“ARTICULACIÓN DE LAS ACTIVIDADES OPERATIVAS DEL 

SINAPLAN CON LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS PARA LA 

MEJORA DE LA GESTIÓN PÚBLICA” 

 

 

Trabajo de Investigación presentado 

para optar al Grado Académico de 

Magíster en Gestión Pública 

 

 

Presentado por 

Fatima Elena Amoretti Arteaga  

Cesar Edmundo Caballero Rocca      

Emerson Dennis Paucar Cuipal 

 

 

Asesor: Gustavo Jiménez Mendoza 

0000-0002-4733-2200 

 

 

 

 

Lima, mayo 2024 

 

 

 

https://orcid.org/0000-0002-4733-2200


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Dedicatoria 

 

Dedicamos este presente trabajo de 

investigación a nuestra familia por su gran 

apoyo en el desarrollo de esta maestría. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  



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Agradecemos a todos nuestros formadores que 

nos impartieron su saber en el transcurso de la 

maestría y especialmente a nuestro asesor 

Gustavo Jiménez por su gran apoyo y 

asesoramiento para la culminación de la 

presente tesis. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



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RESUMEN EJECUTIVO 

Durante muchos años el Estado peruano ha venido diseñando diversas estrategias para mejorar el 

gasto público, para lo cual implemento diferentes normas, planes y programas para que, en los 

tres niveles de gobierno, los recursos económicos asignados de acuerdo a la una programación 

multianual sean retribuidos a la población en bienes y servicios mejorando su calidad de vida, en 

las diversas necesidades como los servicios de energía eléctrica, agua y desagüe, educación, salud, 

transporte, comunicaciones, entre otros. 

Sin embargo, en la actualidad podemos observar que muchas de estas necesidades no son 

atendidas de manera óptima, debido a diversos factores como la falta de planeamiento adecuado 

en el aprovechamiento de recursos, sistemas administrativos ineficientes que obstaculizan la 

asignación oportuna de los recursos, así como la falta de capacidades de funcionarios públicos, lo 

cual retrasa y prolonga el desarrollo de diversas iniciativas de inversión, retrasando la entrega de 

productos o servicios a la sociedad. Debido a todas estas falencias, se ha tomado un horizonte de 

tres años, desde el 2021 al 2023, para poder realizar una evolución y proponer una propuesta de 

mejora continua. 

El presente trabajo de investigación aborda la problemática de la falta de articulación entre las 

actividades operativas (AO) del Plan Operativo Institucional (POI) y los sistemas administrativos 

(SA) en la gestión pública peruana. Este desalineamiento afecta la calidad del gasto público, 

genera ineficiencias en la provisión de bienes y servicios, y dificulta la implementación de 

políticas y planes estratégicos a nivel nacional, regional y local. 

La investigación se sustenta en un enfoque cualitativo no experimental, complementado con 

entrevistas a directores, especialistas y análisis de datos provenientes los SA. El estudio se centra 

en el período 2021-2023 y abarca entidades públicas de los tres niveles de gobierno, evaluando 

su capacidad para planificar, ejecutar y evaluar sus actividades operativas en alineación con los 

objetivos estratégicos establecidos. 

Entre los principales resultados, se identificaron barreras críticas como la desarticulación 

normativa e informática de los SA, la falta de estándares en las AO, y la ausencia de trazabilidad 

en los procesos de seguimiento y evaluación. Como respuesta, se propone un modelo 

metodológico que incluye la estandarización de las AO en base a procesos, validación por los 

entes rectores, e integración con herramientas como el CEPLAN v.01, el SIGA-MEF y el SIAF-

RP. Esta metodología facilita la interoperabilidad entre sistemas, mejora la calidad de la 

información y asegura que las actividades estén alineadas con políticas públicas, planes 

territoriales y sectoriales. 



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Los beneficios esperados incluyen una mayor eficiencia y transparencia en la gestión pública, 

optimización en la asignación y ejecución presupuestal, reducción de tiempos en los procesos 

administrativos, y un impacto positivo en la calidad de vida de la población. Adicionalmente, se 

destaca el potencial de aplicar metodologías de ciencia de datos e inteligencia artificial para el 

análisis predictivo y la mejora continua de las AO. 

La investigación concluye que la articulación efectiva entre las AO y los SA es esencial para 

lograr una gestión pública eficiente y orientada a resultados. La implementación de estándares en 

las AO permite generar un modelo coherente que favorece la transparencia, el control y la 

trazabilidad de los recursos públicos. Asimismo, se evidencia que las deficiencias en 

infraestructura tecnológica, capacitación y coordinación interinstitucional limitan el impacto de 

las políticas públicas y perpetúan la ineficiencia en el cierre de brechas sociales. Se recomienda 

fortalecer las capacidades institucionales mediante programas de capacitación específicos, 

modernizar las herramientas tecnológicas para garantizar su interoperabilidad, e implementar 

estándares y un catálogo único de AO alineado a objetivos estratégicos. Además, se sugiere 

incorporar metodologías de ciencia de datos e inteligencia artificial para el análisis predictivo y 

la toma de decisiones basada en evidencia. Estas medidas permitirán optimizar el gasto público, 

acelerar la ejecución de políticas y planes, y, en última instancia, mejorar la calidad de vida de la 

población, fortaleciendo la confianza en las instituciones públicas. 



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CAPÍTULO I. INTRODUCCIÓN 

En el contexto latinoamericano, el ILPES-CEPAL y autores como Carlos Matus han 

destacado el planeamiento estratégico como una herramienta clave para vincular la 

gestión pública con objetivos de desarrollo sostenible. Este enfoque resalta la necesidad 

de articular los sistemas administrativos y operativos para garantizar resultados efectivos 

y responder a las necesidades de la ciudadanía. Asimismo, el BID ha señalado la 

importancia de fortalecer la gobernanza mediante metodologías basadas en evidencia que 

optimicen el uso de los recursos públicos. 

El Perú se halla inmerso en un proceso de modernización constante, cuyo objetivo 

primordial es elevar la calidad de vida de la ciudadanía, impulsando un mayor bienestar. 

Para ello, se han adoptado medidas que optimicen el gasto de los recursos públicos 

asignados, persiguiendo un mayor alcance y confianza por parte de la población. De esta 

manera, el Estado busca demostrar su eficiencia y transparencia en la distribución y 

ejecución de los recursos a nivel nacional, en todos los niveles de gobierno.  

Frente a la multiplicidad de necesidades de la población, el Estado pone en marcha 

mecanismos estratégicos como la PMBSO. Esta herramienta abarca programación, 

formulación, ejecución y evaluación de AO para atender las necesidades de la población. 

Es fundamental que estas actividades estén alineadas con las políticas y planes que guían 

el accionar de las entidades gubernamentales. El objetivo final es atender y satisfacer las 

demandas de la población de manera oportuna y eficiente, generando así un mayor valor 

público. 

En enero de 2002, el Estado peruano dio un paso crucial hacia la modernización de su 

gestión al promulgar la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado (Ley N° 

27658). Esta ley marcó el inicio de un proceso integral que buscaba optimizar la 

administración pública, elevar la eficiencia del aparato estatal y construir un Estado más 

democrático, descentralizado y centrado en el ciudadano. Con servidores públicos 

calificados y adecuadamente remunerados y fiscalmente equilibrado. 

En el marco de la modernización del Estado, las entidades públicas de los distintos niveles 

de gobierno, en concordancia con las políticas, normas, planes y directivas vigentes, 

ejecutan actividades planificadas y alineadas con sus respectivos POI. Estas actividades 

se programan de forma multianual (tres años), siguiendo los lineamientos de la PMBSO, 

la cual se sustenta en diversas normas legales como la Directiva de Programación 



12 
 

Multianual Presupuestaria y Formulación Presupuestaria, el Decreto Legislativo N°1440 

del Sistema Nacional de Presupuesto Público, la Ley General N°28411 del Sistema 

Nacional de Presupuesto y el Decreto Legislativo N°1436 establece principios básicos de 

la Administración Financiera del Sector Público. La ejecución de estas actividades 

operativas contribuye al logro de las Acciones Estratégicas y Objetivos Estratégicos del 

PEI de cada entidad, en cumplimiento de las Políticas Nacionales.  

Si bien el Perú presenta un crecimiento económico estable en comparación con la región, 

con una tendencia a la baja en la tasa de pobreza, este avance no ha sido acompañado por 

un fortalecimiento equivalente de la capacidad estatal para gestionar eficientemente sus 

recursos y generar el entorno necesario para el crecimiento sostenido que impulse el 

progreso económico y social. Asimismo, existen diversas entidades públicas que no 

realizan un adecuado planeamiento de sus AO y proyectos de inversión, lo que no 

permiten evidenciar las acciones de mejora a la población, debido a factores como el 

constante cambio de funcionarios, lo que dificulta continuar con los objetivos 

planificados. La formulación de nuevas políticas nacionales y de AO repetitivas años tras 

año, sin un adecuado sinceramiento de sus necesidades, la escasa capacitación en los 

diferentes SA, el incremento de corrupción en la ejecución de las diversas actividades, 

así como las dificultades que se presentan en los SA, la formulación siendo una copia del 

año anterior; no permiten una adecuada adquisición de bienes, servicios y obras acorde a 

las necesidades de la ciudadanía. Por lo tanto, observamos que estos cambios no 

contribuyen en la óptima provisión de los servicios y bienes a favor de la población, lo 

que no permite generar el cierre de brechas como infraestructura, salud, servicios básicos, 

educación, entre otros, que se encuentran determinados en las políticas públicas 

establecidas para la mejora continua del bienestar de la ciudadanía. 

Un claro ejemplo podemos ver en el sector salud que, en sus unidades ejecutoras, si bien 

a través de los programas presupuestales se llega a tener un estándar de AO las que están 

basadas en los llamados subproductos del Sistema Integrado de Gestión Administrativa 

(SIGA-MEF), hay otra parte que corresponde a las acciones centrales y asignaciones 

presupuestarias que no resultan en productos en las que las AO tienen diferencias en sus 

denominaciones, pero en esencia se busca lo mismo; lo que no permite realizar una 

medición transversal de todas las unidades ejecutoras del sector, dificultando ver la 

ejecución de AO necesarias para complementar la atención de la población, esto se repite 



13 
 

en todas las entidades del Estado, contando con AO que suelen tener la misma 

connotación, pero diferente forma de redacción. 

Los planes del SINAPLAN cumplen un rol esencial en la gestión pública, al proporcionar 

un marco estratégico que guía el accionar de las entidades gubernamentales hacia el logro 

de objetivos nacionales, regionales y locales. Más allá de mejorar la calidad del gasto 

público, su propósito principal es asegurar que las políticas y acciones del Estado 

respondan a las necesidades de la ciudadanía, promoviendo un desarrollo inclusivo y 

sostenible. 

En este sentido, los planes estratégicos (PEDN, PESEM, PDRC, PDLC, PEI y POI) se 

convierten en herramientas clave para alinear las actividades operativas con las metas de 

desarrollo, mejorando la coordinación interinstitucional y garantizando un uso eficiente 

de los recursos. Su diseño no solo persigue eficiencia financiera, sino que busca generar 

impactos significativos en la reducción de las brechas de infraestructura, servicios básicos 

y bienestar general. Asimismo, estos instrumentos de planeamiento permiten que el 

Estado anticipe y aborde de manera integral los desafíos sociales y económicos, 

asegurando una adecuada integración con los sistemas administrativos para garantizar la 

ejecución eficiente y el monitoreo de los avances hacia los objetivos establecidos. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



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CAPÍTULO II. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 

2.1. ANTECEDENTES 

En el año 2008, el D.L. N°1088, crea la Ley del Sistema Nacional de Planeamiento 

Estratégico (SINAPLAN) y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) 

como órgano rector;  estableció un marco legal sólido para la concertación de una visión 

de futuro compartida a través de diversos instrumentos de planeamiento tales como el 

Plan Estratégico de Desarrollo Nacional - PEDN, Plan Estratégico Sectorial Multianual - 

PESEM,  Plan de Desarrollo Regional Concertado -PDRC, Plan de Desarrollo Local 

Concertado - PDLC, Planes Estratégico Institucional – PEI y Plan Operativo 

Institucionales - POI, cuyo planeamiento permite mejorar el desarrollo y bienestar de la 

ciudadanía. 

