2 | I N T R O D U C C I Ó N J O H N C R A B T R E E | 3 Construir instituciones: democracia, desarrollo y desigualdad en el Perú desde 1980 Editor: John Crabtree Pontificia Universidad Católica del PerúPontificia Universidad Católica del PerúPontificia Universidad Católica del PerúPontificia Universidad Católica del PerúPontificia Universidad Católica del Perú IEPInstituto de Estudios Peruanos © Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú Plaza Francia 1164 Av. Salaverry 2020 Lima 1, Perú © Universidad del Pacífico Centro de Investigación Av. Salaverry 2020 Lima 11, Perú © Instituto de Estudios Peruanos (IEP) Serie: Perú Problema N° 31 Horacio Urteaga 694 Lima 11, Perú CONSTRUIR INSTITUCIONES: democracia, desarrollo y desigualdad en el Perú desde 1980 Editor: John Crabtree 1ª edición: marzo 2006 Diseño gráfico: Ícono Comunicadores ISBN: 9972-57-094-0 Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2006-1419 Construir instituciones: democracia, desarrollo y desigualdad en el Perú desde 1980Construir instituciones: democracia, desarrollo y desigualdad en el Perú desde 1980Construir instituciones: democracia, desarrollo y desigualdad en el Perú desde 1980Construir instituciones: democracia, desarrollo y desigualdad en el Perú desde 1980Construir instituciones: democracia, desarrollo y desigualdad en el Perú desde 1980 / Ed. John Crabtree. -- Lima : Fondo Editorial de la PUC ; Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico ; IEP, 2006. / INSTITUCIONES POLÍTICAS / DESCENTRALIZACIÓN / FUERZAS ARMADAS / POBREZAS / SISTEMA JUDICIAL / PARTIDOS POLÍTICOS / DERECHOS HUMANOS / DESIGUALDAD SOCIAL / PODER ECONÓMICO / DESARROLLO AGRÍCOLA / PERÚ 321 (85) CDU Miembro de la Asociación Peruana de Editoriales Universitarias y de Escuelas Superiores (Apesu) y miembro de la Asociación de Editoriales Universitarias de América Latina y el Caribe (Eulac). El Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico no se solidariza necesariamente con el contenido de los trabajos que publica. Prohibida la reproducción total o parcial de este texto por cualquier medio sin permiso de la Universidad del Pacífico. Derechos reservados conforme a Ley. Í N D I C E INTRODUCCIÓN John Crabtree ........................................................................................................... Capítulo I CONSTRUCCIÓN DE NACIÓN, RACISMO Y DESIGUALDAD: UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA DEL DESARROLLO INSTITUCIONAL EN EL PERÚ Paulo Drinot ............................................................................................................. Capítulo II PARTIDOS POLÍTICOS E INTERMEDIACIÓN EN EL PERÚ John Crabtree ........................................................................................................... Capítulo III LA DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO COMO UNA OPORTUNIDAD PARA LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA Carlos Monge Salgado ............................................................................................... Capítulo IV LA FRUSTRACIÓN DE LA REFORMA DE LAS FUERZAS DE SEGURIDAD Fernando Rospigliosi ................................................................................................. Capítulo V CAMBIOS INSTITUCIONALES EN LOS PROGRAMAS SOCIALES (1980-2005) Pedro Francke .......................................................................................................... Capítulo VI POLÍTICAS AGRARIAS, CAMBIOS INSTITUCIONALES Y NUEVOS ACTORES EN EL AGRO PERUANO Fernando Eguren ...................................................................................................... Capítulo VII REFORMA JUDICIAL EN EL PERÚ (1990-2005) Eduardo Dargent Bocanegra ...................................................................................... Capítulo VIII LA PROMOCIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS: LAS ONG Y EL ESTADO EN EL PERÚ Coletta A. Youngers ................................................................................................... 7 11 33 53 73 93 117 141 163 6 | I N T R O D U C C I Ó N Capítulo IX EL PROBLEMA DEL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL EMPRESARIAL Francisco Durand ..................................................................................................... Capítulo X LA REGULACIÓN DEL PODER DE MERCADO Y LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA José I. Távara ........................................................................................................... Capítulo XI EL FINANCIAMIENTO DEL DESARROLLO INSTITUCIONAL EN EL PERÚ Richard Webb .......................................................................................................... CONCLUSIONES John Crabtree ........................................................................................................... SOBRE LOS AUTORES .............................................................................................. 189 211 237 255 J O H N C R A B T R E E | 7 I N T R O D U C C I Ó N La publicación de este libro sobre instituciones y debilidades institucionales en el Perú coin- cide con la campaña para elegir al sucesor del presidente Alejandro Toledo. Parece el momento apropiado para detenerse y reflexionar no solamente sobre la gestión del presidente Toledo (que comenzó en el 2001) sino sobre una agenda más amplia para construir una forma de gobierno que sea al mismo tiempo incluyente y democrática. En un país donde las desigualdades socia- les son tan extremas, una aspiración como esta representa un enorme desafío. La campaña electoral ofrece una oportunidad sin igual para analizar el proceso de cambio institucional, y permite mirar en retrospectiva y observar qué se logró y qué no. Estas consideraciones sin duda enriquecen el debate político. Los temas planteados en el libro serán clave de cara al futuro. De ahí que este trabajo pretenda ampliar los horizontes temporales alrededor de los cuales se discuten normalmente estos temas. La repentina caída del régimen de Fujimori, que sojuzgó al Perú durante toda la década de 1990, ofrecía una importante oportunidad de reforma y reconstrucción institucional. Para quie- nes tenían acceso a la televisión, los «vladivideos» dejaron al descubierto de qué forma había sido gobernado el país en la década anterior, concentrando el poder en manos de dos personas –el presidente Alberto Fujimori y su «asesor de seguridad» Vladimiro Montesinos–, quienes utilizaron la corrupción y manipulación para acumular y retener ese poder a costa de prácticas institucionalizadas de gobierno. La renuncia y huida de Fujimori del Perú, como resultado de una secuencia de acontecimientos ocasionados por la exhibición del primero de muchos de estos videos, contribuyó a generar un consenso generalizado sobre la necesidad no ya de revertir a un sistema en el cual el gobierno se sometiera a normas, sino de mejorarlas de maneras que realcen la calidad de la democracia peruana. La intempestiva renuncia de Fujimori a la presidencia a fines del 2001 se ha constituido, entonces, en uno de esos momentos de la historia peruana, más bien excepcionales, en los que existe un consenso generalizado acerca de la necesidad de avanzar y reconstruir. Durante la corta administración interina de Valentín Paniagua –apenas ocho meses– se produjo una ráfaga de nuevas iniciativas en diversas áreas de gobierno. Era una especie de «primavera limeña», un 8 | I N T R O D U C C I Ó N momento de creatividad en la política pública, guiada por un deseo de crear una relación más equitativa y más sensible entre el Estado y la sociedad, entre el gobierno y el ciudadano, entre gobernantes y gobernados de esa nación. En sus inicios, este ímpetu reformador también animó al gobierno de Toledo, pues cuando asumió el poder, en julio del 2001, todo parecía indicar que se había dado la vuelta a una nueva página. Pero este impulso no duró mucho, pues el nuevo gobierno se enredó en problemas políticos –muchos de ellos de su propia creación– que socavaron su capacidad de acción. La populari- dad del presidente poco a poco se hundió en profundidades no conocidas en la historia reciente del Perú, y el talante de optimismo pasó a cobrar la forma de cinismo: la dinámica reformadora se fue perdiendo, aunque perduró en algunas esferas más que en otras, y sin embargo la experiencia de estos años no ha sido del todo negativa. Empero, el apoyo público a las institu- ciones democráticas peruanas siguió en descenso y su legitimidad quedó en entredicho. Las enormes diferencias en el poder económico de una economía liberalizada se reflejaron en las asimetrías de la influencia política. La elección de un nuevo gobierno en el año 2006 representa, por tanto, una flamante oportuni- dad para hacer un inventario y reflejar de qué manera las lecciones del período anterior (de cinco años) encajan en las tendencias históricas de largo plazo. Con este libro se espera contri- buir a tal proceso de aprendizaje y reflexión. Lo orientaron dos premisas: por una parte, que los retos del desarrollo institucional tienen un profundo impacto y no son privativos de un gobierno en particular, y, por otra, que las instituciones deben interpretarse de manera amplia, explorando en todo momento los vínculos entre los actores del escenario de la política pública y el legado de normas, prácticas y presunciones que constituyen el marco en el cual operan. Esto plantea cuestionamientos pertinentes acerca de cuánto se puede lograr por medio de la reforma institucional en contraposición a transformaciones más profundas, y el grado hasta el cual la primera es una condición necesaria para la segunda. El cambio institucional en el Perú, por tanto, debe considerarse parte de un proceso de transformación más amplio: de una socie- dad oligárquica con relativamente poca participación pública a otra en la cual los nuevos participantes –que demandan que sus voces sean escuchadas y que se respeten sus intereses– paulatinamente opongan resistencia al viejo orden. En muchos sentidos, en la década de 1970, el período de Velasco vio la abolición o modifica- ción de las viejas instituciones y prácticas, pero aún no se ha establecido una nueva institucio- nalidad que refleje normas más democráticas. En algunos sentidos, la nueva arquitectura insti- tucional se está polarizando socialmente más que la anterior. De ahí que no resulte sorprenden- te que los intentos de diseñar reformas políticas democratizadoras no tuvieran eco entre la opinión pública. Está demostrado que alcanzar un grado de consenso en la sociedad acerca de lo que se necesita hacer es una meta difícil de lograr. J O H N C R A B T R E E | 9 Es evidente que la nueva administración tendrá que afrontar retos muy grandes después del 2006. Con esto en mente, en el año 2004 el Centro de Estudios Latinoamericanos de la Univer- sidad de Oxford convocó a una conferencia para discutir los problemas de desarrollo institucio- nal. La conferencia tuvo lugar durante dos días, en febrero del 