PROPUESTA DE MEJORA EN LA GESTIÓN DE LAS CONTRATACIONES EN LA CENTRAL DE COMPRAS PÚBLICAS - PERÚ COMPRAS Trabajo de Investigación presentado para optar al Grado Académico de Magíster en Gestión Pública Presentado por Evert Caldas Zavaleta Rosa Mendoza Leon Genovesi Dimitrof Silva Lopez Asesor: Juan Carlos Leonarte Vargas 0000-0003-2982-5957 Lima, setiembre 2023 https://orcid.org/0000-0003-2982-5957 ii iii DEDICATORIA Dedicado a mis padres Celia y Juan, por su inmenso amor y apoyo incondicional. A Camille Constanza, mi pequeña hija, por ser una fuente alegrías y motivación. A Emiliano, mi compañero de vida, por su paciencia, apoyo y palabras de aliento. Rosa Mendoza Leon Dedicado a mi familia, a mi esposa Isabel, por ser mi compañera amorosa y tenaz por cada día de nuestra vida juntos, a mis padres Iris y Eligio, porque no podría haber llegado hasta aquí sin todo el tiempo de amor y enseñanza que me han dado, y a mi hermana Johana y a Rubén, por su amistad y cariño de siempre. Evert Caldas Zavaleta Dedicado a mi madre por haber forjado en mi la persona que soy en la actualidad. A Gema Sofía, mi pequeña hija, mi constante motivación, mi inspiración y amor profundo. Genovesi Silva Lopez iv AGRADECIMIENTO Agradecemos a todos nuestros profesores de la Maestría en Gestión Pública por los conocimientos brindados y en especial al profesor Juan Carlos Leonarte Vargas, por su asesoramiento y comprensión constante. v RESUMEN EJECUTIVO La Central de Compras Públicas – Perú Compras, tiene como misión desarrollar mecanismos y estrategias de compras para el estado, eficientes, transparentes, ágiles e innovadoras, con la finalidad de contribuir al bienestar y la competitividad del país; asimismo, en la encargada de promover estrategias y mecanismos que aseguren la eficiencia en la contratación pública de acuerdo con lo establecido en su marco normativo. En el presente trabajo de investigación, se analizan los procesos de Perú Compras que se ejecutan dentro de la fase de actos preparatorios, en el ámbito de aplicación de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, identificando la problemática relacionada a que sus actividades se ejecuten superando los tiempos programados, generándose diversos cambios a los requerimientos que retrasan su culminación y la convocatoria oportuna de los procedimientos de selección; evidenciándose, asimismo, que esta problemática dificulta el cumplimiento de un objetivo estratégico de los tres previstos actualmente por Perú Compras. En ese contexto, el presente trabajo ha visto por conveniente presentar una propuesta de mejora de procesos que permita optimizar los procesos internos de la contratación de bienes y servicios de Perú Compras, utilizando la metodología de mejora de procesos establecida en la Norma Técnica N° 001-2018-PCM/SGP, las herramientas de la metodología de mejora de procesos elaborada por Harrington y los lineamientos de la contratación pública de innovación, que han sido desarrollados y promovidos por la Unión Europea. En el desarrollo del trabajo se concluye que existe un retraso en la fase actos preparatorios en las actividades de los procesos de consolidación de requerimientos y elaboración de indagaciones de mercado, determinándose que estos contienen el 78.63% de hechos que retrasan la convocatoria de los procedimientos de selección, identificándose como causas principales a la incorrecta definición del requerimiento así como la demora en la obtención de cotizaciones durante la indagación de mercado, ante lo cual se ha propuesto la implementación de un procedimiento de asistencia técnica en la elaboración de requerimientos y bases de datos de antecedentes y proveedores, que contengan información resultante de experiencias de la entidad para la mejora en la ejecución de las actividades de ambos procesos, reduciendo sus tiempos de realización que conlleve a la convocatoria de los procedimientos de selección dentro de los plazos programados. vi ÍNDICE DEDICATORIA ....................................................................................................................... ii AGRADECIMIENTO ............................................................................................................ iv RESUMEN EJECUTIVO ....................................................................................................... v ÍNDICE DE TABLAS............................................................................................................. ix ÍNDICE DE GRÁFICOS ........................................................................................................ x ÍNDICE DE ANEXOS ......................................................................................................... xiii INTRODUCCIÓN ................................................................................................................... 1 CAPÍTULO I. DESCRIPCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN ............................................... 2 Sistema Nacional de Abastecimiento .......................................................................... 2 Central de Compras Públicas – PERÙ COMPRAS ................................................. 2 Los servicios que brinda la Central de Compras Públicas – PERÙ COMPRAS .. 6 Retos de la Central de Compras Públicas – PERÙ COMPRAS ............................. 8 CAPÍTULO II. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA ................................................. 10 Identificación del Problema de Investigación.......................................................... 10 Justificación ................................................................................................................ 24 Formulación del Problema ........................................................................................ 24 2.3.1 Problema general ......................................................................................................... 24 2.3.2 Problemas específicos .................................................................................................. 24 Objetivos ..................................................................................................................... 24 2.4.1 Objetivo general ........................................................................................................... 24 2.4.2 Objetivos específicos ................................................................................................... 25 Alcances ...................................................................................................................... 25 Limitación ................................................................................................................... 25 Enfoque de la Investigación ...................................................................................... 26 Diseño de la Investigación ......................................................................................... 28 CAPITULO III. MARCO TEÓRICO ................................................................................. 29 Teorías de la administración ..................................................................................... 29 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2030....................... 30 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública....................................... 32 Herramientas de Gestión ........................................................................................... 33 3.4.1 La gestión de procesos ................................................................................................. 33 La mejora de procesos ..................................................................................... 36 vii Mapa de Procesos de la Central de Compras Públicas – Perú Compras ......... 37 Mapa conceptual de articulación de procesos. ................................................. 39 Mapa conceptual del esquema del trabajo de investigación ............................ 41 3.4.2 Metodología Harrington y la mejora de procesos ........................................................ 42 Contratación Pública ................................................................................................. 44 3.5.1 Las actuaciones preparatorias ...................................................................................... 45 3.5.2 Elaboración de requerimiento ...................................................................................... 45 3.5.3 Indagación de mercado. ............................................................................................... 46 3.5.4 Certificación y/o previsión presupuestal. ..................................................................... 46 3.5.5 Aprobación de expediente de contratación .................................................................. 47 3.5.6 Designación de comité de selección ............................................................................ 47 3.5.7 Elaboración y aprobación de bases .............................................................................. 47 Gestión del conocimiento en compras públicas ....................................................... 48 La contratación pública de innovación .................................................................... 50 3.7.1 La indagación de mercado en el marco de la compra pública de innovación ............. 50 3.7.2 Modelo conceptual para indagación de mercado sobre la base de compras públicas por innovación ......................................................................................................................... 56 Árbol de problemas y objetivos ................................................................................ 57 Diagrama de Causa - Efecto...................................................................................... 58 CAPÍTULO IV. DISEÑO DE LA PROPUESTA DE MEJORA ...................................... 60 Herramientas aplicables para la mejora de procesos ............................................. 60 Desarrollo de la mejora de procesos......................................................................... 60 4.2.1 Paso 1. Selección de problemas en los procesos ......................................................... 61 4.2.2 Paso 2. Análisis de causa – efecto ............................................................................... 67 Proceso de consolidación de requerimientos ................................................... 67 Proceso de elaboración de indagaciones de mercado ...................................... 69 Árbol de problemas .......................................................................................... 71 4.2.3 Paso 3. Selección de mejoras ....................................................................................... 72 Árbol de objetivos ............................................................................................ 72 Modelo de solución para mejora de procesos .................................................. 74 4.2.4 Paso 4. Implementación de mejoras ............................................................................ 77 Mejora del proceso de consolidación de requerimientos ................................. 77 Mejora del proceso de elaboración de indagaciones de mercado .................... 80 Medición y seguimiento. .................................................................................. 82 viii Propuesta de base de datos de proveedores y de antecedentes. ....................... 85 Plan de implementación de la mejora de procesos propuesta .......................... 86 CONCLUSIONES.................................................................................................................. 87 RECOMENDACIONES ....................................................................................................... 88 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................. 