 

Esta acción de mejora del desarrollo y bienestar de la ciudadanía se da con la articulación 

de los diferentes SA del Estado; Sistema Nacional de Presupuesto - Ley N°28411, 

Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones - SNPMGI (D.L.  

N°1252), SINAPLAN (D.L. N°1088), Sistema Nacional de Control - SNC (Ley 

N°27785) y Sistema Nacional de Abastecimiento – SNA (D.L. N°1439), por medio de 



15 
 

los cuales se regula la utilización de los recursos de manera óptima y de acuerdo con las 

políticas y planes. 

Las entidades públicas realizan la programación de AO que ejecutarán para la 

implementación de sus objetivos y acciones estratégicas institucionales, con la finalidad 

de logras la satisfacción de las necesidades de la población de acuerdo con su misión 

determinada. Esta programación se realiza mediante unos lineamientos y tiempos 

establecidos por el CEPLAN, en los cuales establece los mecanismos para la formulación 

y programación del POI de cada entidad pública, donde se consideran las AO a ejecutar 

el año siguiente, determinando el importe de los recursos a ejecutar y las metas físicas de 

acuerdo a la disponibilidad presupuestal; con el propósito de cumplir con el objetivo del 

cierre de brechas para la mejora continua; sin embargo, existen muchas entidades 

gubernamentales que no cuentan con el SIGA-MEF y SIAF RP para la programación de 

bienes y servicios, lo que dificulta el óptimo planeamiento de AO y la articulación con 

las herramientas informáticas de los Sistemas Administrativos (CEPLAN V.01, SEACE, 

SIAF RP, INVIERTE.PE). 

El incumplimiento de las entidades con los tiempos establecidos viene ocasionando que 

la población no perciba una mejora en su calidad de vida y por ende no tienen el bienestar 

que esperan del Estado. Este planeamiento y ejecución de los recursos públicos por parte 

de las entidades gubernamentales se lleva a cabo mediante la formulación del POI. De 

acuerdo a la evaluación que realiza el MEF, se puede determinar que existen diversas 

entidades gubernamentales que no cumplen con una adecuada programación de 

actividades, considerándose que la ejecución de los recursos no es eficiente, los cuales 

son asignados por el MEF para el cierre de brechas; asimismo, muchas de estas entidades 

no cuentan con las herramientas informáticas de los sistemas administrativos que 

permiten realizar y evidenciar que la articulación de los SA si es viable, coordinando y 

encriptando la información a través de codificaciones que permitan la comunicación de 

estas herramientas informáticas (CEPLAN v.01, SIGA MEF, SIAF RP, INVIERTE.PE), 

mediante la estandarización de la redacción de las AO del POI en la entidad. 



16 
 

 

A nivel normativo vemos que los plazos ya están establecidos, lo que debería tener una sinergia 

entre SA, pero esto en la práctica no se viene dando, por diversos motivos, entre ellos la falta de 

capacidades que se encuentran en las entidades gubernamentales; la falta de infraestructura 

tecnológica, la poca conectividad que existe a nivel nacional, el escaso nivel de especialistas en 

la articulación de SA, son algunas de las razones por la demora en cada proceso que implica uno 

al otro. 

2.2. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 

A nivel regional, la falta de articulación entre los sistemas administrativos y los objetivos 

estratégicos de desarrollo ha sido identificada como una problemática estructural. Según 

la Revista de la CEPAL (1987) y los estudios del ILPES-CEPAL, estas brechas limitan 

la efectividad del planeamiento y la gestión pública, generando ineficiencias en la 

asignación de recursos y la ejecución de políticas públicas. Carlos Matus (1987) destaca 

que el planeamiento estratégico debe ir más allá de la gestión técnica, integrando la 

capacidad política para abordar la incertidumbre y garantizar resultados efectivos. En este 

sentido, el BID subraya que una gestión pública eficiente requiere un marco normativo e 

institucional que permita la articulación de sistemas, procesos y recursos, promoviendo 

una planificación integral y sostenible. 

En el Perú se adopta el ciclo del planeamiento estratégico para la mejora continua; es así 

que, la administración pública desarrolla los planes institucionales, los que deben 

conducir la gestión institucional de las entidades del Estado. Los planes institucionales 

deben recoger las necesidades de la población e ir identificando las brechas en servicios 



17 
 

e infraestructura; sin embargo, el planeamiento por sí solo no es suficiente dentro de este 

ciclo, se debe articular con SA como el sistema de abastecimiento, el sistema de 

presupuesto público, el sistema de inversión pública y el sistema de control público; 

En la actualidad, el planeamiento institucional se encuentra desarticulado de los SA antes 

mencionados, esto ha conllevado a las instituciones públicas a planificar sin un sustento, 

se planifica de forma empírica, no permitiendo el seguimiento y evaluación oportuna de 

la implementación de las políticas y planes (PEDN, PESEM, PDRC, PDLC, PEI, POI). 

En la imagen 3 Ilustra la interacción y el alineamiento entre los distintos SA (SINAPLAN, 

PMGI, SPP, SNA), dentro del proceso de gestión pública en el Perú, conforme a lo 

planteado por CEPLAN. Este modelo resalta las fases principales del ciclo, que incluyen 

planeamiento, programación logística, formulación presupuestal, pre-ejecución y 

ejecución, mostrando cómo se integran para asegurar un enfoque centrado en resultados. 

 

Actualmente, se han desarrollado aplicativos informáticos de los SA desde hace veinte 

años que se vinculan con el planeamiento. El SIAF-RP, que operativiza los sistemas de 

Presupuesto, Tesorería, Contabilidad, Endeudamiento y parte del sistema de 

abastecimiento como el PMBSO, este aplicativo nos ayuda en el tema de la formulación 

de presupuesto público y formulación del cuadro multianual de necesidades (CMN), esto 

debería ser basado en lo que planifica las instituciones, en la actualidad esto no sucede, 



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siendo que el sistema de presupuesto termina por imponerse al planeamiento y 

abastecimiento, en vista que muchas entidades gubernamentales en los diferentes niveles 

de gobierno, solo tienen el objetivo de ejecutar los recursos asignados para cumplir con 

sus metas establecidas sin importar la calidad del gasto 

También encontramos el SIGA MEF y SIAF RP, que operativiza el SNA, debería brindar 

información de la demanda financiera de las AO para los POI, a través del cuadro 

multianual de necesidades de bienes y servicios, lo que no viene sucediendo, debido a 

que este aplicativo no ha sido abordado de forma idónea en todas las instituciones 

públicas. Existen muchas falencias con estos sistemas en diversas entidades, por ejemplo; 

cuando realizan la programación de actividades en el PMBSO, el clasificador de gastos 

que se encuentra cargado en el SIGA MEF no concuerda con el de presupuesto, por ende, 

las actividades planificadas según los clasificadores establecidos y determinados por el 

MEF, no permite hacer un buen seguimiento y trazabilidad de actividades planificas en 

su ejecución. El sistema de inversión pública es operativizado por el INVIERTE.PE, en 

este aplicativo se desarrolla la PMI vinculando con los objetivos nacionales, regionales y 

locales establecidos en el planeamiento estratégico, pero las instituciones públicas no 

desarrollan con la mirada que la metodología establece (cierre de brechas de 

infraestructura, salud, educación, transporte, entre otros).  

El SINAPLAN tiene el aplicativo CEPLAN v.01, cuyo fin es que las entidades 

gubernamentales registren información de políticas y planes, este aplicativo viene 

desarrollándose e implementando de manera paulatina, para trabajar en la articulación 

con los SA mencionados, pero la calidad de información de las AO aún dista de ser ello. 

La gran dificultad es el tener las herramientas antes mencionadas desarticuladas al 

planeamiento. El SINAPLAN propone dentro de su guía para el planeamiento 

institucional el manejo de los SA, en el cual enfoca la articulación del planeamiento 

estratégico, de la programación multianual, de presupuesto público y abastecimiento.  

Sin la articulación del planeamiento a los SA mencionados, la administración pública se 

desarrolla de forma desordenada, sin control en lo que programan y ejecutan, sin contar 

con herramientas que permitan llevar un seguimiento y evaluación oportuna, integrada de 

lo que se planifica, ejecuta en lo presupuestales; así como, en los bienes y servicios que 

adquieren. Lamentablemente estos problemas no permiten tener una mejora continua del 

ciclo de planeamiento y la gestión pública, siendo islas los SA que deben articular. 



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Lo antes mencionado se complica al no contar con una herramienta informática que pueda 

brindar información al seguimiento y evaluación de los SA de forma integral, lo que no 

permite realizar una toma de decisiones de manera oportuna y basada en evidencia. 

También dificulta que la población no tenga más información en lo que se está invirtiendo 

los fondos del estado, lo que hace a las entidades poco transparentes. 

2.3. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN 

2.3.1. OBJETIVO GENERAL 

Identificar la viabilidad de la articulación de los sistemas administrativos a través de 

actividades operativas del POI, en el marco del SINAPLAN. 

2.3.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS 

 

• Proponer un catálogo de actividades operativas estandarizadas y consistentes para 

mejorar la calidad del gasto público, generando mayor valor público. 

• Proponer la elaboración de actividades operativas en base a procesos. 

• Identificar la trazabilidad para el seguimiento y evaluación de planes y políticas en 

base a la estandarización de actividades operativas. 

2.4. IMPORTANCIA DE LA INVESTIGACIÓN 

Los SA son de vital importancia en la gestión gubernamental, estos son un gran apoyo en 

la operacionalización de las políticas y planes. Actualmente, las herramientas 

informáticas de los entes rectores de los SA de presupuesto, abastecimiento, planeamiento 

y PMI vienen ejecutándose correctamente. Sin embargo, se realiza de manera 

independiente, no existe esta articulación que se requiere con las AO de los planes 

operativos institucionales y los SA.   

Si bien es cierto el CEPLAN, a través de su aplicativo ha comenzado con la articulación 

de los SA, dónde señala y recalca a las entidades que, en la etapa de elaboración del plan 

operativo institucional multianual, deben realizar la interfase de información de las AO 

con su respectiva demanda física registrada en el aplicativo CEPLAN v.01, considerando 

el costeo realizado en el cuadro de necesidades del sistema de abastecimiento. 

Ello ha generado que exista una primera coordinación y comunicación entre ambos 

sistemas, sin embargo, se ha evidenciado que las denominaciones de las actividades 

operativas no son las más adecuadas, careciendo de precisión, calidad, claridad y sobre 



20 
 

todo, la relación en la articulación para el cumplimiento de las acciones estratégicas 

institucionales del PEI de cada Pliego al que se encuentran adscritos, así como la falta de 

seguimiento a través de estos planes a las políticas y planes superiores. 

Al contar con actividades operativas, correctamente redactadas en el aplicativo CEPLAN 

v.01, que estén en base a proceso, propuestas por los entes rectores de los SA, eliminando 

duplicidad; propuestas para implementar las políticas y planes por cada nivel de gobierno 

y que se encuentren en un catálogo de AO que puedan ser seleccionadas por las distintas 

instituciones públicas, esto brindará trazabilidad en su seguimiento y evaluación.  

Esto será insumo para la elaboración del Cuadro Multianual de Necesidades - CMN, lo 

que aportará a las entidades puedan evidenciar las mejoras que deben y vienen realizando. 

Con un POI consistente y costeado a través del CMN, estos serán insumos para la 

programación y ejecución oportuna del presupuesto, que permita realizar el seguimiento 

y evaluación oportuna para la mejora de la entidad, así transparentar la información en 

beneficio de la población. 

