropiado e ineficaz) que terminan afectando la promoción de los cuadros con los mejores méritos profesionales en la línea de carrera policial.  Relevancia social. Es necesario impulsar la meritocracia en todo el aparato del Estado Peruano y, en este caso específico, en una institución como la PNP, que resulta fundamental en la estructura del Estado. En la motivación del proyecto se encuentra el interés de contribuir a un desarrollo normativo sistemático de la carrera y situación del personal de la PNP que 8 privilegie la meritocracia, con el consecuente mejor desempeño en su función policial para el mejor servicio al ciudadano.  Implicaciones prácticas. Se pretende aportar nueva información que tenga utilidad en la implementación de un sistema de evaluación de desempeño, que incorpore criterios e indicadores objetivos y, por tanto, sirva para construir una organización con el mejor personal en puestos con perfiles estrictamente técnicos.  Valor teórico. El valor teórico de la presente investigación radica en la propuesta de un modelo de evaluación de desempeño alineado a los objetivos y responsabilidades institucionales, en la que el concepto de meritocracia tiene un carácter relacional, que necesariamente debe ser configurado en relación con los procesos misionales de la entidad.  Utilidad metodológica. Si bien se han usado técnicas clásicas de recolección de datos, el empleo de forma complementaria del análisis documental y de las entrevistas puede ayudar, en el futuro, a desarrollar nuevos instrumentos de investigación sobre la evaluación del desempeño de otros funcionarios públicos en otras ramas del Estado. 2.5 Alcances y limitaciones El planteamiento de la pregunta de investigación lleva a diseñar un estudio con un alcance eminentemente descriptivo y parcialmente con un componente explicativo, en la medida que el análisis de los hallazgos permita generar una fundamentada conclusión de las condiciones de la realidad que influyen sobre el problema de investigación: ¿hay una evaluación objetiva y precisa en la PNP que promueva la promoción de los mejores elementos por sus méritos? El estudio de los métodos de evaluación de desempeño al interior de la PNP implica una etapa descriptiva, porque se procede a revisar, caracterizar y clasificar los elementos constitutivos de un proceso regular e institucionalizado, elementos tanto de naturaleza normativa (leyes, reglamentos, directivas que rigen el proceso), como de naturaleza ejecutiva (como se aplican en la práctica las normas dictadas al momento de evaluar). Finalmente, el desarrollo de la presente investigación se realizó con un plan de trabajo que comprendió los siguientes tipos de limitaciones: 9  Se trate de un enfoque cualitativo, el presente estudio no podría alcanzar una muestra representativa con propósito de inferencia y generalización debido al gran tamaño y dispersión de la población de estudio.  La temporalidad del estudio comprende las interpretaciones y significados que los sujetos tienen sobre el problema de investigación en base a las condiciones actuales de la evaluación de desempeño y ascensos durante los últimos años (básicamente, el período posterior a la implementación de la Ley N.° 1149, desde el 2013 en adelante).  La propuesta solo puede estar referida a un instrumento de evaluación tomando en cuenta la normativa y algunos indicadores tomados de experiencias en otros países, la literatura y del aporte del Tribunal Constitucional, como máximo intérprete de la Constitución Política, por cuanto un sistema de evaluación de desempeño supone la implementación integral en donde se verifique un proceso de debate, capacitación, internalización e implementación del sistema. 10 CAPÍTULO III. MARCO CONCEPTUAL Y NORMATIVO. CRITERIOS ESTABLECIDOS POR EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL 3.1 Marco conceptual 3.1.1 Gestión de Recursos Humanos El concepto de gestión de Recursos Humamos en el sector público ha cobrado relevancia al ser equiparado al tratamiento que este tiene en el sector privado, porque busca igualmente mejorar la eficiencia del capital humano según sus capacidades y competencias, ubicando al individuo adecuadamente dentro de la organización en armonía con los objetivos formulados por la empresa. La gestión de los recursos humanos es uno de los elementos esenciales del trabajo de cualquier Directivo (Gómez-Mejía, Balkin, y Cardy, 2016), y los problemas que puede existir en una organización puede ser la consecuencia directa de una deficiente gestión en los recursos humanos. Para Grueso (2017), la gestión de recursos humanos en el sector privado ya supera lo organizacional e inclusive incursiona en lo interorganizacional debido a la internalización de la economía y la globalización. Lo que se pretende rescatar en el concepto de gestión de Recursos Humanos es el valor organizacional de lo público y su relación con los ciudadanos, en donde las personas que trabajan en la administración pública, sin negar la eficiencia y la competitividad, desarrollan valores vinculados al servicio de la sociedad4. En la gestión de Recursos Humanos cobra importancia la Dirección y Desarrollo de Recursos Humanos de una Entidad sea privada o pública, referido al crecimiento de los individuos dentro de la organización y con la organización, que se estimulen a trabajar más y mejor, así como desempeñar puestos con mayores responsabilidades. (Puchol, 2016). Bajo este contexto el policía está inmerso dentro de una organización y asume responsabilidades dentro de un entorno. El entorno en el ámbito de los Recursos Humanos, está compuesto por todos los elementos sociales, políticos, económicos, axiológicos, religiosos, etc. (Puchol, 2016); siendo el recurso humano, tal como sucede en las empresas, quienes trabajan para servir a ese entorno respondiendo con la elaboración bienes o prestación de servicios (Puchol, 2016). La organización pública, como la PNP responde con servicios al ciudadano, en este caso el servicio de garantizar el orden público y la seguridad ciudadana. 4 Resulta muy interesante del trabajo de investigación realizado por Rachel Gabel-Shemueli, Gustavo Yamada y Simon Dolan (2013), sobre el estudio y significado de los valores organizacionales en el sector público. 11 3.1.2 Meritocracia La meritocracia se define como un sistema de gobierno o gestión basado en el mérito, por lo que las posiciones o cargos directivos dentro de organización se otorgan en función de las virtudes, talento, capacidad, educación, competencias específicas de un individuo para el puesto de trabajo y/o responsabilidad.). Para Dubet (2021), no hay teoría de la justicia moderna sin meritocracia, y por tanto constituye un principio cardinal de la justicia social ligado directamente a la democracia. La igualdad jurídica impuesta por el sistema democrático, produce desigualdades justas y libres porque son los mejores quienes triunfan a través de la meritocracia (Dubet, 2021) y por tanto es legítima y válida. Pero la libertad que se tiene en un sistema democrático para competir, supone necesariamente una competencia en igualdad de oportunidades (Duque Daza, 2021). No es posible sostener una cultura meritocrática en donde impera la inseguridad jurídica, el favoritismo y el subjetivismo en las competencias para el acceso a un puesto dentro de una organización. Los competidores son iguales ante la ley, pero no hay competidores homogéneos porque se diferencian en sus capacidades. La diferencia según Hayek, citado por Duque Daza (2021), se debe a tres factores: la familia, la herencia y la educación. La meritocracia permite que lleguen a puestos de dirección los más capaces dentro de una organización, por ello la calidad de país u organización se mide por la calidad de sus dirigentes. Si bien meritocracia es un término no muy usado en el sector privado, la mayoría de las organizaciones modernas privadas se basan fundamentalmente en el criterio de promover a los mejores como parte de la gestión de recursos humanos, por lo que se evalúa a sus integrantes en sus capacidades como por sus resultados; promoviéndose el ascenso de carrera a los trabajadores más eficaces y eficientes para cumplir con las metas de la organización. La idea de la meritocracia está más extendida en el mundo respecto a la gestión de recursos humanos en el sector público, y en muchos países se ha incorporado esta noción como una política de Estado para evaluar, contratar, promover o descartar servidores públicos. Se pretende que en el proceso de asignación de cargos públicos prevalezcan los méritos académicos y profesionales de los candidatos y no otros factores externos a sus capacidades como la influencia o los contactos políticos. Duque Daza (2021) nos dice: 12 En suma: eficiencia y equidad no caben en la misma fórmula. Esta visión de la meritocracia considera a la eficiencia como un factor fundamental