89 ANEXOS ................................................................................................................................. 93 ix ÍNDICE DE TABLAS Tabla N° 1: Objetivos estratégicos institucionales de Perú Compras ........................................ 3 Tabla N° 2: Alcance de la Ley N° 30225 en las fases del proceso de contratación ................ 11 Tabla N° 3: Plazo promedio definido por Perú Compras para la ejecución de las actividades de la fase de actuaciones preparatorias ............................................................... 14 Tabla N° 4: Modificaciones al requerimiento durante la fase actuaciones preparatorias años 2018 al 2022 ........................................................................................................ 17 Tabla N° 5: Análisis de contrataciones específicas de Perú Compras ..................................... 21 Tabla N° 6: Evaluación del Plan Anual de Contrataciones ..................................................... 22 Tabla N° 7: Comparación de la metodología de la SGP y de Harrington para la mejora de procesos ............................................................................................................... 43 Tabla N° 8: Cuantificación de ocurrencias por incidencias ..................................................... 62 Tabla N° 9: Matriz de evaluación de las incidencias en la gestión de Perú Compras ............. 66 Tabla N° 10: Evaluación de criterios para implementación del procedimiento de asistencia técnica ................................................................................................................. 74 Tabla N°11: Implementación de actividades en el flujograma de mejora del proceso de elaboración de indagaciones de mercado según lineamientos ............................ 81 Tabla N°12: Indicador de desempeño ...................................................................................... 84 x ÍNDICE DE GRÁFICOS Gráfico N° 1: Organigrama de Perú Compras ........................................................................... 4 Gráfico N° 2: Organigrama de la Oficina de Administración ............................................. 5 Gráfico N° 3: Cadena de valor de la Central de Compras Públicas – PERÚ COMPRAS ........ 6 Gráfico N° 4: Mapa de procesos Central Compras Públicas – PERÚ COMPRAS ................... 6 Gráfico N° 5: Matriz de articulación de servicios y órganos funcionales ................................. 7 Gráfico N° 6 Avance del cierre de brechas Perú Compras al 2023 ........................................... 9 Gráfico N° 7: Articulación de los sistemas administrativos transversales de la gestión pública ............................................................................................................................. 10 Gráfico N° 8: Actividades de la fase de actuaciones preparatorias ......................................... 13 Gráfico N° 9: Duración promedio de actuaciones preparatorias ............................................. 15 Gráfico N° 10: Cantidad de procedimientos con retraso en fase de actuaciones preparatorias ............................................................................................................................. 16 Gráfico N° 11: Comparativo de tiempo de actuaciones preparatorias y modificaciones al requerimiento para convocatorias en el año 2018 ............................................... 17 Gráfico N° 12: Comparativo de tiempo de actuaciones preparatorias y modificaciones al requerimiento para convocatorias en el año 2019 ............................................... 18 Gráfico N° 13: Comparativo de tiempo de actuaciones preparatorias y modificaciones al requerimiento para convocatorias en el año 2020 ............................................... 18 Gráfico N° 14: Comparativo de tiempo de actuaciones preparatorias y modificaciones al requerimiento para convocatorias en el año 2021 ............................................... 19 Gráfico N° 15:Comparativo de tiempo de actuaciones preparatorias y modificaciones al requerimiento para convocatorias en el año 2022 ............................................... 19 Gráfico N° 16: Comparativo tiempo promedio real vs plazo promedio programado para contrataciones del 2018 al 2022 .......................................................................... 20 Gráfico N° 17: Incidencias para retraso de culminación de actuaciones preparatorias ........... 23 Gráfico N° 18: Modelo conceptual PNMGP ........................................................................... 30 Gráfico N° 19: Esquema de un proceso ................................................................................... 33 xi Gráfico N° 20: Fases de la gestión por procesos ..................................................................... 35 Gráfico N° 21: Tipos de procesos ............................................................................................ 36 Gráfico N° 22: Pasos para mejora de procesos ........................................................................ 37 Gráfico N° 23: Mapa de procesos de Perú Compras ............................................................... 38 Gráfico N° 24: Procesos de nivel 1 del proceso de gestión de logística .................................. 38 Gráfico N° 25: Procesos nivel 1, 2 y 3 del proceso de soporte nivel 0 S.04 – Gestión de Logística .............................................................................................................. 39 Gráfico N° 26: Mapa de articulación ....................................................................................... 40 Gráfico N° 27: Procesos de gestión de contrataciones y adjudicaciones de Perú Compras según las actividades de la fase de actuaciones preparatorias ............................. 40 Gráfico N° 28: Mapa conceptual del trabajo de investigación ................................................ 41 Gráfico N° 29: Fases para mejora de procesos según Harrington ........................................... 42 Gráfico N° 30: Articulación de la metodología de la SGP y de Harrington para la mejora de procesos ............................................................................................................... 43 Gráfico N° 31: Fases de la contratación pública ...................................................................... 44 Gráfico N° 32: Actividades de la fase de actuaciones preparatorias ....................................... 45 Gráfico N° 33: Lineamientos de gestión del conocimiento para compras públicas ................ 49 Gráfico N° 34: Pasos de consultas preliminares al mercado ................................................... 52 Gráfico N° 35: Elementos para la indagación de mercado en el marco de contratación pública por innovación ..................................................................................................... 53 Gráfico N° 36: Agentes para las compras públicas de innovación .......................................... 54 Gráfico N° 37: Modelo de sinergia para perfeccionamiento de requerimiento ....................... 55 Gráfico N° 38: Modelo de sinergia para optimizar consultas al mercado ............................... 55 Gráfico N° 39: Modelo conceptual de indagación de mercado por compras públicas de innovación ........................................................................................................... 56 Gráfico N° 40: Modelo árbol de problemas ............................................................................. 58 Gráfico N° 41: Esquema de un diagrama Causa - Efecto ........................................................ 59 xii Gráfico N° 42: Herramientas del marco metodológico para la mejora de procesos ................ 60 Gráfico N° 43: Proceso de la fase de actuaciones preparatorias en Perú Compras ................. 61 Gráfico N° 44: Incidencias identificadas en los procesos de la fase de actuaciones preparatorias en Perú Compras ........................................................................... 62 Gráfico N° 45: Diagrama de Pareto – Incidencias respecto a retrasos en la fase de actuaciones preparatorias ........................................................................................................ 63 Gráfico N° 46: Articulación de objetivos estratégicos con procesos convocados ................... 64 Gráfico N° 47: Relación de hechos observados con problemas identificados en el proceso de consolidación de requerimientos ......................................................................... 68 Gráfico N° 48: Relación de hechos observados con problemas identificados en el proceso de elaboración de indagaciones de mercado ............................................................ 70 Gráfico N° 49: Diagrama de Ishikawa (causa-efecto) ............................................................. 71 Gráfico N° 50: Esquema de solución ....................................................................................... 73 Gráfico N° 51: Diagrama de Venn para el procedimiento de asistencia técnica ..................... 76 Gráfico N° 52: Esquema de justificación de propuesta de mejora al proceso de consolidación de requerimientos ................................................................................................ 79 Gráfico N° 53:Articulación de los procesos mejorados en el mapeo de procesos de Perú Compras. ............................................................................................................. 83 xiii ÍNDICE DE ANEXOS Anexo N° 1: Matriz de contrataciones de Perú Compras de los años 2018 al 2022 ............... 93 Anexo N° 2: Diseño metodológico de investigación ............................................................. 123 Anexo N° 3: Flujograma del proceso de consolidación de requerimientos ........................... 125 Anexo N° 4: Revisión e identificación de observaciones en el proceso de consolidación de requerimientos ................................................................................................... 126 Anexo N° 5: Flujograma del proceso de elaboración de indagaciones de mercado .............. 127 Anexo N° 6: Revisión e identificación de observaciones en el proceso de elaboración de indagaciones de mercado .................................................................................. 128 Anexo N° 7: Árbol de problemas .......................................................................................... 129 Anexo N° 8: Árbol de objetivos ........................................................................................... 130 Anexo N° 9: Modelo de mejora para implementación en procesos...................................... 131 Anexo N° 10: Flujograma de proceso mejorado de consolidación de requerimientos ......... 132 Anexo N° 11: Flujograma de asistencia técnica ................................................................... 133 Anexo N° 12: Ficha técnica del proceso mejorado de consolidación de requerimientos ...... 134 Anexo N° 13: Flujograma de proceso mejorado de elaboración de indagaciones de mercado ........................................................................................................................... 141 Anexo N° 14: Flujograma de procedimiento cotizar ............................................................ 142 Anexo N° 15: Ficha técnica del proceso mejorado de elaboración de indagaciones de mercado ............................................................................................................. 143 Anexo N° 16: Propuesta de base de datos de proveedores .................................................... 151 Anexo N° 17: Propuesta de base de datos de antecedentes ................................................... 152 Anexo N° 18: Plan de implementación de la mejora de procesos propuesta........................ 