2005, en el Saint Antony’s College de Oxford. A las personas invitadas a ofrecer conferencias en este evento se les pidió que consideraran el expediente institucional en diversos ámbitos políticos y económicos, subra- yando la importancia de la historia. Se les pidió que, en lugar de ofrecer una instantánea del presente, analizaran la dinámica fundamental vigente. Queríamos, asimismo, que consideraran estos problemas tanto desde una postura académica como desde un punto de vista más prácti- co. De ahí que la mayoría de quienes llegaron a Oxford combinara su gran destreza con su amplia experiencia en política pública. Como testimonio de la importancia que tenía el tema para ellos, todos los invitados viajaron grandes distancias hasta Oxford, muchos de ellos onclu- so desde el Perú. La conferencia misma contribuyó a generar importantes sinergias entre los tópicos y enfoques adoptados, que este libro espera haber comprendido plenamente. El mundo de las instituciones no se divide en compartimentos ordenados aislados, y la conferencia ofre- ció la oportunidad de discutir abiertamente tanto dentro del propio evento como durante las actividades complementarias. Es de esperar que este libro haya interpretado adecuadamente este espíritu de reflexión y apertura. Este trabajo empieza con una visión general presentada por Paulo Drinot, quien ofrece una interpretación de lo que entendemos por instituciones y cómo estas se articulan con el ritmo (más amplio) de las normas y sistemas de valores. La primera parte contiene tres capítulos relacionados principalmente con las instituciones políticas. En el primero de ellos, John Crab- tree aborda el tópico de los partidos políticos y la intermediación, con la intención de explicar algunas de las dificultades que implica el establecimiento de instituciones representativas sólidas. En el segundo, Carlos Monge se concentra en la descentralización y dificultades de cambio en el sistema centralizado de decisión que evolucionó en el Perú. En el tercero, Fernan- do Rospigliosi se refiere a los obstáculos encontrados en el curso de la reforma del aparato de seguridad, a los militares, a la política y a los servicios de inteligencia. La siguiente sección saca a colación temas de pobreza, desigualdad y tendencias dentro de la sociedad agraria. Pedro Francke observa los desarrollos institucionales durante el período de gobierno de Fujimo- ri, en su relación con problemas sociales y el legado del clientelismo «desde arriba hacia abajo» engendrado por ellos; en tanto que Fernando Eguren analiza las instituciones y actores en el Perú rural, donde la pobreza es más pronunciada desde la reforma agraria, concentrándose en los nuevos derechos de propiedad. La tercera sección aborda los problemas del sistema de justicia, tanto dentro del propio sistema judicial como respecto a la violación de los derechos humanos. Eduardo Dargent explica por qué ha resultado tan difícil conseguir un sistema judicial al servicio de la sociedad en su conjunto; mientras que Coletta Youngers examina el papel de las instituciones no estatales, como la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, para trasla- dar al centro del debate político lo que antes era un tema tabú. La última sección dirige el enfoque hacia la relación entre los sectores público y privado en una economía liberalizada. 1 0 | I N T R O D U C C I Ó N Francisco Durand observa las desigualdades del poder económico y su influencia, como secue- la de la liberalización y privatización. José Távara examina el desarrollo de instituciones regula- doras, sus fortalezas y debilidades. Richard Webb considera algunos de los temas involucrados en el financiamiento del desarrollo institucional. Por último, el libro concluye con algunas observaciones sobre los retos del futuro y los obstáculos en el camino de establecer institucio- nes más sólidas, democráticas e incluyentes. John Crabtree Oxford, octubre del 2005 P A U L O D R I N O T | 1 1 Capítulo I CONSTRUCCIÓN DE NACIÓN, RACISMO Y DESIGUALDAD: UNA PERSPECTIVA HISTÓRICA DEL DESARROLLO INSTITUCIONAL EN EL PERÚ Paulo Drinot El análisis abordado en este libro, sobre el desarrollo institucional del Perú en las dos décadas pasadas, es particularmente oportuno ante la percepción generalizada según la cual las «instituciones» –desde la Presidencia y (a fortiori) el Congreso hasta los medios de comunicación; desde el Poder Judicial hasta las fuerzas armadas; y desde la comunidad empresarial hasta el sector sindical– han perdido prácticamente toda legitimidad frente al peruano promedio. Este grado de ilegitimidad es especialmente preocupante, si se tiene en cuenta que (como lo certifica este trabajo en otros capítulos) la mayoría de estas institucio- nes ha experimentado profundos cambios en ese período y en algunos casos estos han sido positivos. De ahí que la falta de legitimidad pareciera relacionarse no solo con el funcio-funcio-funcio-funcio-funcio- namiento namiento namiento namiento namiento de las instituciones sino con las instituciones mismas. Al parecer, los peruanos han llegado al punto de esperar poco de sus instituciones, lo que en parte se refleja en una privatización generalizada de las funciones del Estado, desde abajodesde abajodesde abajodesde abajodesde abajo; un fenómeno que ha tenido resultados más o menos auspiciosos (como los clubes de madres) e incuestionable- mente trágicos (como la proliferación de la justicia callejera y casos de linchamiento). Resulta especialmente significativo que personas de todas las clases sociales, y no sola- mente quienes están en condiciones de pagar la seguridad privada, sustituyan deficientes servicios estatales por otros privados. Sin duda, la privatización de las funciones del Estado desde abajo desde abajo desde abajo desde abajo desde abajo ocurre en tándem con –y, de alguna manera, como consecuencia de– una privatización generalizada de las funciones estatales desde arribadesde arribadesde arribadesde arribadesde arriba. El historiador y sociólogo peruano Nelson Manrique ha escrito que tales sucesos han dado lugar a que militares estadounidenses de alto rango concluyan que el Perú, junto al Ecuador y a Bolivia, no son estados-nación viables «(…) al no haber sabido solucionar sus más elementales problemas económicos, ni integrarse como naciones»1. Estos expertos estado- unidenses sugieren que en los próximos cincuenta años el Perú se partirá en dos, que el sur del país será ocupado por Chile y el resto por Brasil. ¿Es posible que estos análisis de la falta de viabilidad del Perú como estado-nación deriven de interpretaciones apresuradas, 1 Véase Perú 21 (16 de octubre de 2004). 1 2 | C O N S T R U C C I Ó N D E N A C I Ó N , R A C I S M O Y D E S I G U A L D A D fundamentadas en estudios de dudosa utilidad y en modelos políticamente sesgados de «fracaso estatal»? o ¿se trata, más bien, de pronósticos que deben ser tomados en serio por estudiosos y activistas? Los acontecimientos ocurridos en el sur del Perú, como los distur- bios de Arequipa en el 2004 o el linchamiento del alcalde de Ilave (Puno) en el mismo año, ¿son evidencia acaso de la ausencia de legitimidad estatal y de una inminente implosión interna, como postulan algunos observadores? No hace falta de «halcones» del Pentágono para saber que el Perú no ha logrado enfrentar sus problemas económicos básicos o señalar la falta de integración nacional. Lamentablemente estas afirmaciones no muestran nada nuevo acerca del «fracaso» peruano como estado-nación, como pueden dar cuenta quienes han leído los discursos de Manuel González Prada o el informe final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación. No cabe duda, sin embargo, de que estas evaluaciones señalan una creciente percepción, dentro y fuera del Perú, de la volatilidad de la situación actual y de la necesidad de tomarla en serio. 1. LAS INSTITUCIONES: ALGUNAS DEFINICIONES Que las instituciones «importan» es lugar común tanto en el mundo académico como político. La Nueva Economía Institucional (NEI), consagrada por dos premios Nobel (Ro- nald Coase y Douglass North), proporciona un correctivo importante a la economía neoclá- sica. La NEI no tardó en ser aceptada por historiadores económicos, a quienes no les resultaba fácil explicar las divergencias en el desarrollo económico mundial con modelos de la economía neoclásica. Muchos concluyeron que en las instituciones estaba la raíz de la divergencia económica que explicaría el «despegue de Occidente» y relativo estanca- miento de otras partes del mundo. Si bien las explicaciones institucionalistas de la diver- gencia económica constituyen una mejora sustancial en cuanto a las de la economía neoclá- sica, ello de ninguna manera significa que sean una panacea. Como señalan Kenneth Sokoloff y Stanley Engerman, «atribuir diferencias en el desarrollo a las diferencias entre las instituciones nos enfrenta al reto de explicar de dónde provienen estas diferencias» (Sokoloff y Engerman 2000: 218)2. Con demasiada frecuencia, los enfoques de la NEI han dado lugar a explicaciones «culturalistas» (y ahistóricas) simplistas y concentradas en la manera en que las instituciones «británicas» –por ejemplo– promueven el desarrollo econó- mico más que las «hispanas»; y explican así las divergencias entre los Estados Unidos y América Latina3. Más recientemente, una serie de estudios sobre Asia muestran que Occi- 2 O, como argumenta Jeremy Adelman (2001: 28), las «instituciones pueden explicar parcialmente el avance o atraso económico y como tales son importantes en sí mismas, pero no se constituyen en la causa fundamental del desarrollo o atraso. Esta se encuentra en la trama política, social y cultural en la cual las instituciones están insertas». 