y el resultado de la combinación propuesta entre libertad, libre competencia, igualdad de oportunidades y capital humano. (p.162) 3.1.3. Evaluación de desempeño La Evaluación de Desempeño permite el desarrollo personal y profesional, así como contribuye al mejoramiento de la calidad de vida laboral del trabajador (Matabanchoy-Tulcán, Álvarez- Pabón y Riobamba-Jiménez, 2018). Sin embargo, el propósito de una eficiente evaluación de desempeño es la mejora de la organización, que contribuya con una mayor productividad y liderazgo, para ser más competitiva (Alveiro, 2009). Según Triginé y Gan (2012) la evaluación del desempeño es la valoración sistemática y continua de las características y prestaciones a la organización que demuestra una persona, evaluación que debe realizarse en las mismas condiciones a los otros miembros del equipo. En este aspecto, la calidad del recurso humano es fundamental para el logro de las metas y objetivos de la organización, por lo que nos encontramos frente a un proceso dinámico de evaluación del desempeño en la mejora de procesos y desarrollo de competencias, que involucra una estrategia administrativa de interacciones permanentes (Alveiro, 2009), para el logro de los objetivos institucionales. En virtud de lo anterior y de la revisión de la literatura, se identifican una variedad de conceptos sobre la finalidad de la evaluación del desempeño dentro de una organización, pero nos quedamos con la proporcionada por Matabanchoy-Tulcán, Álvarez-Pabón y Riobamba-Jiménez (2018): El objetivo de la ED es hacer una estimación cuantitativa y cualitativa del grado de eficacia con que las personas llevan a cabo las actividades, objetivos y responsabilidades de sus puestos de trabajo. Además, permite apreciar la integración de las personas en sus puestos, mejorar su actuación futura y, con ello, elevar el nivel de desempeño mediante la retroalimentación, el reconocimiento de fortalezas, debilidades y la capacitación coherente con la estrategia organizacional. (p. 177). Por lo tanto, el diseño de un sistema de evaluación de desempeño adecuado a la naturaleza de la organización es fundamental para garantizar el cumplimiento eficaz y eficiente de la misión organizacional y sus objetivos dentro de la sociedad. Ello significa tener claro el papel de la Policía Nacional dentro de un orden democrático y respeto de los derechos fundamentales de la persona humana. Adicionalmente, importante que en el sistema de evaluación de desempeño del policía se contemplen mecanismos de supervisión internos y externos, que contribuyan a la 13 consolidación de un desempeño policial más transparente, moderno y eficiente para evitar el abuso policial. (Bonilla, 2018). El talento humano de un miembro de la PNP no se mide por el grado de maximización de su trabajo en términos económicos, sino por el alto grado de desarrollo de sus capacidades dentro y fuera de la institución policial. De allí que se sugiere un proceso de evaluación permanente de desempeño orientada a la calidad en el servicio para conseguir no solo un diagnóstico real de la situación en que se encuentra la Institución Policial, sino se adopten las mejores decisiones en bien de la propia organización. Según Chiavenato (2017), en toda organización es necesario tener una percepción del trabajo del empleado. De allí que la evaluación del desempeño debe estar referida a la evaluación del perfil del puesto en función de los objetivos de la organización. En este sentido, lo que se pretende es estimular, o juzgar el valor, la excelencia o cualidades de la persona. (Chiavenato, 2017). Tal como veremos más adelante, la legislación de la Policía Nacional del Perú regula la figura evaluación del desempeño policial en el Decreto Legislativo N°1149, y señala que en ello debe tenerse en consideración las capacidades, conocimientos, habilidades y aptitudes del miembro policial. De allí la obligatoriedad de cumplir con una evaluación del personal policial con reglas objetivas como requisito para ascender a los policías en función al mérito. Ello se complementa con los principios institucionales de la PNP que obliga a los integrantes a observar y practicar, debiéndose traducir en una actuación policial orientada hacia una permanente optimización de la calidad del servicio policial. En conclusión, la existencia de un adecuado modelo de gestión supone previamente un sistema eficiente de evaluación de desempeño, inexistente en la PNP. Los beneficios para la institución y para el miembro policial de un adecuado sistema de evaluación se traducen en resultados a la sociedad. Para el policía significa poder tener la seguridad de dirigir y planear su carrera policial de acuerdo a sus méritos, programando en el tiempo su actividad laboral, refrendada por sus resultados cualitativos y cuantitativos (Louffat, 2016). 3.2. Marco Normativo 3.2.1Constitución Política del Perú y Decreto Legislativo N 1149, Ley de la Carrera y Situación del Personal de la Policía Nacional del Perú La Constitución Política del Perú de 1993 precisa que el Presidente de la República es el Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, estableciendo expresamente en su 14 artículo 172° que el número de efectivos de la Policía Nacional lo determina anualmente el Poder Ejecutivo. En virtud de ello, las normas de desarrollo constitucional como son la Ley de la Carrera y situación del Personal de la Policía Nacional del Perú, aprobado por el Decreto Legislativo 1149, y sus modificatorias; la Ley de la Policía Nacional del Perú, aprobada por el Decreto Legislativo 1267 y sus modificatorias; constituyen el bloque de constitucionalidad al regular sus aspectos esenciales como son la organización y funcionamiento de la Policía Nacional, así como los derechos de los miembros o efectivos policiales por mandato de la Constitución. En consecuencia, estas normas son sometidas permanentemente al control constitucional, lo que implica el reconocimiento en primer lugar, de la atribución exclusiva del Poder Ejecutivo para establecer y fijar los cuadros de personal en la institución policial. En segundo lugar, significa que estas decisiones administrativas están sujetas al control constitucional por el Poder Judicial cuando afecten derechos fundamentales y vulneren su propia normativa interna. Al respecto el Tribunal Constitucional en el Expediente N° 0013-2003-CC ha señalado que: “Las normas del bloque de constitucionalidad son aquellas que se caracterizan por desarrollar y complementar los preceptos constitucionales relativos a los fines, estructura, organización y funcionamiento de los órganos y organismos constitucionales, amén de precisar detalladamente las competencias y deberes funcionales de los titulares de estos, así como los derechos, deberes, cargas públicas y garantías básicas de los ciudadanos”. Tal como veremos más adelante, los tribunales de justicia se han pronunciado permanentemente por los procesos de reincorporación de cese por causal de renovación de cuadros de miembros de la PNP, así como de otros beneficios solicitados como pretensiones accesorias, cuyas decisiones han sido muy cuestionadas al interior de la Institución policial por intromisión en las competencias exclusivas del Poder Ejecutivo. El Decreto Legislativo 1149 ha sido modificado por los Decretos Legislativos 1193, 1230, 1242 y la Ley 30686, y reglamentado por el Decreto Supremo 016-2013-IN y su modificatorias, el Decreto Supremo 018-2013-IN y el Decreto Supremo 004-2021-IN. Esta norma legal establece la necesidad de establecer un marco normativo de la carrera y situación del personal policial que pueda «[…] garantizar su ingreso, permanencia, progresión y término, con sistemas de evaluación imparcial, transparente, objetivo y capacitación continua; así como regular su situación policial en función a su clasificación, categoría, jerarquía, grado, empleo y cargo, con el fin de revalorar la función policial para la prestación de servicios policiales de calidad». En esta Ley se precisa 15 que para el acceso y permanencia en la PNP se debe tener en cuenta el principio de la meritocracia5. Según lo establece la Ley (modificación introducida por el Decreto Legislativo 1242), la progresión en el escalafón policial se determina en base al proceso de evaluación de desempeño, estableciendo el artículo 36° que la evaluación de desempeño «[…] es el procedimiento anual mediante el cual se mide y valora el desenvolvimiento profesional y logros en el ejercicio de las funciones de acuerdo al grado que ostenta y cargo que ocupa, en un periodo determinado»6. Nótese la importancia que tiene para el legislador la evaluación del desempeño en la carrera policial contraria a lo que se viene aplicando en la Institución, tal como se podrá apreciar más adelante. No obstante, la propia normativa establece los procedimientos y criterios para la evaluación del desempeño se regularán con el reglamento respectivo y que la Inspectoría General de la Policía Nacional del Perú tiene la atribución de supervisar la evaluación del desempeño del personal. La reglamentación de la evaluación del desempeño es una tarea que sigue pendiente, no resuelta por los Decretos supremos 013-2016-IN, y 004-2021-IN. Los procesos de ascenso en el escalafón policial, se regula en los artículos 51°, 52°, 53° y 54°, del modificado Decreto Legislativo 1149, donde se definen los denominados factores de evaluación, la escala de puntaje empleada en la evaluación por cada factor, el coeficiente (peso proporcional) asignado a cada factor para la calificación final, así como el cálculo de la nota final para ascender. Entre los factores de evaluación figura la evaluación propiamente de desempeño o rendimiento profesional junto con los factores de formación académica, experiencia para el servicio policial, moralidad y disciplina. El promedio de estos factores de evaluación se suma con la nota de un examen de conocimiento para determinar la nota final del oficial o suboficial que definirá su permanencia en el cargo, o su ascenso en función a la ubicación en una lista final y al número de vacantes de ascenso establecidas por la institución. 