2.5. JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN 

La Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública - PNMGP, traza un camino 

hacia un Estado Peruano más eficiente y transparente en la gestión de los recursos 

públicos, con el objetivo último de mejorar el bienestar de la población. Para ello, se 

proponen diversos mecanismos que permitan actuar de manera más oportuna y 

responsable. 

Este trabajo de investigación permitirá brindar una propuesta de mejora con el propósito 

de canalizar y centralizar las AO del POI de las entidades públicas con la finalidad de ser 

eficientes en la formulación, programación, ejecución y evaluación de los recursos 

públicos, sumando a esto la mejora del sistema de abastecimiento, al contar con una 

herramienta que estandarice la información en la cadena de abastecimiento público, esto 

permitirá generar una mayor calidad del gasto público. 

2.6. LIMITACIONES 

El trabajo de investigación no cuenta con limitaciones en cuanto a la información de los 

SA de presupuesto, planeamiento y PMI, ya que esta información es pública a través de 

las consultas amigables que cuentan el MEF, así como el CEPLAN y consulta de cartera 

del PMI, respectivamente.  



21 
 

Sin embargo, el sistema administrativo de abastecimiento no cuenta con una consulta 

amigable, tampoco ha logrado estandarizar una herramienta para la programación de 

bienes y servicios a nivel nacional; si bien es cierto, de acuerdo con el reglamento del 

D.L. N°1439 del sistema de abastecimiento público, aprobado con D.S. N°217-2019-EF, 

se estipula la implementación progresiva del SIGA-MEF, pero este proceso aún tiene sus 

limitaciones. Lo mencionado puede generar una dificultad al momento de elaborar la 

herramienta de seguimiento y evaluación que brinden trazabilidad intersistémica. 

2.7. DELIMITACIONES 

• Espacio: Instituciones públicas. 

• Tiempo: La investigación estará centrada de acuerdo con la información entre los años 

2021 al 2023, tanto en programación y ejecución de los recursos públicos. 

• Social: Funcionarios y servidores públicos, personal encargado del manejo de los 

sistemas administrativos de abastecimiento, presupuesto, planeamiento, control 

interno y PMI. 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 



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CAPÍTULO III. MARCO CONCEPTUAL 

3.1. EL ESTADO 

Entendemos que el estado es una población jurídicamente organizada sobre una geografía 

delimitada y está determinado por un conjunto de leyes e instituciones que sirven para la 

conducción de una nación. El Estado está conformado por cuatro elementos: Territorio, 

Población, Soberanía y Gobierno.  De acuerdo con el artículo 43 de la Constitución 

Política, el Estado Peruano es una república social, democrática, independiente y 

soberana. Es así, que la estructura del estado peruano cuenta con tres poderes autónomos 

e independientes: Poder Legislativo, Judicial y Ejecutivo. 

 

De los tres poderes del Estado, nos enfocamos en el Poder Ejecutivo, el cual se rige por 

la Ley N°29158 - LOPE y está representado por el presidente de la república, la 

presidencia del consejo de ministros y los ministerios. El Poder Ejecutivo tiene a su cargo 

la planificación, ejecución y evaluación de las políticas nacionales y sectoriales de 

gobierno. Esta trilogía constituye un ciclo virtuoso que inicia con la definición de 

objetivos y acciones estratégicas para abordar problemas públicos de alcance nacional, 

sectorial o multisectorial, dentro de un marco temporal definido 



23 
 

En la búsqueda de un Estado moderno y participativo, gobiernos de todo el mundo, 

incluido el Perú, han puesto en marcha diversas medidas para fortalecer las políticas 

públicas. Sin embargo, en la actualidad existen diversos cambios en las entidades 

gubernamentales, lo que perjudica el avance de políticas nacionales y planes estratégicos 

establecidos para el bienestar ciudadano. Estos cambios se ven reflejados en la no 

ejecución de actividades operativas en su totalidad, asimismo ciertas actividades 

planificadas son modificadas por los nuevos funcionarios, quienes no dan continuidad al 

plan de trabajo aprobado. 

Estas variaciones que son frecuentes y medibles se demuestran en la falta de capacidad 

de gasto de los recursos asignados por el MEF, obteniendo porcentajes por debajo del 90 

por ciento de su presupuesto, observándose que muchas actividades operativas son 

repetitivas año tras año, existiendo una falta de capacidad de planeamiento, muchas veces 

por personal no apto y capacitado, por el incremento de la corrupción en las adquisición 

y contrataciones de servicio, entre otros. 

En este contexto, la modernización del Estado peruano se ve respaldada por medidas 

como la transparencia, el gobierno abierto, la rendición de cuentas, el acceso a la 

información y el gobierno electrónico. Estas acciones no solo son serias, sino también 

factibles, y representan vías efectivas para democratizar el poder, fomentar una 

ciudadanía más informada y fomentar una mayor participación ciudadana. (Blas et al., 

2022) 

3.2. LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA 

La gestión pública que se está implementando son procesos y acciones que realizan las 

entidades gubernamentales en los tres niveles de gobierno para satisfacer las necesidades 

de los ciudadanos en base a la óptima ejecución de los recursos públicos en bienes y 

servicios para el desarrollo del país de manera eficiente y oportuna, las que están 

detalladas en las políticas establecidas por el poder ejecutivo. 

Sin embargo existen deficiencias en la gestión pública, existiendo muchas necesidades de 

la población que no son atendidas de manera oportuna, debido a que los recursos 

asignados para adquirir bienes y servicios son escasos, no ejecutados de manera eficiente, 

son de mala calidad, considerando que las políticas y planes no están acordes con las 

necesidades de la población y que el presupuesto público asignado en cada año fiscal es 

limitado para el logro de cierre de brechas, considerando también que los sistemas 



24 
 

administrativos no están articulados para el logro de las metas y objetivos planeados y 

que solo están enmarcados para cumplir con sus funciones establecidas de acuerdo a sus 

normas y procedimientos. 

Los desafíos que evidencian la necesidad de una reforma en la gestión pública en el Perú 

son los siguientes: i) Ausencia de un planeamiento efectivo y su integración con el sistema 

presupuestario público; ii) Diseño deficiente de la estructura organizativa y funcional; iii) 

Deficiencias en el proceso de producción de bienes y servicios públicos; y iv) 

Inadecuación en la infraestructura, equipamiento y gestión. 

La aspiración de mejorar el Estado mediante una gestión pública más efectiva conlleva 

desafíos significativos en ámbitos administrativos deficientes o culturas organizativas 

débiles, que tienden a la adopción de malas prácticas administrativas e incluso a la 

corrupción. (Cárdenas, 2022, p.183). ¡Ante estas deficiencias surge una nueva tendencia 

“La nueva gestión pública” que nace para mejorar las necesidades que tienen los 

ciudadanos! Según García (2007, p. 44) La nueva gestión pública busca instaurar una 

administración que sea tanto eficiente como efectiva, es decir, una administración capaz 

de satisfacer las necesidades de la población con el menor costo posible. Esto se logra 

mediante la implementación de mecanismos de competencia que permiten a los usuarios 

elegir y que, a su vez, fomentan el desarrollo de servicios de alta calidad. Todo este 

proceso se lleva a cabo en un entorno de transparencia total en los procesos, planes y 

resultados, lo que mejora el sistema de elección y promueve la participación ciudadana. 

Esta nueva gestión pública tiene diversas características que la diferencian de la gestión 

pública tradicional, considerando mayor orientación al cliente, transparentando la 

rendición de cuentas, mayores tecnologías de información y participación ciudadana.  

3.3. GESTIÓN POR PROCESOS 

La Gestión por procesos implica la planificación, organización, dirección y control de las 

actividades laborales de manera interconectada y secuencial en todas las unidades de una 

organización. Este enfoque adecuado facilita la contribución eficiente para satisfacer las 

necesidades y expectativas de los ciudadanos, así como para alcanzar los objetivos de la 

entidad. Según el DS Nº 004-2013-PCM, la PNMGP hasta el 2021 establece que una 

gestión centrada en el ciudadano debe abandonar el modelo organizativo funcional 

tradicional, adoptar un enfoque basado en procesos dentro de la cadena de valor de las 

entidades. Esto asegura que los bienes y servicios públicos que producen tengan efectos 



25 
 

positivos en beneficio para los ciudadanos. (ENAP, 2021). La Secretaría de Gestión 

Pública (SGP) de la PCM, en su papel de autoridad principal del Sistema Administrativo 

de Modernización de la Gestión Pública, está liderando un esfuerzo para modernizar la 

gestión pública en el Perú. Su objetivo es fomentar una administración pública eficaz, 

orientada a resultados y transparente ante los ciudadanos. 

Actualmente, se observa que las AO registradas en el POI carecen de metodología 

definida. CEPLAN establece que las actividades comprenden un conjunto de procesos u 

operaciones que agregan valor al utilizar los insumos, lo que resulta en la producción de 

un producto específico. (CEPLAN, 2019).  Los procesos se describen como una secuencia 

de acciones que convierten una entrada o insumo, como una solicitud de un bien o 

servicio, en una salida, que es la entrega del bien o servicio final. En cada etapa de esta 

secuencia, se agrega valor, lo que puede traducirse en mejoras en calidad, precio, 

velocidad, facilidad, comodidad, entre otros aspectos. Un proceso se describe como la 

secuencia de tareas que transforma uno o varios insumos (como la demanda de un bien o 

servicio) en un resultado (provisión de un bien o servicio final). En cada paso de la 

secuencia, el valor aumenta, lo que puede tomar la forma de mejoras en facilidad, calidad, 

velocidad, precio, comodidad y más. 

3.4. SISTEMA NACIONAL DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO 

El planeamiento estratégico se define como un proceso integral y continuo que permite a 

las organizaciones públicas diseñar y ejecutar políticas y acciones orientadas a alcanzar 

objetivos de largo plazo en un contexto dinámico y complejo. Según el ILPES-CEPAL, 

este enfoque debe integrar las capacidades técnicas, políticas y operativas del Estado para 

garantizar que los recursos sean utilizados de manera eficiente, generando resultados que 

respondan a las necesidades ciudadanas y promuevan el desarrollo sostenible. Por su 

parte, Carlos Matus (1987) plantea que el planeamiento estratégico en la gestión pública 

trasciende el ámbito técnico, integrando elementos de gobernanza y participación para 

afrontar la incertidumbre y anticipar escenarios futuros. Este enfoque combina la 

racionalidad económica con el análisis político, articulando objetivos estratégicos con las 

capacidades institucionales para lograr impactos significativos. En línea con esta 

perspectiva, el BID resalta que el éxito del planeamiento estratégico depende de su 

capacidad para articular objetivos, recursos y sistemas administrativos. Este banco 

internacional propone el uso de metodologías basadas en evidencia que permitan un 



26 
 

seguimiento constante de los resultados y una mejora continua en la gestión pública, 

garantizando que los planes estratégicos cumplan su propósito de impulsar el desarrollo 

en la región. 

En esta línea la guía para el planeamiento institucional, considera el enfoque de 

articulación de los SA, bajo el termino Sistemas Administrativos Transversales - SAT, el 

cual establece una articulación entre los SA de Planeamiento Estratégico, Programación 

Multianual y Gestión de Inversiones, Presupuesto Público y Abastecimiento, permite la 

provisión de bienes o servicios con características y en las condiciones idóneas para los 

usuarios; permitiendo y fortaleciendo que la elaboración del Plan Operativo Institucional 

Multianual - POIM, sea de manera oportuna, contribuyendo con el cumplimiento del PEI 

e insumo para formular el CMN, iniciando el circuito de articulación de planeamiento y 

logística, para luego ser de insumo en el circuito de planeamiento y presupuesto, en la 

Asignación Presupuestaria Multianual - APM. 

La cadena de resultados que propone Ceplan muestra el cómo va articulando los distintos 

planes y las políticas, desde el POI al Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN). 