3 Como sugieren Sokoloff y Engerman (2000: 219), «el caso de la superioridad de las instituciones británicas por lo general es parte de la historia de los Estados Unidos y Canadá, pero la mayoría de las sociedades del Nuevo Mundo establecidas por los británicos —entre ellas Barbados, Jamaica, Belice, Guyana, y la menos conocida y puritana colonia Providence Island— como las de sus vecinas no comenzaron su industrialización hasta mucho más tarde». P A U L O D R I N O T | 1 3 dente no era tan excepcional como se pensó anteriormente: antes del despegue industrial de Occidente existían marcos institucionales similares en otras partes (como, por ejemplo, derechos de propiedad estables); por ello, no es posible explicar las divergencias enfocán- dose únicamente en las instituciones (Pomeranz 2000)4. En el mundo de la política internacional, el Consenso de Washington está siendo reempla- zado por «posconsensos de Washington» y por «nuevas meta narrativas», que hacen énfasis en «la calidad de las instituciones que sostienen a los mercados, así como en el papel de la voz y participación en la gobernabilidad de los estados» y «un sólido enfoque en la exclusión social y los derechos humanos, junto a la reducción de la pobreza» (Maxwell 2005). Este viraje es resultado de la creciente aceptación de que «como ya era de conoci- miento de Adam Smith y la nueva economía ‘institucional’ subraya acertadamente: la acti- vidad económica no ocurre en un vacío ético y cultural; el mercado no es ni amoral ni anómico» (Knight 1999: 125). Sin embargo, las razones de este cambio probablemente tienen más que ver con los resultados más bien pobres de las políticas neoliberales –en la promoción del crecimiento–, que con la influencia del debate académico sobre quienes diseñan las políticas (Chang 2003: 5-6). Además, la creciente atención hacia las institu- ciones no necesariamente representa un desafío a las políticas del Consenso de Washing- ton, ya que por lo general se considera que «existen instituciones ‘buenas’ y ‘malas’; y que las ‘buenas’ serían principalmente las que se encuentran en los países desarrollados, espe- cialmente en los angloamericanos. Instituciones clave serían pues la democracia; una ‘buena’ burocracia, y un poder judicial independiente, un sistema de derechos propietarios privados (e intelectuales) fuertemente resguardado por una administración corporativa trans- parente y orientada al mercado, e instituciones financieras (con un banco central indepen- diente)» (Chang 2002). Las instituciones sí importan, por tanto, pero por sí mismas parecen explicar menos de lo que la NEI sugiere. Y su pregón, como todo en el mundo de la política, es producto de una agenda política más amplia. Con todo, la NEI ofrece una explicación conceptual que nos ayuda a abordar mejor los desafíos que enfrenta el Perú en cuanto a su desarrollo institucio- nal. La distinción establecida por la NEI entre instituciones y organizaciones es particular- mente útil para el presente trabajo acerca de las instituciones. Como sugiere Douglass North: «Las instituciones encarnan las reglas del juego –tanto las reglas formales como las restricciones informales (convenciones, normas de comportamiento y códigos de conduc- ta autoimpuestos)– y las características de su ejecución. Entre todas definen las reglas 4 Véase, sin embargo, Parthasarathi (2002), quien hace una crítica a tales estudios. 1 4 | C O N S T R U C C I Ó N D E N A C I Ó N , R A C I S M O Y D E S I G U A L D A D del juego. Los jugadores son las organizaciones y estas están compuestas por grupos de individuos atraídos por objetivos comunes. Las organizaciones económicas son las empre- sas, sindicatos, cooperativas, etc.; en tanto que las organizaciones políticas son los parti- dos políticos, legislaturas, entidades reguladoras; las organizaciones educativas son las universidades, escuelas, centros de capacitación vocacional» (North s/f). Aunque la definición de organizaciones de North es clara y simple, su definición de las instituciones es más sugerente. De hecho, en esta formulación hay claros ecos del concep- to gramsciano de hegemonía, del concepto de biopoder de Foucault, del concepto de habi- tus de Bourdieu, e incluso del concepto de «revolución cultural» de Philip Corrigan y Derek Sayers: «una enorme transformación de las identidades, disposiciones y significados produ- cidos por las ‘formas, rutinas y rituales’ de la construcción del Estado» (Silverblatt 2004: 12). Con referencia más a lo local, hay también ecos del concepto de «colonialidad del poder» de Aníbal Quijano, el cual opera a través de «la ‘naturalización’ de las instituciones y categorías que ordenan las relaciones de poder que han sido impuestas por los vencedo- res/dominadores [sobre los vencidos/dominados]» (Quijano 2000: 379). Todos estos con- ceptos apuntan a la importancia de la «normalización» de las ideas y comportamientos al explicar cómo se estructuran jerárquicamente las sociedades. La conceptualización que hace la NEI de las instituciones y su distinción entre institucio- nes y organizaciones, aunque no muy original, es útil, repito, para el propósito de este libro. Naturalmente, vale la pena estudiar tanto a las instituciones como a las organizaciones en el contexto peruano, pero debemos estar conscientes y alertas a las diferencias entre ellas; y tener especial cuidado de no limitar nuestra evaluación del caso peruano y de su «desa- rrollo institucional» en los últimos veinte años a un mero análisis del desarrollo de las «organizaciones». Como observa North, «si la tasa más alta de retorno de una economía proviene de la piratería, es de esperar que las organizaciones inviertan en la experiencia y conocimiento para hacer de ellos mejores piratas» (North s/f). Con ello se sugeriría que si los esfuerzos respecto al desarrollo institucional en el Perú están dirigidos a hundir barcos piratas sin abordar la estructura institucional que gratifica a la piratería, es poco lo que se puede avanzar. En otras palabras, si bien debemos prestar atención a organizaciones como los partidos políticos, las fuerzas del orden o el Poder Judicial, también debemos prestar atención a las instituciones, a las prácticas hegemónicas, a las ideas y comportamientos normalizados que dan forma a estas organizaciones. La primacía de las instituciones no implica que los intentos de reformar las organizaciones –una tarea en la cual numerosas personas que han contribuido a este libro están, o estuvie- ron, directamente involucradas– hayan sido inútiles a falta de una transformación de la estructura institucional que sirve de base. Como lo han sugerido John Harris, Janet Hunter y Colin Lewis: «si bien es posible argüir que el crecimiento en gran parte está determinado por un curso institucional, los actores condicionados por las normas culturales prevalecien- P A U L O D R I N O T | 1 5 tes y posiblemente desviados de un comportamiento óptimo o maximizante, este no impide que determinadas organizaciones actúen en favor del cambio institucional» (Harris, Hunter y Lewis 1995: 6). Quizás sea inevitable concentrarse más en la reforma de organizaciones que en la reforma de las instituciones. Tratar de alterar instituciones a corto o mediano plazo podría resultar una tarea titánica, y para que una reforma institucional tenga éxito es posible incluso que requiera la reforma previa de organizaciones (como el sistema educati- vo). En otras palabras, es posible que una reforma institucional sea imposible sin una reforma organizativa previa. Pero es evidente que la consecución de una reforma organiza- tiva se beneficiaría con (y de hecho requiere) una mejor comprensión de la estructura institucional, de las ideas y comportamientos normalizados que configuran la sociedad peruana, y de la manera en que tal estandarización afecta el funcionamiento de las organi- zaciones y las percepciones que los peruanos tienen de ellas. La importancia de abordar la estructura institucional peruana es evidente en las conclusio- nes de la Comisión de la Verdad y Reconciliación5. Como señala el informe de la Comisión, aunque Sendero Luminoso y las fuerzas armadas peruanas son directamente responsables del pasado violento reciente del país, la violencia se hizo posible y fue exacerbada por la exclusión política, económica y social inherente a la sociedad peruana. Como ningún otro análisis, el informe puso al descubierto los pilares corruptos de la sociedad peruana y señaló las «ideas y comportamientos normados» que apuntalaron tanto las acciones violen- tas de Sendero Luminoso como de las fuerzas armadas, y la indiferencia de los pocos «incluidos» en la suerte de tantos «excluidos». Esa indiferencia, que en ocasiones rayaba en el desprecio, es al mismo tiempo generada y genera las profundas desigualdades que caracterizan a la sociedad peruana: desigualdades que –como argumentaré más adelante– son provocadas y perpetuadas por el racismo. En el presente capítulo sugiero, por tanto, que con el propósito de evaluar el desarrollo institucional reciente y la necesidad de una refor- ma institucional en una sociedad que no atina a abordar los «problemas económicos bási- cos» de los peruanos o su falta de integración nacional, es esencial tomar en serio las ideas y comportamientos normalizados que forjan al Estado y organizaciones de la sociedad civil. Sostengo, particularmente, que debemos estar atentos a la manera en que el racismo está encarnado en la sociedad peruana, de qué forma plasma la política (especialmente la política de desarrollo), cómo es reproducido por una serie de organizaciones, y, a la luz de ello, por qué muchos peruanos sienten que pueden esperar tan poco de ellas. 5 Además de ajustar el número de víctimas del conflicto armado a 70.000, el informe observaba que el conflicto «reproducía en gran medida las fisuras étnicas y sociales que afectan a toda la sociedad peruana» (Vol. VIII, p. 159). La violencia de las décadas de 1980 y 1990, concluía la Comisión, se superpuso y reprodujo profundas desigualdades de clase, étnicas y de género que separan a los incluidos de los excluidos de la nación. Como señalara Salomón Lerner en su discurso del 28 de agosto de 2003, el informe de la Comisión revela que el Perú es «un país donde la exclusión es tan absoluta que decenas de miles de ciudadanos pueden desaparecer sin que nadie en la sociedad integrada —es decir en la sociedad de los no excluidos— lo note». Véase http:// www.cverdad.org.pe/informacion/discursos/en_ceremonias05.php. 1 6 | C O N S T R U C C I Ó N D E N A C I Ó N , R A C I S M O Y D E S I G U A L D A D 2. DESIGUALDAD Y PATRONES DE DESARROLLO: EL PERÚ Y AMÉRICA LATINA Estudios recientes sobre América Latina hacen énfasis en que la desigualdad tiene conse- cuencias negativas no solo para la consolidación democrática sino también para el desa- rrollo económico. En un contexto «posconsenso de Washington», la necesidad de abordar la inequidad como obstáculo para el desarrollo está nuevamente en la agenda, y la idea de que la reducción de las desigualdades en los ingresos tendría un impacto positivo en la reducción de la pobreza es cada vez más aceptada. Un estudio sugiere que si los niveles de desigualdad en América Latina fueran similares a los de los países de la OCDE (Organiza- ción de Cooperación y Desarrollo Económicos), la pobreza en la región disminuiría en dos tercios (Justino, Litchfield y Whitehead 2003: 9). La concentración de poder en pocas manos –sugieren estos estudios– produce un círculo vicioso en el cual la «pobreza y los altos niveles de desigualdad impiden el crecimiento; como consecuencia de ello las tasas de crecimiento son demasiado bajas para abordar adecuadamente los problemas de pobre- za y desigualdad». Este círculo se «prolonga y exacerba con el normal funcionamiento (o no funcionamiento) de las instituciones políticas» (Karl 2003: 135-6). No deja de ser intere- sante que estos estudios de los patrones contemporáneos, conducidos por politólogos y economistas del desarrollo, tengan eco en los hallazgos de los historiadores económicos Kenneth Sokoloff y Stanley Engerman (2000), quienes recientemente hicieron hincapié en la importancia de la desigualdad para explicar las divergencias económicas de largo plazo entre los Estados Unidos y América Latina6. Según Sokoloff