3.2.2. Ley 30057, Ley del Servicio Civil 5 El artículo 4 del Decreto Legislativo 1149 establece los siguientes principios rectores de la carrera y situación de su personal: igualdad, imparcialidad, meritocracia, objetividad y transparencia (Presidencia de la República, 2012). 6 El artículo 36 del Decreto Legislativo 1149 establece los siguientes objetivos de la evaluación de desempeño: i) Ubicar al personal en el nivel que le corresponda en las Listas de Rendimiento Profesional y Técnico; ii) Aportar indicadores objetivos para los procesos de ascensos, asignación de cargo, otorgamiento de incentivos y evaluación para la permanencia en la institución; iii) Garantizar el cumplimiento de las funciones asignadas mediante indicadores de desempeño. 16 Esta Ley promulgada en el año 2013 tiene como finalidad que todas las entidades del Estado Peruano alcancen niveles de eficacia y eficiencia para poder brindar un servicio público de calidad en beneficio de todos los ciudadanos. Con ese objetivo, la Ley del Servicio Civil, introdujo el criterio de meritocracia como método de selección de al menos el 80% de los directivos públicos dejando solo un 20% de cargos con la opción de ser ocupados por los denominados servidores de confianza. (Congreso de la República 2013). Si bien es cierto que la Policía Nacional del Perú se rige por sus leyes y reglamentos, y muchas entidades del Estado se han excluido de la Ley del Servicio Civil, existen factores y procedimientos que se pueden tomar en cuenta para realizar una observación crítica de la situación actual de los procesos de evaluación al interior de la institución policial, así como para proponerlos como recomendaciones para un mejor desarrollo institucional basado en la meritocracia. 3.2.3. Decreto Supremo 004-2013-PCM, Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública Mediante el Decreto 004-2013-PCM se aprobó la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública, como instrumento orientador de la Gestión Pública en el Perú (Presidencia del Consejo de Ministros, 2013) estableciendo los principios orientadores de la política de modernización, cuya apuesta principal es una gestión pública orientada a resultados. Con esta norma se pretende la profesionalización de la función pública en todos los niveles buscando atraer a personas calificadas en los principales puestos de la administración pública, priorizando la meritocracia en el acceso, promoción, evaluación y permanencia a través de un sistema de gestión del capital humano del sector público, acorde con las nuevas tendencias del empleo a nivel mundial (Presidencia del Consejo de Ministros, 2013). Esta herramienta norma está asociada a la Resolución Ministerial 1481-2018-IN del 07 de diciembre de 2018, que aprobó los lineamientos para la “Gestión por Procesos en el Ministerio del Interior”, que entre otros ambiciosos objetivos tiene por finalidad impulsar la medición de indicadores de los Procesos de la PNP con la finalidad de monitorear su desempeño e identificar potenciales mejoras a cargo de la Dirección de Modernización y Desarrollo de la PNP. 3.2.4. Reglamento del Decreto Legislativo 1149, aprobado por el Decreto Supremo 016- 2013-IN 17 El artículo 11° del Reglamento establece cuales son los procesos técnicos de la carrera policial como son inicio de la carrera; capacitación, especialización, actualización y perfeccionamiento; empleo y cargo; evaluación del desempeño; incentivos; ascensos y término de la carrera. El artículo 45° del Reglamento hace referencia al citado artículo 36° de la Ley sobre evaluación del desempeño, precisando que ésta tiene por finalidad “identificar y reconocer el aporte y compromiso del personal con las metas institucionales”, disponiendo que sea a través de un Reglamento de Evaluación del Desempeño del Personal de la PNP que establezca los procedimientos correspondientes. Una oportunidad perdida por el Ejecutivo de reglamentar adecuadamente con suficiente jerarquía legal un sistema integral de evaluación del desempeño. El Reglamento establece la necesidad de implementar factores e indicadores de evaluación relacionados con las competencias institucionales y las competencias personales para el ejercicio de la función policial. De esta manera para la evaluación del desempeño, según el Reglamento debe existir: a) Factores e indicadores de evaluación. b) Tres (3) Instrumentos que deberán emplearse en la observación, y evaluación del desempeño del personal, como son: Observación Diaria, Hoja de Evaluación Bimestral y Hoja Anual de Evaluación del Desempeño. c) Un aplicativo informático de Observación y Evaluación del Desempeño que contenga los tres instrumentos de evaluación aprobados por un reglamento y publicados en la página web de la Dirección Ejecutiva de Personal. 3.2.5. Decreto Supremo 004-2021-IN (modifica el Decreto Supremo N° 016-2013-IN) En esta norma, publicada el 12 de junio de 2021, establece ocho (8) criterios técnicos para el pase a la situación de retiro por renovación de cuadros, entre ellos la evaluación técnica del desempeño para Oficiales Generales y Superiores, y la prospectiva en el desarrollo profesional e institucional. La evaluación técnica del desempeño no es otra cosa que la inclusión de técnicas cualitativas y cuantitativas dentro de un sistema de evaluación de desempeño que permita obtener datos fiables (y por tanto objetivos) sobre el rendimiento profesional de un miembro de la Policía Nacional. Por su parte la prospectiva es un concepto asociado al planeamiento estratégico de las organizaciones; no se trata de una “predicción del futuro” sino que visto en su real dimensión la prospectiva según Astigarraga (2016) debe entenderse como un proceso sistemático, participativo, de construcción de una visión a largo plazo para la toma de decisiones en la 18 actualidad y la movilización de acciones conjuntas y con ello una observación del entorno a largo plazo para la identificación temprana de aspectos y tecnologías que puedan tener un impacto en el futuro (Astigarraga, 2016). El Decreto Supremo N° 004-2021-IN está en concordancia con el desarrollo de la jurisprudencia constitucional y la reciente Sentencia del Tribunal Constitucional expedida en el Expediente 0002-2018-PCC/TC del 16 de julio de 2020, que ha dispuesto los lineamientos que se debe tener en cuenta para el cese por renovación de cuadros del personal policial. Es conveniente precisar que esta norma es consecuencia del debate generado en el Congreso de la República por el pase al retiro automático de 13 Generales Oficiales de la PNP (renovación de cuadros de manera excepcional), como consecuencia de la designación del Comandante General de la PNP General César Cervantes Cárdenas, mediante la Resolución Suprema del 24 de noviembre de 2020. Ello significó el pase al retiro automático de 13 Oficiales Generales de más antigüedad según lo establece el artículo 87° numeral 1) del Decreto Legislativo 1149, modificado por el Decreto Legislativo 1242. El Congreso de la República concluyó en la aprobación del texto sustitutorio del Proyecto de Ley 6730/2020/CR de fecha 01JUL2021, que propone modificar los artículos 7, 8, 10 y 13 del Decreto Legislativo 1267, Ley de la Policía Nacional del Perú estableciendo criterios técnicos para el pase al retiro por renovación de cuadros, por el cual se buscaba rescatar el principio de legalidad ya que en los últimos cinco años, la institución policial ha sufrido del descabezamiento de sus cuadros de Oficiales Generales más antiguos , quebrantando la línea de carrera, la meritocracia y el honor policial de acuerdo al criterio del gobierno de tuno, por la causal Renovación de Cuadros Dicho proyecto de ley aprobado por el congreso, fue observado por el Poder Ejecutivo, para luego ser derivado a la Comisión de Defensa Nacional Orden Interno, Desarrollo Alternativo y lucha contra las Drogas del Congreso, siendo posteriormente archivado por el Consejo Directivo N°19- 2021/2022 -CONSEJO/CR con fecha 17/08/2021, Sin embargo, el Poder Ejecutivo, ha emitido el Decreto Supremo 004-2021-IN, estableciendo los nuevos criterios que se deben tener en cuenta para el pase al retiro por renovación de cuadros. 