i “METODOLOGÍA DEL MUESTREO ALEATORIO ESTRATIFICADO: SU APLICACIÓN EN LA FISCALIZACIÓN A LOS PRESTADORES DE LOS SERVICIOS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO DEL ÁMBITO RURAL” Trabajo de investigación presentado para optar al Grado Académico de Magíster en Gestión Pública Presentado por Sr. Jorge Gustavo Garcia Moscoso Sra. Edith Marlene Castro Centeno Asesor: Abel Rodríguez González 0000-0001-6814-4121 Lima, abril 2024 https://orcid.org/0000-0001-6814-4121 ii iii Dedicatorias A Dios, por permitirnos llegar a este momento. A nuestros hijos Claudia y Jorge por ser nuestra inspiración. A nuestros ángeles, por guiar cada uno de nuestros pasos. A nuestros padres y hermanos por brindarnos siempre su apoyo. iv Agradecimientos A la Sunass por permitirnos realizar el presente trabajo de investigación. A nuestro asesor Abel Rodríguez por el apoyo brindado y la orientación durante el desarrollo del presente trabajo. A Manuel Torres y Antony Velásquez por su apoyo, empeño, dedicación y paciencia. v Resumen ejecutivo El presente trabajo de investigación se contextualiza en la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento brindados por las Organizaciones Comunales en el ámbito rural, la misma que es monitoreada y fiscalizada por parte de la Superintendencia Nacional de Servicios y Saneamiento - Sunass. Para llevar a cabo ello, corresponde tener presente que el número de las Organizaciones Comunales en el Perú supera las 25 000 en el ámbito rural, las mismas que deben brindar los servicios en términos de calidad y cumpliendo con la normativa sectorial vigente. Por su parte, la gran atomicidad de Organizaciones Comunales y la alta cantidad de estas genera una limitante en la fiscalización que desempeña la Sunass, dada la implicancia de los aspectos técnicos y económicos que se requieren para poder evaluar a todas las Organizaciones Comunales. En ese sentido, la presente investigación se delimita a la fiscalización que ejerce la Superintendencia Nacional de Servicios y Saneamiento a las Organizaciones Comunales como prestadores de los servicios de agua potable y saneamiento en el ámbito rural. Por ello, corresponde analizar si los instrumentos que utiliza la Sunass y aplica para el despliegue de las acciones de fiscalización contienen algún tipo de criterio, lineamiento o metodología a seguir para poder determinar aleatoriamente cuántas Organizaciones Comunales se deben fiscalizar. Frente a dicha situación, se establece que en la actualidad no existe una herramienta, lineamiento o metodología que permita determinar aleatoriamente la cantidad de Organizaciones Comunales a fiscalizar por parte de la Sunass, lo cual resulta importante considerando que le corresponde ejercer dicha función a la Sunass a nivel nacional y, en consecuencia, al total de Organizaciones Comunales existentes. Por lo expuesto, a través del presente trabajo se propone una metodología para determinar la cantidad de fiscalizaciones que realizará la Sunass a la prestación de los servicios de saneamiento brindado por las organizaciones Comunales que permite mejorar el muestreo a utilizar en las acciones de fiscalización que despliegue la Sunass. vi Índice Resumen ejecutivo ........................................................................................................................ v Índice de tablas. ............................................................................................................................ ix Índice de gráficos .......................................................................................................................... x Índice de ilustración ..................................................................................................................... xi Índice de anexos .......................................................................................................................... xii Introducción .................................................................................................................................. 1 Capítulo I. Planteamiento del problema ................................................................................... 2 1. Antecedentes. ........................................................................................................................ 2 2. Problema ............................................................................................................................... 3 2.1 Descripción de la realidad problemática. ................................................................................ 3 3. Formulación del problema. ................................................................................................... 5 4. Preguntas de investigación .................................................................................................... 5 5. Objetivo de la investigación .................................................................................................. 5 5.1. Objetivo general ...................................................................................................... 5 5.2. Objetivos específicos ............................................................................................... 5 6. Hipótesis ................................................................................................................................ 6 7. Justificación de la investigación ............................................................................................ 6 8. Delimitaciones, limitaciones y alcances. ............................................................................... 7 8.1. Alcances .................................................................................................................. 7 8.2. Delimitaciones ......................................................................................................... 7 8.3. Limitaciones ............................................................................................................ 7 Capítulo II. Marco Teórico. ....................................................................................................... 9 1. Prestación de los servicios de agua potable y saneamiento a nivel nacional. ....................... 9 1.1. Diseño institucional ............................................................................................................... 9 1.1.1. Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. ........................................... 9 1.1.2. Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento. ........................................ 10 1.1.3. Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. ......................................................... 11 vii 1.1.4. Prestadores de los servicios públicos de agua potable y saneamiento. .................. 11 1.2. Roles por niveles de gobierno. ............................................................................................ 13 1.2.1. Ámbito nacional. ................................................................................................... 13 1.2.2. Ámbito regional. .................................................................................................... 13 1.2.3. Ámbito local. ......................................................................................................... 14 2. Prestación de los servicios en el ámbito rural regulada a través de la Ley del Servicio Universal. .................................................................................................................................... 15 3. Concepto de Organizaciones Comunales ............................................................................ 16 4. Concepto de fiscalización .................................................................................................... 17 4.1. La Fiscalización de la Sunass. ............................................................................... 17 4.2. Importancia de la fiscalización. ............................................................................. 18 5. Fines de la fiscalización ...................................................................................................... 19 6. Sobre el marco legal que regulan la calidad en la prestación de los servicios brindados por las Organizaciones Comunales y la fiscalización que ejerce la Sunass sobre estas. ................... 19 6.1. Reglamento de Calidad de la Prestación de los Servicios de Saneamiento brindados por Organizaciones Comunales en el ámbito rural, aprobado por Resolución de Consejo Directivo N.º 015-2020-SUNASS-CD. ......................................................................... 20 6.1.1. Sobre la cloración. ................................................................................................. 21 6.1.2. Sobre el monitoreo del cloro residual. ................................................................... 21 6.1.3. Respecto de la cuota familiar. ............................................................................... 22 6.2. Reglamento de Fiscalización de los Servicios de Saneamiento brindados por Organizaciones Comunales, aprobado por Resolución de Consejo Directivo N.º 023-2020- SUNASS-CD. .............................................................................................................................. 23 6.2.1. La fiscalización a las Organizaciones Comunales. ................................................ 25 6.2.2. Procedimiento de fiscalización a las Organizaciones Comunales. ........................ 25 6.2.3. Criterios de selección a Organizaciones Comunales a fiscalizar. ..................................... 26 Capítulo III. Revisión de literatura y experiencias de regulaciones de otros países. .......... 32 1. Ámbito internacional. ............................................................................................ 32 2. Ámbito nacional. ................................................................................................... 34 Capítulo IV. Metodología. ........................................................................................................ 36 1. Tipo de investigación. ......................................................................................................... 36 viii 2. Tipo de diseño de investigación. ......................................................................................... 36 3. Métodos de investigación y técnicas de análisis de información. ....................................... 36 3.1. Recolección de datos ............................................................................................. 36 3.2. Análisis y procesamiento de datos......................................................................... 37 4.1. Delimitación temporal ........................................................................................... 38 Capítulo V. Proyecto de mejora. .............................................................................................. 48 1. Aspectos que deben ser regulados y aportes a considerar ................................................... 48 2. Objetivo de la metodología. ................................................................................................ 49 3. Necesidad de la metodología. .............................................................................................. 49 3.1. Valor público y cadena de valor. ........................................................................... 50 4. La metodología de fiscalización de las Organizaciones Comunales ................................... 52 Capítulo VI. Conclusiones y recomendaciones. ...................................................................... 57 1. Conclusiones. ...................................................................................................................... 57 2. Recomendaciones. ............................................................................................................... 