y Engerman, la dotación inicial de factores característica del Perú y México –recursos minerales y mano de obra abundantes– condujo a una distribución extremada- mente desigual de la riqueza y de los ingresos como en el Caribe; en contraste con las colonias del norte del río Chesapeake, donde la dotación de los factores humanos y natura- les dio lugar al desarrollo de una sociedad fundamentada en propietarios independientes relativamente iguales. La dotación inicial de factores, por tanto, «predispuso [a cada re- gión] hacia cursos de desarrollo relacionados con diferentes grados de desigualdad en riqueza, capital humano y poder político». No obstante, Sokoloff y Engerman van más allá, para sugerir que esta predisposición ecológica a la desigualdad en América Latina ha sido acentuada por «políticas gubernamentales y otras instituciones: en sociedades que comen- zaron con una desigualdad extrema, las elites estaban en mejores condiciones de estable- cer un marco legal que les garantice cuotas desproporcionadas de poder político, y utilizar esta mayor influencia para establecer reglas, leyes y otras políticas gubernamentales que daban ventaja a miembros de la elite, respecto a los no miembros, y así contribuían a la persistencia, en el tiempo, de un alto grado de desigualdad» (Sokoloff y Engerman 2000: 6 Este estudio es parte de la creciente bibliografía que utiliza métodos cliométricos para intentar aislar la dotación inicial de factores que explican divergencias en las Américas. P A U L O D R I N O T | 1 7 223). Al restringir un amplio acceso a oportunidades económicas, concluyen los autores, «este patrón de desarrollo institucional habría afectado a su vez el crecimiento» (Sokoloff y Engerman 2000: 228). Estos estudios, y otros, señalan la necesidad de una reevaluación de las estrategias de desarrollo en el Perú. La actual ortodoxia económica en el Perú sostiene que el crecimiento económico, impulsado por la exportación de materias primas y productos agrícolas, produ- ciría beneficios económicos que «gotearían» hacia los pobres. Este ha sido el modelo dominante de «desarrollo», por no decir el único, en el Perú desde mediados del siglo XIX7. Resulta especialmente notable que la actual ortodoxia refleje la caracterización de Sokoloff y Engerman de la dotación inicial de factores en el Perú, es decir, recursos minerales y mano de obra abundantes. Debido a los cambios tecnológicos, la abundancia de mano de obra ya no es tan importante como cuando la mita indígena en la sierra de Arequipa, Cusco y Puno proporcionaba gran parte de la fuerza laboral para las minas de Potosí y otras. No obstante, las políticas del Consenso de Washington, introducidas en la década de 1990 y mantenidas por el gobierno de Toledo, han servido para reestablecer la mano de obra abun- dante y barata como una característica de la economía peruana, supeditando al movimien- to obrero y reduciendo los derechos sociales y económicos que los trabajadores habían logrado de sus empleadores a lo largo del siglo XX (Baer 2002). En realidad, en los primeros años del nuevo milenio, el crecimiento económico fue medianamente elevado (impulsado en gran parte por precios altos resultantes de condiciones muy especiales), pero aún queda por ver si es sostenible. Entre tanto, ya existe suficiente evidencia para mostrar que no se estaba produciendo prácticamente ningún «goteo hacia abajo». Como señala Pedro Francke, «el empleo apenas creció 2,6% en el 2004 y los sueldos y salarios en promedio no aumen- taron nada (cero), mientras que el déficit calórico (una medida de subalimentación) de las familias urbanas del Perú aumentó de 26% a 29%»8. La creciente dependencia peruana de la exportación mineral como motor del crecimiento económico y el rechazo a invertir en desarrollar el capital humano parecen predestinar una repetición de los errores del pasado (Thorp y Zevallos 2002). Al no abordar los problemas de desigualdad, es poco probable que tal estrategia de desarrollo reduzca seriamente los nive- les de pobreza. Entre tanto, al no reducirse la pobreza, las desigualdades se acentúan y así se inicia un nuevo círculo vicioso de intensificación de las tensiones sociales y políticas. El tema que se debe abordar, por lo tanto, es por qué este modelo de desarrollo, que hace tan poco para enfrentar la pobreza y la desigualdad en el Perú, ha sobresalido de tal manera en la historia peruana. Dicho de otro modo, ¿por qué es tan difícil imaginar y poner en práctica 7 El Perú se destaca en América Latina como uno de los pocos países «grandes» donde dominó un crecimiento hacia afuera durante gran parte de los siglos XIX y XX. Aunque hubo proyectos alternativos, pocos prosperaron (Gootenberg 1993). Jiménez (2002) ofrece un análisis desde la perspectiva de una economista de las décadas de 1950-1970. 8 Francke, Pedro. «Política económica: una reevaluación». En: La República, 13 de febrero de 2005. 1 8 | C O N S T R U C C I Ó N D E N A C I Ó N , R A C I S M O Y D E S I G U A L D A D estrategias de desarrollo más equitativas? Como propongo más adelante, las instituciones son una parte importante de la respuesta. La dotación inicial de factores, como sugieren Sokoloff y Engerman, podría haber predispuesto al Perú a un curso de desarrollo fundamen- tado en un acceso desigual al poder, pero después de ello la desigualdad ha sido reprodu- cida y justificada por medios institucionales, es decir, por medio del despliegue de ideas y comportamientos «normalizados» que, a través de diversas organizaciones (como el Poder Judicial o el sistema educativo) hacen que la desigualdad parezca no solo inevitable, sino deseable en algunos casos. 3. EXPLICACIONES DE LA POBREZA Y DESIGUALDAD EN EL PERÚ Para ningún peruano es nueva la caracterización del Perú como un mendigo sentado en un banco de oro, acuñada por Antonio Raimondi en el siglo XIX, y que aún refleja la forma en que muchos peruanos perciben su país. Inicialmente imaginada como una tierra de oro por los conquistadores españoles, durante gran parte de su historia el Perú ha sido imaginado y representado, por propios y extraños, como una tierra de abundancia cuyos recursos –oro o plata, guano o caucho, harina de pescado, cobre o gas– han reavivado continuamente su imagen como El Dorado. No cabe duda de que el país ha sido singularmente bendecido (algunos dirían maldecido) con «la lotería de las mercancías». Aunque es principalmente una economía minera, sus exportaciones siempre han sido variadas9. Más recientemente, las riquezas culturales peruanas se han añadido a las imágenes de riqueza del país (véase, por ejemplo, la participación de Alejandro Toledo en un documental del Discovery Chan- nel)10. Las cualidades ecológicas y arqueológicas del país en particular se exaltan de mane- ra rutinaria: el Perú es una tierra de extrema biodiversidad y significado cultural. En cual- quier página turística de Internet se puede leer que en el Perú se encuentra el 80 por ciento de las zonas ecológicas reconocidas del mundo. Cuna de la civilización incaica y, como los recientes descubrimientos arqueológicos sugieren, lugar donde existía uno de los estado- ciudad más antiguos del mundo (Caral), la riqueza y valor cultural del Perú no tienen rival. Esta supuesta riqueza ecológica de recursos naturales y culturales parece contradictoria con el hecho de que hoy en día uno de cada dos peruanos vive en la pobreza11. Es más, si bien oficialmente el Perú es un «país de ingresos medianos» con un índice «promedio» de 9 Sobre la historia económica de Perú, la referencia clave sigue siendo Thorp y Bertram (1978), pero también se puede consultar Sheahan (1999). 10 Sobre el uso y mal uso político de los destinos turísticos peruanos, véase López Lenci (2005). 11 Oliart (2004) contribuye con una excelente crítica sobre la actual celebración de la megadiversidad cultural y biológica del Perú, la cual hace poco por resolver —y de alguna manera refuerza— la exclusión y marginación de grandes sectores de la población peruana. P A U L O D R I N O T | 1 9 desarrollo humano, según los cálculos del Programa de las Naciones Unidas para el Desa- rrollo (PNUD), la pobreza es generalizada y en algunas zonas los niveles de pobreza son comparables a los del África subsahariana. Las imágenes que el Perú proyecta en el plano internacional, particularmente las de las agencias de asistencia, tienden a concentrarse en su pobreza. En un documental televisivo que resalta el trabajo de Sports Relief –una ONG británica–, difundido por la BBC en el 2004, los «pueblos jóvenes» de Lima se eligieron, junto a los caseríos arrasados por el sida en Zambia y a los «niños de los rieles» de Calcuta (Yndia), como ejemplo de extrema y absoluta pobreza. En él, Victoria Beckham (ex inte- grante del grupo Spice Girls, esposa del célebre futbolista David Beckham y embajadora cultural) pasó una tarde trepando montañas de basura en un barrio marginal pobre de Lima junto con una niña de nombre Dina, que pasa la mayor parte del día buscando pedazos de metal o vidrio para venderlos a plantas de reciclaje. Conmovida, la señora Beckham obser- vaba que la pobreza de Dina la había obligado a reconsiderar su propia riqueza, a «poner las cosas en perspectiva», quizás para reconfortar a la teleaudiencia al señalar que la experien- cia cambiaría la vida de por lo menos una persona12. Tan contrastantes imágenes del Perú –una tierra de gran riqueza natural y cultural, y de pobreza humana– han tipificado numerosos esfuerzos, desde el siglo XIX, por lograr una interpretación coherente de la historia del Perú y de la sociedad peruana. El problema central de estos intentos se ha mantenido inalterado: ¿cómo es posible que un país poten- cialmente tan rico sea tan pobre? Las respuestas tentativas han sido numerosas, pero hasta hace poco prevalecían dos interpretaciones. Por una parte, se considera que la incapacidad del Perú de desarrollar su potencial obedece a su población principalmente indígena y mestiza. Para algunos como los positivistas y racistas de principios del siglo XX, como Alejandro Deustua y Clemente Palma, o para el novelista contemporáneo y ex candidato a la presidencia Mario Vargas Llosa, el desarrollo en el Perú ha sido postergado por una población racialmente degenerada o irracionalmente comprometida con la tradición (o una «utopía andina arcaica») y adversa al capitalismo13. Para otros, el subdesarrollo del Perú es atribuible a las elites traidoras y sus amos foráneos. Si el Perú es pobre es porque su riqueza natural ha sido saqueada por una oligarquía que ha antepuesto sus intereses a los de la nación y una variedad de explotadores foráneos, entre ellos los administradores coloniales hispanos, los comerciantes británicos, las empresas petroleras y mineras estadounidenses, y, más recientemente, las multinacionales chilenas y españolas; sin olvidar, por supuesto, al «pirata» Francis Drake. Aunque estas interpretaciones tendieron a ser producidas por intelectuales que se encuentran en lados opuestos del espectro político, comparten lo que 12 Véase http://www.bbc.co.uk/pressoffice/pressreleases/stories/2004/06_june/14/sport_relief.shtml. 