153 1 INTRODUCCIÓN El presente trabajo de investigación tiene como finalidad presentar una propuesta de mejora de procesos que intervienen en la gestión de contrataciones de Perú, que se desarrollan en la fase de actos preparatorios bajo la aplicación de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado. Para la elaboración de la propuesta de mejora, se ha revisado la normativa interna de Perú Compras que regula las actividades de la fase de actos preparatorios, además de analizarse el desempeño de sus tiempos de ejecución respecto a lo programado por la propia entidad. Por otra parte, para el desarrollo de la mejora de procesos, se ha tomado en cuenta la metodología determinada en la Norma técnica para la Implementación de la gestión por procesos en las entidades de la administración pública, Norma Técnica N° 001-2018- PCM/SGP, apoyándose de la metodología para la mejora de procesos de Harrington (1991) y los lineamientos de la contratación pública de innovación, que han sido desarrollados y promovidos por la Unión Europea. El presente trabajo de investigación cuenta con cuatro capítulos, que desarrollan el siguiente contenido. Mediante el capítulo I, se presenta la descripción de Perú Compras, que nos brinda una mirada de donde se ubica la entidad en estudio, los servicios que brinda y los retos que enfrenta relacionados con el tema de la investigación. En el Capítulo II, se define el problema a tratar, las preguntas a resolver, los objetivos generales y específicos, así como se presenta el desarrollo de la metodología a emplear en el presente trabajo de investigación. En el Capítulo III, se plantea la revisión de la literatura relevante y necesaria que servirá para enmarcar el problema de investigación. En el Capítulo IV, se presenta el diseño de la propuesta de mejora en atención a los objetivos de la investigación. Finalmente, se presentan las conclusiones y recomendaciones. 2 CAPÍTULO I. DESCRIPCIÓN DE LA ORGANIZACIÓN Sistema Nacional de Abastecimiento El Decreto Legislativo N° 1439, Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Abastecimiento en su artículo 4° establece que, el Sistema Nacional de Abastecimiento es el conjunto de principios, procesos, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos para la provisión de los bienes, servicios y obras, a través de las actividades de la Cadena de Abastecimiento Público, orientadas al logro de los resultados, con el fin de lograr un eficiente y eficaz empleo de los recursos públicos. La Central de Compras Públicas - PERÚ COMPRAS conforma el Sistema Nacional de Abastecimiento junto con la Dirección General de Abastecimiento del Ministerio de Economía y Finanzas, quien ejerce la rectoría, así como el Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado y las áreas involucradas en la Gestión de Cadena de Abastecimiento Público. Del mismo modo la Central de Compras Públicas, es la encargada de promover estrategias y mecanismos que aseguren la eficiencia en la contratación pública. Central de Compras Públicas – PERÙ COMPRAS La Central de Compras Públicas – Perú Compras (en adelante, Perú Compras) fue creada el año 2008 mediante el Decreto Legislativo N° 1018, como un organismo público ejecutor adscrito al Ministerio de Economía y Finanzas, y de acuerdo con el Decreto Legislativo N° 1439, Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Abastecimiento (SNA), es el encargado de promover estrategias y mecanismos que aseguren la eficiencia en la contratación pública, de acuerdo a lo establecido en su marco normativo. Perú Compras forma parte del SNA, con la Dirección General de Abastecimiento del Ministerio de Economía y Finanzas, el Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado (OSCE) y las áreas involucradas en la gestión de la Cadena de Abastecimiento Público. Perú Compras cuenta con un “Plan Estratégico Institucional (PEI) 2019-2026 Ampliado”, el cual establece como misión institucional “desarrollar mecanismos y estrategias de compras para el Estado, eficientes, transparentes, ágiles e innovadoras, a fin de contribuir al bienestar y a la competitividad del país”. 3 Para el cumplimiento de la misión Perú Compras ha planteado alcanzar tres objetivos estratégicos con el propósito de optimizar las compras públicas a través de herramientas electrónicas y de estandarización, cuyo alcance se muestra en la Tabla N° 1. Tabla N° 1: Objetivos estratégicos institucionales de Perú Compras Fuente: Plan Estratégico Institucional (PEI) 2019-2026 Ampliado. Elaboración propia El objetivo estratégico institucional 1 tiene como finalidad incrementar el empleo de las herramientas promovidas por Perú Compras por parte de las entidades públicas, lo cual se medirá con el aumento de los montos contratados a través del empleo de aquellas. El objetivo estratégico 2 tiene como propósito mejorar el funcionamiento interno de Perú Compras, a través del empleo de buenas prácticas para la ejecución de sus funciones, contribuyendo a posicionarle como un referente de contratación pública en el mercado nacional e internacional. El objetivo estratégico 3 se encuentra orientado al desarrollo de mecanismos de prevención de riesgos de desastres, que permita asegurar la continuidad de la operatividad de la entidad. El presente trabajo de investigación contribuirá al cumplimiento del objetivo estratégico institucional 2, en mayor gradualidad, porque constituye una propuesta para la mejora de la gestión de las contrataciones que realiza un órgano de apoyo, como es la Oficina de Administración, permitiendo el conocimiento y adopción de buenas prácticas para la ejecución de sus funciones. Sin embargo, la adopción de la propuesta que desarrolla el presente trabajo tendrá también una repercusión favorable para el cumplimiento del resto de los objetivos estratégicos, porque contribuye a mejorar el proceso en el que Perú Compras ejecuta sus contrataciones, las cuales se requieren para la ejecución de sus actividades operativas y sus acciones estratégicas, cuya consecución asegura el logro de los objetivos. Objetivo estratégico institucional 1 Objetivo estratégico institucional 2 Objetivo estratégico institucional 3 Optimizar las contrataciones públicas electrónicas a nivel Nacional. Fortalecer la gestión institucional con integridad y transparencia. Fortalecer la gestión de riesgos de desastres. 4 Gráfico N° 1: Organigrama de Perú Compras Fuente: Reglamento de Organización y Funciones de Perú Compras. Elaboración propia. En cuanto a la estructura orgánica de Perú Compras, esta ha sido definida a través de su Reglamento de Organización y Funciones, aprobado por Decreto Supremo N° 052-2019- EF, el cual define a los órganos de alta dirección, de apoyo y de línea, según se detalla en el Grafico N° 1. El órgano de estudio del presente trabajo será la Oficina de Administración, como órgano a cargo de las contrataciones, así como el resto de unidades orgánicos en condición de áreas usuarias requirentes de bienes y servicios. De acuerdo con el Manual de perfiles de puestos de la Central de Compras Públicas – PERÚ COMPRAS, la Oficina de Administración cuenta con la estructura orgánica presentada en la siguiente imagen. 5 Gráfico N° 2: Organigrama de la Oficina de Administración Fuente: Manual de Perfiles de Puestos de la Central de Compras Públicas – PERÚ COMPRAS. Como puede evidenciarse en el Gráfico Nº 2, el proceso de contratación se encuentra a cargo de un coordinador de logística, un especialista de ejecución contractual, un especialista en contrataciones (que también se denomina especialista logístico), un analista de ejecución contractual y un analista de contrataciones. Asimismo, la ejecución de las actividades de la fase de actuaciones preparatorias del proceso de contratación de bienes y servicios, en el marco de la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, recae en el coordinador de logística y el especialista de contrataciones (logístico), en cumplimiento de sus respectivas funciones. De acuerdo con el Decreto Legislativo N° 1018, Perú Compras fue creada con el propósito de implementar y promocionar mecanismos de contratación pública alternativos a los procedimientos de selección empleados por las entidades públicas para abastecerse de los bienes y servicios que coadyuven al cumplimiento de sus objetivos. Estos mecanismos se constituyen como los servicios públicos (productos) que son desarrollados por los distintos Servidores que ejecutan el proceso de contratación de bienes y servicios 6 órganos funcionales de Perú Compras, los cuales pueden identificarse en la cadena de valor, según se detalla en el Gráfico Nº 3. Gráfico N° 3: Cadena de valor de la Central de Compras Públicas – PERÚ COMPRAS Fuente: Mapa de procesos de la Central de Compras Públicas – PERÚ COMPRAS. Elaboración propia. Asimismo, la Central de Compras Públicas cuenta con un manual de gestión de procesos y procedimientos donde se definen los procesos estratégicos, misionales y de soporte, según se detalla en el Gráfico Nº 4. Gráfico N° 4: Mapa de procesos Central Compras Públicas – PERÚ COMPRAS Fuente: Mapa de procesos de la Central de Compras Públicas – PERÚ COMPRAS Los servicios que brinda la Central de Compras Públicas – PERÙ COMPRAS La Central de Compras Pública, cuenta con cuatro productos principales, los Catálogos Electrónicos de Acuerdos Marco (CEAM, por sus siglas), las fichas técnicas de bienes y servicios que deberán contratarse bajo el procedimiento de subasta inversa electrónica, las 7 compras corporativas y por encargo, así como el observatorio de contrataciones del Estado. Asimismo, se identifica a los órganos de línea responsables del desarrollo de cada uno de los productos, según se detalla en el Gráfico Nº 5. Gráfico N° 5: Matriz de articulación de servicios y órganos funcionales Gestión administrativa Dirección de Acuerdos Marco Dirección de Estandarización y Sistematización Dirección de Compras Corporativas Dirección de Análisis de Mercado Servicios públicos (productos) Catálogos Electrónicos de Acuerdo Marco Fichas técnicas Compras corporativas y por encargo Observatorio Gestión de soporte Oficina de Tecnologías de la Información - Oficina de Planeamiento y Presupuesto - Oficina de Comunicaciones - Oficina de Administración – Oficina de Atención al Usuario y Gestión Documentaria – Oficina de Asesoría Jurídica Fuente: Reglamento de Organización y Funciones y Mapa de procesos de Perú Compras. Elaboración propia. Del gráfico previo, se evidencia que los procesos de gestión de soporte son ejecutados por los órganos de apoyo; así como los procesos misionales son ejecutados por los órganos de línea de Perú Compras. En el caso de los procesos de gestión administrativa son ejecutados por los órganos de línea; asimismo se requiere equipos multidisciplinarios o servicios que suplan la capacidad técnica para la generación de las distintas herramientas (servicios) que brinda Perú Compras; sobre todo los Catálogos Electrónicos de Acuerdo Marco, que debido a la gama de bienes y servicios en los que se implementa, requiere de especialistas de rubros específicos que acompañan el proceso de desarrollo e implementación. En este punto, es importante exponer acerca de la importancia de cada uno de los servicios de Perú Compras. Sobre estos, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (en adelante, OCDE) reconoce la importancia de los métodos alternativos de contratación pública, señalando que los ahorros más significativos se consiguen al comprar utilizando Convenios Marco (refiriéndose a los Catálogos Electrónicos de Acuerdo Marco), combinándose con adquisiciones corporativas y contratación electrónica (OCDE, 2017), las cuales son, las herramientas que promueve y desarrolla Perú Compras. La contratación mediante Catálogos Electrónicos de Acuerdo Marco permite que las entidades del Estado accedan a una plataforma web de compras, como una tienda virtual, a través del cual puede proveerse de bienes y servicios de manera directa, sin mediar procedimiento de selección, logrando contrataciones más eficientes. La promoción de este 8 método de contratación, así como la administración de la plataforma que