58 Bibliografía. ................................................................................................................................ 60 Anexos......................................................................................................................................... 62 Notas biográficas ......................................................................................................................... 78 ix Índice de tablas. Tabla 1.Número de prestadores en el ámbito rural por tipo de prestador. .................................... 3 Tabla 2.Responsabilidad en la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento según el ámbito y responsable de la prestación ......................................................................................... 13 Tabla 3.Monitoreo orientativo de prestadores del ámbito rural según el POI 2020 de la Sunass. ..................................................................................................................................................... 28 Tabla 4. Clasificación de departamentos por regiones ................................................................ 39 Tabla 5.Distribución del tamaño de la población ........................................................................ 40 Tabla 6. Resultados estadísticos de la muestra ............................................................................ 43 Tabla 7. Parámetros estadísticos por estratos .............................................................................. 44 Tabla 8. Distribución del muestreo estratificado......................................................................... 45 Tabla 9. Costos de las fiscalizaciones por regiones en el año 2022 ............................................ 46 Tabla 10. Distribución del muestreo estratificado considerando los costos ................................ 46 Tabla 11. Distribución de la muestra en cada estrato .................................................................. 47 x Índice de gráficos Gráfico 1.Rol de la Sunass como organismo regulador .............................................................. 11 Gráfico 2.Prestación de los servicios de agua potable y saneamiento dividido por cantidad de usuarios ....................................................................................................................................... 12 xi Índice de ilustración Ilustración 1. Cadena de valor de la Sunass ................................................................................ 51 xii Índice de anexos Anexo 1.Cuestionarios de información básica para Organizaciones Comunales ....................... 62 Anexo 2. Principales estadísticos por regiones ........................................................................... 71 Anexo 3.Resultados de la aplicación del muestreo aleatorio estratificado ................................. 74 1 Introducción La investigación que se presenta tiene por finalidad el describir, analizar y evaluar la forma por la cual se lleva a cabo la determinación de las acciones de fiscalización a las Organizaciones Comunales por parte de la Sunass, ya que estas organizaciones son parte de los prestadores de los servicios de agua potable y saneamiento en el ámbito rural. Partiendo del análisis del Plan Nacional de Saneamiento 2022-2026 y la ejecución de los distintos planes operativos institucionales de la Sunass, se tiene identificada una gran cantidad de Organizaciones Comunales en el Perú y en los últimos años se han desplegado acciones de fiscalización por parte de la Sunass para que, desde el enfoque responsivo, se busque el cumplimiento del marco legal vigente. No obstante, dado la cantidad de Organizaciones Comunales presentes en el ámbito rural y las limitaciones técnicas y económicas no se ha logrado realizar fiscalizaciones anuales de cada una de dichas organizaciones. Asimismo, a través de esta investigación se ha identificado que no existe un método, herramienta o instrumento claro que permita determinar el número o forma de elección de las Organizaciones Comunales a fiscalizar, ni garantizar que a través de la información recopilada se logre realizar inferencias a nivel poblacional del estado de diversas variables técnicas de las Organizaciones comunales. En ese sentido, se puede evidenciar que la Sunass presenta un gran desafío al no conseguir fiscalizar a todas las Organizaciones Comunales en la medida que, por medio de la ejecución de sus planes operativos institucionales a la fecha, no se ha podido fiscalizar al número total de estas, por lo cual no puede garantizar ni realizar alguna inferencia sobre el estado actual de las Organizaciones Comunales en el ámbito rural. En tal sentido, dicha preocupación motiva la presente investigación y por medio de esta se analiza tales situaciones, proponiéndose una metodología que permita determinar la cantidad de fiscalizaciones que realizará la Sunass a la prestación de los servicios de saneamiento brindado por las organizaciones Comunales. 2 Capítulo I. Planteamiento del problema 1. Antecedentes. A partir de la aprobación de la Ley del Servicio Universal de Agua Potable y Saneamiento, Decreto Legislativo N.°1280 (en adelante, Ley del Servicio Universal), se incorpora la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento en el ámbito rural bajo la competencia de la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (en adelante, la Sunass), la cual, hasta antes de la aprobación de dicha norma era únicamente el ámbito urbano. Buscando promover el acceso a los servicios antes mencionados a nivel nacional. A partir de ello, la Sunass debe ejercer en el ámbito rural las funciones establecidas en la Ley Marco de Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, Ley N.°27332, y aquellas que se incorporan a través de la Ley del Servicio Universal, debiendo desempeñar tanto la función supervisora, reguladora, normativa, fiscalizadora y sancionadora, de solución de controversias y reclamos de usuarios como la de determinar las áreas de la prestación. Para ello, la Sunass tuvo que elaborar un marco normativo que le permita regular aspectos referidos a la prestación de los servicios en el ámbito rural. Entre las normas elaboradas, la Sunass aprobó el Reglamento de Calidad de la Prestación de los Servicios de Saneamiento brindados por Organizaciones Comunales en el ámbito rural y el Reglamento de Fiscalización de los Servicios de Saneamiento brindado por Organizaciones Comunales, así como la metodología para fijar el valor de la Cuota Familiar en el ámbito rural para que, con ello se regule en el ámbito rural las condiciones de calidad de la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento, la fiscalización a las Organizaciones Comunales y la forma en la que aprobar la Cuota Familiar que permita cubrir los costos de la prestación de los servicios. En línea con esto, a través del Plan Nacional de Saneamiento 2022-2026 se han identificado más de 27 000 prestadores de servicios de saneamiento en el ámbito rural, de los cuales existen más de 25 000 Organizaciones Comunales que ejercen esta función tal y como se puede apreciar en la Tabla 1. 3 Tabla 1.Número de prestadores en el ámbito rural por tipo de prestador. Tipo de prestador Número de prestadores TOTAL PORCENTAJE Organizaciones Comunales 25 087 92.4% Municipalidad 729 2.7% Persona natural o autoridades 861 3.1% Otros (operador privado, operador especializado, organización comunal dedicada a varios temas) 478 1.7% TOTAL 27 155 100% Nota: La presente tabla es adaptada del Plan Nacional de Saneamiento 2022-2026 (Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, 2021). En ese sentido, la Sunass ha venido desplegando diversas acciones necesarias con el fin de poder llevar a cabo sus funciones en el ámbito rural, como realizar informes de fiscalización que permitan la evaluación de los servicios de agua potable y saneamiento, con lo cual la Sunass materializa su función fiscalizadora. Debiendo resaltarse que la Sunass fiscaliza a las Organizaciones Comunales por medio de una fiscalización orientativa, la misma que no se enfoca o persigue un fin punitivo sino más bien uno preventivo y/u orientativo. 2. Problema 2.1 Descripción de la realidad problemática. La Sunass, como entidad pública, a través de sus planes operativos institucionales durante el periodo 2021-2023 programo actividades asociadas con la fiscalización en el ámbito rural, en particular y para efectos de la investigación, nos centraremos en las Organizaciones Comunales. Por ello, con el fin de cumplir con el desarrollo de las actividades de fiscalización a las Organizaciones Comunales, la Sunass en el 2021 programó la elaboración de 383 informes de fiscalización, realizando un total de 411. Por otro lado, para el 2022 la Sunass programó la elaboración de un total de 474 informes de fiscalización, realizándose en dicho año 488. Por último, para el tercer trimestre del 2023 la Sunass programó elaborar 756 informes de fiscalización realizándose 7691. 1 Información obtenida de los Planes Operativos Institucionales – Sunass transparencia: https://www.transparencia.gob.pe/enlaces/pte_transparencia_enlaces.aspx?id_entidad=8&id_tema=5&ver= 4 Como se puede observar, los esfuerzos de Sunass por cumplir con sus funciones ha conllevado a que a lo largo de los últimos 3 años haya realizado más acciones de fiscalización frente a las programadas, lo cual se evidencia con el número de informes de fiscalización realizados frente a los que inicialmente se habían programado; sin embargo, a pesar de dicho esfuerzo, la Sunass no logra fiscalizar al conjunto total de Organizaciones Comunales identificadas por el MVCS a través del Plan Nacional de Saneamiento 2022-2026. En ese sentido, en línea con lo que se establece en el marco legal vigente, la Sunass debe asegurar el cumplimiento integral de sus funciones sin que ello implique excluir de su ámbito a algún prestador o el ejercicio de alguna de sus funciones, para el caso en particular, a ninguna Organización Comunal y, por lo tanto, se debe buscar fiscalizar a todas estas. Al respecto, para llevar a cabo el proceso de fiscalización, la Sunass utiliza el Reglamento de Fiscalización de los Servicios de Saneamiento brindado por Organizaciones Comunales, el mismo que aborda distintos aspectos, como lo son los deberes y derechos de las Organizaciones Comunales, el procedimiento de fiscalización y los resultados obtenidos a través de las acciones de fiscalización. Sin perjuicio de lo anterior, no se ha evidenciado la existencia de criterios propios o una herramienta que clarifique la forma en la que se determina la cantidad de fiscalizaciones que se deben llevar a cabo por parte de la Sunass, sobre todo tomando en cuenta el elevado número de Organizaciones Comunales existentes a nivel nacional, las cuales son prestadoras de los servicios de agua potable y saneamiento. Por lo tanto, a momento, no existe una herramienta, lineamiento o metodología que permita delimitar la forma en la que deba determinarse o identificarse la cantidad de Organizaciones Comunales a fiscalizar por parte de la Sunass, teniendo presente que la fiscalización debe permitir obtener información sobre el total de Organizaciones Comunales a nivel nacional, la cual es mayor a las 25 000. Al respecto, los datos que han sido producto de las acciones de fiscalización reflejan la situación actual de la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento prestados por las Organizaciones Comunales fiscalizadas; sin embargo, no puede realizar alguna inferencia a nivel poblacional, por lo cual realizar un análisis de los resultados obtenidos no permite obtener resultados estadísticamente significativos de las características del ámbito rural, por lo que no se puede afirmar que los datos obtenidos logran reflejar la prestación de los servicios brindada a nivel nacional por las Organizaciones Comunales. 