13 Denegri (2003), López Maguina (2003) y Vich (2002) ofrecen un análisis reciente sobre la reverberación del pensamiento racista del siglo XIX en la narrativa de Vargas Llosa; véase también Mayer (1991). Para tener una idea de cómo estos puntos de vista cobran «vida real», véase Del Pino (2003). 2 0 | C O N S T R U C C I Ó N D E N A C I Ó N , R A C I S M O Y D E S I G U A L D A D se ha denominado una visión «ucrónica» común de la historia peruana: la que pudo haber sido y no fue. Esto dio lugar a la interpretación de esa historia como una de fracasos, un potencial no realizado: el mendigo sentado en el banco de oro (Chocano 1987; Flores Galindo 1988). En este sentido, si bien la derecha y la izquierda señalan diferentes factores para explicar el «atraso» económico del Perú y las causas de la miseria de su población, han tendido a reproducir de manera acrítica la idea según la cual la riqueza (potencial) del Perú residiría en sus recursos naturales, en tanto que colocaban la pobreza del Perú en su población indígena. Hoy en día, tanto los historiadores peruanos como los extranjeros se han distanciado de estas interpretaciones. Sin embargo, las imágenes contrastantes de las fuentes de riqueza y pobreza sí figuran de manera cotidiana en los debates públicos en el Perú (al punto que, para muchos peruanos, «indio» y «pobre» son sinónimos; o, dicho de de otro modo, un «indio» opulento es algo inconcebible), y –sugiero– influyen en la formula- ción de políticas de diversas maneras. La imagen del Perú como el mendigo sentado en un banco de oro perdura porque alude a las riquezas potenciales de esta nación. El banco de oro es la riqueza natural del Perú, su dotación de recursos naturales, su El Dorado; más recientemente implica, asimismo, otras formas de riqueza, entre ellas el potencial peruano como un destino turístico gracias a sus atributos ecológicos y arqueológicos/históricos. En este sentido, esta imagen es motivo de orgullo nacional y perdura también –aunque se reconoce con menos frecuencia– porque ilustra la difícil situación del Perú, vista desde la perspectiva de sus elites en varios mo- mentos de la historia de su país. Desde este punto de vista, el Perú está sentado en un banco de oro, pero es incapaz de utilizar ese oro para transformarse de mendigo en rey14. El mendigo representa a un Perú discapacitado por la naturaleza de su población y que no puede explotar adecuadamente las riquezas de su país; pues, al igual que sus masas indí- genas, es sucio, ignorante, dependiente de otros, taimado e indigno de confianza. En este sentido, la imagen es causa de descrédito nacional. En resumen, la imagen coloca la riqueza peruana en sus recursos naturales y su pobreza en su gente, mientras sugiere que su población es incapaz de utilizar esa riqueza para salir de la pobreza. La imagen del mendi- go sentado en un banco de oro señala, de la misma manera, cómo las ideas acerca de las fuentes de riqueza y pobreza en el Perú están íntimamente relacionadas con ideas acerca del carácter de su población predominantemente indígena y mestiza. Ilustra el carácter altamente «racializado» del modo de ver el desarrollo en el país. En suma, sugiero que las 14 Evidentemente, tales interpretaciones no son exclusivas del Perú. De hecho, el estigma del «fracaso» inducido por «profundas estructuras» y la «persistencia» de «legados coloniales» es un tema común en los puntos de vista historiográficos y otros del desarrollo de América Latina. Las consecuencias políticas de esta interpretación de la historia latinoamericana revelan por qué pueden sustentarlas la derecha y la izquierda. Como observa Adelman (1999: 2), «si el pasado es el destino, entonces las proyecciones de un presente progresista estable pocas veces abarcan mucho. Para algunos, esto contribuye a justificar voluntaristas convocatorias para que las rupturas revolucionarias suelten las amarras de fuerzas inertes; para otros, es una alerta en contra de recomponer con arreglos sociales explosivos, con el objetivo de que no se hundan en un caos irreversible». P A U L O D R I N O T | 2 1 ideas acerca de la ubicación y origen de la riqueza y pobreza en el Perú, configuradas por el profundo racismo que impregna a la sociedad peruana, más que –por ejemplo– por las variables de precios de las materias primas exportables, explican el carácter de las estrate- gias de desarrollo aplicadas por los gobiernos peruanos desde mediados del siglo XIX; estrategias enfocadas casi exclusivamente a la explotación de los recursos naturales (y, más recientemente, de los recursos culturales) con una inversión mínima en el desarrollo de las capacidades y libertades (para usar el lenguaje de Amartya Sen) de la población peruana. Estas ideas muestran la dificultad de imaginar y formular estrategias de desarrollo centradas en el desarrollo del capital humano, puesto que, en su formulación más extrema pero no inusual, el racismo en el Perú cuestiona la humanidad misma de su población indígena. En cierto sentido, entonces, el modelo de «desarrollo» predominante en el Perú es algo parecido (como sugiere la Comisión de la Verdad y Reconciliación) a la violencia que asoló a esta nación durante las décadas de 1980 y 1990. Podría considerarse una expresión de las desigualdades estructuradas por el racismo que caracterizaron a la historia peruana15. 4. RACISMO E IDENTIDAD NACIONAL Las ideas acerca de la diferencia racial han sido centrales al proceso de construcción de naciones en toda América Latina, y el Perú no es ninguna excepción (Appelbaum, Macpher- son y Rosemblatt 2003). El racismo en el Perú tiene su origen en el siglo XVI, durante la conquista española del imperio incaico que dio lugar a una sociedad colonial fundamenta- da en un sistema de castas, entidades a la vez «étnicas» y legales16. El sistema de castas colocaba a las poblaciones indígenas y afroperuanas al final de la escalera social/racial, pese a que las reconocía explícitamente como miembros integrantes (aunque subordina- dos) del imperio español y súbditos de la Corona. Este sistema de castas tiene sus orígenes en la Reconquista española que introdujo el concepto de «pureza de sangre» y configuró el «universo mental» de Francisco Pizarro y sus sucesores (Manrique 1993, Silverblatt 2004). Las desigualdades consagradas por el sistema colonial de castas fueron reproducidas en el período republicano por otros medios. El proceso de independencia del Perú, marcado por una renuencia general entre los criollos peruanos a abrazar la causa patriótica, cobró forma en los temores a una guerra racial producida por la rebelión muy local de Túpac Amaru y la no tan local Revolución Haitiana (Walker 1999, Chambers 1999). Posteriormente, el Perú 15 La necesidad de tomar en serio el papel que cumple el racismo en el desarrollo o subdesarrollo es crecientemente reconocido por economistas del desarrollo. Al respecto, véase Stewart (s/f). Los observadores de América Latina no se sorprenderían al descubrir que en países de la región con grupos étnicos extensos, como el Perú, las desigualdades son mayores (Justino, Litchfield y Whitehead 2003: 11). 16 Sobre el tema del racismo en el Perú, consúltese entre otros a: Callirgos (1993), Portocarrero (1993), Poole (1997), Manrique (1999) y De la Cadena (2000). 2 2 | C O N S T R U C C I Ó N D E N A C I Ó N , R A C I S M O Y D E S I G U A L D A D republicano diseñó formas legales, políticas y socioeconómicas que negaban la ciudada- nía plena a los indígenas y afroperuanos. A mediados del siglo XIX, el racismo científico proveniente de Europa contribuyó a que las elites peruanas concluyeran que la población mayoritariamente indígena de su país no era idónea para emular el progreso logrado por las naciones europeas. Esto dio lugar a diversas propuestas planteadas a lo largo del siglo XIX y principios del siglo XX, destinadas a trans- formar a la población local de manera que fuera más apta para el «progreso». Tales pro- puestas variaron desde el sistemático genocidio de la población indígena a la promoción de una inmigración europea (con objeto de favorecer el «blanqueamiento» biológico y cultural de la población) y, en la década de 1930, al desarrollo de un programa eugenésico que combinaría la esterilización con una ingeniería social17. La herencia de tales propues- tas puede encontrarse en los programas de esterilización forzosa de Fujimori, en la década de 1990, dirigidos a las mujeres indígenas y mestizas pobres; y, como observara Nelson Manrique, en el hecho de que aún hoy es posible encontrar grabado en algunas mesas de las aulas de universidades privadas de clase alta el mensaje: «Haga Patria, mate a un cholo»18. Para algunos peruanos (obviamente no todos), las poblaciones no blancas del Perú, y la población indígena especialmente, pertenecen –como los judíos europeos– «a lo que los antiguos romanos denominaron homo sacer: pese a ser humanos, eran excluidos de la comunidad humana, razón por la cual podían ser eliminados con impunidad» (Zizek 2002: 141)19. En contraste con los Estados Unidos o Argentina, en el Perú del siglo XIX las elites no estaban en condiciones de llevar a cabo campañas genocidas en contra de la población indígena, en su afán por «construir la nación». Como en México, la población indígena del Perú era demasiado numerosa para emprender un proyecto de ese tipo. Pero a diferencia de México, donde comenzó a desarrollarse una identidad mestiza en el siglo XIX y se consolidó en el XX, en el Perú el mestizaje biológico no produjo un mestizaje cultural que pudiera constituirse en la base de la identidad nacional20. El indigenismo de principios del siglo XX en México se alimentó de la idea de la «raza cósmica» de Vasconcelos, mientras que el indigenismo de la década de 1920 en el Perú se transformó en un movimiento marginal cuyo impulso intelectual con demasiada frecuencia se limitaba a una exaltación chauvinis- ta de un pasado incaico romántico, al mismo tiempo que se hacían oír lamentaciones 17 La convocatoria a una inmigración europea coincidió con la creencia de que el Perú era un «país vacío». Consúltese Kristal (1991) y Contreras (2004a). Sobre el movimiento eugenésico en América Latina y sus diversas instituciones, ahora largamente olvidadas y que en las décadas de 1930 y 1940 se consideraban tanto legítimas como progresistas, consúltese Stepan (1991). 18 Sobre este punto, consúltese Boesten y Drinot (2004). La cita ha sido tomada de Manrique (1999: 126-7). 19 Desde luego, Zizek se refiere al trabajo de Giorgio Agamben. 