Esta estructura al llevarla a la cadena de valor público evidencia claramente los planes 

que están para la atención de la población y donde se encuentran los resultados que se 

obtienen en la población. Como se mencionaba en párrafos anteriores que también hace 

parte de la cadena de resultados que es los insumos que son programados en el CMN a 

partir de las actividades. En este marco, las entidades elaboran y ejecutan diferentes 

instrumentos de planeamiento estratégico a nivel sectorial, territorial e institucional, los 

cuales deben estar articulados entre ellos, considerando la cadena de resultados. Tal como 

se puede inferir las políticas institucionales de las entidades (PEI y POI) se enmarcan en 

las políticas territoriales regionales y locales, y de gobierno según correspondan (Plan de 

Desarrollo Concertado y Plan Estratégico Sectorial Multianual). Estas, a su vez, se 

enmarcan en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN). 

De esta manera, en el nivel más bajo (institucional), la entidad elabora el Plan Estratégico 

Institucional vinculando los objetivos nacionales, sectoriales y territoriales (según 

corresponda) con sus objetivos y acciones estratégicas, expresados como resultados que 

se espera lograr. Luego, en el Plan Operativo Institucional, la entidad establece un 

conjunto de actividades operativas específicas que son valorizadas para asegurar la 

producción de bienes o servicios que contribuyan a lograr los objetivos estratégicos de la 

entidad. 



27 
 

Instrumentos de planeamiento del SINAPLAN a través de la cadena de resultados y 

cadena de valor público 

 

3.4.1.Plan Operativo Institucional: Dentro de la cadena de resultados o cadena de 

valor público el nivel mas bajo o llamado operativo encontramos los insumos y 

actividades, justamente esto es lo que compone el POI el cual es un instrumento de 

gestión que detalla la programación multianual de las AO e inversiones necesarias para 

implementar las Acciones Estratégicas Institucionales (AEI) definidas en el Plan 

Estratégico Institucional (PEI), con un horizonte de tres años. Este plan, alineado al 

período de vigencia del PEI, define metas físicas, costos y recursos financieros, 

respondiendo a las preguntas clave: "¿Qué hará la entidad?" y "¿Cómo lo realizará?". 

Para ello, considera un análisis situacional y prospectivo, identificando las acciones 

requeridas como adquisición de bienes, contratación de servicios, capacitación, 

desarrollo de sistemas o mejoras en infraestructura. El POI busca cerrar brechas en 

cobertura, calidad y satisfacción de los usuarios, mediante su articulación con sistemas 

administrativos, programas presupuestales y el Cuadro Multianual de Necesidades. Su 

revisión y ajuste son anuales, adaptándose a cambios estratégicos y operativos. 



28 
 

 

3.4.2.Articulación extra sistémica del SINAPLAN con la AFSP: El SINAPLAN se 

constituye en el inicio de la cadena del proceso de la gestión administrativa del Estado 

para conseguir la provisión de bienes y servicios en beneficio de la ciudadanía. Por 

tanto, es el sistema articulador de las políticas nacionales, sectoriales, regionales y 

locales estableciendo para ello diversos tipos de planes, pero la falta de la calidad, de 

una mirada estratégica en los POI, hace que la articulación con la Dirección General 

de Programación Multianual - DGPM del MEF, este ciclo no se lleve a cabo. Así 

mismo, en la ilustración siguiente observamos lo ideal de la alineación del SINAPLAN 

con la AFSP que debería ser dentro de todo lo ideal. 

 

Al observar la implementación a nivel nacional del POI que es el instrumento operativo 

que es donde debería recaer la estrategia planteada en los planes que buscan resultados 

como el PEI, PDLC, PDRC, PESEM y PEDN, nos muestran datos que lamentablemente 

nos hacen ver que no se esta logrando ese alcance en las entidades pública, menos 

encontraremos calidad en la información que pueda ayudar a mejorar a los otros sistemas 

administrativos. 



29 
 

 

De la imagen 8 observamos que, de un total de 2,863 UE del gobierno, se cuenta con 

1,072 UE con POI, lo que equivale al 37.8 por ciento del total, existiendo una brecha del 

62.2 por ciento sin POI, siendo el grueso de esto los gobiernos locales, lo que conlleva a 

hacer este proceso complicado de implementar. Asimismo, esto determina que no existe 

un buen planeamiento de las AO que se deben realizar para el cumplimiento de las 

políticas establecidas, la ejecución de los recursos asignados no es de manera adecuada y 

consecuentemente los bienes y servicios a favor de la ciudadanía no son de calidad.  

En la imagen 9 se evidencia la cantidad de AO por cada nivel de gobierno, siendo el 

regional que más acumula AO, esto hace pensar una dispersión que existe en la 

identificación y registro de las AO. Esto hace evidente que no se cuenta con la calidad de 

la información que permita contribuir con la articulación de las herramientas informáticas 

para trabajar interfases automáticas que contribuyan para mejorar o contar con 

trazabilidad en el seguimiento y evaluación intra sistémica. 



30 
 

 

Al revisar a más detalles se observa una gran diferencia de AO en la etapa de aprobado a lo de 

seguimiento, lo que hace ver que no se está llevando acorde los tiempos que estipula el ente rector 

para cada etapa. 

 



31 
 

3.5. POLÍTICAS NACIONALES 

La Ley N°29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), establece en su artículo 4° 

que las Políticas Nacionales son de obligatorio cumplimiento para todas las entidades del 

Estado. Su diseño e implementación pueden abarcar una o varias funciones del Estado, 

así como uno o varios sectores. Estas políticas, guiadas por los intereses generales del 

Estado y la diversidad de las realidades regionales y locales, se alinean con el carácter 

unitario y descentralizado del gobierno peruano. Su formulación involucra mecanismos 

de coordinación entre el Poder Ejecutivo, los gobiernos regionales y locales, y otras 

entidades relevantes, según lo requiera la naturaleza de cada política. 

El DS N°029-2018-PCM define las políticas como decisiones estratégicas que priorizan 

un conjunto de objetivos y acciones para abordar un problema público específico de 

alcance nacional, sectorial o multisectorial en un período determinado. Estas políticas 

establecen objetivos prioritarios, lineamientos, contenidos principales, estándares 

nacionales de cumplimiento y la provisión de servicios que deben alcanzarse y 

supervisarse para garantizar el desarrollo normal de las actividades públicas y privadas. 

Su diseño y evaluación son competencia exclusiva de los ministerios, quienes también 

coordinan sus políticas nacionales con el apoyo de la PCM en lo que respecta a la 

formulación y seguimiento. La PNMGP al 2021 establece que las Políticas Públicas 

Nacionales permiten integrar y dar coherencia a toda la acción del Estado al servicio del 

ciudadano. Esto se refleja en los objetivos establecidos en los Planes Sectoriales, PDC, 

PEI y POI de las entidades gubernamentales. Así, el Estado aspira a funcionar como una 

entidad unificada y cohesiva con el objetivo de brindar un mejor servicio a los ciudadanos 

y promover el desarrollo nacional. 



32 
 

 

En lo que corresponde a políticas nacionales que cuentan con informe técnico de 

CEPLAN a agosto del 2023 se tiene un total de 38, de estás el Ministerio de la Mujer y 

Poblaciones Vulnerables - MIMP, Ministerio de Cultura - MINCUL, Ministerio de 

Educación - MINEDU y el Ministerio del Interior - MININTER, son las que han realizado 

un mayor número de políticas nacionales. La tendencia es a crecer el número de políticas 

nacionales. 

 



33 
 

Al iniciar a observar los servicios de acuerdo a la ilustración número 5, las 38 políticas 

nacionales cuentan con un total de 1313 servicios, teniendo en el ministerio de cultura 

con el mayor número de servicios con 174, seguido del ministerio de la mujer con 168, 

el ministerio de trabajo con 136; si vamos al otro extremo el de menor servicios es el 

ministerio de relaciones exteriores, que no presenta servicios dentro de su políticas; así 

mismo, el ministerio de salud cuenta con 18 servicios, seguido del ministerio de energía 

y minas con 19, siendo estos los de menores servicios a implementar. 

La guía de políticas nacionales de CEPLAN, señala en la etapa 3, en el paso 10 indica 

que las políticas sectoriales a nivel nacional se materializan a través de los PESEM y PEI 

de las entidades encargadas de alcanzar los objetivos prioritarios establecidos. Por otro 

lado, las políticas multisectoriales a nivel nacional se llevan a cabo mediante los PEM y 

PEI de las entidades responsables de lograr los objetivos prioritarios definidos. Por lo 

antes expuesto se entiende que los servicios van a implementarse en tanto en PESEM y 

PEI, siendo el POI en donde se operativice todos estos servicios, cabe indicar que algunas 

políticas también cuentan con actividades operativas.  

Al ver este panorama surge la pregunta ¿Cómo implementar y financiar todos los 

servicios que tienen las 38 políticas nacionales? 

3.6. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS DESARTICULADOS 

Al hablar de desarticulación de los SA debemos hacer referencia que esto se da en tres 

niveles: a) Coordinación, b) Normativo y c) Informático. 

 



34 
 

a) COORDINACIÓN 

A pesar de que en el Reglamento del Sistema Administrativo de Modernización de la 

Gestión Pública - SAMGP en el Artículo 7, numeral d) La coordinación interinstitucional, 

establece que, es un requisito destinado a promover la cohesión y coordinación en las 

acciones del sector público, así como a mejorar la eficiencia interna mediante la 

colaboración de recursos y capacidades dentro de los organismos gubernamentales. Se 

manifiesta en la coordinación vertical al unir entidades gubernamentales de diferentes 

niveles, o en una coordinación horizontal cuando participan entidades gubernamentales 

del mismo nivel. Es propia a la naturaleza de las entidades gubernamentales y no necesita 

ser explicitado en normativas específicas, ni requiere la creación de comités o instancias 

especiales para su implementación. Esto se complica al tener las personas que no terminan 

de ponerse de acuerdo en la implementación de los SA, conllevando a que cada ente rector 

se vea aislado en los que vienen realizando.  

b) NORMATIVO:  

Al observar los distintos decretos legislativos que tienen los entes rectores como 

presupuesto, abastecimiento y planeamiento, se configura en muchos de los casos una 

contradicción o una falta de coordinación, esto podemos observar en la directiva del 

PMBSO en el artículo 15 Insumos para el desarrollo de la Fase de Identificación, toma 

como insumos el planeamiento integrado; así como bienes y servicios especificados en el 

diagnóstico de la demanda de capacitación, ambos temas deberían estar contemplado 

dentro del POI, colocando este dentro de un insumo más al mismo nivel que lo antes 

mencionado, lo que no guarda la debida relación con el planeamiento. 

c) INFORMÁTICO:  

Si sumamos a lo antes mencionado que las herramientas que se vienen implementando 

en los SA, que si bien existe un esfuerzo de que estás tengan interoperabilidad, no se ha 

logrado tener una herramienta única para los distintos SA. 

3.7. SISTEMA NACIONAL DE ABASTECIMIENTO 

Su función principal es prever los bienes, servicios y obras que demandan las entidades 

gubernamentales, para poder ejecutar las actividades operativas que han considerado en 

su POI. En la actualidad no existe una herramienta estandarizada a nivel del SNA, si bien 

es cierto el reglamento del SNA aprobado con D.L Nº1439 de 2019, menciona que en su 

segunda disposición complementaria la implementación gradual del SIGA, mientras esto 



35 
 

sucede, aplica tres reglas: i) Aquellas entidades que utilizan el aplicativo “SIGA MEF”, 

deberán usarlo hasta que migren SIGA; ii) Las que utilizan aplicativos informáticos 

relacionados a la gestión administrativa, deberán coordinar con la DGA para promover la 

interoperabilidad con el aplicativo SIGA MEF y el SIGA, de ser el caso; y iii) Aquellas 

entidades que no cuentan con ningún aplicativo informático relacionado con la gestión 

administrativa, corresponde que utilicen el aplicativo SIGA MEF, de acuerdo lo disponga 

la DGA, para que finalmente puedan migrar al SIGA. 