5 Por ello, se propone establecer una metodología que sirva de herramienta para delimitar y determinar la forma en la que la Sunass deba llevar a cabo dichas acciones de fiscalización, con el fin de promover e incentivar la prestación de los servicios en el ámbito rural de acuerdo con la normativa vigente. 3. Formulación del problema. ¿En qué medida los resultados provenientes de las fiscalizaciones que realiza la Sunass a la prestación de los servicios de saneamiento brindado por las Organizaciones Comunales permite obtener resultados estadísticamente significativos? 4. Preguntas de investigación 1. ¿Cuál es la estadística de la información disponible proveniente de la fiscalización a las organizaciones comunales? 2. ¿Cuál es el número de organizaciones comunales que se deben fiscalizar para obtener resultados estadísticamente significativos? 3. ¿La forma actual en la que se distribuyen las fiscalizaciones de las organizaciones comunales es óptima? 5. Objetivo de la investigación 5.1. Objetivo general Analizar si la metodología que se viene planteando actualmente para las fiscalizaciones realizadas por Sunass respecto a la prestación de los servicios de saneamiento brindados por las Organizaciones Comunales permite obtener resultados estadísticamente significativos y, de ser el caso, plantear una metodología que permita determinar la cantidad y la forma de elección de las Organizaciones Comunales por fiscalizar, considerando variables de interés técnico como la cloración, el monitoreo del cloro residual y la recaudación de la cuota familiar para obtener resultados estadísticamente significativos. 5.2. Objetivos específicos a) Analizar estadísticamente los resultados de la información disponible provenientes de la fiscalización a las organizaciones comunales. b) Determinar el número de organizaciones comunales a fiscalizar para obtener resultados estadísticamente significativos. 6 c) Determinar si la forma actual en que se distribuyen las fiscalizaciones de las organizaciones comunales es óptima. 6. Hipótesis Los resultados provenientes de las fiscalizaciones realizadas por la Sunass a las organizaciones comunales no permiten obtener resultados estadísticamente significativos. 7. Justificación de la investigación Por medio de la Resolución 64/292, en julio del año dos mil diez, la Asamblea General de las Naciones Unidas reconoce el derecho humano al agua y al saneamiento y exhorta a los estados a proporcionar a toda la población un acceso económico al agua potable y el saneamiento. Posteriormente, en septiembre del año dos mil quince, se adoptaron los Objetivos de Desarrollo Sostenible, cuyo objetivo 6 se encuentra asociado con la gestión eficiente y disponibilidad del agua potable y saneamiento para toda la población. Dicho objetivo persigue, entre otros aspectos, el acceso universal a los servicios de agua potable y saneamiento. Bajo dicho contexto, el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) 2024-2030 del Sector Vivienda, Construcción y Saneamiento establece como objetivo estratégico: Incrementar el acceso a servicios de agua y saneamiento con calidad y sostenibilidad para la población del ámbito rural, con especial atención a las poblaciones vulnerables. De igual forma, ello se ve reflejado a través de la Política Nacional de Saneamiento vigente y el Plan Nacional de Saneamiento 2022-2026, ya que a través de dichas herramientas se busca promover el acceso a los servicios a nivel nacional, en términos de sostenibilidad y calidad, buscando la participación de los distintos actores con competencias reconocidas en el sector saneamiento, entre los cuales se encuentra la Sunass. En ese sentido, tanto la percepción nacional como internacional exige la necesidad de promover el acceso universal a los servicios de agua potable y saneamiento a nivel nacional, sin distinguir ámbito urbano y rural. Considerando lo anterior, con la aprobación de la Ley del Servicio Universal se incorpora la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento en el ámbito rural bajo la competencia de la Sunass. 7 Bajo dicho contexto, la Sunass despliega distintas acciones en el marco de sus funciones como organismo regulador para incrementar el acceso a los servicios de manera sostenible y en términos de calidad, estos últimos son monitoreados a través de su función de fiscalización. Ante ello, se ha detectado un problema vinculado a la fiscalización en el ámbito rural, producto de la forma en cómo se determina la cantidad de acciones de fiscalización a desplegar por parte de la Sunass hacia las Organizaciones Comunales, ya que no se evidencia la existencia de criterios que permitan determinar y delimitar las Organizaciones Comunales a fiscalizar y, por tanto, obtener resultados estadísticamente significativos para caracterizarlos a nivel nacional. Producto de ello, es que la información obtenida de las acciones de fiscalización que desarrolla la Sunass no necesariamente permite estimar la situación actual de la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento brindados en el ámbito rural a nivel nacional, considerando que no se ha desarrollado una estrategia, conjunto de criterios, herramienta o metodología que determine y justifique las Organizaciones Comunales a fiscalizar. En ese sentido, se propone una herramienta que promueva una metodología que sirva para determinar la cantidad de fiscalizaciones que realizará la Sunass a la prestación de los servicios de saneamiento brindado por las Organizaciones Comunales. 8. Delimitaciones, limitaciones y alcances. La presente investigación tiene los siguientes alcances, delimitaciones y limitaciones: 8.1. Alcances El alcance de la presente investigación está dado por: − La Naturaleza del estudio: Es un estudio cualitativo y cuantitativo. − Los Niveles de Estado: El presente estudio abarca un nivel de estado nacional, ya que este realiza el análisis en base tanto a la normativa como a los alcances de las acciones de fiscalización desarrolladas por la Sunass a nivel nacional. − Sector: El presente estudio se enmarca en el sector saneamiento, en particular es en el ámbito rural, del año 2020 al año 2023. 8.2. Delimitaciones − Delimitación Temporal: El estudio se llevará a cabo durante el periodo enero 2023 a marzo del 2024. 8.3. Limitaciones 8 La primera limitación radica en la carencia de data a nivel poblacional de las Organizaciones Comunales que brindan servicios de agua potable y saneamiento en el ámbito rural lo cual se debe a su alta densidad, es decir, más de 25 000 Organizaciones Comunales a nivel nacional. En ese sentido, obtener información de cada una de ellas tiene como gran limitante el costo, la mano de obra necesaria y el tiempo disponible, por lo que contar con información de fiscalización anual a nivel poblacional es extremadamente complejo. Asimismo, tampoco se cuenta con información a nivel de muestra de las organizaciones comunales que permita obtener resultados estadísticamente significativos dado que los datos recopilados actualmente por fiscalización por parte de Sunass dado que la forma de recolección de los mismos no garantiza la aleatoriedad, por lo que podría existir sesgos de selección sobre los datos recopilados. Sin embargo, un punto por destacar es que, la recopilación de los datos de fiscalización por parte de Sunass, se han tomado en cuenta criterios técnicos, normativos, estratégicos y orientados a la identificación de riesgos, los cuales se relacionan con el objetivo de la fiscalización por lo que, si bien los datos pueden presentar sesgo de selección al no ser aleatorios, serian representativos. Por otro lado, la segunda limitación identificada es el marco normativo reciente y poca bibliografía sobre el tema ya que la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento en el ámbito rural fue asignada a la Sunass en el año 2016 y desde el año 2020 se han aprobado los instrumentos normativos asociados con la calidad de la prestación y la fiscalización de esta, lo cual evidencia que son aspectos relativamente nuevos y a su vez influye en la falta de fuentes de información para la recolección de datos para la investigación. 9 Capítulo II. Marco Teórico. 1. Prestación de los servicios de agua potable y saneamiento a nivel nacional. A través del artículo 2-A de la Ley del Servicio Universal se establece que los servicios de agua potable y saneamiento son servicios públicos, de igual forma ello es reconocido en el literal c) del artículo 83 del Decreto Ley N.°25593. El reconocimiento expreso a nivel legal de los servicios de agua potable y saneamiento como servicios públicos implica que esta actividad se encuentra sujeta a intervención por parte del Estado y, en ese sentido, es una actividad regulada. Al respecto, la doctrina clásica sobre servicios públicos estableció ciertos parámetros que sirven de regla para brindar los mismos, estas delimitan la actividad y son reconocidas como “les lois de Rolland” o “las leyes de Rolland”, las cuales son la continuidad, la igualdad, la universalidad, la progresividad y regularidad en la prestación del servicio (Huapaya Tapia, 2011, p.3). En particular, dichos parámetros pueden ser considerados también principios, los mismos que permiten determinar obligaciones a los prestadores del servicio y le otorga al Estado la potestad de fiscalizarlos (Cairampoma Arroyo, 2023, p.102). Considerando ello, los servicios de agua potable y saneamiento como servicio público están sujetos a la intervención del Estado a través de distintas entidades y nivel de gobierno, dentro de las competencias y funciones otorgadas a estas. 1.1. Diseño institucional Para la intervención del Estado debe considerarse que el sector en el que se enmarca la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento conlleva la participación de distintos actores involucrados con competencias y funciones reconocidas para intervenir en este. En particular, a efectos de la presente investigación, debe tenerse presente al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, a la Sunass, los Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y los prestadores de los servicios. 1.1.1. Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento es el de ser el Ente Rector del sector y, dentro de las funciones que se le asignan por medio del artículo 5 de la Ley del Servicio Universal se encuentra el aprobar la Política Nacional de Saneamiento, el Plan Nacional de Saneamiento, el Plan Nacional de Saneamiento Urbano(PNSU), el Plan Nacional de 10 Saneamiento Rural (PNSR), aprobar la normativa sectorial reglamentaria (a través de Decretos Supremos, Resoluciones Ministeriales), coordinar con los Gobiernos Regionales y Locales, entre otros aspectos. 1.1.2. Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento. Danós Ordoñez (s.f.) señala que los distintos organismos reguladores son creados en la década de los años 90 persiguiendo el objeto de tratar de manera técnica la supervisión y regulación de aquellas actividades económicas que se califiquen como servicio público o que sean desarrolladas como monopolio natural. Considerando lo expuesto y que la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento es un servicio público, este requiere que un organismo regulador lo trate técnicamente. En ese sentido, la Sunass es creada en el año 1992 por medio del Decreto Ley N.°25965, y su Reglamento General se aprueba en el año 2001 a través del Decreto Supremo N.º 017-2001- PCM, siendo una entidad adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros, lo cual genera que tenga autonomía en el sector. Por ello, la Sunass opera como el organismo regulador encargado de regular la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento. Morón Urbina (2023) menciona que los organismos reguladores se crean para la intervención especializada en mercados no regulados, además de poder encontrarse sujetos a un servicio público y, en esa línea, buscando promover la cobertura de atención nacional y ejerciendo las funciones señaladas por la Ley Marco de Organismos Reguladores. Para llevar a cabo ello, a través del artículo 32 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley N.