viabiliza su operación, está a cargo de Perú Compras, que se encarga de la selección de proveedores mediante acuerdos marco, así como de la determinación de los bienes y servicios que van a ofertar a través de la plataforma de catálogos electrónicos, sobre el análisis de la oferta total existente del mercado y su impacto en las necesidades que existe en la demanda del sector público. Asimismo, las compras corporativas permiten que, mediante un único procedimiento de selección, de dos a más entidades públicas satisfagan sus necesidades de bienes o servicios, a través de la agrupación de sus requerimientos, obteniendo una única oferta consolidada por la totalidad de sus requerimientos por cada proveedor que participe en el procedimiento de selección. Por otra parte, la subasta inversa electrónica es un procedimiento de selección orientado a la obtención de ofertas con mejores precios (gana el postor que oferta el precio más bajo) para la contratación de bienes y servicios cuyas características y condiciones han sido previamente definidos a través de fichas técnicas elaboradas por Perú Compras. Finalmente, como último servicio identificado, se encuentra el observatorio, el cual es una plataforma electrónica que brinda información sobre el desempeño de los catálogos electrónicos de Acuerdo Marco, con la finalidad de transparentar su uso y medir su desempeño como parte del control ciudadano y la política pública de gobierno abierto. Retos de la Central de Compras Públicas – PERÙ COMPRAS Según Plan Estratégico Institucional 2019-2026 ampliado, Perú Compras (2023), afirma: El resultado del Estudio “Modelo de Gestión para las Compras Públicas”, permitió determinar la brecha inicial de 70 Catálogos Electrónicos de Acuerdos Marco (CEAM), 2,000 Fichas Técnicas de Subasta Inversa, 500 Fichas de Homologación y 28 productos iniciales para realizar Compras Corporativas, sobre la base del cual se ha desarrollado los indicadores para cada una de las precitadas herramientas. (p.8) En la memoria institucional 2021, Perú Compras (2022) establece como reto el cierre de brechas en la contratación pública, al primer semestre del año 2023 Perú Compras ha aprobado un listado de bienes y servicios comunes de 1590 fichas técnicas lo que representa un 79% de avance, la misma se accede a través del SEACE y permite reducir costos en el procedimiento de selección. Con respecto a la homologación se ha logrado 365 fichas 9 aprobadas por las entidades del Poder Ejecutivo que implica un avance del 73%, se uniformizan las características técnicas y/o requisitos de calificación; asimismo Perú Compras ha logrado aprobar 41 catálogos electrónicos lo que permite un avance del 51%, según se detalla en el Gráfico Nº 6. Gráfico N° 6 Avance del cierre de brechas Perú Compras al 2023 Fuente: Memoria Institucional 2021, Perú Compras. Elaboración propia. 10 CAPÍTULO II. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Identificación del Problema de Investigación Para el cumplimiento de sus objetivos estratégicos Perú Compras contrata bienes y servicios necesarios para la ejecución de sus actividades operativas y sus acciones estratégicas, articulando los sistemas administrativos transversales de la gestión pública, desde los objetivos estratégicos hasta las necesidades identificadas en su cuadro multianual de necesidades y su programación en el Plan Anual de Contrataciones, para lo cual ejecuta una planificación integral, según se detalla en el Grafico N° 7. Gráfico N° 7: Articulación de los sistemas administrativos transversales de la gestión pública Fuente: Centro Nacional de Planeamiento Estratégico – CEPLAN. Elaboración propia. Como se expone en el gráfico previo, en la etapa de planificación de contrataciones, todas las entidades del estado deben formular un cuadro multianual de necesidades de bienes, servicios u obras, alienadas a los objetivos contenidas en su Plan Operativo Institucional (POI); para lo cual, realizan inclusiones en el Plan Anual de Contrataciones (PAC), con la finalidad de convocar procedimientos de selección, a través del Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE), para contratar los bienes, servicios y obras necesarios para el cumplimiento de sus objetivos estratégicos. La Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado, y su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N° 344-2018-EF, y sus correspondientes modificaciones, que regulan el proceso de contratación pública en el Perú, establecen que el objetivo de las contrataciones públicas es maximizar el valor del dinero, a través de la eficiencia que conlleva la satisfacción oportunidad de las necesidades, bajo las mejores condiciones de precio y calidad. Según Zambrano (2009) las fases de la contratación pública se encuentran claramente Planificación de contrataciones PEI – Plan estratégico institucional Plan Operativo Institucional (POI) Multianual Cuadro Multianual de necesidades PIA – Presupuesto institucional de apertura POI Anual Plan anual de contrataciones - PAC 11 diferenciadas y transversales a los diversos objetivos contractuales y representan la secuencia que debe seguirse para proveerse de los bienes, servicios u obras requeridos. Estas tres fases son las de actos preparatorios, selección y ejecución contractual. Las actividades, obligaciones y procedimientos que comprenden cada una de estas fases se encuentran reguladas por la mencionada ley y su reglamento. La fase de actos preparatorios comprende a todas aquellas actividades que contribuyen a preparar la convocatoria de un procedimiento de selección, desde el requerimiento, el cual inicia esta fase y establece la decisión de contratar un bien o servicio con determinados requisitos y condiciones. La fase de selección se inicia con la convocatoria del procedimiento de selección y culmina con el consentimiento de la buena pro y la posterior firma del contrato. El proceso de contratación culmina con la ejecución contractual, que dará lugar a la provisión de los bienes o ejecución de los servicios contratados. Por otra parte, respecto a las fases identificadas, también debe señalarse que la Ley de Contrataciones del Estado determina de manera expresa la secuencia de actividades o actuaciones que comprenden, señalando los órganos competentes a cargo de su ejecución, sus responsabilidades y salvo en la fase de actos preparatorios, los plazos para la realización de las actuaciones. El alcance de la regulación de la mencionada ley, respecto a cada una de las fases del proceso de contratación, muestra en la Tabla N° 2. Tabla N° 2: Alcance de la Ley N° 30225 en las fases del proceso de contratación Actos preparatorios Selección Ejecución contractual Alcance 1 Actuaciones o actividades a realizarse Reguladas por norma, identificándose las actuaciones que se realizan para la convocatoria de los procedimientos de selección. Reguladas por norma, identificándose cada una de las etapas de los procedimientos de selección. Reguladas por el contrato, que establece las actividades del servicio, procedimiento conformidad y pago. 12 Actos preparatorios Selección Ejecución contractual Alcance 2 Órganos responsables de las actuaciones La norma identifica las responsabilidades del área usuaria, del órgano encargado de las contrataciones y funcionarios o servidores que intervienen en el proceso de contratación La norma identifica las responsabilidades del órgano a cargo del procedimiento de selección, la misma que recae en el Órgano Encargado de las Contrataciones La norma y el contrato determinan las responsabilidades de las unidades orgánicas que intervienen en la ejecución de las prestaciones Alcance 3 Plazos el desarrollo de las actuaciones No se determinan plazos en los que debe desarrollarse las actuaciones preparatorias, desde la elaboración del requerimiento hasta la convocatoria del procedimiento de selección. La norma determina los plazos de las distintas etapas del procedimiento de selección Regulados por la norma, mediante los plazos para la conformidad, pago y contrato; así como, determina los plazos de ejecución del servicio. Fuente: Ley N° 30225 y su Reglamento. Elaboración propia. De la tabla precedente, se evidencia que la duración de las distintas actuaciones o actividades que deben desarrollarse en la fase de actos preparatorios, no se encuentran reguladas por la norma de contrataciones (Ley N° 30225 y su Reglamento), a pesar de que se identifica a los responsables (unidades orgánicas o sus servidores). Por otra parte, esta norma sí regula plenamente los plazos para la ejecución de las distintas etapas del procedimiento de selección (fase de selección), además de la actividades y plazos que comprenden la fase de ejecución contractual en concordancia con el contrato que estable las obligaciones para esta fase. La fase de actos preparatorios es importante en el proceso de contratación pública, porque prepara y planifica la contratación pública, estableciendo las pautas que deben seguirse para un proceso de contratación transparente y eficientes, sustentado en las reales necesidades 13 de las entidades públicas. De acuerdo con lo señalado por el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado – OSCE, las actividades que comprende la fase de actos preparatorios corresponde desde planificación hasta la convocatoria del procedimiento de selección. Perú Compras ha definido los plazos promedio programados por la Oficina de Administración, en días hábiles, para cada una de las actividades de la fase de actos preparatorios, las cuales han sido organizadas de acuerdo con las etapas identificadas, según se detalla en el Grafico N° 8. Gráfico N° 8: Actividades de la fase de actuaciones preparatorias Fuente: Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado. Elaboración propia. Como se señaló anteriormente no existe una exigencia normativa, a través de la Ley N° 30225 y su Reglamento, para determinar la duración de las actividades de la fase de actos preparatorios; sin embargo, Perú Compras definió una duración promedio de dichas actuaciones a partir de la presentación del requerimiento hasta la aprobación de bases, a través de la Oficina de Administración, quien es el órgano competente a cargo de ejecutar las actividades del proceso de contratación (órgano encargado de las contrataciones). Asimismo, se evidencia que la duración programada para la totalidad de la fase de actos preparatorios es de 24 días hábiles, los que equivalen a 33 días calendario, mediante el factor de conversión de regla de tres directa cuando 22 días hábiles equivalen a 30 días calendario, según se detalla en la Tabla N° 3. 