3.2.6. Decreto Legislativo N° 1267 La actual Ley de la Policía Nacional del Perú fue promulgada por el Poder Ejecutivo el 16 de diciembre de 2016 al amparo de facultades legislativas delegadas por el Congreso de la República, 19 con el propósito de establecer y normar la estructura, organización, competencias, funciones y atribuciones de la institución7. 3.2.7. Decreto Supremo N° 026-2017-IN (Reglamento del Decreto Legislativo N° 1267) En esta norma se ha establecido las funciones de la División de Modernización y Desarrollo Institucional encargada de elaborar los mapas de procesos de la Institución, en especial los procesos de mejora continua y gestión de calidad, encargando conducir la evaluación del desempeño del personal a la Dirección de Recursos Humanos de la PNP8. 3.3. Sentencia del Tribunal Constitucional en materia de reincorporación, otorgamiento de beneficios y ascensos a los miembros de la Policía Nacional del Perú En la presente investigación se ha explicado las distorsiones generadas por la falta de un adecuado sistema de evaluación de desempeño en la PNP, por la inexistencia de reglas claras y objetivas para el cese del personal por renovación de cuadros, que derivado en que los afectados recurran al Poder Judicial obteniendo en muchos casos reincorporaciones, beneficios e incluso ascensos. Con fecha 16 de julio de 2020, Expediente 00002-2018-PCC/TC, Sentencia 533/2020, el Tribunal Constitucional (TC) ha emitido sentencia constitucional estableciendo criterios jurisprudenciales de cumplimiento obligatorio sobre los casos en que corresponde la actuación del Poder Judicial para corregir las decisiones administrativas del Ejecutivo en relación a los ceses por renovación de cuadros. Este pronunciamiento se debe a la demanda competencial formulada por el Ejecutivo, representado por el Procurador Público del Ministerio del Interior, contra el Ministerio de Justicia, cuestionando la actuación de los jueces que mediante resoluciones judiciales han modificado los cuadros de personal ordenando reincorporaciones, ascensos y beneficios, los cuales son facultad 7 En el artículo 25 del capítulo I sobre el Régimen del Personal Policial, Título IV–Regímenes Especiales, se establece que «[…] el personal policial de la PNP está integrado por oficiales de Armas, oficiales de Servicios, suboficiales de Armas, sub oficiales de Servicios, y alumnos de las escuelas de formación profesional policial». Por su parte, el artículo 26 del mismo capítulo señala lo siguiente: «[…] La carrera policial se basa en un conjunto de principios, normas, procesos y condiciones que permiten al personal de la Policía Nacional del Perú acceder de manera sucesiva a cada grado, ocupar cargos, obtener los grados académicos y títulos correspondientes, y además de reconocimientos. El ingreso, carrera y término de la función policial, así como las categorías, jerarquías y grados, se regulan por la Ley de Carrera y Situación del Personal de la Policía Nacional del Perú» (Congreso de la República 2016). 8 En este decreto, en su artículo 66, se establece que la Dirección de Recursos Humanos de la PNP, como órgano constitutivo de la Secretaría Ejecutiva, es el órgano de apoyo administrativo responsable de conducir y supervisar la administración y gestión del personal policial y civil asignado a los órganos de la Policía Nacional del Perú, de conformidad con los objetivos institucionales y planes de la Institución Policial, los lineamientos dictados por el Ministerio del Interior y las disposiciones del Director General (Comandante General) de la Policía Nacional del Perú, teniendo entre otras funciones: «Conducir, controlar y supervisar los procesos técnicos de inicio de la carrera, altas, licencias, empleo y cargo, evaluación del desempeño, incentivos, ascensos y término de la carrera; así como las acciones de movimiento del personal policial en actividad (asignación, reasignación y destaque) a nivel nacional, en el marco de la normatividad vigente» (el subrayado es de los autores) (Presidencia de la República, 2017). 20 exclusiva del Ejecutivo. La demandante cuestiona la sentencia del Tribunal Constitucional 0090- 2004-AA/TC, que estableció criterios que facultaba a los jueces pronunciarse sobre estos temas, bajo el argumento que la facultad exclusiva del Poder Ejecutivo no significaba que deba afectar un derecho constitucional y al establecer criterios sobre la procedencia de las demandas de reincorporación y otros, los pronunciamientos judiciales posteriores jueces incluidos los del TC estaban entrando en conflicto con el mandato constitucional que tiene el Poder Ejecutivo en forma exclusiva para establecer la asignación de cuadros del personal, pese a que cuando se emitió la Sentencia N° 0090-2003-AA/TC, el contexto era distinto a la actual regulación de pase al retiro por causal de renovación de cuadros. La defensa del Ministerio de Justicia, a través del Procurador Público, entre otros precisó que “no se puede imputar al Poder Judicial una actuación calificada como contraria a su función de administrar justicia, toda vez que las sentencias aludidas por el demandante se han expedido en el marco del ejercicio de la función jurisdiccional de diversos jueces y órganos colegiados, en mérito a controversias particulares de relevancia jurídica, resueltas según el marco constitucional y legal, ya que no se ha contravenido ni leyes, ni precedentes vinculantes ni en general la jurisprudencia constitucional”. El TC luego de evaluar la posición de las partes concluyó en lo siguiente: Respecto al cese del personal por causal de Renovación de Cuadros en la PNP  De acuerdo a la Constitución y al ordenamiento jurídico vigente, la renovación de cuadros es una atribución exclusiva y excluyente del Poder Ejecutivo.  La Sentencia 0090-2004-AA/TC, fue como consecuencia de cambiar la línea jurisprudencial desarrollada hasta ese entonces en materia de pase a retiro de los miembros de las instituciones militares y policiales por renovación de cuadros, utilizando la técnica del prospective overruling. Es decir que dicha sentencia no tenía eficacia al caso concreto, sino que esta técnica significaba la variación de la jurisprudencia estableciendo nuevos criterios para que sean conocidos por los órganos involucrados, y éstos puedan adoptar las medidas necesarias para su cumplimiento.  La renovación de cuadros a través de la modalidad ordinaria o de un proceso regular, constituye una causal de retiro de la PNP, que está estructurada, a su vez, a partir de 21 causales, procedimientos e impedimentos establecidos en la ley, específicamente en los artículos 86° y 88° del Decreto Legislativo 1149.  Es cierto que desde la expedición de la Sentencia 0090-2004-AAC/TC, existe una nueva normativa, de índole legal o reglamentario, en materia de pase al retiro por renovación de cuadros que ha recogido incluso la debida motivación de las resoluciones que disponen esta medida. Sin embargo, ello no garantiza que en el terreno práctico, la resolución que disponga el pase a retiro de un miembro de la PNP por dicha causal esté debidamente motivada, como exige la Constitución, en los términos de lo desarrollado en la referida Sentencia 090-2004-AA/TC.  Por tanto, el TC mantiene los criterios establecidos en la Sentencia 090-2004-AA/TC, en “consonancia con los principios de interdicción de la arbitrariedad, razonabilidad y proporcionalidad, lo que debe ser cumplido por parte del Poder Ejecutivo, cuando se disponga el pase a retiro de un miembro de la PNP por causal de renovación de cuadros, con lealtad a la Constitución”.  De esta manera, el control judicial del pase al retiro por renovación de cuadros y la consecuente reincorporación de un miembro de la PNP será legítimo si se ha realizado sobre la base de una adecuada y justificada aplicación de las reglas establecidas en la Sentencia 090-2004-AA/TC. Sobre cuando procede recurrir a la Acción de Amparo y cuando procede recurrir a la acción contenciosa administrativa por cese por causal de renovación de cuadros  El TC precisa que la vía idónea para cuestionar una decisión administrativa por cese por Causal de renovación de cuadros es la acción contenciosa administrativa, de conformidad con lo establecido por el artículo 4.6 del T.U.O. de la Ley 27584, Ley del Procedimiento Contencioso Administrativo, que establece que son impugnables en este proceso las actuaciones administrativas del personal dependiente al servicio de la Administración Pública, y todos y cada uno de los jueces son importar la vía debe asegurar la supremacía constitucional y la vigencia de los derechos fundamentales.  