20 Sobre la relativa fortaleza de la identidad nacional en México y su relativa debilidad en Perú, consúltese Mallon (1994) y Henríquez (2000). P A U L O D R I N O T | 2 3 respecto al pueblo indígena contemporáneo, cuya miseria se atribuía, si no a una degene- ración racial, sí al atraso cultural (Méndez 1996, De la Cadena 2000). Aunque se enarbo- laron voces, como la de José Carlos Mariátegui, en oposición a tales supuestos culturalis- tas/racistas, aun él consideraba que no era mucho lo que se podía esperar de las masas indígenas del Perú en términos de desarrollo nacional. Aun para pensadores de vanguardia como Mariátegui, el «problema indígena» solo podía resolverse a través de la integración de las masas indígenas del país a un proyecto nacional «moderno», en su caso un proyecto socialista (De la Cadena 1998, Manrique 1999). Durante el siglo XX y principios del siglo XXI estos temas se han superado apenas parcial- mente. Mientras la mayor parte de los procesos de formación del estado-nación han supues- to un grado de nacionalización de las poblaciones locales (el clásico modelo de transfor- mar «campesinos en franceses»), en el Perú tal nacionalización ha sido muy limitada. De hecho, como sugieren algunos historiadores, la presión en favor de la nacionalización ejer- cida antes de mediados del siglo XX tendía a venir más de abajo que de arriba, cuando varios grupos –entre los cuales estaban las comunidades indígenas y las mujeres– utiliza- ban la retórica del liberalismo que había predominado en el léxico político desde la inde- pendencia para negociar y redefinir sus posiciones en la sociedad peruana (Thurner 1997, Hunefeldt 2000). A partir de la década de 1950, el «desborde popular» en el Perú creó un nuevo electorado de migrantes cholos, cuya voz –cada vez más importante políticamente– ha sido expresada por canales no tradicionales (Matos Mar 1984, Stokes 1995, Dietz 1998), pero cuya presencia demográfica (y como votantes) ha causado un profundo impac- to en la política electoral, al punto de que ahora es imposible (como se hizo patente para Vargas Llosa en 1990) para los candidatos ignorar el voto cholo. De hecho, como lo demos- tró Toledo, una afirmación positiva de la choledad ha pasado a ser un activo electoral clave (Quijano 2003). Pese a tan importantes retos, la estructura política y social sigue siendo mayoritariamente excluyente. Si el estado revolucionario mexicano cumplió un papel clave para fomentar un sentido de nacionalidad compartida, en el Perú los gobiernos oligárquicos de la primera mitad del siglo XX hicieron justamente lo contrario: reafirmar y ciertamente acentuar las divisiones de clase y raza –divisiones que apenas fueron abordadas mínimamente por los gobiernos postoligárquicos (militares o civiles)–. Hasta 1980, una buena parte de la pobla- ción peruana fue legalmente excluida de la ciudadanía plena por medio del requisito de ser alfabeto para votar en las elecciones nacionales; pero esa exclusión política fue la expre- sión de otra socioeconómica más profunda y que, en muchos sentidos, se mantiene cons- tante hasta nuestros días. Si en la actualidad el voto cholo es crucial, como lo demuestra la administración de Toledo, se trata de un voto cholo en sí y no por sí; es decir, se trata de una expresión de individualidades múltiples y no de un voto colectivo con agenda chola. Como sugiere Quijano, «esas poblaciones son ahora atraídas, y susceptibles de ser atraídas, para participar no tanto como ciudadanos en busca de la democratización de las relaciones 2 4 | C O N S T R U C C I Ó N D E N A C I Ó N , R A C I S M O Y D E S I G U A L D A D sociales y de la nacionalización del Estado, sino como consumidores y negociantes en el mercado político». Como consecuencia de ello «aun si tiene éxito [político] en la sociedad peruana, la choledad no libera a estos de la clasificación ‘racial’» (Quijano 2003: 58). Se puede decir que el «experimento» de Velasco era un intento de «revolución cultural» desde arriba basada en la inclusión, en un nuevo estado-nación, de sectores previamente excluidos (Portocarrero 2003). Involucró una amplia gama de reformas de largo alcance, incluso una reforma agraria que barrió con la tradicional hacienda serrana; una reforma industrial que produjo cooperativas industriales al estilo yugoslavo; una reforma educativa; y la expropiación de empresas extranjeras clave en sectores como los del petróleo, minería, en la industria pesquera, los medios de comunicación y en la agricultura de exportación. Como ha sido bien documentado, este «experimento» fue un resonante fracaso, y al retornar la democracia en 1980 se había retrocedido en gran medida en las positivas reformas de la «primera fase» de la revolución militar, en virtud de un ajuste estructural ortodoxo y debili- tador (Lowenthal 1975, McClintock y Lowenthal 1983, Booth y Sorj 1983). El experimento peruano fue también un fracaso en términos de las metas políticas y sociales que los propios militares reformistas habían establecido. En un intento de canalizar la movilización popular que originalmente impulsó la intervención de los generales, las fuerzas armadas revolucionarias reprodujeron la tradicional estructura de dominación vertical del período oligárquico. Los generales hicieron poco por alterar el carácter excluyente del período oli- gárquico, sobre todo porque no reconocían el papel fundamental que desempeñó el racismo en la configuración de las estructuras de dominación que pretendían eliminar; y –como los movimientos insurgentes de izquierda de esta época– reducían todo antagonismo a antago- nismos de clase (véase, por ejemplo, la sustitución del término «indio» por el de «campe- sino» en la retórica oficial [De la Cadena 1998]). El racismo como idea y comportamiento normalizado, propongo entonces, es fundamental para explicar el carácter excluyente de la construcción de nación en el Perú. Como observa Gonzalo Portocarrero, el racismo inhibe la capacidad del peruano de «elaborar una memo- ria, una narrativa que cree un nosotros nacional, una historia común donde los peruanos puedan reconocerse como iguales en su diversidad» (Portocarrero 2003: 252). Es un racis- mo «discreto» o «silencioso» (De la Cadena 1998) precisamente porque es institucional, hegemónico, legitimador y normalizado. Como sugiere Romeo Grompone, el racismo en el Perú «gana en el silencio, lo velado, lo no dicho y lo sabido al mismo tiempo por todos» (Grompone 2001: 508)21. En suma, el racismo en el país estructura las jerarquías sociales y configura las políticas de desarrollo porque, al racializar la cultura y culturizar la raza (al reforzar mutuamente las ideas de superioridad/inferioridad racial y cultural), elabora un 21 En una encuesta reciente a 320 estudiantes de cuatro escuelas secundarias y cuatro universidades en Lima, el cincuenta por ciento de los encuestados admitió ser ‘algo racista’ o practicar la ‘discriminación racial’ « (Drzewieniecki 2004: 22). Hay que admitir que un considerable número de estudiantes rechazó el racismo o el prejuicio racial, lo cual indica que el potencial para el cambio existe. P A U L O D R I N O T | 2 5 «otro» no blanco (el indígena, el mestizo, el afroperuano, el chino) como el depositario y agente de la pobreza, del atraso cultural y del fracaso nacional. El racismo lleva a los peruanos a percibir que las desigualdades socioeconómicas y políticas son inevitables y, en algunos casos, deseables, pues –perversamente– al poner a cada cual en su lugar, el racismo construye un orden «normalizado» que es óptimo, dadas las supuestas aptitudes raciales y culturales de cada peruano. Las raíces coloniales de esta forma de racismo deberían ser evidentes. Sin embargo, este orden normalizado, como he sugerido, hoy en día impacta negativamente tanto sobre el «crecimiento» como sobre la integración nacional. 5. CONCLUSIONES El presente capítulo sugiere que el racismo y las desigualdades apuntaladas por el racismo son fundamentales para comprender el carácter tanto de la construcción de nación como de las estrategias de desarrollo aplicadas por los sucesivos gobiernos desde mediados del siglo XIX en el Perú. En este sentido, se concentra especialmente en la forma en que el racismo (en términos de Douglass North) contribuye a definir las reglas del juego. Pero, al mismo tiempo –y aquí cabe recordar la distinción entre instituciones y organizaciones establecida por la NEI–, está claro que el racismo es fundamental para comprender el funcionamiento de muchas organizaciones tanto del Estado como de la sociedad civil en el Perú. Las organizaciones no estatales, como discotecas y agencias de empleo –para men- cionar solo un par–, que discriminan con el argumento de «buena presencia», han logrado cierto grado de notoriedad y últimamente oprobio, al menos en algunos sectores. Pero, como lo demuestran una serie de estudios sociológicos y antropológicos recientes, las organizaciones estatales como las fuerzas armadas, el sistema educativo y los servicios de salud pública también discriminan racialmente y, al hacerlo, contribuyen a reproducir las jerarquías raciales (al igual, cabe enfatizar, que las de género) en la sociedad peruana22. Por tanto, no sorprende que una parte importante de los peruanos se comprometa con estas organizaciones con un alto grado de sospecha y cautela. La Nueva Economía Institucional sugiere que las organizaciones participan en el juego de acuerdo con las reglas establecidas por las instituciones. Puesto que las reglas parecen establecidas para discriminar sistemáticamente a grandes sectores de población, no sor- prende pues que muchos peruanos esperen poco de las organizaciones que participan en el juego en función de tales reglas. Como sugiere Deborah Poole: «(…) como cualquiera que haya estudiado los archivos legales del altiplano peruano bien puede imaginar, muchos campesinos se sorprenderían al descubrir que los casos 22 Entre otros, consúltese González Cueva (2000), Oliart (1999) y Boesten (2004). 2 6 | C O N S T R U C C I Ó N D E N A C I Ó N , R A C I S M O Y D E S I G U A L D A D legales, de hecho, pueden resolverse en lugar de archivarse (y cerrarse) por razones que tienen que ver ya sea con ‘influencias’ privadas o con un obstáculo de tiempo judicial igualmente arbitrario. De hecho, en un estudio conducido a fines de la déca- da de 1980, una vasta mayoría de campesinos del altiplano peruano, involucrados en casos legales, declararon que simplemente no sabían si sus casos habían sido resuel- tos» (Poole 2004: 60). En este sentido, el reto de la reforma institucional es, pues, muy grande. Yo sugeriría que, para muchos peruanos, las organizaciones como el Poder Judicial o los partidos políticos son ilegítimas porque son ineficientes y corruptas; pero también, y quizás más importante aún, porque las consideran expresión de un sistema institucional que han llegado a consi- derar, con buenas razones, responsable –y dependiente– de su exclusión como ciudadanos plenos. Esto, por supuesto, no significa que todos los intentos de reforma institucional sean inútiles. Sugiere, eso sí, que es poco probable que tengan éxito las políticas que no abordan estos temas. P A U L O D R I N O T | 2 7 BIBLIOGRAFÍA Adelman, Jeremy (2001). «Institutions, Property, and Economic Development in Latin America». En: Centeno, M. y F. López-Alves. The Other Mirror: Grand Theory through the Lens of Latin America. Princeton y Oxford: Princeton University Press. —— (1999). «Introduction: The Problem of Persistence in Latin American History». En: Adelman, Jeremy (ed.). 