Como observamos dentro de estas tres reglas no existe un mecanismo de obligar a las 

entidades del Estado de estandarizar una herramienta para el sistema de abastecimiento, 

si sumamos a esto lo explicado en el SINAPLAN, en el que no se cuenta con un estándar 

en las AO que es insumo del PMBOS, esto conlleva a no tener una efectiva identificación 

de las necesidades de las entidades para satisfacer las demandas de la población, dando 

como resultado una falta en el seguimiento y evaluación de la calidad del gasto. 

 

Se observa que la implementación de la herramienta SIGA-MEF que optó el SNA para 

el manejo de sus operaciones de la CAP tiene un avance del 50 por ciento a noviembre 

del 2022, siendo aún ello una debilidad en los esfuerzos que se vienen realizando para 

lograr articular con el SINAPLAN. 

3.8. SISTEMA NACIONAL DE PRESUPUESTO PÚBLICO - SNPP 

El SNPP (Ley N°28411) es un conjunto de instituciones, normas y procedimientos, 

responsables de conducir el proceso presupuestario de todas las entidades y 

organizaciones del Sector Público en sus respectivas fases: programación, formulación, 



36 
 

aprobación, ejecución y evaluación de aquellas actividades programadas, para adquirir 

bienes, servicios y obras. 

En los últimos tres años (2021-2023) la asignación del presupuesto público de los tres 

niveles de gobierno se ha incrementado en 17.35 por ciento, lo que puede entenderse que 

las brechas que aqueja a la población se están atendiendo de manera adecuada y con la 

calidad que amerita, considerando que para adquirir ciertos bienes y/o servicios en los 

años considerados ha tenido un incremento del 16.93 por ciento y en la adquisición de 

activos no financieros el 35.20 por ciento. 

 

 



37 
 

 

Cada año, desde 2019, el PIM ha experimentado un aumento notable. El mayor salto se 

produjo entre 2019 y 2020, con un crecimiento del 50 por ciento. En los años posteriores, 

el ritmo de crecimiento se ha moderado, pero se ha mantenido constante, con aumentos 

del 33 por ciento en 2021, 25 por ciento en 2022 y 20 por ciento en 2023.  

 



38 
 

 

Es esencial considerar que la capacidad de gasto de las entidades públicas se presenta 

como un indicador representativo que puede proporcionar insights sobre sus habilidades 

de gestión. En este contexto, observamos que los Gobiernos Nacionales, Regionales y 

Locales, en conjunto, no logran agotar completamente los fondos asignados a proyectos 

públicos, acumulando un remanente de 31,594.7 millones de soles sin utilizar entre los 

años 2017 y 2022. Esto indica una insuficiencia en la capacidad de gasto a este nivel 

gubernamental. Aunque el gasto no garantiza resultados adecuados al 100 por ciento, es 

crucial destacar que constituye un indicador fundamental para evaluar la capacidad 

institucional en una entidad pública. 

 

La asignación de los recursos para los tres niveles de gobierno se incrementó, sin 

embargo, la ejecución de estos en favor de la población no fue eficiente, considerando 



39 
 

que las necesidades básicas insatisfechas de la población durante los años 2017 al 2022 

fluctúa entre el 16 por ciento, lo que no se relaciona con los incrementos del presupuesto 

anual. Sumamos a ello la ineficiencia en el gasto por parte de las entidades públicas, lo 

que conlleva a que este cierre de brecha no se concrete de manera sostenida. 

Existen diversos factores que se pueden considerar la baja ejecución del presupuesto 

público en las entidades del Gobierno Nacional; que, a pesar de tener mayores recursos, 

no existe una buena calidad del gasto debido a una falta de planeamiento y programación 

de las actividades, así como la falta de articulación de las actividades operativas del 

SINAPLAN con los SA para la mejora de la gestión públicas en el cumplimiento de la 

mejora continua a través de las políticas nacionales. 

3.9. SISTEMA NACIONAL DE PROGRAMACIÓN MULTIANUAL Y GESTIÓN DE 

INVERSIONES  

Mediante el D.L. N°1252 se crea el Sistema Nacional de Programación Multianual y 

Gestión de Inversiones, la misma que posterior fue modificada con el D.L. N°1432 cuyo 

fin es orientar el uso de los recursos públicos dirigidos para la inversión; dentro de sus 

competencias se considera que la PMI debe considerar la vinculación de los objetivos 

nacionales, regionales y locales según cartera de proyectos identificados a ejecutarse. 

Respecto a la relación con los sistemas administrativos, este debe integrarse desde el 

registro de datos dentro de la fase del ciclo de inversión y a su vez con el SIAF-RP y el 

SIGA-MEF; asimismo, evidenciarse en el POI, respetando la cadena asignada en la PMI. 

Según la Guía de Planeamiento Institucional del CEPLAN las inversiones deben ser 

registradas en el POI cumpliendo la estructura de redacción señalada en la misma guía. 

Esto debería desarrollarse con interoperabilidad, pero aún no termina de ser posible ya 

que las herramientas informáticas de los sistemas de abastecimiento y planeamiento no 

tienen aún estas funcionalidades. 

3.10. SISTEMA NACIONAL DE CONTROL 

En el artículo 12° de la Ley N°27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control - 

SNC y de la Contraloría General de la República - CGR y sus modificatorias, la actuación 

del SNC comprende en conducir y desarrollar el ejercicio de control gubernamental de 

las actividades y/o acciones en los campos administrativo, presupuestal,  operativo y 

financiero de las entidades públicas, alcanzando incluso s los trabajadores que presta 



40 
 

servicios en ellas, independientemente del régimen; su accionar en relación a los sistemas 

administrativos es la de controlar que estos sistemas se vengan ejecutando de la manera 

correcta, que cuenten con los documentos de gestión que les permita realizar una 

ejecución financiera, eficiente y eficaz. 

Es evidente que la falta de no contar con trazabilidad en los sistemas administrativos se 

complica realizar el control previo (POI, cuadro de necesidad, formulación de 

presupuesto), simultáneo (seguimiento y modificación del POI, cuadro de necesidades, 

ejecución presupuestal) y posterior (seguimiento y evaluación del POI, Cuadro de 

necesidades y ejecución presupuestal).  

3.11. SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS 

De acuerdo con el SINAPLAN, el seguimiento es un proceso que debe ser continuo, 

oportuno y sistemático destinado a analizar el progreso de las políticas nacionales y los 

planes. En este proceso, se lleva a cabo una recopilación constante de la data, la 

sistematización y el análisis descriptivo que evidencia los resultados obtenidos con lo que 

se había previsto. Los elementos a los cuales se les realiza el seguimiento son las políticas 

nacionales, planes estratégicos y planes operativos (CEPLAN, 2021). Asimismo, se 

define a La evaluación es un análisis objetivo, integral y sistemático del desarrollo, la 

implementación y los resultados de una política o programa nacional. El propósito de la 

evaluación es determinar el cumplimiento, validar el cumplimiento de los resultados 

esperados e identificar e incorporar lecciones aprendidas. Las evaluaciones brindan 

retroalimentación para formular o actualizar políticas y programas nacionales, brindando 

sugerencias y recomendaciones para mejorar las intervenciones y fortalecer la 

administración pública basada en evidencia. (CEPLAN, 2021). Ambos procedimientos 

por el momento no llegan a ser oportunos, ni tener trazabilidad con los demás SA, esto 

debido a que la información a nivel de las AO de los POI carece de calidad, al ver la 

información del aplicativo CEPLAN v.01 no hace posible contar con alguna herramienta 

que brinde la interoperabilidad entre las herramientas informáticas de los SA. En el 

cuadro 04 se muestra las AO que hacen referencia a lo mismo, pero con diferente 

denominación. 



41 
 

 

3.12. CATÁLOGO DEL SISTEMA INTEGRADO DE GESTIÓN ADMINISTRATIVA 

Con respecto al actual catálogo del SIGA-MEF, se generó ante la necesidad de 

implementar el SIGA MEF. Como parte de todo sistema, era necesario tener un catálogo 

al ser una tabla principal para que pueda operar. Ante ello, en 2001 que aproximadamente 

inicia el SIGA-MEF, se optó por utilizar la clasificación que tuvo el Instituto Nacional de 

Administración Pública - INAP. También se optó por usar el catálogo oficial, que es el 

Catálogo Nacional de Bienes Muebles del Estado - CNBME, por lo que primaron los 

números (códigos) usados en el Catálogo de la SBN y aquellos que eran los mismos del 

INAP se reenumeraron para aquellos correspondientes a los suministros (para el cual no 

existe uno oficial). Sobre esta base se elaboró el catálogo que se encuentra en el SIGA-

MEF, el cual en un inicio al nivel de ítem estaba a opción de que lo generara la entidad. 

Más adelante, al detectarse que las entidades no generaban sus ítems en el grupo, clase, 

familia correcta, se estimó por conveniente centralizar las creaciones del ítem en el MEF, 

para evitar estas incongruencias. Por otro lado, desde un inicio, se optó por tener las 

familias del catálogo enlazadas con el clasificador presupuestal y las cuentas contables, 

de tal manera que a través del SIGA-MEF y haciendo uso del catálogo, se tenga una 

ejecución presupuestal en el clasificador correcto y uso de la cuenta contable respectiva, 

a fin de disminuir la discrecionalidad que tenían las entidades y podía generar registros 



42 
 

con error. Este enlace era verificado por el personal de la DGPP y la DGCP ambas del 

MEF, quienes son los rectores del tema. 

El catálogo único de bienes y servicios es elaborado bajo la normativa existente (art. 14 

del D.L. Nº1439 del SNA), la Dirección General de Abastecimiento – DGA debe 

desarrollarlo y actualizarlo. Es decir, un solo catálogo (único) este se usará en el Sistema 

Nacional de Abastecimiento (un mismo código y descripción para el SEACE, el SIGA, 

para el tema de inventarios, etc.). Para esto en el MEF han definido en un primer espacio 

la clasificación que debería tener para armonizar con la parte presupuestal y contable esto 

conllevó a determinar la United Nations Standard Products and Services Code - UNSPSC 

que es el clasificador de código estándar de los productos y servicios, establecido de las 

Naciones Unidas. 

De acuerdo con la consulta realizada a la coordinadora de Catalogación y Registro 

Nacional de Proveedores del MEF, Magnolia Oshiro Chinen, comentó que primero han 

realizado una sistematización de la información, normativa, etc. relacionada con los 

bienes, servicios y obras que se contemplarían en el catálogo para con ello definir los 

estándares que teníamos que usar para las denominaciones de los ítems que conformarían 

el catálogo. También se hizo un enlace de los clasificadores presupuestales y cuentas 

contables con el commodity, siendo bienes básicos utilizado como insumos en la 

producción de otros bienes; también son el último nivel de clasificación del UNSPSC. 

Asimismo, indicó que, con estos insumos, vienen desarrollando propiamente el catálogo 

(poblado del catálogo a nivel de ítem) dentro de la clasificación de las Naciones Unidas. 

Se está haciendo participar a las entidades de los diversos sectores a través de sus 

especialistas (ingenieros, médicos, etc.) para las denominaciones usadas y también de los 

logísticos (para la operatividad de esta herramienta). Los commodities se han 

desagregado en atributos y se han definido reglas técnicas para cada una de ellas. 