No obstante, y siguiendo la línea jurisprudencial de la Sentencia N° 02383-2013- AAC/TC, solamente cuando exista criterios de tutela idónea y urgencia fundamental como son: aspectos que no podrían cuestionarse en la vía ordinaria; cuando el TC lo haya 22 previsto con anterioridad que asuntos deben ventilarse en el amparo y asuntos de suma urgencia. Por ejemplo, cuando sea cierto e inminente el cumplimiento del límite de edad en el grado para el pase al retiro; cuando se acredite problemas de salud. Sobre los derechos y beneficios solicitados como pretensiones accesorias  Los derechos y beneficios inherentes al grado, solamente podrían ser estimadas, sin menoscabar inconstitucionalmente las atribuciones del Poder Ejecutivo, si el justiciable ya hubiese contado con tales derechos y beneficios, al momento de su pase a retiro por renovación de cuadros.  Por tanto los derechos y beneficios relacionados con aspectos exclusivamente correspondientes a la PNP deberán ser declarados improcedentes, por ejemplo la solicitud de restitución al cargo, así como tampoco el reconocimiento de capacitaciones o especializaciones.  No es posible que una reincorporación ordenada por el poder judicial contemple el reconocimiento del tiempo en que el miembro policial estuvo en situación de retiro, y sólo debe considerarse el tiempo real y efectivo. Excepcionalmente podrá considerarse el tiempo de servicios no realizado efectivamente para efectos pensionarios y cuando se ordene la reincorporación como pretensión principal. En el caso de los ascensos  El Tc ha establecido que el otorgamiento de ascensos es una atribución exclusiva del Poder Ejecutivo y que, bajo ninguna circunstancia, un juez ordinario o constitucional puede otorgarlos. Tampoco puede otorgar medidas cautelares (provisionales) por pedidos de ascensos. Medidas adicionales de la Sentencia de TC  El Poder Ejecutivo pueda demandar ante el Poder Judicial mediante la acción contenciosa administrativa, la nulidad de aquellos actos administrativos que fueron realizados por el propio Poder Ejecutivo por mandato del Poder Judicial que menoscabó sus atribuciones. 23 CAPÍTULO IV. ENTORNO NACIONAL E INTERNACIONAL RESPECTO A LOS MODELOS DE GESTIÓN, PROCESOS Y EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LOS RECURSOS HUMANOS 4.1. Entorno nacional Las experiencias más cercanas de modelos y procesos de evaluación de desempeño en una organización similar a la PNP, son las que se desarrollan en las Fuerzas Armadas del Perú (FF.AA.), en tanto ambas son instituciones con un neto carácter castrense y jerárquico en su composición y funcionamiento. Las Fuerzas Armadas están sujetas a la normativa de la Ley Nº 29108, Ley de Ascensos de Oficiales de las FF.AA., promulgada en octubre del año 2007, en la cual se establece explícitamente la meritocracia como uno de los principios que deben guiar a las instituciones militares, y establece también la evaluación de desempeño como un proceso institucional, para determinar la aptitud profesional de todos sus oficiales (Congreso de la República 2007). En el reglamento de la Ley de Ascensos se detallaron los distintos factores y subfactores con los que se debe medir la aptitud profesional de los integrantes de las FF.AA. Entre estos, el desempeño es evaluado principalmente a través del denominado Informe de Eficiencia. A continuación, se resume de modo general los procesos de evaluación de desempeño que se aplican entre las FFAA del Perú. Tabla 3. Benchmark evaluación de las fuerzas armadas y Policía Nacional del Perú Evaluación del desempeño Ejército del Perú (EP) Fuerza Aérea del Perú (FAP) Marina de Guerra del Perú Policía Nacional del Perú Periodo de evaluación Anual Anual Anual Anual Informe de eficiencia Rendimiento profesional a partir de una lista de 15 ítems de evaluación comunes a todos los oficiales de los distintos grados y 3 ítems de evaluación de acuerdo al campo Se evalúa el rendimiento de sus oficiales en el desempeño de sus actividades, considerando los factores de habilidad, don de mando y cualidades personales. se valora el desempeño en los cargos, aptitudes y cualidades indispensables para obtener elementos de juicio sobre la calidad profesional y personal demostrada en los diversos periodos de su La Policía Nacional del Perú evalúa el desempeño de sus Oficiales de Armas de la PNP mediante la aplicación del Reglamento de Apreciación y Calificación de Oficiales Policías, de Servicios y Personal Auxiliar de la Policía Nacional del Perú (RAYCO-PNP), plasmándose anualmente las calificaciones a través de la Hoja Anual de Apreciación y Calificación del Oficial de la PNP. 24 ocupacional en el cual se desempeña el oficial evaluado (puesto administrativo, integrante del estado mayor, mando de tropa, etcétera). carrera que permitan determinar el valor potencial del oficial, para su proyección en la institución y desarrollo integral de su línea de carrera Evaluación del potencial Son 10 ítems En base a una escala clásica de puntajes del 1 al 5, en la que 1 punto equivale a “Malo” y 5 puntos equivalen a “Excelente” ___________ La actual evaluación policial se desarrolla en forma anual y la nota que se aplica va desde 0 a 100 puntos, teniendo en cuenta 4 factores: Cualidades Personales Cualidades Profesionales, Inherentes al cargo Deméritos. Cualidades personales ___________ Se evalúan el sentido del deber, moralidad, personalidad, estado físico y comportamiento social del oficial; habilidades y don de mando. ___________ La mencionada norma explica lo siguiente: El Factor Cualidades Personales es común para todos los Oficiales de la Policía Nacional del Perú, Oficiales de Servicios y Personal Auxiliar con status de Oficial. Los Subfactores que comprende el Factor enunciado son los siguientes: a. Compresión b. Cultura General c. Iniciativa e Ingenio d. Expresión e. Espíritu de superación f. Carácter g. Moralidad y honradez h. Entereza i. Sociabilidad j. Presencia k. Capacidad física. Cualidades profesionales ___________ ___________ ___________ El Factor Cualidades Profesionales también es común para todos los Oficiales de la Policía Nacional del Perú, Oficiales de Servicios y Personal Auxiliar con status de Oficial, excepto para los que estudian a tiempo completo. Los Subfactores que comprende el Factor enunciado son los siguientes: a. Aptitud para el mando b. Administración c. Asesoramiento d. Control y supervisión e. Ejecución y/o cumplimiento de tareas f. Perseverancia g. Responsabilidad h. Cooperación i. Asistencia j. Puntualidad k. Disciplina Al Factor Cualidades Profesionales se la agregarán determinados Subfactores específicos que guardan relación con el campo ocupacional del oficial, tales como 25 los siguientes: a. Oficiales que desempeñan cargos operativos: (1) Capacidad Policial Profesional (2) Tino y tacto en sus intervenciones (3) Equidad y justicia b. Oficiales que desempeñan cargos administrativos: (1) Capacidad Administrativa (2) Delegación de funciones (3) Calidad de trabajo c. Oficiales que se desempeñan como Instructores: (1) Capacidad educativa 13 (2) Comunicación (3) Actitud con los alumnos d. Oficiales de Servicios y Personal Auxiliar: (1) Capacidad en la especialidad profesional (2) Rendimiento (3) Conocimientos Policiales Quién evalúa El oficial inmediato superior y completada por un oficial superior jerárquico del anterior. El oficial inmediato superior y completada por un oficial superior jerárquico del anterior. El oficial inmediato superior y completada por un oficial superior jerárquico del anterior. El oficial inmediato superior y completada por un oficial superior jerárquico del anterior. Fuente: Elaboración propia 4.2 Entorno internacional Se ha realizado una breve revisión de algunas de las experiencias en aplicación de procesos de evaluación de desempeño en países del entorno sudamericano para tener referencias complementarias sobre su importancia para impulsar una carrera policial basada en la meritocracia, como eje central para construir una institución policial eficiente y profesional. Chile En el caso chileno, existe una evaluación positiva de la institución de los Carabineros por parte de la ciudadanía (Oviedo, 2007), a pesar de los cuestionamientos que ha tenido en la represión al movimiento estudiantil. Sin embargo, Carabineros se ha consolidado según Oviedo (2007) por que una parte importante de la valoración de Carabineros responde a su larga trayectoria institucional, enraizada profundamente en la sociedad chilena, así como a sus labores de orientación social al interior de la familia. Carabineros se ha modernizado sobre la base de tres ejes fundamentales: a. Acercamiento de los Carabineros con la comunidad chilena. 