º 29158, y el artículo 3 de la Ley Marco de Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, Ley N.°27332, la Sunass como organismo regulador se encarga de regular las tarifas, realizar las acciones de supervisión, fiscalización y sanción, ejercer la función normativa, atender reclamos de los usuarios y resolver las controversias que se susciten entre prestadores y para lo cual su Rol se delimita como muestra el Gráfico 1. 11 Nota: El presente gráfico muestra el rol que ejerce la Sunass como organismo regulador en la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento. Por ello, puede considerarse que la Sunass, como organismo regulador, ejerce funciones con el fin de exigir el cumplimiento de obligaciones que tengan los prestadores de los servicios de agua potable y saneamiento, como también busca limitar el poder monopólico que estos puedan tener y, a su vez, tutela los intereses de los usuarios. En otras palabras, la Sunass equilibra los intereses que posean los agentes que participan del mercado. 1.1.3. Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Los Gobiernos Regionales y Locales tienen un rol fundamental al ser las entidades más cercanas a la población usuaria de los servicios, siendo que, por su parte, el Gobierno Regional se encarga de coordinar con los gobiernos locales y desarrollar los planes para intervenir la región. El Gobierno Local promueve la prestación de los servicios públicos bajo su responsabilidad, teniendo la titularidad de la prestación de los servicios, realizada por una empresa prestadora en el ámbito urbano, por una unidad de gestión municipal, un operador especializado o una Organización Comunal en el ámbito rural. 1.1.4. Prestadores de los servicios públicos de agua potable y saneamiento. Los prestadores de los servicios públicos de agua potable y saneamiento pueden dividirse inicialmente por el ámbito, urbano o rural, como también por la cantidad de habitantes acorde el artículo 32 del Reglamento del Decreto Legislativo N.°1280, aprobado por Decreto Supremo N.°019-2017-VIVIENDA. Organismo Regulador Organismo Regulador Organismo Regulador Exige cumplimiento de obligaciones respecto a la prestación de los servicios. Respecto a los usuarios, garantiza tarifas eficientes, atiende los reclamos presentados. Ejerce un control sobre los prestadores, limitando el ejercicio del poder monopólico y verificando las condiciones de la prestación. Gráfico 1.Rol de la Sunass como organismo regulador 12 Gráfico 2.Prestación de los servicios de agua potable y saneamiento dividido por cantidad de usuarios Nota: El presente gráfico muestra la organización en la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento en virtud de la cantidad de habitantes según lo señalado por el artículo 32 del Decreto Supremo N.°019-2017-VIVIENDA De igual forma, se debe tener presente cuales son los prestadores de los servicios de agua potable y saneamiento: (i) las empresas prestadoras (existiendo un total de 50 empresa prestadoras, de las cuales tenemos a Sedapal S.A. como empresa pública estatal, la Unidad Ejecutora de Agua de Tumbes y 48 empresas prestadoras de accionariado municipal), (ii) los operadores especializados, (iii) las unidades de gestión municipal y (iv) las organizaciones comunales. En ese sentido, debe considerarse que la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento realizada por las empresas prestadoras es realizada en las zonas urbanas donde exista una población mayor a 15 000 habitantes. Asimismo, en el marco del ámbito urbano dentro de los 2001 y 15000 habitantes, la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento es brindada por medio de una Municipalidad Provincial o por delegación a la Municipalidad Distrital correspondiente, para lo cual se constituye Unidad de Gestión Municipal o se contrata a un Operador Especializado para brindar los servicios. Además, para el ámbito rural, las Municipalidades Distritales son responsables de la prestación de los servicios, comprendiendo a una población de no más de 2.000 habitantes, pudiendo brindarse directamente a través de una Unidad de Gestión Municipal o de forma indirecta mediante de las Organizaciones Comunales. 2001 a 15 mil habitantes Más de 15 mil habitantes Urbano - Pequeñas ciudades Rural Urbano - Empresas prestadoras Hasta 2000 habitantes 13 Tabla 2.Responsabilidad en la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento según el ámbito y responsable de la prestación Ámbito Rango poblacional Responsable Prestador Urbano Desde 15 001 conexiones Municipalidad Provincial Empresa prestadora De 2 001 hasta 15 000 conexiones Municipalidad provincial Municipalidad distrital Directamente: Unidad de Gestión Municipal Indirectamente: Operador especializado Rural Hasta 2 000 conexiones Municipalidad provincial Municipalidad distrital Directamente: Unidad de Gestión Municipal Indirectamente: Organización Comunal Nota: La presente tabla muestra la responsabilidad de la prestación de los servicios según el ámbito y rango poblacional. 1.2. Roles por niveles de gobierno. 1.2.1. Ámbito nacional. El rol del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento como Ente Rector es el de definir políticas, financiar y priorizar las inversiones en saneamiento urbano y saneamiento rural a través de proyectos de inversión, asignar recursos, entre otros aspectos. El rol que posee la Sunass, como organismo regulador, es el de desempeñar las funciones que le han sido conferidas dentro de su ámbito de competencia, pudiendo normar, supervisar, fiscalizar y sancionar, solucionar controversias, solucionar reclamos de usuarios, determinar el área de la prestación y regular la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento a nivel nacional. En este contexto, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento se encargar de velar por trazar las líneas de acción a nivel político, promover y financiar inversiones, coordinar con los gobiernos regionales y locales; mientras que, la Sunass interviene en la regulación de la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento que es realizada por los distintos prestadores a nivel nacional. 1.2.2. Ámbito regional. Considerando lo dispuesto por los párrafos 2, 5 y 7 del artículo 192 de la Constitución Política del Perú, el literal a) del artículo 58 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley 14 N.°27867, y el párrafo 1 del artículo 9 de la Ley del Servicio Universal, el rol que desempeñan los Gobiernos Regionales se encuentra estrechamente vinculado con formular y aprobar aquellos planes de intervención o desarrollo a nivel regional que involucre a los gobiernos locales y se realice de conformidad con aquellos planes o políticas nacionales que se encuentren aprobadas. De igual forma, según el literal f) de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley N.°27867, y los párrafos 3 y 4 del artículo 9 de la Ley del Servicio Universal, los Gobiernos Regionales apoyan técnica y financieramente a los Gobiernos Locales. Asimismo, conforme el párrafo 5 del artículo 9 de la Ley del Servicio Universal, los Gobiernos Regionales se encargan de ejecutar proyectos a solicitud de los Gobiernos Locales. Adicionalmente, los Gobiernos Regionales deben destinar los fondos que le transfiere el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento exclusivamente para financiar o cofinanciar los proyectos de inversión en materia de agua potable y saneamiento, para lo cual deben informar de manera anual al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento respecto a los avances y ejecución de los compromisos asumidos, como también sobre aquellos que se hayan establecido en el Plan Regional vigente. 1.2.3. Ámbito local. Considerando lo dispuesto por el artículo 195 de la Constitución Política del Perú, los encargados de promover la prestación de servicios públicos de su responsabilidad son los Gobiernos Locales, encontrándose bajo su responsabilidad los servicios de agua potable y saneamiento, en concordancia con los planes y políticas regionales y nacionales. Asimismo, la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N.°27972, asigna por medio de su artículo 80 funciones específicas compartidas de las Municipalidades Provinciales como de las Municipalidades Distritales. Por ejemplo, se asigna a las Municipalidades Distritales que se encarguen de proveer los servicios de agua potable y saneamiento rural a través del numeral 4.2 del párrafo 4 del artículo 80, lo cual puede también ser provisto por las Municipalidades Provinciales siempre que la Municipalidad Distrital no pueda proveer y/o atender dichos servicios, considerando el numeral 2.3 del párrafo 2 del artículo 80. Ocurre también en caso de que una pequeña ciudad se encuentre fuera del ámbito de prestación de una empresa prestadora, donde la responsabilidad recae en la Municipalidad Distrital correspondiente. De igual forma, la Ley del Servicio Universal establece que los Gobiernos Locales deben constituir una Unidad de Gestión Municipal u otorgar la prestación de los servicios de agua 15 potable y saneamiento a una Empresa Prestadora, un Operador Especializado u Organización Comunal. Asimismo, constituyen un Área Técnica Municipal que se encarga de capacitar y brindar asistencia a los prestadores del ámbito rural. Adicionalmente, los Gobiernos Locales se encargan de ejecutar las inversiones que permitan el cierre de brechas dentro de su ámbito territorial, debiendo también, al igual que los Gobiernos Regionales, rendir cuentas anualmente al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento sobre los avances y ejecución de los compromisos que se hayan establecido en el Plan Regional vigente. 2. Prestación de los servicios en el ámbito rural regulada a través de la Ley del Servicio Universal. Conforme a que mediante la Ley del Servicio Universal se establecen aspectos relacionados con la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento, deben delimitarse los referidos al ámbito rural. En particular, por medio del artículo 14 de la Ley del Servicio Universal se reconoce que la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento en el ámbito rural compete de manera directa a las Unidades de Gestión Municipal y de manera indirecta a las Organizaciones Comunales. Lo regular debería ser que la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento sea brindada por medio de una empresa prestadora; sin embargo, al no contarse con la presencia de la empresa prestadora en el ámbito rural, quien se debe encargar de prestar los servicios son las Municipalidades Distritales, de forma directa mediante una Unidad de Gestión Municipal y de manera indirecta por medio de las Organizaciones Comunales. En ese sentido, las Organizaciones Comunales son reconocidas como prestadores regulares de los servicios de agua potable y saneamiento mediante el literal d) del párrafo 15.1 del artículo 15 de la Ley del Servicio Universal. Dicha regularidad se encuentra relacionada con las formalidades que envuelven a las Organizaciones Comunales, ya que requieren estar inscritas y autorizadas por parte del gobierno local en donde se desarrolle la prestación de los servicios, tal y como se señala a través de los párrafos 14.3 y 14.4 del artículo 14 de la Ley del Servicio Universal, aprobada por Decreto Legislativo N.°1280. Asimismo, la Municipalidad reconoce la constitución de una Organización Comunal mediante una Resolución de Alcaldía, registrado en el libro de registro de Organizaciones Comunales de la Municipalidad y con una constancia de inscripción. 