Por otro lado, se está colocando indicadores de si el ítem se encuentra en acuerdo marco, 

subasta inversa, ficha homologada, ppr, para que se siga la ruta que le corresponde en el 

momento de operarlo en el SIGA, así como el objeto de contratación (dado que este 

catálogo será usado por el SEACE). Para este desarrollo, se usó como base la data del 

CUBSO de OSCE y el Catálogo del MEF, para no partir de cero. En el entendido que el 

Catálogo del SIGA contiene todo aquello que requieren las entidades para la cadena del 



43 
 

abastecimiento público (desde la programación hasta el almacén y control patrimonial), 

incluido lo que no se encuentra en la ley de contrataciones (menores a 8 UIT, etc.) y el 

CUBSO de OSCE contiene los requerimientos de adquisición de aquellas entidades que 

no usan SIGA (Fonafes, etc.) por lo que se cubría la mayor cantidad de casuísticas. Por 

el lado del aplicativo informático que lo va a soportar, está a cargo del SIAF RP. El 

catálogo único es uno de los clasificadores que estarán incluidos en el SIAF RP que va a 

interrelacionar a todos los sistemas de la administración financiera (la DGA es una de 

ellas), siendo así un enlace directo con Presupuesto, Contabilidad, inversiones. Luego de 

que se culmine el desarrollo del catálogo (aproximadamente 2023) vendrá la etapa de la 

implementación para su uso por parte de las entidades, en una data centralizada. 

 

3.13. CIENCIA DE DATOS EN LA GESTIÓN PÚBLICA 

El manejo de grandes volúmenes de datos requiere de la integración de diversas 

tecnologías y habilidades tanto individuales como organizacionales (McAbee et al., 2017, 

esta herramienta pertenece al campo de la ciencia de datos, una disciplina 

interdisciplinaria que utiliza métodos y sistemas analíticos para obtener conocimiento del 

conjunto de datos más extensos y complejos (NIH, 2018). 

La aplicación de métodos de análisis de datos puede ser dirigida tanto a entidades públicas 

como privadas. En el ámbito público, se presentan dos desafíos significativos. El primero 



44 
 

es la necesidad de explicar y fomentar la innovación en el uso de estas tecnologías para 

generar valor al sector privado. Incluye la identificación de oportunidades para el 

desarrollo tecnológico y la innovación en diversas áreas de la ciencia de datos. El segundo 

desafío está relacionado con el uso directo de estas tecnologías para el planeamiento, 

supervisión y evaluación de políticas públicas. 

El segundo desafío de emplear la ciencia y la tecnología de datos en las políticas, con un 

énfasis particular en la ciencia, la tecnología y la innovación pretende generar 

conocimiento que aporte al planeamiento estratégico tanto institucional como estatal, así 

como a la gestión, seguimiento y evaluación de la información dentro de las propias 

entidades estatales. (Lerena, 2019). Las entidades gubernamentales se encuentran entre 

los mayores generadores de información. Durante el desarrollo de sus actividades, 

emplean tecnologías de la información y la comunicación para producir y recopilar datos 

relevantes, los cuales pueden ser aprovechados por gobiernos, ciudadanos y empresas. 

(Cerrillo, 2018).  Los datos constituyen el fundamento de la toma de decisiones y la 

materia prima para la elaboración de informes. Sin datos de excelente calidad que brinden 

la información precisa, resulta prácticamente imposible diseñar, supervisar y evaluar 

políticas de manera efectiva. (United Nations Secretary-General’s Independent Expert 

Advisory Group on a Data Revolution for Sustainable Development, 2014, p. 4). 

El desarrollo de la metodología para este desarrollo se plantea lo que menciona IBM en 

la metodología base para la ciencia de datos que consiste en 10 etapas que se visualiza en 

el siguiente gráfico. 

 



45 
 

En esta metodología queda resalta una etapa que es crucial, la preparación de datos, esto 

conlleva a tener una transformación de los datos para con ello llegar al modelo esperado, 

esto se realiza con el apoyo de otra metodología que es inteligencia de negocios. 

3.14. INTELIGENCIA DE NEGOCIOS 

Permite recolectar, procesar y presentar la información más importante de esta forma 

apoyar en la toma de decisiones, encontramos una definición precisa “implica el uso de 

productos y soluciones con tecnologías analíticas, avanzadas para transformar los datos 

en conocimiento procesable en múltiples niveles de la organización para la toma de 

decisiones y otras contribuciones, casi siempre está en el análisis estratégico” (Puerta, 

2015, p.13). Así encontramos componentes necesarios para el desarrollo de estás 

metodologías. 

• Proceso Analítico en línea (On-Line Analytical Processing - OLAP) 

• Almacén de datos o data warehouse 

• Almacén de datos departamental o data mart 

• Extracción, Transformación y Carga: Extract-Transformation-Load (ETL) 

 

3.15. PROSPECTIVA ESTRATÉGICA 

La incertidumbre y la falta de conocimiento han justificado en gran medida los procesos 

de toma de decisiones y sus teorías, pero la intensificación de estos factores da forma a la 

investigación futura y le da más peso. Cuanto mayor es la incertidumbre, más difícil es 

tomar decisiones que cumplan con nuestras expectativas. En ausencia de incertidumbre, 

hablamos de certeza; Esto significa que conocemos toda la información que necesitamos, 

incluidos los estados futuros que tomarán las variables observadas. 

Cada estudio prospectivo amplía el pensamiento de los tomadores de decisiones, les 

ayuda a tomar mejores decisiones y conecta el conocimiento de las realidades nacionales 

con la ciudadanía. (Medina, Becerra, & Castaño, 2014); conteniendo la información 

indispensable para responder de manera eficiente y ágil a los posibles cambios, 

analizarlos y evaluarlos para dar forma al futuro deseado. (CEPLAN, 2022) 

El Pensamiento Estratégico es un producto cognitivo avanzado que está relacionado con 

la generación de visiones de largo plazo, llevados desde la prospectiva y los estudios de 

futuro en general, así como la puesta en práctica para la construcción de la realidad 



46 
 

(Vargas, 2021). La Planeación Estratégica se traduce en planes, programas y proyectos 

que permiten el control de una organización en el mediano y largo plazo (Medina, 2020). 

En ese sentido hace necesario que las políticas y planes contemplen las AO que se van a 

implementar con ello poder generar información de bienes y servicios que permitan 

proyectar escenarios futuros, en la actualidad esto no se produce debido a la falta de 

calidad de información; así como la no existencia de un estándar en las AO y su respectiva 

catalogación. 

3.16. LEY MARCO DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN DEL ESTADO  

La modernización del Estado significa adoptar un conjunto de políticas y acciones 

estatales a mediano y largo plazo generando transparencia en la administración estatal, 

por ejemplo, la gestión electrónica de todas las instituciones estatales del país. 

Actualmente, la administración pública se encuentra en un estado de continuo desarrollo 

y reflexión en todos los aspectos económicos, sociales, culturales, políticos y otros 

impulsada por la necesidad de mantenerse a la cabeza del progreso científico y 

tecnológico con un enfoque novedoso, inclusivo, colaborativo y relacional. 

La gestión pública es transparente; por otro lado, la construcción del gobierno electrónico 

recién comienza, no existen interconexiones electrónicas para las instituciones públicas, 

por lo que la instalación de redes de banda ancha es un factor negativo para la 

modernización del terreno, por lo que se ubica en el lugar más remoto. Los centros 

educativos, centros de salud y comisarías más alejadas del Perú, no pueden brindar los 

servicios de calidad que espera la población. (Blas et al, 2022). 

De acuerdo con el artículo 4°, el proceso de modernización de la gestión pública, cuyo 

fin es obtener mayores niveles de eficiencia del Estado, buscando una mejor atención a 

la población, siendo esta de calidad, con eficacia y eficiencia en el uso de los recursos 

públicos. Teniendo como propósito lograr un Estado para el servicio de la población, con 

sensibilización y participación ciudadana, descentralizado y desconcentrado, transparente 

y con servidores públicos óptimos. Sin embargo, en la actualidad podemos determinar 

que estos objetivos no se cumplen en su totalidad, generando una disconformidad de la 

ciudadanía con el estado y sus autoridades, por su ineficiencia en la atención a sus 

necesidades y en la ausencia del estado en los lugares más alejados donde no se cuenta 

con servicios de calidad. 



47 
 

El artículo 16° del D.L. Nº1446, que modifica la Ley Nº27658, tiene la finalidad de 

concertar, simplificar y modernizar los SA. Los entes rectores de los SA deberán aportar 

en el cumplimiento de las medidas que colaboren a la eficiencia y la simplificación de los 

sistemas administrativos que les competan.  

En este contexto, podemos apreciar que indicados sistemas administrativos no están 

articulados y no contribuyen al cumplimiento de las actividades operativas que están 

enmarcadas con las acciones y objetivos estratégicos institucionales, lo que no permite 

generar valor público. Siendo estos complejos, onerosos y en muchos casos difíciles de 

implementar, especialmente para las autoridades locales más pequeñas. (Plataforma 

Técnica de Excelencia en la Gestión) 

Asimismo, el proceso de modernización de la administración pública se basa básicamente 

en las siguientes actividades: a) priorizar el trabajo de desarrollo social que beneficie a 

los sectores más desfavorecidos y, entre otras cosas, mejorar la prestación de los servicios 

públicos b) coordinar con la participación de la sociedad civil y; fuerzas políticas, 

Desarrollar una visión común y una estrategia plurianual y un plan de sostenibilidad c) 

Lograr la descentralización fortaleciendo los municipios locales y regionales y 

transfiriendo gradualmente funciones d) Incrementar la eficiencia en el uso de los 

recursos nacionales, eliminando así la brecha entre departamentos y; estructuras o entre 

funcionarios y funcionarios Duplicación o superposición de competencias, funciones y 

divisiones e) Reevaluación de la profesión pública, prestando especial atención a la ética 

pública y a los principios de profesionalismo y respeto al Estado de Derecho, a los 

recursos tecnológicos modernos, al planeamiento estratégico y coordinado, rendición de 

cuentas y transparencia públicas y periódicas, institucionalizando la evaluación de 

resultados de la gobernanza basada en ellos para proporcionar canales para controlar el 

comportamiento del Estado. Citado en la Ley Nº27658”. 

3.17. REGLAMENTO DEL SISTEMA DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA 

El Reglamento tiene por fin desarrollar el SA de Modernización de la Gestión Pública, 

estipulando principios, normas y procedimientos que buscan aplicarse en el proceso de 

modernización de la gestión pública, en concordancia con la Ley N°27658. Según los 

principios de eficiencia y eficacia, las entidades públicas dirigen sus actividades hacia el 

éxito de las metas institucionales y la gestión racional y óptima de los recursos, evitando 

duplicidad de competencias, funciones y distribuciones. 



48 
 

El artículo 4° del proceso de modernización de la gestión pública, señala que se Utilizar 

de forma más eficaz los recursos públicos, optimizando la gestión interna, satisfaciendo 

directa o indirectamente las necesidades y expectativas de las personas y generando 

beneficios para la sociedad. Sin embargo, existen algunas desventajas, por ejemplo, un 

proceso en una organización debe definirse como una secuencia de actividades que 

transforma los insumos en productos y agrega valor en cada etapa de la cadena. 

Sin embargo, la mayoría de las entidades gubernamentales no tienen las competencias ni 

recursos para optimizar sus procesos de producción de bienes y servicios públicos. Por 

otro lado, el problema neurológico en este caso es la liquidación del principal sistema 

administrativo. Estos sistemas también son engorrosos y en muchos casos complicados 

de implementar, especialmente para las autoridades locales más pequeñas. (Plataforma 

tecnológica para la gestión de la excelencia) 

El artículo 7.- Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública, tiene bajo 

su alcance, la simplificación administrativa, la calidad regulatoria, gobierno abierto, 

coordinación entre instituciones, estructura estatal, organización y operación, mejora de 

la productividad, gestión de procesos, evaluación de riesgos de gestión y gestión del 

conocimiento. (Ley N°27658) 

Haciendo una evaluación de los diferentes ámbitos, la gestión del conocimiento 

Actualmente el país no cuenta con un sistema de gestión de la información y el 

conocimiento. Tampoco existe un sistema de recopilación y transferencia de buenas 

prácticas. La experiencia por experiencia propia no se registra. Como resultado, los 

mismos errores se repiten una y otra vez y hay que buscar soluciones a problemas ya 

resueltos. Esto da como resultado una pérdida de tiempo, ineficiencias y mejores prácticas 

que no se aplican ni se comparten. (Plataforma tecnológica para la gestión de la 

excelencia). 