26 b. Una política nacional de seguridad ciudadana para enfrentar la violencia al interior de las familias. Se parte que la violencia familiar a nivel privado incide directamente en la violencia en las calles (Oviedo, 2007). La lucha contra la violencia en la familia forma parte del Plan Cuadrante de Seguridad Preventiva de los Carabineros que incluye tres enfoques o modelos policiales: Policía Profesional, Policía Comunitaria y Policía orientada a la Resolución de Problemas. c. Implementación de un Plan Nacional de Seguridad para Todos, que tuvo como antecedente la Estrategia Nacional de Seguridad Pública 2006-2010, que estableció las principales herramientas de medición de la violencia, el delito y la inseguridad. A ello le siguió el Plan Chile Seguro 2010-2014 que implementó nuevas tecnologías para la prevención del delito y se reforzó el sistema nacional de atención de víctimas de delitos violentos. El Plan Nacional de Seguridad para Todos, establece prioridades, plazos y metas, comprometiendo a los gobiernos locales en la seguridad. El plan cuadrante y el modelo de integración Carabineros de Chile-Comunidad Los Cuadrantes son unidades territoriales definido bajo criterios prestablecidos por la Dirección de Planificación y Desarrollo de Carabineros, entre ellos criterios viales, geográficos, de actividades, etc, llegando a establecer un perfil del cuadrante (Espíritu, 2013). Por su parte el Plan Cuadrante es definida como una estrategia orientada a satisfacer las necesidades de seguridad con la reducción del delito y la percepción de inseguridad, para lo cual pretende abarcar a la totalidad de la población que habita en las comunas y que el Carabinero obtenga un mayor conocimiento con el territorio bajo su responsabilidad (Carabineros, 2010). Con la finalidad de medir el impacto de las políticas en materia de seguridad, se obtiene datos a partir de un producto estadístico denominado Informe Anual de Estadísticas de Carabineros de Chile para dar a conocer los casos policiales, detenidos, y accidentes de tránsito en todo el País. De la experiencia chilena podemos rescatar que la calidad del servicio está relacionada directamente con la medición del desempeño policial que hace la ciudadanía, cuando existe una política de acercamiento policía - comunidad mediante el desarrollo de una estrategia de seguridad ciudadana, prevención del delito y de lucha contra la violencia al interior de las familias. Cualquier intento de proponer una evaluación del desempeño policial sin tener en cuenta la perspectiva ciudadana sería de poca utilidad. 27 Colombia De la experiencia colombiana podemos rescatar la decisión de implementar políticas relacionadas con el talento humano y la mejora del perfil policial. Para ello han sostenido convenios con otras instituciones en un enfoque multidisciplinario para elaborar documentos e instrumentos aplicados a la mejora policial. La Policía Nacional Colombiana en convenio con la Universidad EAN estableció el año 2004, una serie de instrumentos sobre políticas de administración del talento humano y cultura institucional basada en un modelo de Gestión por Competencias Genéricas (Nieto Rojas, Nieto Aldana y Moreno, 2018). El año 2006, se establecieron nueve (09) competencias genéricas para el policía vinculados al liderazgo, y se elaboró un instrumento denominado inventario de preferencias asociadas a las competencias, como una herramienta para la medición de las competencias (Nieto Rojas, Nieto Aldana y Moreno, 2018) que en el año 2014 se complementó con un instrumento llamado Pruebas de Competencias Policiales. La administración pública colombiana considera de vital importancia la gerencia del talento humano en cada una de sus instituciones en Colombia (Nuñez, 2015) incorporando la meritocracia en la evaluación de su personal. Ecuador En este país el principal instrumento de planificación estratégica es el Plan Nacional de Seguridad Integral en donde todas las estrategias de las instituciones públicas deben alinearse en integrarse, siendo una de sus políticas públicas principales la política de seguridad (Oliveri, 2015). Igualmente, el instrumento que operativiza este Plan Nacional lo constituye la Agenda Nacional de Seguridad Ciudadana y Gobernabilidad, estableciendo ejes programáticos y ámbitos estratégicos en materia de seguridad ciudadana. Entre las principales medidas adoptadas por Ecuador en materia de Seguridad Ciudadana y la Policía Nacional son: a. Código Orgánico de Entidades de Seguridad Ciudadana, que reemplazó a la Ley Orgánica de la Policía Nacional, impulsando la participación comunitaria en materia de seguridad ciudadana. b. Reducción del personal en áreas administrativas. c. Desconcentración de los servicios de seguridad ciudadana a nivel nacional, estableciendo servicios (de protección, de conciliación, de mediación familiar, de protección de violencia intrafamiliar, etc) en diferentes unidades de vigilancia comunitaria (Oliveri, 2015). 28 CAPÍTULO V. METODOLOGÍA 5.1. Diseño de la investigación El diseño de investigación de la tesis es de tipo no experimental, puesto que no se han manipulado nuestras variables de estudio; estas se observan y se describen tal como se presentan en su ambiente natural para luego analizarlas (Hernández, 2013). La naturaleza del objeto de estudio implica, precisamente, una investigación no experimental, ya que sus manifestaciones han ocurrido en la realidad, son inherentemente no manipulables, y sus efectos son visibles en las conductas de los sujetos. El tipo de diseño no experimental del estudio, así como la definición del alcance descriptivo llevó a plantear una estrategia de investigación enmarcada dentro del enfoque cualitativo porque dicho enfoque permite «[…] describir las cualidades de un fenómeno a partir de las interpretaciones que realizan los sujetos sobre sus causas y efectos en la vida cotidiana» (Hernández,. 2013). Como el objeto de investigación es un fenómeno social que se manifiesta en las prácticas de individuos y grupos concretos. Asimismo, se ha desarrollado un enfoque cuantitativo, a través de un cuestionario de 14 preguntas, aplicado a suboficiales y oficiales PNP (anexos). El enfoque cualitativo otorga las ventajas de su orientación interpretativa, la cual ofrece mayor riqueza en el análisis de los datos. Este enfoque sirve para desarrollar visiones sistémicas de un problema tomando en cuenta todos los aspectos del fenómeno, su nivel de observación es más holístico y panorámico. Además, le brinda al investigador la flexibilidad para abrir la investigación y realizar cambios en su desarrollo. De acuerdo al enfoque mixto escogido, se pretende abordar el problema de investigación a través del proceso de contrastar el marco legal/nominal que rige los procesos de evaluación y ascensos en la PNP, con su práctica en la realidad; es decir, se trata de un estudio que pueda comprobar si los principios rectores de la carrera y situación del personal de la PNP enunciados en su Ley y su reglamento como son la meritocracia, la objetividad, la imparcialidad y la igualdad, que se hacen efectivos en los procesos de evaluación del desempeño profesional de los oficiales y suboficiales de la institución. El contraste de ambos escenarios (teoría versus realidad) permitirá identificar y explicar los puntos críticos que impiden que se plasmen criterios como la meritocracia en los procesos de promoción de cuadros policiales. La investigación empieza, entonces, con la descripción inicial del marco legal/nominal que rige la evaluación del trabajo policial mediante la investigación documental de las directivas institucionales que han determinado los parámetros de calificación del desempeño profesional y ascenso de los integrantes de la PNP en los últimos 29 años, y luego se completa con el análisis crítico de la aplicación real de estas directivas al interior de la institución. Dicho análisis se realiza a partir de la recolección cualitativa de las percepciones e interpretaciones que los mismos evaluados tienen sobre los procesos de evaluación y la forma cómo se llevan a cabo en la práctica. Esta estrategia permitió plantear una serie de recomendaciones que contribuyan a impulsar la meritocracia a través de la modificación de los puntos críticos encontrados, y así colaborar en la necesidad de promover a los mejores elementos policiales, los más eficientes y preparados, en la estructura de función y mando de la PNP. Es así que se realizará la propuesta de un instrumento que evalúe con objetividad y precisión el desempeño del miembro de la policía nacional para su promoción a un ascenso. 