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En el Perú, a partir de los intentos del presidente Alberto Fujimori por establecer un régimen que expulsara a los partidos desacreditados hacia los márgenes del sistema políti- co, el papel de estos ha sido un tema clave de debate. La caída repentina de Fujimori a finales del año 2000, y el sucesivo intento de volver a un sistema de gobierno basado en partidos, ha planteado consecuentemente temas de debate acerca de cómo promover y mejorar el funcionamiento del sistema de partidos con el objetivo de crear un sistema político más estable y con mayor legitimidad. A pesar de que la experiencia de los años recientes ha aumentado el nivel de pesimismo sobre las posibilidades que tiene la demo- cracia peruana, ha incluido también algunas iniciativas de diseño institucional que buscan mejorar el funcionamiento de los partidos y del sistema de partidos en términos más gene- rales. Este capítulo pretende examinar estas iniciativas e iniciar una discusión preliminar acerca de los posibles efectos positivos que estas puedan llegar a tener en el más largo plazo. La forma en que los partidos emprenden su papel mediador varía de acuerdo con el tiempo y el lugar, y las corrientes mundiales de las últimas décadas han producido cambios al respecto (Angell 2004). Pero aun así, los partidos necesitan cumplir con ciertos requisitos básicos en términos de representación y de gobernabilidad, funciones que no pueden ser asumidas por otras formas de institucionalidad. Solo los partidos pueden representar las visiones de la gente común, y transmitirlas y agregarlas al nivel del estado. Los partidos proveen un abanico de opciones electorales y son catalizadores de movilización electoral. A su vez, juegan un papel central en la gobernabilidad reclutando gente para el gobierno, legislando y dirigiendo procesos de toma de decisión. Esta doble responsabilidad, una 3 4 | P A R T I D O S P O L Í T I C O S E I N T E R M E D I A C I Ó N E N E L P E R Ú «desde abajo hacia arriba» y la otra más «desde arriba hacia abajo», es a menudo difícil de reconciliar; y no menos en países como los de Latinoamérica, donde la distancia entre el estado y la sociedad es tan grande y donde la organización de los partidos en el ámbito local es desigual e inconsistente. Los partidos que se inician representando intereses socia- les terminan muchas veces excesivamente enredados en los asuntos del estado, enajenán- dose de sus orígenes y de aquellos que los eligieron (o alternativamente reconectándose solo de manera ocasional en épocas de elección o reelección). Agrupados alrededor de los núcleos del poder político centralizado, los partidos fácilmente pueden transformarse en vehículos de cooptación y de clientelismo. Aquellos que, por su parte, permanecen fieles a sus bases partidarias articulando de manera exitosa sus demandas y reclamos, suelen con- tribuir poco a la formación de alianzas del tipo que sostiene la estabilidad gubernamental, exacerbando así, más que resolviendo, los problemas de gobernabilidad. Combinar estas dos funciones ya es difícil en la mayoría de los países, pero en países como el Perú –donde la distancia entre estado y sociedad es sumamente grande, y donde las divisiones sociales, geográficas y raciales son extremas– esta puede ser una exigencia desmesurada. Los partidos políticos peruanos no generan mucho respeto entre los votantes, y su falta de legitimidad los convierte en uno de los vínculos más débiles del sistema político nacional. En todas las encuestas disponibles, estos aparecen evaluados desfavorablemente y aleja- dos de las preocupaciones de la gente común. La mayoría de los votantes considera que los partidos no representan sus intereses, opinión especialmente manifestada por los sectores más pobres o más alejados de los centros del poder político. Muchos creen que los partidos son una parte del sistema de dominación y de exclusión. El poco respeto público que alguna vez pudieron haber tenido cayó precipitosamente a fines de la década de 1980. Los diez años del gobierno de Fujimori (1990-2000) redujeron aún más su relevancia, cerrán- dose así canales de representación democrática en favor de un sistema clientelista y orga- nizado «desde arriba hacia abajo». El repentino, y algo inesperado, retorno a un gobierno democrático más abierto a fines del año 2000 creó una oportunidad para la reconstrucción de instituciones representativas. Sin embargo, hizo surgir también serias interrogantes sobre cómo, en primer lugar, resucitar y, luego, reconstruir los partidos. Más aún, surgieron preguntas tales como: ¿cuánto pueden cambiarse los patrones de comportamiento político con la arquitectura institucional?, ¿cuánto pueden tardar las prácticas institucionales en consolidarse y hacerse permanentes?, ¿hasta qué punto las instituciones políticas se tienen que adaptar a una cultura política ya existen- te, y hasta qué punto estas instituciones son capaces de cambiar dicha cultura política? La arquitectura establece el plan de construcción del edificio, lo que puede afectar el compor- tamiento de quienes lo habitan –al menos eso es lo que esperarían los arquitectos–, pero en última instancia lo que las personas hagan en el edificio depende de una variedad de factores que van más allá de los muros o del diseño físico. Como veremos, los objetivos que tenían los diseñadores institucionales durante el período posterior al 2001 eran, primera- J O H N C R A B T R E E | 3 5 mente, rescatar y, luego, fortalecer un sistema multipartidista que funcionara alrededor de unos pocos partidos o bloques de partidos que fueran a su vez poderosos. Al mismo tiempo se buscaba hacerlos más accesibles a sus bases y más responsables en las funciones de gobierno que les fueran asignadas. Dada la historia reciente (y no tan reciente) del Perú, esta no es una tarea fácil. Como también veremos, hay razones más profundas que explican por qué los partidos generan tan poco respeto. Es por ello que este capítulo empieza con una revisión histórica sobre la naturaleza elitista y exclusiva subyacente al sistema político y a la falta de una tradición política representativa en el Perú, factores que dificultan la construcción de una cultura democrática. En seguida se identifica algunos avances hechos en la década de 1980 y los retrocesos de la de 1990, para luego evaluar la debilidad institucional del período posterior a Fujimori. Después, el capítulo se centra en algunos de los cambios institucionales ocurri- dos durante el gobierno de Toledo, en particular en la Ley de Partidos Políticos del año 2003. Concluye, por último, con algunas ideas sobre las posibilidades de una instituciona- lidad que vaya más lejos, y las dificultades que puedan encontrarse en el camino, tanto en el corto plazo como (en forma más especulativa) en el más largo plazo. 2. EL DÉFICIT DEMOCRÁTICO El Perú sobresale entre los países latinoamericanos por la debilidad de sus instituciones democráticas y por la ausencia de una cultura democrática fuerte. Esto queda claro a partir de una serie de estudios comparativos, así como de los informes publicados anualmente por el Latinobarómetro1. No es una de esas repúblicas –como Chile, Uruguay, Costa Rica, Colombia o incluso Venezuela– que pueden mirar hacia atrás en busca de una tradición de gobierno basada en partidos políticos. Tampoco es de esos países –como México, Brasil o Argentina– en los que las masas fueron integradas al sistema político a lo largo del siglo XX (aunque de manera imperfecta). En el Perú, las masas permanecieron al margen del siste- ma político hasta mucho más tarde que en otros países. Durante la mayor parte del siglo XX, el Perú estuvo gobernado por regímenes autoritarios, centralistas y muchas veces militares, que se resistieron a la participación democrática y privilegiaron el desarrollo de la capital (es decir, Lima) por sobre el del resto del país. Estos gobiernos se han visto intercalados con cortos interludios constitucionales, elegidos por una minoría muy pequeña con derecho a voto y sin mandato popular. En ambos casos, las estructuras del Estado eran elitistas y exclusivas. Solo con la Constitución de 1979, cuando los analfabetos obtuvieron por prime- 1 El Latinobarómetro (2005) provee una fuente útil de comparación de las actitudes políticas entre diversos países a lo largo del tiempo. En el caso del Perú, estas cifras muestran que el respaldo a la democracia como la mejor forma de gobierno cayó manera consistente durante los diez años anteriores. En 1996, el 63% de los peruanos creía que la democracia era la mejor forma de gobierno, mientras que en el 2004 la proporción era de 45%, uno de los niveles más bajos de América Latina. 3 6 | P A R T I D O S P O L Í T I C O S E I N T E R M E D I A C I Ó N E N E L P E R Ú ra vez el derecho a votar, se consiguió el sufragio universal2; pero aun esto fue una declara- ción formal de derechos que solo se haría realidad en la práctica con el paso del tiempo3. De esta forma, no hay un período del pasado hacia el cual la gente pueda mirar y discernir un sistema político con un gobierno estable basado en partidos4. Sin embargo, ello no quiere decir que los partidos no hayan disfrutado de un apoyo de masas, o que estos no hayan existido durante muchos años. La Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA) se estableció ya en 19245. Bajo el liderazgo de Víctor Raúl Haya de la Torre, el APRA se transformó en el primer partido de masas y contó con una fuerte presencia entre los sectores de más bajos ingresos. El Partido Socialista Peruano, que en 1930 se transformó en el Partido Comunista, también desarrolló una presencia real a pesar de que, en términos formales, la clase trabajadora a la que buscaba organizar era, por su naturaleza, pequeña. En la década de 1950 emergieron otros dos partidos que se presentaban como partidos de masas: Acción Popular (AP) y el Partido Demócrata Cristiano (PDC), que más tarde formó el Partido Popular Cristiano (PPC)6. Estos son, por lo tanto, partidos que ostentan cierta longe- vidad y cierto grado de apoyo popular, y siguen siendo hoy en día fuerzas políticas vivas. Sin embargo, ninguno de estos partidos –ni siquiera el APRA– llegó a ser un partido nacio- nal en el sentido de lograr penetrar todos los niveles de la sociedad o todas las zonas del país. Todos, en distintos grados, presentaban características internas jerárquicas y poco democráticas que reflejaban los prejuicios sociales, regionales y étnicos de la extracción social de la que provenían. Además, el Perú no tenía un sistema de partidos, en el sentido de un conjunto estable de reglas y prácticas políticas dentro del cual los partidos puedan competir en contiendas electorales, y que provea así de una base de gobierno. Las eleccio- nes eran irregulares, frecuentemente manipuladas y organizadas sobre un electorado muy pequeño. Asimismo, la política se dirigía dentro de estrechos límites ideológicos. Por ejem- plo, las elites tradicionales estaban mal preparadas para respetar las ambiciones electora- les del APRA, pero carecían de un partido conservador convincente o duradero que les permitiera proteger sus intereses. Quizás cuando más cerca estuvo el Perú de establecer algo semejante a un sistema de partidos fue en la década de 1960, durante la contienda 2 Esto, por ejemplo, ocurrió casi 30 años antes en Bolivia, donde la revolución de 1952 trajo (al menos nominalmente) derechos ciudadanos universales. 