La modernización de la administración pública del Perú se ve obstaculizada por ciertas 

características de la población, como el excesivo tamaño de las instituciones públicas, 

que son consideradas agencias de empleo, la mala calidad del gobierno gobernante y 

también existe la indiferencia hacia los suscriptores, el servicio de élite, También 

conocidas como profesiones públicas, donde las recomendaciones y la afiliación política 

son más importantes para el desempeño laboral. Asimismo, la modernización del Estado, 



49 
 

actualmente su estado es en modo primario, por ello, el acceso libre a la información aún 

no se viene dando de manera adecuada; aunque existe la Ley Nº27806 - Ley de 

Transparencia y Acceso a la Información Pública de 2002 (Congreso de la República de 

Perú, 2002), la información pública aun no es accesible hacia la ciudadanía que lo 

solicitan. (Blas el al, 2022). 

3.18. POLÍTICA NACIONAL DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA AL 2030 

La PNMGP, es aprobada a través del D.S. N°103-2022-PCM; esta determina el bien 

público, los bienes, servicios y reglas no pueden satisfacer las demandas de la población 

y no pueden crear valor público. Las principales variables son los bienes, servicios y 

reglas, porque tienen en el centro a las personas. Las personas naturales y jurídicas, junto 

con la administración pública, ocupan un rol fundamental en la generación de resultados 

para la sociedad. Debido a su posición estratégica en este proceso, la administración 

pública ejerce una significativa influencia no solo en la satisfacción de las necesidades 

individuales, sino también en la valoración de los logros alcanzados. (PCM, 2022). La 

PNMGP plantea objetivos prioritarios y lineamientos; así mismo se establecen AO, 

vinculadas a directrices técnicas reglamentarias relacionadas (PCM, 2022). Es pertinente 

precisar que este trabajo de investigación guarda relación con los objetivos y lineamientos 

que se muestran en el cuadro siguiente: 

 



50 
 

CAPÍTULO IV. METODOLOGÍA 

4.1 TIPO DE INVESTIGACIÓN 

El proyecto utiliza un enfoque cualitativo, no experimental, lo que significa que los 

investigadores están inmersos en el estudio directo de los hechos mientras revisan 

investigaciones previas para crear teorías que se ajusten a las observaciones realizadas 

(Hernández, 2018). Este enfoque permite una comprensión profunda y detallada del 

fenómeno en estudio, centrándose en la calidad y la importancia de los datos recopilados, 

más que en la búsqueda de relaciones causales de forma controlada en un entorno 

experimental.  

Este proyecto de investigación utilizará información de instituciones públicas para 

verificar procesos de los sistemas administrativos que tienen relación con el proyecto. 

Con el propósito de demostrar la viabilidad de articulación de los sistemas administrativos 

con las actividades operativas. Se proporcionará un escenario realista para evaluar cómo 

los AO pueden integrar SA y beneficiarse de la implementación de SA, aumentando así 

la eficiencia y eficacia de las operaciones organizacionales.  

El tipo de investigación que se llevará a cabo se clasifica principalmente como 

exploratoria, ya que se buscará establecer pautas y estándares para la estandarización de 

AO articuladas con los SA, un área que actualmente carece de investigaciones 

comparables. Sin embargo, también se incluirá un componente descriptivo, considerando 

que existen investigaciones previas sobre la articulación de los SA; así como los esfuerzos 

realizados los entes rectores de los SA, tales como el SIAF RP, que con apoyo del BID 

se viene desarrollando este esfuerzo para contar con una plataforma única interoperable 

de los SA cómo tesorería, presupuesto, abastecimiento, recursos humanos, tesoro público 

y se espera que el planeamiento ingrese a esta única plataforma, todo esto permitirá 

contextualizar y enriquecer la comprensión de los hallazgos obtenidos en este estudio. 

Al combinar métodos cualitativos con información factual de las entidades 

gubernamentales, el proyecto tiene como objetivo generar conocimientos valiosos sobre 

cómo mejorar la coordinación entre las AO y los SA. Este enfoque híbrido no solo 

identifica posibles desafíos y soluciones, sino que también proporciona recomendaciones 

concretas para la implementación efectiva de sistemas administrativos en el entorno 



51 
 

organizacional. En última instancia, se espera que estos hallazgos contribuyan a optimizar 

la gestión y operación de las organizaciones en diversos sectores. 

4.2 ALCANCE DE INVESTIGACIÓN 

El enfoque metodológico elegido para este proyecto de investigación es el inductivo, una 

estrategia que se caracteriza por avanzar desde lo específico hacia lo general. Esto 

significa que el proceso de investigación comienza con la exploración y descripción de 

características particulares o individuales, lo que proporciona una base de datos rica y 

detallada. Posteriormente, estos datos específicos se analizan para identificar patrones, 

tendencias o relaciones que pueden conducir al desarrollo de teorías o conclusiones más 

amplias y generales. (Hernandez, 2018). 

Al adoptar un enfoque inductivo, se busca capturar la complejidad y la diversidad de las 

experiencias y fenómenos estudiados en su contexto natural. Esto permite una 

comprensión más profunda y holística en las posibles soluciones para la articulación de 

las AO con los SA, ya que se presta atención a la interacción entre múltiples variables y 

factores. Además, el enfoque inductivo fomenta la flexibilidad y la apertura a nuevas 

ideas y perspectivas que se pueden aplicar a un grupo focalizado de entidades 

gubernamentales esto puede llevar a descubrimientos inesperados y contribuir al avance 

del conocimiento para aplicarse a todo el sector público. 

4.3 RECOLECCIÓN DE DATOS 

Se emplearán dos fuentes de información para este estudio por un lado las entrevistas que 

consistirá en la información oral y escrita recopilada directamente de los especialistas 

involucrados en procesos que tienen que ver con la investigación, se busca que los 

especialistas brinden sus perspectivas en cuanto a la mejora de la articulación de las AO 

con los SA, pasando desde la parte de presupuesto, por planeamiento, hasta la experiencia 

de generar un catálogo único en bienes y servicios, se tiene previsto trabajar con 6 

especialistas entre ellos el Director de Seguimiento y Evaluación de Ceplan, un 

Coordinador de Sistemas Administrativos del Ceplan, al Director de Planeamiento 

Integrado y Programación de la Dirección General de. Abastecimiento del MEF, un 

Especialista en Programación y Análisis de Información de Inversiones del MEF, 

Coordinadora de Catalogación y Registro Nacional de Proveedores del MEF y un 

Ejecutivo de la Oficina General de Planeamiento, Presupuesto y Modernización del 



52 
 

MINSA (Ver Anexo 1). Así mismo, se contará datos obtenidos de los reportes de las 

herramientas informáticas de los SA mencionadas anteriormente. Esta combinación de 

fuentes permitirá una visión holística y exhaustiva de los procesos administrativos en las 

entidades gubernamentales. 

La población objeto de estudio abarcará las entidades públicas de los tres niveles de 

gobierno. La muestra será no probabilística e intencional, seleccionando Unidades 

Ejecutoras de Gobiernos Nacionales y Regionales; así como Gobiernos Locales, en base 

a criterios específicos, como la accesibilidad a la información y la disponibilidad de las 

herramientas informáticas de los sistemas administrativos. Esta selección garantizará la 

representatividad y relevancia de los datos recopilados para el análisis, es por ello que se 

tomarán casos como del sector salud, pero de las Unidades Ejecutoras de distintos 

Gobiernos Regionales; así también, tendremos datos de pliegos como el Sistema 

Integrado de Salud y de algunos Gobiernos Locales. Esto con el fin de que en la muestra 

se vea reflejado algunas casuísticas de cada nivel de gobierno.  

El propósito central de este estudio es mejorar las actividades operativas de las entidades 

gubernamentales mediante la articulación efectiva de los sistemas administrativos con los 

planes y políticas para generar valor público. Para lograr este objetivo, se llevará a cabo 

un análisis detallado de cómo se realiza esta articulación en las entidades de gobierno, 

identificando prácticas exitosas y áreas de mejora. 

El análisis de los datos recopilados permitirá identificar áreas de oportunidad para 

fortalecer la articulación entre los sistemas administrativos y las políticas 

gubernamentales, así como desarrollar recomendaciones específicas para mejorar la 

gestión pública. Estas recomendaciones podrán contribuir a la optimización de los 

procesos administrativos y la maximización del impacto de las políticas públicas en la 

sociedad. 

 

  



53 
 

CAPÍTULO V. DIAGNÓSTICO Y ANÁLISIS 

5.1 ACTIVIDAD OPERATIVA EN BASE A PROGRAMAS PRESUPUESTALES: 

Uno de los ejemplos que nos lleva a ver los programas presupuestales, es lo que viene 

sucediendo con el MINSA, cuando observamos lo registrado en el aplicativo CEPLAN 

v.1.0. en cuanto a las unidades ejecutoras que pertenecen a MINSA, se evidencia que su 

registro de AO viene siendo a base de los llamados subproductos que propone MINSA 

en su modelo operacional de la actividad en su Anexo 2 de los programas presupuestales1, 

lo que ayuda en la articulación de las herramientas informáticas del sistema nacional de 

abastecimiento como el SIGA-MEF y el aplicativo CEPLAN v.1.0, que de una u otra 

forma brindan trazabilidad en el seguimiento de estás AO, a continuación, se presenta un 

ejemplo de lo mencionado: 

 

En este ejemplo podríamos responder algunas interrogantes como las siguientes:  

• ¿Existe una relación directa y significativa entre la elaboración del catálogo de AO y 

la articulación de los SA? Se evidencia que con un estándar de AO logramos articular 

ya dos sistemas administrativos (SNA y SINAPLAN a nivel nacional, el contar con 

estás AO en las herramientas informáticas de ambos sistemas permite continuar 

actualizando esta gama de AO basadas en subprouctos, por lo cual ya vamos 

 
1 https://www.minsa.gob.pe/presupuestales/doc2021/ANEXO2_1.pdf 



54 
 

obteniendo un catálogo de AO que en el tiempo puedan ser revisadas y nos permitan 

tener información histórica. 

• ¿Existe una relación directa y significativa entre la elaboración de AO basada en 

procesos y la articulación de los SA, mejorando la calidad de las AO? Si bien en Tabla 

N°5 muestra el proceso que lleva cada AO, pero para ser realizado cada una de ellas 

se lleva tareas como tener el padrón nominal, el seguimiento a estos niños, entre otros, 

lo que conlleva a mencionas que con esta metodología nos brinda un mayor conceso 

en identificar una AO. 

• ¿Existe una relación directa y significativa entre el seguimiento y evaluación de 

planes y políticas gracias a la implementación de AO estandarizadas? Al responder 

las preguntas anteriores vemos que con la estandarización, el catálogo y AO basadas 

en procesos ayuda a tener una trazabilidad en el seguimiento y evaluación de los 

planes y políticas; así mismo, permite llevar una información histórica y proponer 

algunos modelos que puedan estar basados en ciencia de datos o inteligencia artificial, 

lo que ayudaría a tener predictibilidad en las AO que deba realizar los decisores para 

afrontar cada escenario que se pueda ir presentando, esto desde una mirada 

prospectiva. 

 

 



55 
 

Se evidencian las siguientes mejoras: 

• Mejor asignación presupuestal. 

• Adecuada programación y ejecución de la demanda física. 

• Mejora en la ejecución presupuestal. 

• Fácil seguimiento y evaluación. 

• Programación y ejecución de su CMN. 