14 Tabla N° 3: Plazo promedio definido por Perú Compras para la ejecución de las actividades de la fase de actuaciones preparatorias Etapa Actividades Días hábiles Acumulado en días hábiles Acumulado en días calendario Indagación de mercado Revisión de requerimiento 1 1 1 Solicitudes de cotización 1 2 2 Cotizaciones enviadas por proveedores 10 12 16 Validaciones por parte del área usuaria (de corresponder) 2 14 18 Informe de estudio de mercado 1 15 19 Certificación y/o previsión presupuestal Documento de OA solicitando CCP y respuesta de OPP 2 17 23 Modificación del PAC 3 20 26 Aprobación de expediente de contratación Resumen ejecutivo 1 21 29 Aprobación del expediente Designación de comité de selección Designación de comité 1 22 30 Elaboración y aprobación de bases Instalación y elaboración de bases 2 24 33 Fuente: Memorando Múltiple N° 00163-2021-PERÚ COMPRAS-OA y Memorando Múltiple N° 000071-2022-PERÚ COMPRAS-OA. Según la Tabla N° 3, se procedió a evaluar la duración de la fase de actos preparatorios en la Central de Compras Públicas – Perú Compras, desde la presentación del requerimiento, 15 que realizan las áreas usuarias cuyas necesidades se pretenden contratar, hasta la fecha en la que se produce la convocatoria del procedimiento para la selección del contratista que brindará la necesidad requerida, con la cual culmina la fase de actos preparatorios. La evaluación a la duración de la fase de actos preparatorios se ha realizado a partir del año 2018 hasta el año 2022 y el resultado se esquematiza en el Gráfico N° 9. Gráfico N° 9: Duración promedio de actuaciones preparatorias Fuente: Sistema electrónico de contrataciones del Estado – SEACE. Elaboración propia. Con la información de la gráfica anterior, se determina que para el año 2018, la duración promedio de los actos preparatorios fue de 65 días calendario, que superó en 96.97% el tiempo promedio programado de 33 días calendario. Respecto a los años 2019, 2020, 2021 y 2022, las duraciones promedias reales superaron al tiempo promedio programado en 87.88%, 100%, 166.67% y 106.06%, respectivamente. Asimismo, como síntesis, del gráfico también se evidencia que el tiempo promedio de los actos preparatorios, desde el año 2018 al 2022, fue de 70 días calendario, superando en 37 días calendario al tiempo promedio programado o lo que resulta su equivalente, superándolo en 112.12%. Por otra parte, el análisis también incluyó la cantidad de los procedimientos de selección que se convocaron habiendo incurrido en retraso en sus actos preparatorios respecto al tiempo programado. Por ejemplo, para el año 2018, se llevó a cabo la convocatoria de 10 procedimientos de selección con retraso en sus actos preparatorios, que representa el 83.33% respecto al total de procedimiento de selección convocados ese año, equivalentes a 12. Asimismo, como síntesis, en el mismo gráfico también se evidencia que, desde el año 2018 al 2022, se convocaron 97 procedimientos de selección con retraso en sus actos preparatorios 2018 2019 2020 2021 2022 2018-2022 33 33 33 33 33 33 65 62 66 88 68 70 Promedio programado (días calendario) Promedio real (días calendario) 16 respecto a los 117 total convocados, lo que representa 82.91% procedimientos convocados con retraso, según se detalla en el Gráfico Nº 10. Gráfico N° 10: Cantidad de procedimientos con retraso en fase de actuaciones preparatorias Fuente: Sistema electrónico de contrataciones del Estado – SEACE. Elaboración propia. Respecto a la información presentada en el gráfico anterior, debe precisarse que esta corresponde a la cantidad de las primeras convocatorias de los procedimientos de selección, que dan cuenta de la duración de los actos preparatorios por cada proceso de contratación, desde el requerimiento que fluye por las diversas actividades o etapas previstas en la fase de actos preparatorios hasta su culminación. Por esta razón, la gráfica no incluye información sobre procesos en los cuales se haya efectuado más de una convocatoria porque, bajo lo establecido en la Ley N° 30225 y su Reglamento, estos no necesariamente deben contener todas las etapas de la fase de actos preparatorios o la totalidad de sus actividades. Entonces, resulta evidente que las actividades comprendidas en la fase de actos preparatorios, desde que las distintas unidades orgánicas de la Central de Compras Públicas – Perú Compras formalizan su requerimiento hasta que se convoca el procedimiento de selección, vienen ocasionando un retraso en la programación realizada por la Oficina de Administración, como órgano encargado de las contrataciones. Con la finalidad de determinar las causas del retraso, se ha evidenciado acciones que guarda una relación directa con los retrasos. Estas acciones están referidas a las modificaciones al requerimiento que se realizan durante etapa de indagación de mercado hasta obtener la versión definitiva; con la cual, deberá convocarse el procedimiento de selección. Estas modificaciones se originan porque el requerimiento contiene deficiencias técnicas o normativas 2018 2019 2020 2021 2022 2018-2022 12 21 26 20 38 117 10 15 22 19 31 97 Convocatorias realizadas Convocatorias realizadas con retraso 17 que deben ser corregidas por el área usuaria y que son alertadas por la Oficina de Administración o los proveedores del mercado invitados a participar en la indagación de mercado, según se muestra en la Tabla N° 4. Tabla N° 4: Modificaciones al requerimiento durante la fase actuaciones preparatorias años 2018 al 2022 Descripción Cantidad Porcentaje Contrataciones convocadas sin modificar el requerimiento inicial 62 52.99% Contrataciones convocadas habiéndose modificado el requerimiento inicial en al menos una vez 55 47.01% Total 117 100.00% Fuente: Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado – SEACE. Elaboración propia. En la tabla anterior, puede apreciarse el 47.01% de los actos preparatorios llevados a cabo durante los años del 2018 al 2022, se han efectuado modificaciones al requerimiento, porque presentaron deficiencias técnicas o normativas. Para ahondar en un mayor detalle, en los gráficos siguientes se compara los tiempos de actos preparatorios de los años 2018 al 2022, con el tiempo promedio programado y la cantidad de modificaciones al requerimiento, por cada una de las contrataciones analizadas y que hayan sido convocadas en esos años, según se muestra en los Gráficos N° 11 al Gráficos N° 15. Gráfico N° 11: Comparativo de tiempo de actuaciones preparatorias y modificaciones al requerimiento para convocatorias en el año 2018 Fuente: Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado – SEACE. Elaboración propia 18 Gráfico N° 12: Comparativo de tiempo de actuaciones preparatorias y modificaciones al requerimiento para convocatorias en el año 2019 Fuente: Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado – SEACE. Elaboración propia Gráfico N° 13: Comparativo de tiempo de actuaciones preparatorias y modificaciones al requerimiento para convocatorias en el año 2020 Fuente: Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado – SEACE. Elaboración propia. 33 257 55 22 64 194 70 100 98 69 33 89 32 59 36 28 93 41 42 43 42 40 41 41 42 40 54 5 4 4 4 3 3 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0 0 0 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 Promedio Entidad (días calendario) Plazo de atención (días calendario) Cantidad de versiones del requerimiento 33 111 189 110 71 38 99 93 110 94 10 54 10 15 35 9 28 44 43 43 32 60 5 4 4 4 3 3 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 Promedio Entidad (días calendario) Plazo de atención (días calendario) Cantidad de versiones del requerimiento 19 Gráfico N° 14: Comparativo de tiempo de actuaciones preparatorias y modificaciones al requerimiento para convocatorias en el año 2021 Fuente: Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado – SEACE. Elaboración propia. Gráfico N° 15:Comparativo de tiempo de actuaciones preparatorias y modificaciones al requerimiento para convocatorias en el año 2022 Fuente: Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado – SEACE. Elaboración propia. En los gráficos comparativos precedentes, puede observarse que, existe una relación directa entre la cantidad de modificaciones que tuvieron los requerimientos hasta su convocatoria con el retraso ocurrido durante la etapa de actos preparatorios como resultado de 33 225 71 139 45 35 86 108 127 116 116 116 46 108 26 71 71 100 47 70 43 4 3 3 2 2 2 2 2 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 Promedio Entidad (días calendario) Plazo de atención (días calendario) Cantidad de versiones del requerimiento 33 308 134 141 134 116 65 81 80 80 66 52 51 46 30 11 129 97 84 72 60 59 58 52 50 48 44 37 36 28 23 4 4 3 3 3 3 2 2 2 2 2 2 2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 Promedio Entidad (días calendario) Plazo de atención (días calendario) Cantidad de versiones del requerimiento 20 plazo de atención (tiempo real de proceso) desde la presentación del requerimiento hasta la convocatoria. Por ende, también se evidencia que los menores tiempos de atención ocurrieron, mayormente, cuando el requerimiento no fue modificado, sin que ello implique que no se haya incurrido en retraso. En este punto, es preciso resaltar que el análisis de los tiempos de ejecución real en Perú Compras se viene realizando desde la presentación del requerimiento por parte de las áreas usuarias, hasta la convocatoria, no considerándose las etapas de planificación de contrataciones. Con la finalidad de evidenciar las etapas de la fase de actos preparatorios en la que acontecen las demoras respecto a los plazos programados de atención previstos por Perú Compras, se ha determinado los tiempos promedio reales de atención para estas, desde el año 2018 al 2022. Asimismo, para este análisis, se han agrupado las etapas de certificación y/o previsión presupuestal, aprobación del expediente de contratación y designación de comité de selección, a través de un único plazo o tiempo de atención, considerando el alcance de la información obtenida a partir del Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE), según se muestra en el Gráfico N° 16. Gráfico N° 16: Comparativo tiempo promedio real vs plazo promedio programado para contrataciones del 2018 al 2022 Fuente: Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado – SEACE. Elaboración propia. Del gráfico precedente, se puede observar que la etapa de indagación de mercado consume el 78.80% del tiempo promedio real empleado en la fase de actos preparatorios, lo cual equivale a 55.16 días, superando en 36.16 días a los 19 días calendario programados. Asimismo, las etapas de certificación y/o previsión presupuestal, aprobación del expediente de contratación y designación de comité de selección, se desarrollan, en conjunto, en un tiempo promedio real de 11.38 días, lo cual equivale al 16.26% del tiempo promedio real empleado en 21 la fase de actos preparatorios, superando en apenas 0.38 días calendario a su tiempo programado. Finalmente, la etapa de elaboración y aprobación de bases se ejecuta en un 4.94% del tiempo promedio real empleado en la fase de actos preparatorios, lo cual equivale a 3.46 días, superando en apenas 0.46 a su tiempo programado. Del análisis mencionado en el párrafo anterior, podemos señalar que la etapa de indagación de mercado es la que produce la mayor cantidad de tiempo consumido y, por ende, de retraso, en la ejecución de las actividades de la fase de actos preparatorios. Como ejemplo de lo señalado previamente, se realiza un análisis aleatorio de los actos preparatorios de cuatro contrataciones realizadas para los años del 2019 al 2022 (una por cada año), con la finalidad de evidenciar el retraso en sus tiempos de ejecución y sus respectivas causas. Las contrataciones fueron seleccionadas teniendo en consideración la cuantía e importancia para la Entidad para el cumplimiento de objetivos institucionales, según se muestra en la Tabla N° 5. Tabla N° 5: Análisis de contrataciones específicas de Perú Compras Fuente: Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado – SEACE. Elaboración propia. Año 2019 2020 2021 2022 Objeto de contratación Servicio de caracterización del alcance funcional del módulo informático para el componente 4 del proyecto de inversión pública " Mejoramiento de los servicios de la plataforma tecnológica de la Central de Compras Públicas - Perú Compras (Código PIP 2363565) Servicio de central telefónica IP para la sede de la Central de Compras Públicas - Perú Compras Servicio de consultoría para el diseño de experiencia de usuario (UX) del componente 2 del proyecto: "Mejoramiento de los servicios de la plataforma tecnológica de la Central de Compras Públicas - Perú Compras" (CUI N°2363565). Servicio de cloud computing para el desarrollo de software y calidad de la nueva plataforma de catálogos electrónicos de la Central de Compras Públicas - PERÚ COMPRAS en el marco de la ejecución del componente 1 del proyecto: "Mejoramiento de los servicios de la plataforma tecnológica de Perú Compras" Procedimiento de selección AS-SM-13-2019-PERU COMPRAS-1 AS-SM-7-2020-PERU COMPRAS-1 AS-SM-15-2021-PERU COMPRAS-1 AS-SM-6-2022-PERU COMPRAS-1 Área usuaria Dirección de Compras Corporativas Oficina de Tecnologías de la Información Oficina de Tecnologías de la Información Oficina de Tecnologías de la Información Fecha de requerimiento 