5.2. Población de estudio Conformada por 284 suboficiales y 17 oficiales de las diferentes direcciones que en forma aleatoria, han contribuido en la respectiva encuesta como son: la Dirección de Pensiones, Dirección de Economía, Dirección de Personal, Dirección de Seguridad Integral, y Dirección de Seguridad del Estado, PNP, ya que son unidades administrativas y operativas que funcionan en el cuartel Los Cibeles en el distrito del Rímac. Para obtener la muestra, se utilizó el aplicativo Epi Info versión 7.0. 5.3. Muestra Para los cuestionarios, la muestra, al 95% de confianza, es 163 suboficiales (probabilístico) y 17 oficiales por conveniencia. Para la entrevista, se eligieron, por conveniencia a 10 suboficiales y 5 oficiales. 5.4. Recolección de datos Para la parte documental de la presente investigación, se ha trabajado en base a la recopilación y consulta de los documentos institucionales de la PNP que sustentan el proceso de evaluación de desempeño y ascensos, así como en la sistematización de los elementos principales que caracterizan el diseño de estas normativas internas. Para la etapa de recolección cualitativa de las percepciones e interpretaciones de los evaluados se trabajó aplicando una entrevista entre oficiales (10) y suboficiales (5) de la PNP, que ya han pasado por procesos de evaluación de su trabajo. Fueron seis preguntas. Se decidió emplear una entrevista por su utilidad en la investigación cualitativa para saber lo que perciben los efectivos, 30 sobre datos que no se pueden recopilar en una encuesta. Se puede describir a la entrevista como una «[…] comunicación interpersonal establecida entre el investigador y el sujeto de estudio a fin de obtener respuestas verbales a las interrogantes planteadas sobre el tema de estudio» (Canales 2006:163). Para la parte cuantitativa, se elaboró un cuestionario con preguntas para saber qué tanto, los suboficiales y oficiales, conocen del sistema de evaluación actual del desempeño de oficiales y suboficiales, si están de acuerdo en que el desempeño debería tener más valor que los otros factores que son promediados para obtener el puntaje para el ascenso (moral y disciplina, experiencia para el servicio, formación académica, prueba de conocimientos). Asimismo, se les preguntó si creen que hay objetividad y precisión en la manera de evaluar el desempeño, si se debe aplicar la evaluación 360º, qué criterios deberían eliminarse y cuáles deberían quedar. 5.5. Investigación documental Los principales documentos institucionales que se seleccionaron para revisar y analizar en secuencia histórica (a partir de su mayor antigüedad) como parte de la investigación documental fueron los siguientes:  Hoja anual de apreciación y calificación del oficial PNP (vigente desde 1989).  Hoja de calificación a cargo del oficial calificador (vigente desde 1989).  Hoja de calificación consolidada a cargo de Junta Revisora (vigente desde 1989).  Ley de la Carrera y Situación del Personal PNP (diciembre 2012).  Reglamento de la Ley de la Carrera y Situación del Personal PNP (noviembre 2013).  Directivas de los procesos de ascenso para oficiales desde el 2017 al 2019.  Directivas de los procesos de ascenso para suboficiales desde el 2017 al 2019. 31 CAPÍTULO VI. LA EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO EN LA ACTUAL NORMATIVA 6.1 Diagnóstico del actual modelo La cuestión de la idoneidad profesional y ética de los cuadros de la institución es un tema de importancia ciudadana, lo que pone de relieve la necesidad de una gestión institucional dedicada a la promoción de los mejores elementos a través de una bien diseñada evaluación de desempeño que se refleje en las listas finales de ascenso. En una primera revisión formal de la documentación normativa vigente, se observa que la evaluación propiamente de desempeño o rendimiento profesional constituye un componente del proceso integral de evaluación del trabajo del oficial y suboficial de la PNP, que determina sus posibilidades de ascenso y progresión en la carrera policial. Si bien hay una distinción precisa en la norma, muchos de los policías entrevistados entendían la evaluación de desempeño en términos generales como un solo proceso y que se realiza anualmente. Es muy común que los mismos policías suelan usar genéricamente la frase “evaluación de desempeño” cuando se refieren al proceso completo de evaluación para el ascenso. En ese sentido, la evaluación de desempeño profesional propiamente dicha representa actualmente solo una parte menor de la evaluación integral de un policía con expectativas de ascenso en la institución. A partir del análisis de los coeficientes de calificación asignados a los distintos componentes y factores que conforman la nota final de evaluación para el ascenso, se puede establecer que la evaluación propiamente de desempeño representa actualmente solo el 21% del valor total de la nota final, mientras el resto de la evaluación se centra en otros aspectos de la labor policial que la institución considera igual o hasta más relevantes que el desempeño diario. La nota final para el ascenso se estructura en función del valor porcentual que tiene cada uno de los distintos componentes y factores de evaluación. En la Tabla N° 4, se puede apreciar que la valoración del desempeño profesional del policía supera incluso la valoración por su formación académica y la denominada experiencia para el servicio (14% cada uno), y tiene el mismo valor a moral y disciplina. Estos valores representan el 70° de la nota final, y el 30% restante de la nota lo representa la prueba de conocimientos. Cabe resaltar que la evaluación de desempeño tenía un valor incluso menor cuando fue concebida inicialmente en la Ley de la Carrera y Situación del Personal de la PNP, con un coeficiente de calificación de 2, menor al coeficiente actual de 3 que se ha venido empleando en los procesos de ascenso en los últimos tres años; el aumento de su peso relativo en la nota final viene por la eliminación del factor antigüedad como factor de 32 evaluación con puntaje. Al momento de la promulgación del Decreto Legislativo 1149, la evaluación de desempeño representaba apenas 16% de la nota final para el ascenso. Los factores de evaluación en ese momento representaban el 80% (Tabla N° 5) y el restante 20% de la nota final lo tenía la prueba de conocimientos. Tabla 4. Valoración en el proceso de ascensos de oficiales y suboficiales de la PNP NOTA FINAL PARA EL ASCENSO Componentes de la nota final NOTA PROMEDIO DE LOS FACTORES DE EVALUACIÓN PRUEBA DE CONOCIMIENTOS Coeficientes de calificación de los componentes (Valor en % de la calificación) 7 (70%) 3 (30%) Factores de evaluación Evaluación de desempeño Moral y disciplina Formación académica Experiencia para el servicio Coeficientes de calificación de los factores de evaluación (Valor en % de la calificación) 3 (30%) 3 (30%) 2 (20%) 2 (20%) Valor en % del factor de evaluación respecto de la Nota Final para el ascenso 21% 21% 14% 14% Fuente: DIRREHUM, 2017, 2018, 2019. Elaboración: Propia, 2021 Tabla 5. Evolución de los coeficientes de calificación de los factores de evaluación para ascensos de oficiales y suboficiales de la PNP Año Promoción Desempeño profesional Moral y disciplina Experiencia para el servicio Formación académica Antigüedad 2012 2 3 2 2 1 2017 2018 3 3 2 2 2018 2019 3 3 2 2 2019 2020 3 3 2 2 *Coeficientes establecidos en el Decreto Ley N°1149, Ley de la Carrera y Situación del Personal de la PNP, 2012 Fuente: DIRREHUM, 2017, 2018, 2019. Elaboración: Propia, 2021. Continuando con la investigación documental, se puede observar que el modelo de evaluación de desempeño de la PNP sí comprende en teoría y en su configuración vigente algunos de los aspectos propios de una evaluación técnica. En principio, se cuenta con un instrumento de calificación a base de puntajes elaborados por la Dirección de Recursos Humanos que resume el desempeño profesional de un oficial de la institución, denominada Hoja de Calificación9, con la que un oficial evaluador debe calificar a un oficial subordinado a partir de una lista de factores seleccionados, que incluyen en un primer grupo las denominadas cualidades personales: 9 Ver anexo 1. 33  Comprensión.  Cultura general.  Iniciativa e ingenio.  Expresión.  Discrecionalidad.  Espíritu de superación.  Carácter.  Moralidad y honradez.  Entereza.  Sociabilidad.  Presencia.  Capacidad física. Un segundo grupo de factores considerados para la calificación son las denominadas cualidades profesionales, las cuales incluyen:  Aptitud para el mando.  Administración.  Asesoramiento.  Control y supervisión.  Ejecución y cumplimiento de tareas.  Perseverancia.  Responsabilidad.  Cooperación.  Asistencia.  Puntualidad.  Disciplina. En este segundo grupo se agregan determinados subfactores específicos que guardan relación con el campo ocupacional del oficial, dependiendo si trabaja en cargos operativos o administrativos, labores como instructores o trabajos en servicios, o como personal auxiliar. En cada uno de estos campos ocupacionales se agregan tres cualidades específicas para evaluar el desempeño del oficial. Por otra parte, se incluyen a consideración del oficial evaluador los denominados “Otros factores inherentes al cargo” que incluyen: 34  Ambiente y/o condición de trabajo.  