16 Además, debe considerarse que las Organizaciones Comunales pueden considerar formas asociativas distintas según la forma en la que operan, como Junta Administradora de Servicios de Saneamiento, Asociación, Comité, Cooperativa, Junta de Vecinos u otra elegida voluntariamente por la comunidad. Sin perjuicio de lo anterior, con fines y miras de integración de los prestadores, la Ley del Servicio Universal señala funciones asociadas con la ejecución de acciones que permitan asociar a las Organizaciones Comunales. Por ello, el párrafo 12 del artículo 6 de la Ley del Servicio Universal dispone que el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, se encarga de promover la asociatividad de las Organizaciones Comunales. Asimismo, mediante el párrafo 10 del artículo 10 de la Ley del Servicio Universal se señala que los gobiernos locales deben desplegar acciones orientadas a promover la asociatividad de las Organizaciones Comunales, considerando que son los gobiernos locales los encargados de prestar los servicios en el ámbito rural, como señala el artículo 66 de la Ley del Servicio Universal. 3. Concepto de Organizaciones Comunales Debe considerarse que ante las situaciones que puedan presentarse e imposibiliten que las municipalidades distritales presten los servicios de agua potable y saneamiento en el ámbito rural, las Organizaciones Comunales se convierten en la forma más viable que permita a la población rural contar con los servicios antes mencionados (Cairampoma Arroyo, 2023, p.446). En ese sentido, las Organizaciones Comunales han sido reconocidas por la Ley del Servicio Universal como un prestador regular e indirecto de los servicios de agua potable y saneamiento en el ámbito rural, pudiendo permitir a la comunidad del ámbito rural el acceso a dichos servicios. Las Organizaciones Comunales se constituyen para poder administrar la prestación de los servicios en el ámbito rural en un centro poblado, implicando también que se encarguen del mantenimiento y operación de la infraestructura que utilicen para brindar dichos servicios. En esa línea, las Organizaciones Comunales, se encargan de organizar la prestación de los servicios y, en el marco de las actividades que ejecutan, se tiene presente el financiamiento de estas a través de cuotas familiares, que deben servir para solventar la administración, operación y mantenimiento (Cairampoma Arroyo & Villegas Vega, 2016, p.245). Por ello, para realizar las labores encargadas, aunque las Organizaciones Comunales no poseen ni persiguen tener fines lucrativos, los montos recaudados son mediante una cuota familiar que permite cubrir y solventar conceptos relacionados con la prestación de los 17 servicios que brindan a los asociados. Adicionalmente, se debe considerar que la cuota familiar es aprobada cada año directamente por la Organización Comunal, teniendo presente la metodología que aprueba la Sunass (Sunass, 2020). 4. Concepto de fiscalización Considerando lo dispuesto por el Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, aprobado por Decreto Supremo N.º 004-2019-JUS, la actividad de fiscalización conlleva una serie de diligencias y actuaciones integrales que permiten investigar, controlar, inspeccionar, supervisar el cumplimiento o no de aquellas obligaciones exigibles a los administrados. Asimismo, independientemente de la forma en que se delimite la denominación de la función, se debe considerar lo dispuesto en la norma mencionada, ya que opera como norma común o un marco general a revisar. Lo que quiere decir que, si por una norma especial, se señalase una función que conllevase la actuación conforme lo antes expuesto, se tratará de la actividad de fiscalización y por tanto se tiende como función fiscalizadora. Lo antes expuesto tiene una explicación en la medida que el Decreto Legislativo N.º 1272 incorpora el capítulo sobre la actividad administrativa de fiscalización a la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley N.º 27444, unificando el concepto que debe entenderse por “actividad de fiscalización” llevada a cabo por las entidades públicas que la ejercen. Para Morón Urbina (2023) dicha actividad la ejercen determinadas entidades de la administración pública y consiste en verificar el cumplimiento normativo en actividades que requieren de un control periódico y persigue o tiene como fin el resguardo de derechos fundamentales. En particular, para efectos de la presente investigación, debe considerarse la verificación de la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento en el ámbito rural bajo la normativa existente, debiendo agregarse, además, que los servicios sean prestados en términos de calidad. 4.1. La Fiscalización de la Sunass. Un detalle no menor por considerar es que teniendo presente las funciones que ejerce la Sunass en el marco de la Ley Marco de Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, Ley N.º 27332, la Sunass ejerce un conjunto de funciones, entre ellas se encuentran: la función supervisora, la función reguladora, la función normativa, la función 18 fiscalizadora y sancionadora, la función de resolución de reclamos de usuarios de los servicios y la función de solución de controversias. La función fiscalizadora y sancionadora se señalan como una misma función, esta se establece con el literal d) del párrafo 3.1 del artículo 3 de la Ley N.º 27332 e implica la potestad de sancionar en el ámbito de sus competencias, estableciéndose como la potestad sancionadora de los organismos reguladores. Por otro lado, a través del literal a) del párrafo 3.1 del artículo 3 de la Ley N.°27332 se establece como función de los organismos reguladores: la función supervisora. La cual permite identificar incumplimientos a obligaciones generados por los agentes supervisados, y según el artículo 239 del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General, califica como actividad administrativa de fiscalización y debe entenderse como tal. Sin perjuicio de lo anterior, para poder señalar los órganos de la Sunass que ejercen la fiscalización hay que considerar el ROF Integrado de la Sunass, el mismo que fue aprobado por dos secciones, la primera sección fue aprobada por medio del Decreto Supremo N.º 145- 2019-PCM y la segunda sección por la Resolución de Presidencia N.º 040-2019-SUNASS- PCD. En ese sentido, la fiscalización es ejercida por medio de la Dirección de Fiscalización y a través de las 25 Oficinas Desconcentradas de Servicios que posee la Sunass y se encuentran presentes en las distintas regiones del país. 4.2. Importancia de la fiscalización. A través del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General se ha orientado la fiscalización administrativa a colocar en primer orden el identificar y conocer las obligaciones de los individuos para orientarlos a que cumplan con ellas (Sánchez Povis, 2020, p.61). Bajo esa óptica, la importancia de la actividad de fiscalización se encuentra orientada a inducir al cumplimiento de las obligaciones de los particulares. Además, aunque la fiscalización administrativa sirve para verificar las obligaciones individuales, se realiza bajo la percepción de buscar se cumpla con la normativa vigente, para prevenir y gestionar los riesgos existentes y así resguardar o tutelar cada bien jurídico protegido (Villegas Vega, 2022, p.2). Entonces, la importancia de la fiscalización radica en que permite, entre otros aspectos, poder investigar o verificar la posible ejecución de infracciones a la normativa vigente, pudiendo 19 evitar que llegue a vulnerarse las obligaciones que el fiscalizado posee y así tutelar el fin de cada obligación, resguardando un bien jurídico protegido. En ese sentido, la importancia de la fiscalización que ejerce la Sunass en el marco de sus funciones se delimita en tutelar o resguardar la calidad prestación de los servicios de saneamiento ya sea en el ámbito urbano o rural, sea prestada a los usuarios en condiciones óptimas de calidad, continuidad, confiabilidad, entre otros aspectos. 5. Fines de la fiscalización En particular, la fiscalización se realiza previa organización y planificación, buscando atender dos fines, uno preventivo y otro correctivo. Por lo cual es, para ambos casos, un instrumento o herramienta, ya que ayuda a evitar una conducta o permite advertir y corregir alguna de las que se haya evidenciado al hacer la fiscalización (Morón Urbina, 2023, p.329). En tal sentido, existe un fin preventivo que persigue abordar las conductas que presuntamente vulneran aspectos asociados con una obligación o deber propio del fiscalizado y en ese sentido, se busca evitar incumplimientos antes de que estos sucedan y que el fiscalizado incurra en la comisión de una infracción. Asimismo, existe un fin correctivo, el cual se enmarca en advertir situaciones que se encuentran identificadas y que deben detenerse o buscar una forma de contrarrestarlas, para que, con ello, se pueda corregir la situación generada y que vulnera en alguna medida la obligación que se estaría incumpliendo. En palabras de Morón Urbina (2023), a través de dichas finalidades es que se puede determinar recomendaciones o correcciones sobre la actividad que ejercita el fiscalizado, se advierten incumplimientos no pasibles de responsabilidad administrativa, se recomiende el inicio de un procedimiento sancionador, entre otras. Pese a ello, no debe entenderse la fiscalización como sinónimo de actividad punitiva o represiva, ya que el estado no la ejerce para sancionar y la fiscalización no resulta ineficiente si no se detecta incumplimiento, sino más bien, sirve de sustento para un posterior ejercicio de la potestad sancionadora del Estado. 6. Sobre el marco legal que regulan la calidad en la prestación de los servicios brindados por las Organizaciones Comunales y la fiscalización que ejerce la Sunass sobre estas. A través del Reglamento de Calidad de Agua para Consumo Humano, aprobado por Decreto Supremo N.º 031-2010-SA, se establecen parámetros de calidad y se dispone por medio de 20 su artículo 11 que la Sunass se encuentra facultada para poder formular o aprobar instrumentos en virtud de las normas sanitarias que se establecen en dicho reglamento. De igual forma, se señala que la Sunass puede supervisar el cumplimiento de las disposiciones señaladas en el Reglamento en el marco de sus competencias. Asimismo, por medio del artículo 55 del Reglamento de Calidad de Agua para Consumo Humano se dispone que cuando se norme, fiscalice, supervise y autorice aspectos asociados con sistemas sanitarios que son administrados por una Organización Comunal, hay que considerar aquellas infraestructura rural y condición socioeconómica que exista, sin que se vea afectada la calidad del agua. Considerando ello y en virtud de la Ley del Servicio Universal es que la Sunass aprobó un marco legal que regula la calidad en la prestación de los servicios para el ámbito rural, el cual también debe de tener un seguimiento y en esa medida, debe ser fiscalizado. 6.1. Reglamento de Calidad de la Prestación de los Servicios de Saneamiento brindados por Organizaciones Comunales en el ámbito rural, aprobado por Resolución de Consejo Directivo N.º 015-2020-SUNASS-CD. Preliminarmente, debemos considerar que, a través de la Ley del Servicio Universal, se incorpora la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento del ámbito rural en la competencia de la Sunass, la cual, hasta antes de la aprobación de dicha norma era únicamente el ámbito urbano. Con posterioridad, se aprobó el reglamento de dicha norma por medio del Decreto Supremo N.°019-2017-VIVIENDA, donde se señala que la Sunass debe aprobar los instrumentos normativos que permitan establecer las condiciones de calidad de la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento en atención de tipos de prestadores y el ámbito de prestación. Ante ello, se considera la falta de acceso a los servicios, la atomización de los prestadores e inadecuadas condiciones en la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento dentro del ámbito rural. Por lo que, en ese sentido, la Sunass aprueba el Reglamento de Calidad de la Prestación de los Servicios de Saneamiento brindados por Organizaciones Comunales en el Ámbito Rural, por medio de la Resolución de Consejo Directivo N.