10/04/2019 11/06/2020 2/07/2021 4/02/2022 Fecha de convocatoria 15/10/2019 13/08/2020 17/11/2021 17/06/2022 Duración de actos preparatorios 189 64 139 134 Cantidad de modificaciones al requerimiento 3 2 2 3 22 La tabla precedente, que brinda información de contrataciones específicas para los años del 2019 al 2022, evidencia que, para todas las contrataciones identificadas, sus correspondientes actos preparatorios demoraron más de los 33 días calendarios programados para su ejecución y que, además, conllevaron modificaciones al requerimiento en más de una oportunidad. Asimismo, es preciso señalar que en el Anexo N° 1 del presente trabajo, se presenta la totalidad de contrataciones analizadas para dichos años, que corresponden a todas las primeras convocatorias de procedimientos de selección publicadas en el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado – SEACE, identificándose información similar a la tabla precedente, con la duración de los actos preparatorios para cada una, así como la cantidad de versiones que tuvieron sus respectivos requerimientos. Por otra parte, para ahondar en mayor detalle sobre lo expuesto, debe indicarse también que se ha revisado los informes de evaluación del Plan Anual de Contrataciones para los años del 2019 al 2023, con la finalidad de identificar causas que hayan ocasionado la demora en la convocatoria de los procedimientos de selección, ocurridas durante la fase de actos preparatorios desde la elaboración del requerimiento; la información contenida en los documentos de evaluación, presentando una síntesis de las causas advertidas en estos respecto a actividades vinculadas a la fase de actos preparatorios, según se detallan en la Tabla N° 6. Tabla N° 6: Evaluación del Plan Anual de Contrataciones Año de evaluación Documento Fecha de documento Causas advertidas para demora en la convocatoria de procedimientos de selección 2019 Informe N° 000022-2020-PERU COMPRAS-OA-LOGI 12/02/2020 Dificultad para obtención de cotizaciones válidas. Reprogramación de fechas de convocatorias debido a la modificación de términos de referencia. Demora en la presentación de requerimientos. 2020 Informe N° 000043- 2021-PERU COMPRAS-OA-LOGI 9/02/2021 Reprogramación de fecha de convocatorias debido a la actualización de términos de referencia. Demora en la culminación de actos preparatorios Demora en la presentación de requerimientos 23 Fuente: Documentos referidos en la tabla publicados en la página web de Perú Compras. Elaboración propia. De la tabla precedente, puede apreciarse que, durante la fase de actos preparatorios, existe complicación en el desarrollo de actividades vinculadas a la elaboración del requerimiento, así como circunstancias que ocasionan sus modificaciones y dificultad en la obtención de cotizaciones durante la etapa de indagación de mercado, conllevando a la demora en la culminación de esta fase. A continuación, se ha identificado las incidencias para el retraso en la fase de actos preparatorios, según se muestra en el Gráfico N° 17. Gráfico N° 17: Incidencias para retraso de culminación de actuaciones preparatorias Fuente: Documentos referidos en la Tabla N° 6. Elaboración propia. Por tanto, del gráfico precedente se evidencia que, durante la fase de actos preparatorios ocurren incidencias que acontecen en al menos tres de sus etapas (elaboración de 2021 Informe N° 000214- 2021-PERU COMPRAS-OA-LOGI 27/07/2021 Demora en la formulación y presentación de los requerimientos Actualización de términos de referencia. Demora en la emisión de certificaciones presupuestales 2022 Informe N° 000017- 2023-PERU COMPRAS-OA-LOGI 31/01/2023 Demora en la formulación y presentación de los requerimientos Elaboración de requerimiento Indagación de mercado Certificación y/o previsión presupuestal Demora en la formulación y presentación de los requerimientos Dificultad para obtención de cotizaciones válidas. Reprogramación de fechas de convocatorias debido a la modificación de términos de referencia. Actualización de términos de referencia. Demora en la emisión de certificaciones presupuestales 24 requerimiento, indagación de mercado y certificación y/o previsión presupuestal), las cuales conllevan a retraso en su culminación, es decir demora en la convocatoria de los procedimientos de selección; la misma, que se reporta en los informes de evaluación del PAC mencionados anteriormente. Asimismo, en la etapa de indagación de mercado ocurre el mayor retraso respecto a los tiempos programados por Perú Compras para la fase de actos preparatorios. Justificación Habiéndose evidenciado que existen demoras en la realización de una de las fases del proceso de contratación, el presente trabajo de investigación tiene como objetivo identificar las causas del retraso en la culminación de la fase de actos preparatorios, planteando una propuesta de mejora a los procesos que intervienen en dicha fase, desde la elaboración del requerimiento hasta la convocatoria, con la finalidad de que Perú Compras realice un proceso de contratación eficiente, en los mejores tiempos para la satisfacción de las necesidades de las áreas usuarias para el cumplimiento de sus objetivos estratégicos. Formulación del Problema 2.3.1 Problema general ¿Cómo mejorar la gestión de las contrataciones en la Central de Compras Públicas-PERÚ COMPRAS? 2.3.2 Problemas específicos ¿Cómo se viene desarrollando los procesos internos de la contratación de bienes y servicios en la Central de Compras Públicas-PERÚ COMPRAS? ¿Cómo mejorar los procesos internos que intervienen en la gestión de las contrataciones de bienes y servicios en la Central de Compras Públicas-PERÚ COMPRAS? Objetivos 2.4.1 Objetivo general Elaborar una propuesta de mejora de la gestión de las contrataciones en la Central de Compras Públicas-PERU COMPRAS. 25 2.4.2 Objetivos específicos Identificar y analizar los procesos internos de la contratación de bienes y servicios en la Central de Compras Públicas-PERU COMPRAS. Presentar una propuesta de mejora para los procesos internos que intervienen en la gestión de contrataciones en la Central de Compras Públicas-PERU COMPRAS. Alcances El presente trabajo de investigación se realiza en la Central de Compras Públicas – Perú Compras enfocada en la mejora de los procesos internos para la contratación de bienes y servicios, el periodo de estudio abarca los años 2018 al año 2022. Durante el proceso de investigación se realiza un análisis, diagnóstico y propuesta de mejora en la gestión al Proceso de Soporte Gestión de Logística Nivel 0, así como la Gestión de contrataciones y adjudicaciones Nivel 1, Gestión del PAC, Gestión de actos preparatorios y ejecución contractual todos ellos en el Nivel 2. Limitación La recopilación de la información del presente trabajo de investigación fue obtenida del Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado - SEACE del Organismo Supervisor de Contrataciones del Estado, así como de la página web de la Central de Compras Públicas – PERÚ COMPRAS y su portal de transparencia. Sin embargo, se ha solicitado información en el marco de la Ley N° 27806 de Transparencia y Acceso a la Información pública, a la entidad en estudio. Cabe señalar, que se ha tenido acceso a la información publicada en los medios digitales de compras públicas, así como su registro electrónico y acceso a la información, siendo esta información validada según las disposiciones establecidas en la Ley N° 27806, la Directiva N° 003-2020-OSCE/CD - Disposiciones aplicables para el acceso y registro de información en el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado – SEACE y la Norma Técnica N° 001-2018-SGP de implementación de la gestión por procesos en las entidades de la administración pública, aprobada mediante Resolución de Secretaría de Gestión Pública N° 006-2018-PCM/SGP. 26 Por tanto, la información se encuentra delimitada en el análisis de la fase de actos preparatorios para la justificación del problema de investigación; lo cual ha permitido la identificación de la problemática sustentada con la información disponible en los medios digitales de compras públicas. En ese sentido, se ha aprovechado la información que Perú Compras publicó en los medios digitales de compras públicas; sin embargo, no se ha tenido acceso en forma física de los expedientes de contratación del alcance de la investigación, correspondiente a la fase de actos preparatorias que permitan identificar objetivamente el conjunto de actuaciones, decisiones en las actividades de planificación, elaboración de requerimientos, indagación de mercado, certificación presupuestal, aprobación de expediente de contratación, designación de comité de selección y aprobación de las bases. Enfoque de la Investigación Los enfoques de investigación se dividen en enfoque cuantitativo y cualitativo. Hernández, Fernández y Baptista (2010) con respecto al enfoque cualitativo señalaron: “[…]. Dicho de otra forma, las investigaciones cualitativas se basan más en una lógica y proceso inductivo (explorar y describir, y luego generar perspectivas teóricas). Van de lo particular a lo general. Por ejemplo, en un típico estudio cualitativo, el investigador entrevista a una persona, analiza los datos que obtuvo y saca conclusiones; […]”. (p. 9). Del mismo modo, las características del enfoque cualitativo se sustentan en la recolección de datos mediante la observación, entrevistas abiertas, discusión en grupos, evaluación de experiencias personales, registro de historias de vida con la finalidad de reconstruir la realidad, es decir no hay manipulación ni estimulación de la información. (Hernández, et al., 2010) El presente trabajo de investigación será desarrollado bajo el enfoque de investigación cualitativa porque la recolección de datos se efectuará mediante la revisión de documentos, observación, discusión en grupo; es decir, se basa en un proceso lógico e inductivo de explorar y describir para posteriormente generar conclusiones caso por caso en los diferentes procesos de gestión de contrataciones en la Central de Compras Públicas-PERU COMPRAS; por lo que no corresponde desarrollar el planteamiento de hipótesis. 27 Bajo el enfoque de investigación cualitativa se buscar evaluar la eficiencia de la gestión de contrataciones en la Central de Compras Públicas-PERU COMPRAS en los años 2018 al 2022 y plantear una mejora integral en el desarrollo de los procesos internos con la finalidad que la fase de actuaciones preparatorias se ejecute de manera eficiente. El investigador en el proceso de investigación científica cuenta con cuatro alcances Exploratorio, descriptivo, correlacional y explicativo, mediante el cual profundiza su estudio. El alcance de investigación explicativo según Hernández, et al. (2010): “van más allá de la descripción de conceptos o fenómenos o del establecimiento de relaciones entre conceptos; es decir, están dirigidos a responder por las causas de los eventos y fenómenos físicos o sociales”. (p. 83-84). Mientras que el alcance correlacional analiza el grado de asociación de variables y después cuantifica la vinculación entre ellas, es decir su utilidad radica el comportamiento de una variable con otra variable vinculada. En el presente trabajo tendrá un alcance de investigación explicativo – correlacional, porque se busca explicar las causas que afectan la gestión eficiente de las contrataciones en la Central de Compras Públicas – Perú Compras; es decir nos centraremos a explicar porque ocurre la demora en la fase de actuaciones preparatorias. para la contratación de bienes y servicios. Con el alcance correlacional, se pretender determinar de cómo impacta o influye la gestión adecuada de procesos internos en la gestión de las contrataciones de bienes y servicios. Para el análisis de la información del proceso de contratación que ejecuta Perú Compras se empleará fuentes primarias como entrevistas a actores claves que intervienen en la fase de actos preparatorios y fuentes secundarias de información elaboradas por Perú Compras. Finalmente, el alcance comprende el desarrollo de una propuesta de mejora de proceso de la gestión de las contrataciones en Perú Compras, empleando un esquema que adapta una propuesta metodológica para el mejoramiento de procesos utilizando el enfoque desarrollado en la Norma Técnica N.