Riesgos.  Sacrificio. Finalmente se califican también los denominados deméritos que se califican con puntaje negativo que se resta de la suma de los puntajes anteriores:  Sanciones administrativas y judiciales.  Parcialidad como observador y calificador.  Actitud contraria a la unificación institucional. En el diseño actual del proceso de evaluación se pone a disposición de los calificadores un instrumento que debiera ayudar u orientar al calificador a establecer un puntaje lo más indicativo posible del desempeño del oficial en cada uno de los factores seleccionados. Este instrumento figura en el Reglamento de Apreciación y Calificación de Oficiales que provee de escalas con grados mensurables de medición cualitativa-cuantitativa, que permitan asignar un puntaje al desempeño del oficial en cada factor evaluado. En la gran mayoría de casos, la escala de puntajes varía entre 1 y 3, aunque algunos se evalúan hasta un máximo de 5 puntos. Tabla 6. Escala de puntajes para cualidades personales CUALIDADES PERSONALES Puntajes Mínimo Máximo 01. Comprensión 1 1,5 2 2,5 3 02. Cultura General 1 1,5 2 2,5 3 03. Iniciativa e Ingenio 2 2,5 3 3,5 4 04. Expresión 1 1,5 2 2,5 3 05. Espíritu de Superación 1 1,5 2 2,5 3 06. Carácter 1 1,5 2 2,5 3 07. Moralidad y Honradez 1 2,0 3 4,0 5 08. Entereza 1 1,5 2 2,5 3 09. Sociabilidad 1 1,5 2 2,5 3 10. Presencia 2 2,5 3 3,5 4 11. Capacidad Física 1 1,5 2 2,5 3 Fuente: Policía Nacional del Perú, 1989. Elaboración: Propia, 2021. 35 Tabla 7. Escala de puntajes para cualidades profesionales CUALIDADES PROFESIONALES Puntajes Mínimo Máximo 01. Aptitud para el mando 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 02. Administración 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 03. Asesoramiento 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 04. Control y Supervisión 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 05. Ejecución y/o cumplimiento de tareas 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 06. Perseverancia 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 07. Responsabilidad 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 08. Cooperación 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 09. Asistencia 1,0 1,5 2,0 2.5 3,0 10. Puntualidad 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 11. Disciplina 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 Fuente: Policía Nacional del Perú, 1989. Elaboración: Propia, 2021. Tabla 8. Escala de medición y calificación de factor-cualidad personal de entereza para oficiales PNP ENTEREZA.- Evaluar la integridad y rectitud en el obrar. Falsea la verdad, no reconoce sus errores, evade su responsabilidad en otras personas. Demuestra ambigüedad en sus actos, pocas veces acepta su responsabilidad, sólo la acepta por imposición. Se rectifica en caso de error. Es veraz para afrontar su responsabilidad. Demuestra integridad, reconoce un error aunque ello lo perjudique, incapaz de falsear la verdad. Demuestra fortaleza espiritual y rectitud en sus acciones. Es confiable y digno de credibilidad. P : 1 P : 1,5 P : 2 P : 2,5 P : 3 Fuente: Policía Nacional del Perú, 1989. Elaboración: Propia, 2021. De igual manera, se hace difícil esperar una calificación sobre cultura general cuando no se puede asegurar el concepto que el calificador pueda tener de dicho término, y si el mismo evaluador podría ser considerado una persona con amplia cultura general. Se trata de un concepto muy genérico que merecería un mejor desarrollo conceptual y definición de indicadores para ser evaluado con algún criterio de objetividad. Tabla 9. Escala de medición y calificación de factor-cualidad personal de cultura general para oficiales PNP CULTURA GENERAL.- Considerar el grado de cultura que demuestra. No demuestra sus conocimientos. Se le aprecia conocimientos de mediana cultura. Se le aprecia inclinación al estudio y demuestra su cultura. Posee buenos conocimientos de cultura general y se mantiene informado. Demuestra su cultura por los estudios realizados y/o trabajos presentados. P : 1 P : 1,5 P : 2 P : 2,5 P : 3 Fuente: Policía Nacional del Perú, 1989. Elaboración: Propia, 2021. 36 El componente discrecional que tienen los procesos de evaluación se manifiesta en el mismo nombre del documento denominado Hoja anual de apreciación y calificación del oficial PNP, que es el documento final que consolida la evaluación continua con el instrumento de calificación que, en teoría, se ha realizado durante todo el año al oficial evaluado. La misma denominación del documento final deja entrever cierto grado de subjetividad que involucra su elaboración, ya que una parte de la información que se plasma en el documento se basa en gran medida en la apreciación que desarrolla el oficial calificador sobre la participación del oficial subordinado en hechos importantes de su unidad durante el último año, quedando a criterio del calificador definir qué es un hecho importante en el trabajo de la unidad a lo largo del año. 6.2 Percepción de los Oficiales y Sub Oficiales sobre la Evaluación del Desempeño En otra línea de análisis, enfocada en el discurso que manejan los oficiales y suboficiales entrevistados respecto del proceso integral de evaluación, se ha encontrado que estos comparten, en principio, una posición casi unánime de coincidencia con la elección de los denominados factores de evaluación que se establecieron en la Ley de la Carrera y Situación del Personal de la PNP, incluyendo el proceso de la evaluación anual de desempeño. No se ha registrado, entre las entrevistas realizadas, alguna corriente de opinión que discuta o dispute sobre el hecho mismo de la elección y/o permanencia específica de dichos factores en el proceso de evaluación para los ascensos. La conformidad con el empleo de los factores de evaluación establecidos por la ley es compartida a nivel de oficiales y suboficiales de todos los grados y, en términos generales, se comparten también las razones de principio para estar de acuerdo con estos factores con los que se realiza la evaluación de su trabajo y el posible reconocimiento para ascender en el escalafón. Al respecto, se pueden nombrar las principales razones de carácter general que expresaron los distintos entrevistados al explicar su conformidad con el empleo de estos factores:  Desempeño/Rendimiento profesional. Se coincide que el rendimiento profesional es el principal factor que debe decidir la promoción de un oficial o un suboficial en el escalafón policial; deben ascender los que realizan el mejor trabajo en su unidad, en su especialidad y en sus misiones, sean operativas o administrativas.  Formación académica. Se reconoce que un oficial y suboficial de la PNP que estudia mientras trabaja y se desarrolla académicamente debe ser un candidato preferente a 37 promoción de rango porque su preparación y/o especialización representa una mayor capacidad profesional y un aporte al trabajo de la institución.  Moral y disciplina. Se considera un criterio esencial o inherente al trabajo policial, tanto por la naturaleza de la misión constitucional de la PNP, el carácter castrense de su organización y especialmente por los valores ciudadanos que la institución encarna y que deben ser bien representados por sus oficiales y suboficiales.  Experiencia para el servicio policial. El reconocimiento continuo y demostrado a la excelencia de oficiales y suboficiales en el desempeño de las misiones encomendadas, también es aceptado como un criterio para valorar con preferencia los méritos para una promoción en la línea de carrera dentro de la institución. Este grado de consenso entre los entrevistados respecto de la elección de los factores de evaluación para el proceso de ascenso, no obstante, no se repite respecto a la forma como estos factores se evalúan, se miden o se califican durante el proceso, y se ha encontrado una serie de observaciones críticas por parte de la mayoría de entrevistados, las cuales refuerzan la idea que la calificación por desempeño profesional no es valorada adecuadamente en el actual modelo de proceso de ascensos en la institución. Las observaciones críticas realizadas por la mayoría de entrevistados pueden ser agrupadas en tres grupos de observaciones principales:  La variabilidad en las normas y parámetros del marco del proceso de evaluación de ascenso.  La valoración del desempeño profesional dentro del proceso de evaluación de ascenso.  El grado de subjetividad y discreción. 6.2.1 Variabilidad en las normas y parámetros del proceso de evaluación Es una de las observaciones más recurrentes manifestadas la mayoría de oficiales y suboficial