°015-2020-SUNASS-CD, la misma que 21 le es aplicable a las Organizaciones Comunales, sus asociados, los usuarios y solicitantes de acceso a los servicios de agua potable y saneamiento. En particular, sobre el agua potable, dicho reglamento contempla disposiciones que regulan la calidad por medio del monitoreo del agua llevando un control del proceso de tratamiento del agua potable al igual que del proceso para llevar a cabo la desinfección del agua o aspectos asociados sobre el monitoreo del cloro residual. Asimismo, se establecen disposiciones referidas al tratamiento de las aguas residuales, disposición sanitaria de excretas, la confiabilidad operativa del servicio y el mantenimiento de la infraestructura, la cuota familiar, entre otros aspectos. En ese sentido, para efectos de la investigación, de los aspectos fiscalizables hay que resaltar aquellos que forman parte vital de la calidad de la prestación de los servicios: la cloración, el monitoreo del cloro residual y la recaudación de la cuota familia. 6.1.1. Sobre la cloración. Debe considerarse que los parámetros que son evaluados son aquellos establecidos en el Anexo II y III del Reglamento de Calidad de Agua para Consumo Humano, aprobado por Decreto Supremo N.°031-2021-SA. A través del Reglamento de Calidad de la Prestación de los Servicios de Saneamiento brindados por Organizaciones Comunales en el Ámbito Rural se establece que las Organizaciones Comunales deben generar el procedimiento de desinfección previo a la distribución del agua potable con cloro, con la finalidad de buscar evitar agentes contaminantes en el agua, en particular contaminación microbiológica antes de la distribución del agua. Para ello, la Organización Comunal debe considerar que para tratar el agua debe calibrar su sistema de cloración e identificar el número de cloro que aplica en dosis. Los insumos utilizados para desinfectar el agua no pueden estar vencidos y, además, deben tener los registros sanitarios vigentes. 6.1.2. Sobre el monitoreo del cloro residual. 22 Debe considerarse que los parámetros que son evaluados son aquellos establecidos en el Anexo II y III del Reglamento de Calidad de Agua para Consumo Humano, aprobado por Decreto Supremo N.°031-2021-SA. Al respecto, el Reglamento de Calidad de la Prestación de los Servicios de Saneamiento brindados por Organizaciones Comunales en el Ámbito Rural señala que, para llevar a cabo las acciones de monitoreo del cloro residual, cuando menos, se tiene que identificar lo siguiente: 1. Información sobre la fecha en que se realiza el monitoreo del cloro residual y acerca del caudal de ingreso al reservorio (l/s). 2. Información referida al caudal de dosificación de cloro u otra presentación similar aplicada, la dosis, concentración e identificación de la totalidad del cloro, como también la fecha en la que se ha realizado la recarga. Además, cada reactivo utilizado para monitorear el cloro residual debe estar vigente y las herramientas que sirvan de comparación visual para medirlo deberán permanecer en óptimo estado, entre otros aspectos. 6.1.3. Respecto de la cuota familiar. Al respecto, para que las Organizaciones Comunales puedan fijar el valor estimado de la cuota familiar, deben aplicar la metodología para la fijación del valor de la cuota familiar por la prestación de los servicios de saneamiento brindados por organizaciones comunales aprobada por la Sunass, cuyo objetivo es regular criterios, instrumentos, procedimientos y plazos para establecer el valor anual de la cuota familiar. Asimismo, para que las Organizaciones Comunales calculen el valor de su cuota familiar, deben haber elaborado un Plan Operativo Anual (en adelante, POA), donde se establezca el conjunto de actividades que comprenden la administración, operación, mantenimiento, reposición de equipos y rehabilitaciones menores para llevar a cabo la prestación de los servicios. De igual forma, deben tener un Presupuesto Anual, en función al costo estimado de las actividades contempladas en el POA, para que, con ello, la Organización Comunal pueda realizar el cálculo de la cuota familiar. 23 La aprobación de la cuota familiar es potestad de los asociados de la organización comunales, cuyo valor es aprobado por mayoría de votos en asamblea general y es registrado mediante un acta de asamblea, indicando también el lugar y fecha donde fue aprobada. Al respecto, la cuota familiar debe ser aprobada anualmente, a más tardar el 31 de enero de cada año; sin perjuicio de ello, el valor de la cuota familiar puede revisarse durante el año en curso como consecuencia de la ampliación o mejoramiento de la infraestructura existente que implique mayores gastos a los previstos para la prestación de los servicios de saneamiento. Dichos cambios rigen desde el mes siguiente a la aprobación y deben ser informados a los asociados. En ese marco, para la aprobación de la cuota familiar, las Organizaciones Comunales deben considerar aspectos como el tipo de sistema que se utilice y los servicios de saneamiento que sean prestados por la organización comunal, como también se deben tener en cuenta la existencia de asociados exonerados, asociados atrasados, la micro medición, cuotas diferenciadas, entre otros aspectos. Además, el valor de la cuota familiar debe ser calculada en atención de la capacidad de pago de los asociados, no debiendo exceder el 5 % del promedio mensual de sus ingresos en caso la organización comunal brinde más de un servicio de saneamiento, o el 3 % en caso solo brinde un servicio. De igual modo, las Organizaciones Comunales deben buscar que los asociados conozcan el valor estimado de la cuota familiar, el lugar y fecha de recaudación y la cantidad de cuotas con retraso que pudieran tener. Considerando ello, los asociados deben pagar el valor de la cuota familiar de manera mensual, la misma que es recaudada por el tesorero de la Organización Comunal con la cual se cubrirán las actividades necesarias para la prestación del servicio según el POA; no obstante, por medio de un acuerdo de Asamblea General puede considerarse una frecuencia diferente en la medida que ello no perjudique las acciones que obren en el POA. 6.2. Reglamento de Fiscalización de los Servicios de Saneamiento brindados por Organizaciones Comunales, aprobado por Resolución de Consejo Directivo N.º 023- 2020-SUNASS-CD. Al igual que en el apartado anterior, hay que considerar que con la aprobación del Decreto Legislativo N.°1280 se modifica el marco normativo estableciendo disposiciones que regulan 24 la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento, algunas de ellas se asocian con establecer funciones no previstas anteriormente y que ejercer por parte de la Sunass. Ante lo antes expuesto, para coadyuvar con las situaciones que abordan el mantenimiento y operación de las Organizaciones Comunales, la Sunass adopta una fiscalización preventiva u orientativa para la elaboración del Reglamento de Fiscalización de los Servicios de Saneamiento brindado por Organizaciones Comunales, aprobado por Resolución de Consejo Directivo N.º 023-2020-SUNASS-CD. Dentro de las materias fiscalizables se encuentran aquellas disposiciones referidas con la prestación de los servicios en el marco del Reglamento de Calidad de la Prestación de los Servicios de Saneamiento brindados por Organizaciones Comunales en el Ámbito Rural, por lo que se verifica la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento en términos de calidad. Para llevar a cabo ello, a través del párrafo 4.1 del artículo 4 del Reglamento de Fiscalización de los Servicios de Saneamiento brindado por Organizaciones Comunales se orienta la acción de fiscalización como aquella que previene situaciones que involucren el incumplimiento de la normativa asociada con la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento dentro del ámbito rural. Por ello, la Sunass coadyuva orientando y guiando a las Organizaciones Comunales en caso éstas incumplan con sus obligaciones, dando a conocer la normativa vigente y buscando el cumplimiento de esta. En ese sentido, en el Reglamento de Fiscalización de los Servicios de Saneamiento brindado por Organizaciones Comunales pueden observarse distintos aspectos con el fin de llevar a cabo las acciones de fiscalización, los deberes y derechos; sin embargo, en su contenido no se advierte algún tipo de criterio, lineamiento o metodología a seguir para poder determinar las Organizaciones Comunales se deben fiscalizar. Sin perjuicio de lo anterior, a través de la exposición de motivos de dicha norma se señala descriptivamente que en uno de los instrumentos que posee la Sunass, el Plan Anual de Fiscalización, debe consignar las planificaciones de fiscalización que desarrollará la institución y la planificación debe encontrarse asociada con aspectos normativos, técnicos, orientadas a cumplir objetivos estratégicos y de identificación de riesgos. 25 A partir de dicha información, no se puede señalar que con lo que actualmente se realiza, se puede caracterizar la prestación de los servicios brindados por las Organizaciones Comunales ni que se aplica una aleatoriedad para obtener la muestra de Organizaciones Comunales a fiscalizar. 6.2.1. La fiscalización a las Organizaciones Comunales. La fiscalización ejercida por la Sunass hacia las Organizaciones Comunales no tiene fines punitivos, lo cual involucra que dichas acciones no pueden implicar la recomendación del inicio de un procedimiento que sancione o determine responsabilidad en caso de incumplimientos a sus obligaciones. Lo que se busca a través de este tipo de fiscalización es que las Organizaciones Comunales puedan cumplir con las obligaciones que emanan del marco legal y así puedan mejorar la calidad en la prestación de los servicios que brindan. En ese sentido, la fiscalización dirigida a las Organizaciones Comunales persigue, por un lado, el verificar el cumplimiento de las obligaciones y, por otro lado, buscar asistir a las Organizaciones Comunales acerca de aquellos aspectos que requieran para poder cumplir sus obligaciones. Por otra parte, lo que se realiza u obtiene como producto de haber ejercido aquellas actuaciones que involucran fiscalizar a las Organizaciones Comunales, es utilizar los resultados como datos para medir indicadores que permitan la identificación de las mejores prácticas en el benchmarking, según el artículo 12 del Reglamento de Fiscalización de los Servicios de Saneamiento brindado por Organizaciones Comunales. En ese sentido, debe entenderse por benchmarking a la regulación por comparación, la cual busca incentivar simultáneamente a más de una empresa dentro de un monopolio regional (Leyva Flores, et. al, 2021, p.63). Para ello, la Sunass cada año establece la comparación de Organizaciones Comunales en base a la información recabada y las acciones de fiscalización llevadas a cabo, donde se llegan a otorgar distintivos a las Organizaciones Comunales en base al nivel de cumplimiento de las obligaciones señalado mediante el acta de fiscalización. Adicionalmente, dichos resultados sirven de insumo para buscar que se mejore el desempeño por medio de adoptar las mejores prácticas, con la finalidad de poder identificar situaciones de mejora que permitan impulsar la prestación de los servicios por parte de las Organizaciones Comunales. 6.2.2. Procedimiento de fiscalización a las Organizaciones Comunales. 26 La fiscalización de la Sunass a las Organizaciones Comunales, como procedimiento sigue una serie de pasos, los cuales son los siguientes: Previamente debe existir una programación o planificación que permita dar cuenta las fiscalizaciones a desempeñar en un periodo de tiempo. Puede existir una visita opinada o inopinada, en base a la programación realizada. De existir una fiscalización programada y planificada debe existir una notificación a la Organización Comunal junto con el plan de trabajo elaborado. Con posterioridad, el o los fiscalizadores encargados se deben identificar ante los representantes de la Organización Comunal. En esa línea, debemos señalar que ya sea una fiscalización opinada o inopinada, debe existir un plan de trabajo, el cual conlleva las acciones a realizar y deben hacerse de conocimiento a los representantes de la Organización Comunal. Por ello, al seguir en línea con el plan de trabajo, se llevan a cabo las inspecciones a los sistemas que permiten la prestación de los servicios, requiere información documental, entre otros aspectos. Lo antes expuesto se enmarca en el procedimiento de fiscalización, el mismo que implica plasmar toda la información recabada en un acta de fiscalización, entregándose una copia al representante o encargado de la Organización Comunal. Asimismo, se procede a elaborar el informe de fiscalización, el cual establece los resultados que se hayan consignado por medio del acta de fiscalización. Dicho informe es notificado, poniendo en conocimiento a la Organización Comunal y con ello culmina el procedimiento de fiscalización. Si la Organización Comunal ha cumplido con sus obligaciones, eso se contempla en el informe; no obstante, si esto no ocurre, a través del informe se señalan las recomendaciones u observaciones de mejora a las actividades que desarrolla. 