° 001-2018-SG/SGP y proceso de mejora propuesto por H. James Harrington. 28 Diseño de la Investigación Según Hernández, Fernández y Baptista (2010) señala que el diseño de la investigación se clasifica en: Teoría fundamentada, diseños etnográficos, diseños narrativos y diseños de investigación-acción El diseño de investigación-acción según Hernández, et al. (2010): “la finalidad de la investigación-acción es resolver problemas cotidianos e inmediatos (Álvarez-Gayou, 2003; Merriam, 2009) y mejorar prácticas concretas. Su propósito fundamental se centra en aportar información que guíe la toma decisiones para programas, procesos y reformas estructurales. […]” (p. 509) El diseño de investigación-acción nos permite identificar la problemática en la gestión de contrataciones en la Perú Compras, con la finalidad de mejorar los procesos internos e introducir la implementación de nuevas herramientas gestión para la ejecución eficiente en la fase de actos preparatorios de las contrataciones públicas. En el Anexo N.° 2 se presenta la tabla que contiene el diseño metodológico de investigación que consiste en la revisión y análisis de fuentes primarias de información de Perú Compras, y el desarrollo de la identificación de causas y mejoras aplicando herramientas provenientes de la gestión por procesos y compras públicas de innovación. 29 CAPITULO III. MARCO TEÓRICO Teorías de la administración De la revisión de la literatura y en aplicación a la solución del problema abordado por el trabajo de investigación se ha tomado las definiciones sobre los modelos de gestión estructuralista, presentando las definiciones sobre la administración científica propuesta por Taylor y el modelo burocrático propuesto por Weber. Taylor (1911), fundamenta su obra en el concepto de que las actividades que se ejecutan en las organizaciones deben realizarse racionalmente aplicando métodos científicos, lo que se traduce en el estudio de todas las operaciones de la organización con el fin de establecer cuáles son sus características y deducir los mejores métodos para ejecutar cada una de ellas, que a su vez permitan mejorar la eficiencia del trabajador que las ejecuta. Un segundo enfoque relacionado con la estructura organizacional es la que plantea Max Weber, con su teoría de la burocracia en el que se señala que el término burocracia tiene un significado técnico que identifica ciertas características de la organización formal orientada exclusivamente hacia la racionalidad y la eficiencia. Es decir que las burocracias son organizaciones orientadas a metas diseñadas de acuerdo con los principios racionales con la finalidad de alcanzar eficientemente sus objetivos. (Chiavenato, 2001). Asimismo, se presenta la definición de lo que es administración para los autores, y de acuerdo con Chiavenato (2001) administración es el proceso de planear, organizar, dirigir y controlar el empleo de los recursos organizacionales para conseguir determinados objetivos con eficiencia y eficacia1. Ahora para fines de desarrollo del presente trabajo de investigación también es necesario contar con la definición del concepto de teoría de la administración pública. Galindo precisa que es una ciencia de carácter social, que fundándose en los principios del Derecho Constitucional y del Administrativo, formula los suyos propios a efecto de cumplir con los proyectos, programas, planes y aspiraciones elaborados por la Ciencia Política, para concretarlos por medio de actos jurídicos y materiales, en el marco de la función ejecutiva, para la satisfacción de las necesidades comunitarias a través de los servicios públicos, atribuciones, 1 IDALBERTO CHIAVENATO. Administración, teoría, proceso y práctica. Colombia, McGraw -Hill Interamericana, S.A., 2001. p. 3. 30 tareas, encomiendas o cometidos que corresponden a las facultarles que la ley le otorga a los órganos que la realizan. (Galindo, 2016). La Nueva Gestión Pública hace referencia a la necesidad de adaptación de la administración pública, al entorno socioeconómico reciente, puesto que el Modelo Tradicional de gestión pública no responde a los cambios que se producen en el tiempo en los distintos países. El cambio de visión denominado por Hood (1991) como Nueva Gestión Pública, teniendo como inicio de su desarrollo el Reino Unido, luego en Estados Unidos durante la década de 1980, posteriormente en Nueva Zelanda y por último en gran parte de los países de la OCDE.2 Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2030 Mediante Decreto Supremo N° 103-2022-PCM se aprueba la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública (PNMGP) al 2030, el cual se entiende como un proceso de transformación constante a fin de mejorar lo que hacen las entidades públicas y, de esa manera generar valor público. Los componentes del modelo conceptual planteado en la PNMGP al 2030 son los siguientes: i) Política pública y regulación, ii) Estrategia de intervención, iii) Bienes y servicios, iv) Gestión interna, v) Resultados, la misma que se detalla según Gráfico N° 18. Gráfico N° 18: Modelo conceptual PNMGP Fuente: Secretaria de Gestión Pública 2 Modernización de la Gestión Pública. Necesidad, incidencias, límites y críticas. Yolanda Fernández Santos, José Miguel Fernández Fernández y Alicia Rodríguez Pérez 2008 (pp 78-79). 31 En relación con el componente iv) Gestión interna tema principal del presente trabajo de investigación, se establece que este componente debe abordar la capacidad de la gestión interna de las entidades, así como el funcionamiento articulado de todos los sistemas administrativos para la provisión de bienes, servicios y regulaciones de calidad; comprende la ejecución de todas las actividades y procesos tanto estratégicos, de apoyo como los operativos o misionales de las entidades. A través de este componente, se implementan las decisiones adoptadas en los componentes de políticas públicas y regulación, estrategia de bienes y servicios; para lo cual se asignan los recursos necesarios para la generación de bienes y servicios según lo planificado y se ejecutan los procesos. Asimismo, la actualización de la PNMGP plantea cuatro (04) objetivos prioritarios (OP): • OP 1: Garantizar políticas públicas que respondan a las necesidades y expectativas de las personas en el territorio • OP 2: Mejorar la gestión interna en las entidades públicas • OP 3: Fortalecer la mejora continua en el Estado • OP4: Garantizar un gobierno abierto que genere legitimidad en las intervenciones públicas En ese contexto, de acuerdo con el Plan Estratégico Institucional Perú Compras tiene como propósito optimizar la compra pública nacional, a través de herramientas electrónicas y de estandarización, que se encuentran a disposición de las entidades públicas que conforman el Estado. Para continuar con dicho propósito se ha planteado alcanzar los siguientes objetivos estratégicos institucionales (OEI) en el mediano plazo • OEI 1: Optimizar las contrataciones públicas electrónicas a nivel nacional. • OEI 2: Fortalecer la gestión Institucional con integridad y transparencia. • OEI 3: Fortalecer la Gestión de Riesgos de Desastres. Para el logro del OEI 2, es necesario proponer una mejora en sus procesos de contratación de bienes y servicios, que permita optimizar la compra pública nacional, en concordancia con la PNMGP al 2030 y su OP 2: Mejorar la gestión interna en las entidades públicas 32 Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública. Es un acuerdo suscrito por el Estado peruano, fue aprobada por la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado San Salvador, El Salvador, 26 y 27 de junio de 2008; se establece la vinculación de la gestión pública con dos propósitos fundamentales de un buen gobierno democrático: 1. toda gestión pública debe estar referenciada a la satisfacción del ciudadano, ya sea como usuario o beneficiario de servicios y programas públicos, o como legítimo participante en el proceso formulación, ejecución y control de las políticas públicas bajo el principio de corresponsabilidad social; 2. la gestión pública tiene que orientarse para resultados, por lo que debe sujetarse a diversos controles sobre sus acciones, suponiendo entre otras modalidades la responsabilidad del ejercicio de la autoridad pública por medio del control social y rendición periódica de cuentas. La Carta Iberoamericana tiene entre sus objetivos conformar un cuerpo de principios y orientaciones que sirvan de referencia a las diferentes Administraciones Públicas de los Estados iberoamericanos en la formulación de políticas, planes, modelos y mecanismos que permitan la mejora continua de la calidad de su gestión pública. El Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) señala sobre la gestión por procesos lo siguiente: Los órganos y entes públicos orientarán sus actividades al desarrollo de una estrategia en términos de procesos, basada en datos y evidencias, definiendo objetivos, metas y compromisos a alcanzar. La adopción de una gestión por procesos permite la mejora de las actividades de la Administración Pública orientada al servicio público y para resultados. A los efectos de la calidad en la gestión pública, los procesos constituyen una secuencia ordenada de actividades, interrelacionadas, para crear valor añadido. (CLAD, 2008, p.14) La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública dispone de un marco de referencia que posibilita el desarrollo de procesos de reforma y racionalización en la Administración Pública iberoamericana mediante el uso de técnicas y herramientas de gestión de calidad en el sector público a efectos de que sirvan como base de las regulaciones y reformas de los países firmantes. 33 Cabe precisar que la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2030, tiene como referencia normativa internacional a La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, por lo que resulta necesario considerarla dentro de nuestro marco teórico, para el desarrollo del trabajo de investigación, como herramienta de gestión que soporta nuestra propuesta con relación a la gestión por procesos. Herramientas de Gestión 3.4.1 La gestión de procesos Un proceso es una secuencia ordenada de actividades que se realiza de manera concatenada cuyo producto o resultado genera valor o satisfacción a un cliente o usuario. Pérez (2012) afirma “… sencillamente: secuencia de actividades que tiene un producto con valor” (p.49). Hernández y Estrada (2012) afirma que el proceso es un conjunto de actividades cuyo objetivo es transformar insumos en un producto terminado, respondiendo a las necesidades del usuario; asimismo al referirse sobre la gestión de procesos define como una mejora continua del funcionamiento de las actividades; para lo cual, identifica, selecciona, describe, documenta y mejora los procesos. Del mismo modo, podemos señalar que un proceso se caracteriza por los siguientes elementos, la misma que se detalla en el Grafico N° 19. • Conjunto de actividades que se constituyen como el proceso. • Una situación inicial que se transforma en una situación final (producto) • Un proceso recibe necesidades de los usuarios o clientes (insumos) y otorga un producto que las satisface. Gráfico N° 19: Esquema de un proceso Fuente: Hernández y Estrada (2012). Elaboración propia. ENTRADAS SALIDAS Actividad n.° 1 Actividad n.° 2 Actividad n.