3 Como Drinot nota en el primer capítulo de este libro, la Comisión de la Verdad y Reconciliación descubriría un mundo en el que los derechos políticos significaban poco o nada. 4 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn destacan esta fragilidad institucional al recordarnos que «desde el momento de ganar la independencia en 1821, el país ha tenido 13 constituciones, por lo menos 26 golpes de estado exitosos, y 108 gobiernos de los cuales solo 19 fueron elegidos y 9 completaron su mandato» (Morón y Sanborn 2004: 1). 5 El APRA nació en Ciudad de México (México), y no fue sino hasta 1930 que el Partido Aprista Peruano (PAP) fue fundado en el Perú. 6 El AP data sus orígenes en 1956. El PDC fue establecido un año más tarde, y el PPC fue fundado en 1966 como una fracción de derecha escindida del PDC. J O H N C R A B T R E E | 3 7 por el gobierno entre el APRA, AP y la Unión Nacional Odriista (UNO). No obstante, estos fracasaron en ponerse de acuerdo sobre las reglas básicas del juego político, lo que llevó al golpe de Estado de 1968 y a doce años de gobierno militar. En este período la actividad partidista fue proscrita y la competencia electoral fue eliminada. La primera vez que un sistema de partidos surgió basado en reglas democráticas fue en la década de 1980, cuando los partidos compitieron por el apoyo de la masa electoral en elecciones frecuentes, regulares y razonablemente limpias. Los partidos que emergieron de la dictadura militar ofrecían diversidad ideológica (si no polarización), abarcando desde una izquierda marxista hasta el conservador PPC. También ofrecían un grado de penetración social, a pesar de que muchos peruanos aún permanecían en los márgenes del sistema político. Los partidos de izquierda, en particular, buscaban organizar a los sectores exclui- dos, tanto en áreas rurales como en los sectores urbanos de pueblos jóvenes. Sin embargo, las lealtades de partido no eran profundas, como lo mostraban los cambiantes resultados electorales en la década de 1980. Dada la naturaleza incipiente del sistema de partidos, esto no es quizás ninguna sorpresa. El sistema también tuvo que enfrentar una serie de desafíos imprevistos que remecieron sus cimientos. La crisis de la deuda externa de la década de 1980 conllevó la aplicación de políticas económicas que destruyeron por completo la expectativa de que con la democra- cia mejorarían los niveles de vida de las mayorías: esa década vio la caída de los ingresos per cápita y el aumento de los niveles de pobreza. Al mismo tiempo, la aparición y el crecimiento aparentemente imparable de Sendero Luminoso acrecentaron las dudas sobre la eficacia de la democracia. La combinación de inseguridad económica e inseguridad política nutrió un cuestionamiento profundo hacia la capacidad de la clase política, y en especial hacia los partidos y sus líderes: estos fueron ampliamente percibidos como irres- ponsables, incompetentes y corruptos. Por este motivo, no se puede calificar a la década de 1980 como una en la cual una naciente democracia basada en partidos trajera resultados positivos. Tales cuestionamientos a los partidos y a sus líderes eran evidentes antes de que Alberto Fujimori, el outsider por excelencia, llegara de la nada a ganar las elecciones presidencia- les de 19907. Todos los partidos sufrieron, no solo Acción Popular y el APRA, que habían gobernado el país durante la primera y segunda mitad de la década de 1980, respectiva- mente. Los partidos de izquierda también fueron sepultados por la misma fuerza, a pesar de que estos no habían tomado parte en el gobierno anterior, salvo en el ámbito local. Este 7 El éxito electoral de Ricardo Belmont, un personaje destacado de los medios de comunicación que en 1989 llegó a alcalde de Lima, fue hasta cierto punto una premonición del fenómeno Fujimori del año siguiente. 3 8 | P A R T I D O S P O L Í T I C O S E I N T E R M E D I A C I Ó N E N E L P E R Ú cuestionamiento público de la clase política ofreció un contexto provechoso para el fenó- meno Fujimori en la década de 1990 y más adelante. Fujimori, quien estuvo políticamente aislado en un principio, se dio cuenta rápidamente de que el clima formado por el senti- miento antipartidos podía serle ventajoso. El autogolpe de 1992 fue un intento cuidadosa- mente premeditado de usar la impopular «partidocracia» –así llamada por Fujimori– para fortalecer su postura y debilitar la de la oposición. El sistema de democracia directa fue diseñado por Fujimori para cortar la intermediación ejercida por los partidos entre el Estado y la sociedad8. Al mismo tiempo, la crisis económica de la década de 1980, sumada a las políticas de privatización y de contracción del Estado implementadas por Fujimori, reduje- ron la importancia de los partidos como puntos de acceso hacia el Estado9. El autogolpe buscó perpetuar la permanencia de Fujimori en el gobierno mucho más allá de su período presidencial. Esto se logró mediante reformas constitucionales y a través de la manipulación tanto de las instituciones judiciales como de los medios de comunicación. También recurrió al uso de recursos fiscales para crear apoyos locales por medio de prácti- cas políticas clientelistas (De Belaunde 1998). Los partidos fueron excluidos de los proce- sos de toma de decisión y llegaron a ser en gran medida irrelevantes, incluso en épocas electorales. Los medios de comunicación ayudaron a estimular los sentimientos antiparti- dos; así, los partidos tradicionales combinados solo lograron un mero 6,3% de los votos para la elección presidencial de 1995, comparado con el arrollador 64,4% que obtuvo la reelección de Fujimori. Los políticos, interesados en defender su presencia en la política nacional, se escindieron de sus afiliaciones partidarias anteriores, transformándose en in- dependientes de variado tipo. La consecuencia fue una fragmentación política en pequeños grupos formados alrededor de personalidades políticas, en los que cada uno trataba de sobrevivir por medio de un trato directo con el presidente. La aversión de Fujimori hacia los partidos organizados incluso lo llevó a resistir la tentación de formar un partido político propio, aunque esto le trajera problemas en tiempos electorales10. En el discurso oficial, entonces, los partidos eran responsables de todos los males que el Perú había sufrido a fines de la década de 1980. Por su parte, la popularidad personal de Fujimori, que se mantuvo firme hasta los últimos años de la década de 1990, era una imagen espectral de la amargura que la gente sentía hacia los partidos y hacia sus líderes. Pero, como lo demostraron las elecciones del año 2000, la subsistencia del sistema electoral implicaba 8 Para una exposición de las medidas tomadas por el gobierno de Fujimori para estos efectos durante los primeros años de su gobierno, véase Crabtree (1994). 9 Tanaka (2002) muestra cómo los mecanismos de entrelazamiento entre el Estado y la sociedad –constituidos no solo por partidos sino también por movimientos sociales– dieron paso a nuevas formas de mediación en las que los medios de comunicación jugaban un papel central. 10 Entre estos problemas se encontraba la necesidad de volver a registrar los sucesivos partidos oficiales constituidos por Fujimori. Una de las primeras señales de manipulación electoral surgida en las elecciones del año 2000 fue el uso de «fábricas» para la producción de las firmas requeridas para inscribir al partido oficial en las elecciones. Esta práctica era empleada también por otros partidos. J O H N C R A B T R E E | 3 9 que los partidos tuvieran que continuar desplegando candidatos y estructurando sus campa- ñas; el personalismo puro no era suficiente. 3. LA TAREA DE INSTITUCIONALIZACIÓN El colapso del régimen de Fujimori el año 2000 conduciría al retorno de un gobierno más abierto y más democrático. Las elecciones del año 2001 fueron ampliamente acreditadas como limpias e imparciales, en marcado contraste con las del año anterior, que Fujimori manipuló para asegurar un dudoso tercer período presidencial. Sin embargo, la caída de Fujimori, ocurrida en medio de escándalos sobre la manipulación política de los servicios de inteligencia, no fue en sí misma una validación de los partidos peruanos. Tampoco fue una muestra de respaldo público al papel que estos pudieran jugar en un sistema político más democrático e institucional. No obstante, las elecciones del 2001 confirieron a los partidos un papel importante, y el tema de cómo mejorar su perfil público se transformó de un momento a otro en una preocupación central. Denigrados durante la mayor parte de la déca- da, ¿cómo resucitarían y rescatarían su credibilidad? ¿Cómo se insertarían de manera más efectiva y con mayor legitimidad a mediar entre estado y sociedad? ¿Qué estructuras institu- cionales ayudarían a devolverles a los partidos dichas facultades? El regreso a un gobierno más abierto y más democrático, primero durante la presidencia interina de Valentín Paniagua, y luego, después de las elecciones del 2001, durante el gobierno de Alejandro Toledo, abrió repentinamente la posibilidad de elucubrar respuestas a dichas interrogantes. Antes de ir a analizar los pasos tomados para reformar el funcionamiento de los partidos políticos pos-Fujimori, es recomendable detenerse un momento para evaluar el estatus de los partidos peruanos y del sistema de partidos a comienzos del nuevo milenio. Para ello (y, por lo tanto, para poder juzgar el tamaño de la montaña que tuvieron que escalar), vale la pena mirar estos procesos a la luz de cuatro criterios bien establecidos sobre la institucio- nalización de sistemas de partidos (Mainwaring y Scully 2002)11. El primer criterio es la estabilidad y el respeto por las reglas de la competencia partidaria. Como hemos visto, en la década de 1990 hubo intentos de excluir a los partidos políticos mediante una manipulación institucional y el fomento de las actitudes antipartidistas (entre otras cosas) a través del manejo mediático. El regreso a la competencia en el 2001 trajo consigo cierto grado de consenso acerca de la necesidad de reconstruir el sistema de partidos y sobre los cambios que se requerían para lograrlo. La escala de la manipulación y del fraude de los años anteriores, puesta de manifiesto con los «vladivideos», provocó la 11 Mainwaring y Scully proponen estos criterios como una manera de evaluar la institucionalización de un siste