6.2.3. Criterios de selección a Organizaciones Comunales a fiscalizar. La actividad de fiscalización dirigida a las Organizaciones Comunales se puede promover a causa de tres situaciones, considerando el artículo 9 del Reglamento de Fiscalización de los Servicios de Saneamiento brindado por Organizaciones Comunales: - Cuando se trata de una actividad que ha sido programada dentro del Plan Anual de Fiscalización. 27 - Cuando la Sunass ha tomado conocimiento de actuaciones irregulares. - Por solicitud formulada por un tercero. Ante tales situaciones, resulta necesario considerar que el primer supuesto tiene relación con aquellas actividades programadas con una periodicidad anual y preestablecidas en algunos instrumentos de la entidad como el Plan Anual de Fiscalización e inclusive a través de los Planes Operativos Institucionales. Como se observa, los criterios utilizados actualmente para fiscalizar no comprenden la aleatoriedad, es decir, de analizarlos en conjunto no nos permiten obtener resultados significativos ni realizar alguna inferencia a nivel poblacional que pudiera permitirnos desarrollar políticas públicas en pos de la información obtenida por las fiscalizaciones. En particular, según el glosario de términos del Anexo N.°1 del Reglamento de Fiscalización de los Servicios de Saneamiento brindado por Organizaciones Comunales el Plan Anual de Fiscalización es aquel documento que establece los prestadores que serán fiscalizados en el año para el cual es aprobado, tanto para el ámbito rural como el urbano. Además, según la exposición de motivos del Reglamento de fiscalización de los Servicios de Saneamiento brindados por Organizaciones Comunales, por medio del Plan Anual de Fiscalización se programan las fiscalizaciones que desarrollara la Sunass orientándolas a cumplir objetivos estratégicos y estas deben obedecer criterios normativos, estratégicos, orientados a identificar riesgos y técnicos. Asimismo, por medio de los Planes Operativos Institucionales de la Sunass, son aprobados cada año y contienen las distintas actividades a desarrollar en el año para el cual es aprobado, donde se pueden identificar las acciones de fiscalización por ejecutar Considerando ello, por medio del Anexo B-3 del Plan Operativo Institucional (POI) 2020 consistente con el PIA de la Sunass, aprobado por Resolución de Consejo Directivo N.°017- 2020-SUNASS-CD, se estableció las metas anuales de distintas actividades operativas, entre ellas, la fiscalización orientativa de prestadores del ámbito rural, la cual se realizó orientando los monitoreos a realizar en base a distintas ubicaciones geográficas como muestra la Tabla 3. 28 Tabla 3.Monitoreo orientativo de prestadores del ámbito rural según el POI 2020 de la Sunass. Ubigeo Monitoreos orientativos a prestadores del ámbito rural al año 2020 Chachapoyas 7 Chimbote 7 Huaraz 10 Abancay 10 Arequipa 22 Ayacucho 11 Cajamarca 7 Cusco 7 Huancavelica 7 Huánuco 10 Ica 12 Huancayo 12 Trujillo 12 Chiclayo 10 Iquitos 9 Tambopata 7 Moquegua 9 Chaupimarca 8 Piura 18 Puno 12 Tarapoto 7 Tacna 7 Tumbes 9 Callaria 9 TOTAL 254 Nota: La presente tabla muestra la programación de actividades de monitoreo a prestadores del ámbito rural, dentro de los cuales se tiene a las Organizaciones Comunales. Cabe recalcar que dichas actividades se llevaron a cabo el año en el que se aprobó el Reglamento de Fiscalización de los Servicios de Saneamiento brindado por Organizaciones Comunales. En ese sentido, la Sunass ya había programado acciones asociadas con la fiscalización en el ámbito rural en lo que se aprobaba el diseño de un reglamento que aborde 29 aspectos relacionados con fiscalizar la prestación de los servicios en el ámbito rural, donde se asignaron un total de 254 monitoreos orientativos por parte de las Oficinas Desconcentradas de Servicios de la Sunass. Asimismo, a través del Plan Operativo Institucional (POI) 2021 de la Sunass, sobre la fiscalización a las Organizaciones Comunales, se consideró la elaboración de 383 informes. Con el Plan Operativo Institucional (POI) 2022 se estableció la elaboración de 474 informes como producto de las acciones de fiscalización y/o evaluación de los servicios de saneamiento brindados por organizaciones comunales en el ámbito rural. De igual manera, por medio del Plan Operativo Institucional (POI) 2023 al tercer trimestre se consideró la producción de 756 informes como producto de las acciones de fiscalización a las Organizaciones Comunales. En ese sentido, la cantidad de informes elaborados refleja el ejercicio de la fiscalización que realiza la Sunass para evaluar la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento en el ámbito rural, ya que este sirve de unidad de medida para las acciones de fiscalización. Considerando lo anterior, no se ha identificado un método o herramienta por el cual se haya asignado una cantidad de Organizaciones Comunales a fiscalizar por parte de la Sunass o un sustento que permita considerar la variación de Organizaciones Comunales fiscalizadas de un año a otro, por lo que no existe claridad con la manera en la que la Sunass elige a las Organizaciones Comunales para fiscalizarlas. Lo cual refleja que no se ha considerado una forma por la cual determinar las Organizaciones Comunales a fiscalizar. Además, teniendo presente que se asigna llevar a cabo las funciones a las Oficinas Desconcentradas de Servicios de la Sunass y la Dirección de Fiscalización, tampoco se les ha asignado una facultad discrecional para que determinen las Organizaciones Comunales a fiscalizar. Ello quiere decir que no se ha establecido para las Oficinas Desconcentradas de Servicios de la Sunass o la Dirección de Fiscalización criterio alguno que permita determinar la selección de Organizaciones Comunales ni tampoco se les ha facultado para que puedan hacerlo de manera discrecional. En ese sentido, considerando las funciones que desempeñan, no existe certeza para delimitar los criterios que toman dichos órganos de la Sunass para llevar a cabo la fiscalización, ya sea si consideran la cercanía geográfica de la Organización Comunal, la existencia de una fiscalización previa, si se toma en cuenta aquella fiscalización que genere menores costos 30 para la institución u otro que permita dar cuenta de las razones utilizadas para delimitar las acciones de fiscalización a desarrollar. Por tanto, respecto a la regulación de Organizaciones Comunales en el ámbito rural en el Perú, se observa que dada la elevada cantidad de organizaciones comunales presentes hace inviable, tanto técnica como económicamente, que anualmente se pueden realizar las actividades necesarias para fiscalizar cada una de las Organizaciones Comunales presentes en dicho ámbito. Asimismo, sobre los criterios actualmente empleados para la fiscalización de las Organizaciones Comunales, si bien estos consideran diferentes criterios que permiten garantizar que dichos datos sean representativos al ir en línea con los objetivos de la fiscalización, no nos permiten obtener resultados estadísticamente significativos ni realizar alguna inferencia que nos permita delimitar las características en aspectos técnicos de las Organizaciones Comunales a nivel nacional. Asimismo, dicha forma de determinar la cantidad de fiscalizaciones no permite identificar con criterios técnicos la cantidad mínima de fiscalizaciones necesarias a realizar, dado que no se observa que aspecto toman en cuenta para determinar el número de fiscalizaciones a realizar por año. Ante lo expuesto, los datos obtenidos de los POI le permiten a la Sunass cumplir las metas y objetivos trazados en la medida de que cuenta con una obligación a cumplir y estas se materializan considerando su presupuesto institucional, pero ello no conlleva a decir que la cantidad de Organizaciones Comunales fiscalizadas como parte del ejercicio de las funciones de la Sunass son una muestra que refleja la situación de la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento en el ámbito rural teniendo en cuenta el total de Organizaciones Comunales a nivel nacional, el cual asciende a 25 000. En ese sentido, para permitir identificar de manera más confiable la situación actual de la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento en el ámbito rural, acotada a los servicios prestados por las Organizaciones Comunales debería de buscarse otorgar de certeza estadística o representatividad a los datos obtenidos como resultados de la fiscalización a las Organizaciones Comunales. Por ello, es necesario abordar una metodología para determinar la cantidad de fiscalizaciones que realizará la Sunass a la prestación de los servicios de saneamiento brindado por las organizaciones Comunales, la cual permita cubrir el vacío existente, ya que, considerando el marco legal, las Organizaciones Comunales deben ser fiscalizadas por parte de la Sunass. Bajo lo antes expuesto, se propone una metodología que sirva de instrumento para coadyuvar a determinar las acciones de fiscalización que debe ejercer la Sunass en el ámbito rural para 31 poder fortalecerla sin perjuicio de las limitaciones que pueda tener la institución en su gestión a nivel de presupuesto asignado y otros factores como el tiempo y personal para llevar a cabo ello. 32 Capítulo III. Revisión de literatura y experiencias de regulaciones de otros países. 1. Ámbito internacional. Dentro de la región, se ha analizado regulación comparada en base a países que reúnen características similares a las de nuestro país, teniendo presente la regulación sobre la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento, el servicio es prestado de forma directa por parte del estado a través de sus municipios o municipalidades (tratándose de un servicio público municipalizado), que el regulador tenga funciones similares a las que se establecen en Perú para la Sunass y que evalúen parámetros similares a los establecidos en la normativa peruana, tales como la turbiedad o el cloro residual. Ante ello, se ha encontrado que en la regulación colombiana a través de la Ley 142 de 1994 se regula la prestación de los servicios públicos domiciliarios (entre los cuales se encuentran los de agua potable y saneamiento). En dicha norma, según el párrafo 162.5 del artículo 162, se establece el diseño especial de programas para el ámbito rural. Ello busca proteger los derechos de la población rural y asegurar que estas áreas tengan acceso a servicios de calidad (Guarín et al., 2018). Además, el párrafo 14.8 del artículo 14 en concordancia con el artículo 101 y 102 de la Ley 142 de 1994 se establece una estratificación socioeconómica de los inmuebles que hubiera dentro del área de cada municipio, dividida en seis estratos y que busca enmarcar áreas de características homogéneas. Ante ello, el Decreto 1898 de 2016, establece esquemas diferenciales aplicables a la prestación de los servicios de agua potable, saneamiento y otros como aseo en el ámbito rural, que debe atender a las condiciones territoriales particulares. Bajo ese orden de ideas, en Colombia se promulgó la Resolución 622 de 2020 del Ministerio de Salud y Protección Social, y de Vivienda, Ciudad y Territorio que busca delimitar las labores inspectoras dentro del ámbito rural, con un enfoque responsivo y orientativo, la misma que establece diferenciadamente dos aspectos: • Los tres años siguientes contados a partir de la entrada en vigor de la Resolución 622 de 2020, quiere decir hasta culminado el año 2023, se aplican criterios de priorización para la vigilancia e inspección de todos los prestadores del ámbito rural. • A partir del cuarto año contado a partir de la entrada en vigor de la Resolución 622 de 2020, quiere decir a partir del 2024, se debe programar acciones para la vigilancia e inspección de todos los prestadores del ámbito rural. 