° "n" Fuente: Elaboración propia Gráfico Esquema de un proceso Situación inicial Situación final Cliente satisfecho Recursos Información Conocimiento Expectativas y necesidades del cliente <------------------------Proceso---------------------------> Insumos Producto 34 En el gráfico precedente, se puede evidenciar que la interacción entre los elementos principales de un proceso, hay una entrada, conteniendo los insumos necesarios para el desarrollo de un conjunto de actividades, las cuales conforman el proceso que se transforma en un producto, que es el objetivo deseado del proceso. Adicional a esos elementos, de acuerdo con la Norma Técnica N° 001-2018-PCM/SGP elaborada por la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia de Consejo de Ministros, se constituyen como elementos de un proceso los que se identifican a continuación: • Objetivo del proceso tiene como finalidad alcanzar la ejecución de un proceso. • Dueño del proceso es el responsable de diseñar, mejorar y controlar el proceso a su cargo, con la finalidad de cumplir los objetivos. • Elementos de entrada, son las necesidades y expectativas de los clientes que pretender ser satisfechas con el proceso. • Actividades, son el conjunto de actividades, procedimientos o tareas, continuas y secuenciales, que emplean los elementos de entrada para la consecución de un producto final, que resulta ser el objetivo del proceso. • Producto, es la salida de un proceso, permitiendo que a través de esta se satisfagan las necesidades o expectativas de un cliente, contribuyendo con el logro de la misión de la entidad. • Persona que recibe el producto, pudiendo ser otra persona, unidad orgánica u otro proceso, pudiendo recibir la denominación de usuaria o cliente. • Recursos, son los elementos que contribuyen con la operatividad del proceso como, por ejemplo, recursos humanos, de infraestructura, equipo y sistemas informáticos, entre otros. • Controles, son las actividades que permiten verificar que los elementos de entrada, las actividades y los productos se brinden bajo las características y condiciones determinadas. • Indicador de desempeño, el cual permite realizar la medición cuantitativa o cualitativa para describir cómo viene ejecutando el proceso, respecto a su desempeño comparado con sus objetivos o los resultados obtenidos en periodos anteriores. 35 Asimismo, la norma referida previamente establece que la gestión por procesos incluye las siguientes fases, según se detallan en el Grafico N° 20: Gráfico N° 20: Fases de la gestión por procesos Fuente: Secretariag de Gestión Pública (SGP). Elaborado por SGP. Según marco metodológico de la norma técnica de implementación de la gestión por procesos en las entidades de la administración, la gestión por procesos contiene tres fases: Determinación de procesos, seguimiento, medición y análisis de procesos, y mejora de procesos. La primera fase de determinación de procesos, se dónde se identifican los procesos de la entidad, así como se describe cada uno de sus elementos. La segunda fase de seguimiento, medición y análisis del proceso conlleva a la medición del desempeño del proceso, con la finalidad de identificar oportunidades de mejora y la mejora de procesos, el concepto aplicable se desarrollará en los siguientes apartados. Por otra parte, de acuerdo con la Norma Técnica N° 001-2018-PCM/SGP, para la implementación de la gestión por procesos en las entidades de Administración Pública, existen tres tipos de procesos, definidos como estratégicos, operativos o misionales, y de soporte o apoyo, cuya interacción, así como su definición según se detallan en el Grafico N° 21. Determinación de procesos Mejora de procesos Seguimiento, medición y análisis del proceso 36 Gráfico N° 21: Tipos de procesos Fuente: Secretaria de Gestión Pública (SGP). Elaborado por SGP. En el gráfico previo, se muestra la articulación entre los tres tipos de procesos; evidenciándose que los procesos operativos o misionales son los que realizan la producción de los bienes o servicios que entregará la entidad pública al ciudadano, de acuerdo con sus objetivos y metas, que haya definido a través de sus procesos estratégicos. Estos procesos se articulan generando valor, permitiendo la mejora entre ambos. Asimismo, los procesos estratégicos reciben y producen información de las necesidades del ciudadano, así como de su presunta satisfacción a través de los bienes o servicios que haya recibido de la entidad, con la finalidad de reorientar o mejorar o los objetivos y metas. Los procesos de apoyo y soporte brindan los servicios o asistencia técnica necesarios para que los procesos misionales ejecuten sus actividades correspondientes; además que, la interacción entre estos genera valor para sus correspondientes mejoras. La mejora de procesos En la Norma Técnica N° 001-2018-PCM/SGP se define a la mejora de procesos como la optimización de su desempeño a través de los pasos identificados, según se detalla en el Grafico N° 22. 37 Gráfico N° 22: Pasos para mejora de procesos Fuente: Secretaría de Gestión Pública (SGP). Elaboración propia En el primer paso, de selección de problemas en los procesos, se identifica aquellos problemas cuya solución tengan un impacto en la gestión de la entidad, respecto al logro de sus objetitos estratégicos, la satisfacción de las personas, la tecnificación de los procesos, la productividad de los servidores, el clima laboral, los flujos de trabajo de los sistemas administrativos, la eficacia del uso de los recursos, la transparencia de los procesos o la forma de organizarse. La selección del problema debe ser validado con el dueño del proceso para el desarrollo de los siguientes pasos. La norma técnica mencionada propone que, para este paso, puedan emplearse las herramientas de gráficos de control, histogramas, lluvia de ideas y diagrama de Pareto. El siguiente paso de análisis de causa – efecto consiste en el análisis de las causas del problema cuya selección se realizó en el paso anterior; determinándose al problema como el efecto de las causas. La tercera etapa consiste en la selección de la solución a implementar que elimine o minimice el problema. La solución deberá considerar aspectos tales como el apoyo de alta dirección, impacto sobre la causa seleccionada, el costo que representa su aplicación, el tiempo que tomará su desarrollo, la disponibilidad de recursos y la autonomía del equipo y dueño del proceso. La mejora seleccionada es validada por el dueño del proceso para su implementación. Finalmente, como último paso, la implementación de mejoras consiste en implementar la solución y realizar el seguimiento de las mejoras, elaborando un plan de trabajo para verificar el avance de las tareas asignadas. Mapa de Procesos de la Central de Compras Públicas – Perú Compras En alineamiento a su misión institucional, Perú Compras ha identificado sus procesos nivel 0 en sus procesos estratégicos, misionales y de soporte, según se detalla en el Grafico N° 23. Paso 1: Selección de problemas en los procesos Paso 2: Análisis de causa - efecto Paso 3: Selección de mejoras Paso 4: Implementación de mejoras 38 Gráfico N° 23: Mapa de procesos de Perú Compras Fuente: Manual de Gestión de Procesos y Procedimientos de la Central de Compras Públicas – Perú Compras. Versión: 01. Elaboración propia. En el proceso de soporte, se puede identificar al proceso Gestión de Logística (S.04), la misma que cuenta con dos procesos de nivel 1, según se detalla en el Grafico N° 24. Gráfico N° 24: Procesos de nivel 1 del proceso de gestión de logística Fuente: Manual de Gestión de Procesos y Procedimientos de la Central de Compras Públicas – Perú Compras. Versión: 01. Elaboración propia. El presente trabajo de investigación realiza un análisis del proceso de soporte nivel 1 S.04.01- “Gestión de contrataciones y adjudicaciones”, de acuerdo con el Manual de Gestión de Procesos y Procedimientos de Perú Compras (Versión: 01) contiene los procesos de nivel 1, 2 y 3, según se detalla en el Grafico N° 25. Nivel 0 S.04 - Gestión de logística Nivel 1 S.04.01- Gestión de contrataciones y adjudicaciones S.04.02-Gestión de almacén y servicios generales 39 Gráfico N° 25: Procesos nivel 1, 2 y 3 del proceso de soporte nivel 0 S.04 – Gestión de Logística Fuente: Manual de Gestión de Procesos y Procedimientos de la Central de Compras Públicas – Perú Compras. Versión: 01. Elaboración propia. En el alcance del proceso de soporte nivel 1 S.04.01- Gestión de contrataciones y adjudicaciones se encuentran comprendidos cuatro procesos de nivel 2 el presente trabajo se enfocará en los procesos que intervienen en la fase de actos preparatorios. Mapa conceptual de articulación de procesos. Para el desarrollo del trabajo de investigación, se ha elaborado un esquema de articulación de procesos, que identifica los procesos de nivel 3 del proceso de nivel 1 de la gestión de contrataciones y adjudicaciones del Mapa de procesos de Perú Compras, articulándonos con cada una de las fases del proceso de contratación pública, según se detalla en el Grafico N° 26. 40 Gráfico N° 26: Mapa de articulación Fuente: Manual de Gestión de Procesos y Procedimientos de la Central de Compras Públicas – Perú Compras. Versión: 01. Elaboración propia. Del gráfico precedente, se identifican los procesos de nivel 3 del proceso de nivel 1 de gestión de contrataciones y adjudicaciones, que corresponden a las tres fases de contratación pública, que corresponden a las actividades de presentación del requerimiento hasta la convocatoria del procedimiento de selección, según se detalla en el Grafico N° 27. Gráfico N° 27: Procesos de gestión de contrataciones y adjudicaciones de Perú Compras según las actividades de la fase de actuaciones preparatorias Fuente: Manual de Gestión de Procesos y Procedimientos de la Central de Compras Públicas – Perú Compras. Versión: 01. Elaboración propia. 41 Cabe mencionar que el proceso de consolidación de requerimientos ejecuta actividades destinadas a la elaboración del requerimiento hasta su presentación, la cual deriva en la indagación de mercado. A este proceso, le sigue el proceso de habilitación de fondos, certificación y previsión presupuestal, donde se desarrollan las actividades de solicitud y aprobación de la certificación y previsión presupuestal; continuando con el proceso de modificación del Plan Anual de Contrataciones. Finalmente, mediante el proceso de contratación de bienes y servicios mayores a 8 UIT, se ejecutan las actividades de la fase de actos preparatorios relacionadas a la solicitud y aprobación del expediente de contratación, designación del comité de selección, así como la elaboración y su aprobación de bases. Mapa conceptual del esquema del trabajo de investigación Perú Compras ha implementado la gestión de procesos, mediante la identificación y definición de sus procesos, expuestos en su manual de gestión de procesos y procedimientos, en el marco de la primera fase denominada determinación de procesos, según se detalle en el Grafico N° 28. Gráfico N° 28: Mapa conceptual del trabajo de investigación Fuente: Secretaría de Gestión Pública (SGP). Elaboración propia En el Capítulo II del presente trabajo de investigación, se realizó la identificación de la problemática que viene aconteciendo en la fase de actos preparatorios, identificándose el retraso en la convocatoria de los procedimientos de selección programados por Perú Compras, 42 por lo que el desempeño de estos procesos debe ser mejorados, contribuyendo a la finalidad del presente trabajo de investigación. 3.4.2 Metodología Harrington y la mejora de procesos Harrington (1991) ha determinado que existen cinco fases para el mejoramiento de los procesos, cada una de las cuales están comprendidos por actividades específicos. Las cinco fases se identifican en el Gráfico N° 29. Gráfico N° 29: Fases para mejora de procesos según Harrington Fuente: Harrington (1991). Elaboración propia Para Harrington, lo importante de organizarse para el mejoramiento de un proceso (primera fase) se encuentra en la selección del proceso a mejorar, así como el desarrollo de un modelo de mejoramiento, siendo importante la definición del equipo a cargo del mejoramiento; de tal manera que, para el conocimiento del proceso, se determine los límites del proceso, la identificación de sus actividades y su representación gráfica a partir de herramientas, como los diagramas de fl