5.2 PROPUESTA METODOLÓGICA DE ARTICULACIÓN DE LAS AO CON LOS SISTEMAS 

ADMINISTRATIVOS 

El modelo conceptual para articular los sistemas clave de planeamiento, inversiones, 

presupuesto y abastecimiento se basa en una cadena de valor público que conecta el 

planeamiento estratégico (PEI), el operativo (POI) y el presupuesto público (APM). Esta 

integración garantiza que las actividades operativas planificadas respondan a objetivos 

estratégicos claros y estén respaldadas por recursos asignados y bienes o servicios 

adquiridos eficientemente y proyectos de inversión estratégicos que ayuden al cierre de 

brechas. Herramientas como CEPLAN v.01, SIGA-MEF, INVIERTE.PE y SIAF-RP 

permiten registrar objetivos, identificar necesidades y gestionar los recursos financieros, 

asegurando una interoperabilidad efectiva entre estos sistemas. 

En el modelo funcional, se destacan elementos clave como la estandarización de AO 

mediante un catálogo único, la programación logística basada en el CMN y la asignación 

presupuestal priorizada. Asimismo, se establece un mecanismo de retroalimentación entre 

estos sistemas, facilitando el monitoreo y evaluación con indicadores de avance y 

eficiencia. Este enfoque permite que la gestión pública sea transparente, orientada a 

resultados y capaz de optimizar el uso de recursos en beneficio de la población. 

Es así que en el análisis realizado evidencia que la falta de estándares en las actividades 

operativas dificulta su integración con los SA. Según el ILPES-CEPAL, la 

implementación de estándares no solo facilita la coordinación entre entidades, sino que 

también fortalece la rendición de cuentas y mejora la eficiencia del gasto público. De 

igual manera, Matus (1987) enfatiza que el planeamiento debe enfocarse en transformar 

las capacidades institucionales en instrumentos efectivos para la ejecución de políticas y 

planes estratégicos. 

 

 



56 
 

5.2.1 ESTANDARIZAR DATOS Y SU IMPORTANCIA 

Según el portal Ayu6ware, La estandarización de datos, también llamada normalización, 

implica modificar características específicas para que los datos sigan un modelo o patrón 

común. Este proceso tiene como objetivo facilitar el tratamiento, acceso y utilización de 

los datos para los usuarios o personas que los manejen2. Según Oscar Montiel, Un 

estándar es un conjunto de directrices que establece cómo deben estructurarse y 

presentarse los datos de un tipo específico, con el fin de garantizar que sean útiles, 

fácilmente accesibles y utilizables por un amplio espectro de usuarios3. Se desprende de 

lo anteriormente mencionado, que la estandarización es una forma que todos pueden 

comparar y consultar datos, siendo estos uniformes en su búsqueda, permitiendo tener 

datos útiles, enlazables y utilizables. Nos brinda la organización de información compleja, 

su respectivo análisis y generando buenas prácticas. 

5.2.2 METODOLOGÍA DE ESTANDARIZACIÓN DE AO 

Desde la experiencia del catálogo de bienes, servicios y obras del SIGA MEF, se hace 

necesario que se estandaricen los términos de las AO, esto debido a la dispersión que 

existe en el registro de estas. Así mismo, estandarizar permite tener orden respecto al 

planteo de servicios de las políticas públicas; así como, en los planes de desarrollo 

territorial y sectorial. Se debe tener en cuenta que las AO deben seguir una metodología 

que se plante a continuación. 

5.2.3 ENFOQUE DE PROCESOS DE LAS AO 

Una actividad operativa, es un grupo de tareas que se juntas en un procedimiento, con la 

finalidad de ser practico para la gestión. La secuencia organizada de estas actividades da 

origen a un subproceso o proceso. Su desarrollo suele ubicarse en un departamento o por 

función. La guía de planeamiento institucional de CEPLAN menciona a las actividades 

como el conjunto de procesos u operaciones que, mediante el uso de insumos generan 

valor y conducen a un producto determinado. Es en este sentido que se propone que las 

AO tengan en su construcción un enfoque de procesos. 

 
2 https://www.ayuware.es/blog/como-estandarizar-datos/ 
3 https://distintaslatitudes.net/oportunidades/por-que-es-importante-estandarizar-datos 



57 
 

 

Para el enfoque de procesos se propone que cada AO tenga una construcción a través de 

una ficha de AO, que contenga la nomenclatura que propone CEPLAN; así como, la 

contribución de a las OEI, AEI, a la política pública y su servicio, su unidad de medida, 

las tareas que lo conforman y el sustento de su contribución al PESEM o PDC. 

 

5.2.4 AO VALIDADAS POR ENTES RECTORES DE LOS SISTEMAS ADMINISTRATIVOS Y 

FUNCIONALES: 

Uno de los puntos para la estandarización de AO es que serán validadas por los entes 

rectores de los SA y sistemas funcionales, los cuales brindarán una base para la 

construcción de estás AO. 



58 
 

5.2.5 AO EN BASE A PROGRAMAS PRESUPUESTALES: 

Uno de los ejemplos que nos lleva a ver los programas presupuestales, es lo que viene 

sucediendo con el MINSA, cuando vemos lo registrado en el aplicativo CEPLAN v.1.0. 

en cuanto a las unidades ejecutoras que pertenecen a MINSA, se observa que su registro 

de AO viene siendo a base de los llamados subproductos, que de una u otra forma brindan 

trazabilidad en el seguimiento de estás AO. Como observamos al contar con un estándar 

de AO se puede realizar un seguimiento en las distintas entidades del estado, lo que 

conllevaría a ver una estrategia global en diferentes tipos de escenarios que se puedan dar 

a nivel nacional. 

5.2.6 AO ARTICULADAS CON LOS PLANES INSTITUCIONALES, TERRITORIALES, 

SECTORIALES Y POLÍTICAS PÚBLICAS: 

Como se menciona en el punto de AO enfocadas en procesos, se busca que estas estén 

relacionadas con los PEI, PDC, PESEM y políticas públicas, esto conlleva a que se vea 

como la implementación de las políticas y planes contribuyen a conseguir las metas que 

se proponen en el PEDN. Es un trabajo que se desarrollaría en cascadas, con el respectivo 

ciclo de planeamiento que busca la mejora continua. 

Asimismo, la estandarización de las AO debe estar en base a la metodología SMART: 

• Especifico: La AO debe contener metas concretas y específicas para que el 

planeamiento resulte más factible 

• Medible: Las AO deben ser medibles, deben contar con fuentes de información, tener 

una verificación sencilla. 

• Alcanzable: La AO no debe ser abstracta, su cálculo debe ser sencillo. 

• Realista: La AO debe ser alcanzable y realista 

• Temporal: La AO debe tener una fecha de finalización  

5.2.7 METODOLOGÍA PARA CONSTRUIR EL CATÁLOGO DE AO 

Según la RAE catalogar es apuntar, registrar ordenadamente libros, manuscritos, etc., 

formando catálogo de ellos. Si bien el termino este dado para el tema bibliográfico, al 

llevarlo a las AO vemos como un proceso de clasificar y organizar un conjunto de 

actividades que tengan una forma lógica y sistémica. 

 



59 
 

a. IMPORTANCIA DE LA CATALOGACIÓN 

La catalogación nos brinda una información histórica de las AO de dónde, cuándo, ver su 

transformación en el tiempo; así mismo, se diría que una correcta catalogación conlleva 

a: 

• Se tendría una información de calidad. 

• Se aumentaría la confianza en los datos. 

• Diseñar AO en los diferentes escenarios que puedan darse, dando un mayor valor 

estratégico a los planes. 

• Evita la redundancia de los datos. 

• Reduce los tiempos a los usuarios en el registro de sus AO en el POI. 

• Brinda trazabilidad en el seguimiento y evaluación de los planes y políticas. 

• Permitirá tener información que contribuya en la formulación de políticas públicas 

basadas en evidencia. 

• Contribuirá en la articulación intergubernamental e interinstitucional. 

• Promover modelos de provisión de bienes y servicios. 

• Diseñar y ejecutar métodos de seguimiento, evaluación, gestión del conocimiento y 

mejora continua de la calidad del servicio. 

 

b. PASOS PARA LA CATALOGACIÓN 

La catalogación de AO debe continuar con pasos que se presentan a continuación como 

parte de la metodología: 

Paso 1: Identificación de conceptos a estandarizar  

Paso 2: Clasificar de acuerdo con la temática 

Paso 3: Verificar el enfoque de proceso. 

Paso 4: Enlazar a una AEI del PEI. 

Paso 5: Enlazar a un servicio de la política pública. 

Paso 6: Registrar en el catálogo de AO. 

5.2.8 SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN DE LAS AO A TRAVÉS DE LA CIENCIA DE DATOS   

Cuando se cuente con un catálogo de AO estandarizadas conllevará a:  

• Construir modelos de datos predictivos y prospectivos.  



60 
 

• La formulación de presupuesto conllevará la estrategia que se plantea para el 

desarrollo del territorio a nivel nacional.  

• Brindará una trazabilidad en el seguimiento y evaluación de los servicios de las 

políticas públicas; en que bienes y servicios son necesarios para su implementación, 

el costo de su implementación y su nivel de implementación. 

• Trazabilidad en el seguimiento y evaluación de la estrategia que se plantea en los 

planes territoriales y sectoriales. 

• Contar con AO por distintos escenarios que se puedan presentar, temas como los 

eventos climáticos, crisis sanitarias, entre otros. Esto podría ayudar a la orientación en 

la toma de decisiones de las autoridades. 

5.3 VINCULACIÓN PROGRAMÁTICA ENTRE SINAPLAN Y SNPP 

La articulación entre el planeamiento y el presupuesto es crucial para mejorar la calidad 

del gasto público, garantizando que los recursos asignados se traduzcan en resultados 

concretos para la población. Instrumentos como el PEI y el POI son esenciales en este 

proceso, ya que el primero establece las metas estratégicas de largo plazo y el segundo 

traduce estas metas en acciones operativas específicas, con recursos definidos. Para que 

estas acciones sean efectivas, deben integrarse en la programación presupuestal 

multianual, considerando insumos como el CMN. Este enfoque asegura que el gasto no 

solo cumpla con metas físicas, sino que también aborde brechas estructurales en servicios 

e infraestructura. 

La conexión estratégica entre el planeamiento y el presupuesto genera eficiencia al 

reducir duplicidades, mejora la trazabilidad del gasto público y asegura la transparencia 

en la gestión. Además, refuerza el enfoque en resultados, priorizando intervenciones que 

maximicen el impacto social. Sin embargo, para lograrlo, es indispensable contar con 

herramientas tecnológicas interoperables como CEPLAN v.01 y SIGA-MEF, así como 

con capacidades institucionales fortalecidas. Este modelo de articulación permite que el 

planeamiento estratégico funcione como un eje integrador, garantizando que las 

decisiones presupuestales estén alineadas con las prioridades nacionales y sectoriales. 



61 
 

 

El proceso de integración entre la planificación institucional y el presupuesto en el 

contexto del sector público en Perú. Inicia con el desarrollo de planes estratégicos y 

operativos, tales como el PEI, POI Multianual y POI Anual, los cuales establecen metas 

y actividades a diferentes horizontes de tiempo. Estos planes se conectan con el proceso 

presupuestario a través del Marco Macroeconómico Multianual (MMM) y la Asignación 

Presupuestaria Multianual (APM), permitiendo la formulación de un Presupuesto 

Multianual. A partir de este, se elaboran dos versiones del Anteproyecto de Presupuesto, 

uno solicitado por la entidad y otro recomendado por la Dirección General de Presupuesto 

Público (DGPP). Tras su revisión, se aprueba el PIA, que constituye el presupuesto oficial 

para el año fiscal y se asigna a los pliegos correspondientes. Este ciclo asegura que los 

objetivos estratégicos y operativos de la entidad se respalden con recursos financieros 

adecuados, promoviendo una gestión coherente y alineada con las prioridades nacionales. 

La vinculación entre el seguimiento y evaluación del SINAPLAN y la gestión de los 

recursos públicos del SNPP se concreta en procesos interrelacionados que abarcan el 

análisis descriptivo, la evaluación de implementación, y el seguimiento físico-financiero, 

entre otros. Este vínculo permite que la ejecución presupuestaria, las modificaciones 

presupuestarias y el seguimiento de metas físic