33 Sin perjuicio de lo anterior, no se advierte un método o sistema de estratificación que permita establecer una muestra o dotar de representatividad a la misma. Asimismo, de la regulación chilena se ha podido identificar la Ley N.º 20.998 del año 2020 que regula los servicios sanitarios rurales y reconoce a las organizaciones sociales como operadores y administradores de los servicios de saneamiento; no obstante, se promulgó la Ley N.°21.401 y Ley 21.520 que prorrogaron los plazos para desplegar acciones hacia dichos operadores, entre estas, la fiscalización. Dicha situación tuvo en consideración que la Ley N.º 20.998 establece en su artículo 70 una clasificación de los operadores por segmentos: (i) Mayor; (ii) Mediano; y, (iii) Menor. En esa medida, se prorrogó el inicio de la actividad fiscalización que realizaría la Superintendencia de Servicios Sanitarios acorde dichos segmentos y el siguiente detalle: i) Mayor: a partir del 20 de noviembre de 2024. ii) Mediano: a partir del 20 de noviembre de 2025. iii) Menor: a partir del 20 de noviembre de 2027. Además, la modificatoria realizada a través de la Ley N.º 21.2520 señala en el artículo vigésimo que la Superintendencia de Servicios Sanitarios debe dictar manuales de fiscalización que establezcan los procedimientos y criterios a aplicar por los fiscalizadores, los mismos que a la fecha no han sido realizados o publicados. De igual modo, al buscar regulación uruguaya, se dio cuenta que en dicho país si bien el marco constitucional reconoce el derecho al agua en su artículo 47, también señala que el servicio público de saneamiento y el servicio público de abastecimiento de agua para el consumo humano es prestado exclusiva y directamente por personas jurídicas estatales; sin embargo, deja la posibilidad de que la prestación de los servicios pueda ser brindada por un tercero en caso existan razones que la fundamenten y una autorización o concesión. En ese sentido, las acciones de fiscalización que se ejercen en Uruguay se encuentran asociadas al marco de lo dispuesto por las concesiones otorgadas. Además, del desarrollo a través de normas legales y reglamentarias, solo el Decreto N.º 27/019, que aprueba las nuevas tarifas de las Obras Sanitarias del Estado, referencia una tarifa diferenciada por la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento en las obras sanitarias rurales frente a la tarifa residencial y la tarifa comercial. Bajo ese orden de ideas se advierte que la legislación uruguaya no diferencia la prestación de los servicios entre el ámbito urbano y el ámbito rural. 34 Por otro lado, a través de la regulación boliviana se ha identificado la Ley N.°2066, Ley de Prestación y utilización de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario, se regulan los servicios antes citados y se crea la Superintendencia de Saneamiento Básico, pero no se diferencia ámbito urbano del ámbito rural para la prestación de los servicios. Sin perjuicio de lo anterior, a través del artículo 3 del Decreto Supremo N.º 0071 de 2009 se crea la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Agua Potable y Saneamiento Básico (AAPS), la cual asume las atribuciones y competencias de la instituciona antes mencionada acorde el artículo 23 del Decreto Supremo N.º 0071 de 2009. Ante ello, si bien la AAPS posee la función fiscalizadora sobre la prestación de los servicios la ejerce la AAPS; sin embargo, al no haber una distinción entre ámbito urbano y rural en la prestación de los servicios, no existe una forma de poder identificar aspectos que sirvan de insumo para ser analizados. Ante lo antes expuesto, se evidencia que la regulación de los países analizados no se ha implementado un sistema de estratificación como parte de la regulación y fiscalización de los servicios públicos de agua potable y saneamiento, en particular sobre el ámbito rural. Lo antes expuesto obedece a distintos aspectos, ya que las experiencias internacionales no recogen una división en la prestación de los servicios entre el ámbito urbano y el rural (ejemplo, Bolivia y Uruguay), o existiendo la misma, no aplican una metodología para poder fiscalizar la prestación del ámbito rural (como sucede en Chile), o incluso, teniendo un desarrollo que podría orientar la aplicación de una metodología, optan por establecer otros aspectos (tal como sucede en Colombia). 2. Ámbito nacional. Al tener en cuenta el ámbito nacional, encontramos que, de acuerdo con la Ley Marco de Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, Ley 27332, existen 4 organismos reguladores: • Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN). • Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL). • Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (OSITRAN). • Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS). Ante ello, se tiene que el OSINERGMIN(2016) utiliza el muestreo aleatorio para llevar a cabo las acciones de supervisión, priorizando los puntos críticos y actividades principales, dado el número de concesionarios que existen y la cantidad de instalaciones de los sistemas eléctricos que 35 deben supervisarse, con lo que utilizan herramientas estadísticas para llevar a cabo este proceso, lo cual les permite ahorrar recursos presupuestarios. De igual modo, a través de la exposición de motivos de la Resolución de Consejo Directivo N.º 120-2021-OS/CD se señala que en el caso de utilizar una muestra aleatoria estratificada se permite clasificar a la población objetiva en estratos (heterogéneos entre sí, pero homogéneos en cada estrato) y seleccionar una muestra en cada estrato de forma aleatoria, lo cual dependerá de los objetivos de la fiscalización y a las restricciones presupuestales y temporales. Es necesario resaltar este precedente dado la similitud en cuanto la cantidad de organizaciones comunales en el ámbito de la prestación de los servicios de saneamiento con la cantidad de concesionarios existentes en el ámbito energético, motivo por el cual ya existe un precedente a nivel nacional para la aplicación de la metodología propuesta en la presente investigación. Por su parte, en caso de OSIPTEL y OSITRAN, no se ha encontrado información respecto a ello, lo cual puede obedecer a los mercados que regulan (telecomunicaciones e infraestructura de transporte de uso público). 36 Capítulo IV. Metodología. 1. Tipo de investigación. La investigación es de tipo cuantitativo, dado que, a través de recopilación y análisis de datos, así como la aplicación de un análisis estadístico, se delimita una metodología que le permita a la Sunass llevar a cabo su función fiscalizadora sobre los Organizaciones Comunales en el marco de la prestación de los servicios de agua potable y alcantarillado en el ámbito rural. De los datos recopilados, los datos principalmente usados provienen de las Áreas Técnicas Municipales (ATM), los cuales reciben información directa del MVCS, y los datos recopilados desde el 2020 al tercer trimestre del 2023 provenientes de los informes de fiscalización realizados por la Dirección de Fiscalización (DF). Adicionalmente, el tipo de investigación elegida recoge como parte de sus características a la flexibilidad, ya que se identificaron aspectos que no habían sido previstos al inicio de la investigación. Ello propició generar un análisis a mayor profundidad sobre el objeto de estudio, dando como resultado un mayor intercambio de información entre la recaudación y análisis de data. 2. Tipo de diseño de investigación. Es una investigación no experimental – transeccional o transversal, toda vez que se procederá a recolectar los datos necesarios para analizar si los resultados provenientes de las fiscalizaciones realizadas por Sunass respecto a la prestación de los servicios de saneamiento brindados por las Organizaciones Comunales permiten obtener resultados estadísticamente significativos, centrándose en la relación entre variables en un determinado tiempo. Asimismo, la presente investigación es de tipo correlacional toda vez que se propondrá una metodología y su relación e impacto sobre la fiscalización que actualmente viene realizando la Sunass a la prestación del servicio de agua potable y saneamiento. De acuerdo con lo referido por Stringer (1999), este diseño de investigación comprende tres fases importantes para su ejecución: observar (definición del problema y recolectar datos que lo sustenten), pensar (analizar los datos recolectados e interpretar) y actuar (resolver problemas a través de la implementación de mejoras), lo cual dará lugar a proponer la metodología. 3. Métodos de investigación y técnicas de análisis de información. 3.1. Recolección de datos 37 Para la presente investigación se ha tomado información de dos fuentes. La primera fuente de información fueron los resultados obtenidos por Sunass a raíz de las Áreas Técnicas Municipales (ATM) en el cual se establece referencia sobre a qué departamento pertenecen las organizaciones comunales que han sido identificadas al momento. Por otro lado, también se cuenta con información proveniente de las fichas de monitoreo rural realizadas por las Oficinas Desconcentradas de la Sunass (ODS), información que abarca desde el 2020 al tercer trimestre del 2023. La recopilación de esta información se hace en el marco del cumplimiento de la función fiscalizadora de Sunass para lo cual se utilizan diversos cuestionarios los cuales recopilan información a nivel de organización comunal o de sistema de agua empleado. En ese sentido, la información recopilada está enfocada en el nivel de calidad del servicio prestado, así como aspectos de sostenibilidad del servicio. Cabe resaltar que una de las grandes limitaciones en los estudios realizados en el ámbito rural es la información disponible, en ese sentido, para la presente investigación se toma en cuenta esta información, dado que, si bien no ha sido recopilada de forma aleatoria, si ha tomado en cuenta criterios relacionados a la fiscalización, por lo cual su uso es razonable. Asimismo, se toma como parte de la muestra datos recopilados en diferentes años con el fin de contar con la mayor información disponible. Si bien existe la posibilidad de cambios en las variables entre los periodos de tiempo, dado las características de las organizaciones comunales, se espera que dichos cambios no sean tan relevantes y los beneficios de contar con mayor disponibilidad de información son superiores. Para una mayor comprensión de la información recopilada, se adjunta el modelo del cuestionario realizado en el Anexo 1. De igual modo, considerando las características de los prestadores y las diversas limitaciones relacionadas con el ámbito rural, previamente al análisis de los datos, se realizó una limpieza de estos, debido a errores en la inserción de datos o falta de existencia de estos. Dicha limpieza se realizó de tal forma que dichos sesgos no afecten el análisis sobre las principales variables relacionadas a la calidad o sostenibilidad del servicio que nos brinda la base de datos de las fichas de monitoreo rural. 3.2. Análisis y procesamiento de datos Para el análisis de datos, se agrupo los resultados obtenidos en los diversos periodos en una misma base de datos. Cabe aclarar que la información no es una data panel, es decir, no se cuenta con información de una misma organización comunal para los periodos 2020 al 2023, sino que la información que se tiene para cada año es de una diferente organizac