Propuesta de mejora de la fase de ejecución de proyectos de infraestructura vial vecinal y departamental en la región Selva - Provias Descentralizado Trabajo de investigación presentado para optar al Grado Académico de Magíster en Gestión Pública Presentado por Karla Esteysi Casas Coraz Hannel Lucia Orosco Martinez Luciana Andrea Chamochumbi Muñante Asesor: Juan Fernando Suito Larrea 0009-0000-1883-3391 Lima, setiembre 2025 https://orcid.org/0009-0000-1883-3391 2 3 Dedicamos este trabajo de investigación a Dios, fuente de fortaleza y guía en todo momento; a nuestras familias, cuyo respaldo incondicional ha sido fundamental a lo largo de este proceso; y a nuestro asesor, por su constante orientación y compromiso en la conducción de esta labor académica. 4 Resumen ejecutivo El Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) jerarquiza el Sistema Nacional de Carreteras en tres niveles según su ámbito territorial: red vial nacional, red vial departamental y red vial vecinal. En este marco, Provías Descentralizado (PVD), unidad ejecutora del MTC, está encargado de la ejecución y supervisión de proyectos en las redes vial departamental y vecinal, incluyendo carreteras, caminos rurales y puentes. La selva peruana presenta una brecha significativa de 19,936 km en su red de vías vecinales y departamentales. Las deficiencias en la conectividad y conservación vial derivan en mayores cargas sociales y financieras, restringiendo la movilización de bienes y el acceso oportuno a servicios básicos, incrementando tiempos y costos operativos, y limitando la producción y los ingresos de las comunidades locales. En la región Selva, se han identificado brechas especialmente pronunciadas en ambas redes. PVD es responsable del 54% de la brecha en la red vial departamental y del 6% de la brecha en la red vial vecinal que se encuentran actualmente en condiciones inadecuadas, lo que limita la integración territorial y desarrollo regional. Para efectos de este trabajo de investigación, se analizan los principales desafíos durante la fase de ejecución (tanto la etapa de formulación del expediente técnico como la ejecución física de la obra) de proyectos de infraestructura vial —tanto vecinal como departamental— en la región Selva, que abarca proyectos ubicados en ocho departamentos: Loreto, Ucayali, San Martín, Madre de Dios, Junín, Pasco, Huánuco y Amazonas. Al cierre de diciembre de 2024, PVD gestiona una cartera de 365 inversiones, de los cuales 84 se encuentran en la región Selva. De estas 84 inversiones, se descartaron 24 por corresponder a adquisiciones o reparaciones (intervenciones puntuales), por no presentar demoras en la ejecución o por carecer de información disponible, quedando una muestra final de 60 inversiones. En esa línea, el objetivo de la investigación es proponer mejoras orientadas a optimizar los plazos de ejecución de las inversiones en infraestructura vial vecinal y departamental en la región Selva, a partir de una metodología cualitativa que combina análisis documental de expedientes técnicos de PVD e información del Sistema de Seguimiento de Inversiones (SSI), al cierre del año 2024, complementada con entrevistas a especialistas de la institución y otras entidades vinculadas al ámbito de estudio, que favorezcan el incremento de la eficiencia y la reducción oportuna de las brechas existentes. Con base en los hallazgos obtenidos a través de la investigación y del análisis efectuado en las 60 inversiones evaluadas, se concluye que el 62% se encuentra en la fase de elaboración de Expediente Técnico con retrasos vinculados a la consulta previa, permisos ambientales y limitaciones presupuestales e incumplimiento de los consultores. Asimismo, el 20% corresponde a procesos de liberación de predios; y el 18% se ubica en la ejecución física donde se identificaron desafíos respecto a condiciones climáticas, financieras y contractuales. En conjunto, el 97% de las inversiones permanece en fase de ejecución sin culminar, acumulando más de cinco años de retraso en promedio, lo que evidencia una problemática estructural en la 5 gestión de las inversiones en infraestructura vial. Del análisis realizado, se identificaron cuatro causas principales que explican los retrasos en la ejecución de inversiones: (i) incumplimiento en la revisión y/o subsanación de observaciones del expediente técnico en el componente de ingeniería; (ii) incumplimiento en la revisión y/o subsanación de observaciones socioambientales; (iii) ausencia de implementación de la Ley de Consulta Previa; y (iv) insuficiencia de financiamiento referidas a la etapa de ejecución del ciclo de inversión pública. Esta fase constituye el principal desafío. Asimismo, se plantea una propuesta de mejora fundamentada en los principios de la gestión por procesos, orientada a optimizar la ejecución de las inversiones de infraestructura vial en la región selva. La propuesta consiste en el mejoramiento del flujo de procesos asociados a las principales causas de retraso identificadas. Con ello, se busca que las inversiones públicas en la fase de elaboración del expediente técnico se desarrollen en un plazo aproximado de 06 años y 04 meses a un tiempo estimado de 03 años y 11 meses y, así, contribuir a acelerar la ejecución de las inversiones para garantizar la entrega oportuna de infraestructura vial a la población beneficiaria. 6 TABLA DE CONTENIDO Resumen ejecutivo ..................................................................................................................... 4 ÍNDICE DE TABLAS ............................................................................................................... 9 ÍNDICE DE FIGURAS............................................................................................................ 10 ÍNDICE DE ANEXOS ............................................................................................................ 11 Capítulo I. Introducción ........................................................................................................... 12 Capítulo II. Planteamiento del problema ................................................................................. 14 1.- Antecedentes ................................................................................................................... 14 2.- Problema de Investigación.............................................................................................. 19 2.1.- Situación Problemática y Problema Central ............................................................ 19 2.2. Problema Central ...................................................................................................... 20 2.3. Cartera de inversiones en la región Selva de Provias Descentralizado .................... 26 3.- Preguntas de Investigación ............................................................................................. 28 4. Objetivos de la Investigación ........................................................................................... 28 5. Justificación ..................................................................................................................... 29 6. Alcances y Limitaciones del Estudio ............................................................................... 29 7. Estructura del Trabajo de Investigación .......................................................................... 30 Capítulo III. Marco teórico ...................................................................................................... 31 1. Enfoque Teórico............................................................................................................... 31 1.1. La gestión de Provias Descentralizado en el cierre de brechas de infraestructura vial vecinal y departamental en la Región Selva .................................................................... 31 1.2 Infraestructura vial subnacional en la región Selva y su rol en el desarrollo rural .... 33 1.3. Provias Descentralizado y la Gestión descentralizada de la inversión pública en infraestructura vial ........................................................................................................... 35 1.4 Fundamentos teóricos sobre la gestión por procesos y las propuestas de optimización en la gestión pública......................................................................................................... 36 2.- Marco Normativo ........................................................................................................... 40 2.1. Marco legal de Provias Descentralizado y del Ministerio de Transporte y Comunicaciones ............................................................................................................... 40 2.2. Marco legal del Sistema Nacional de Programación Multianual de Inversiones – SNPMGI. ......................................................................................................................... 41 2.3. Marco legal de la Gestión por Procesos .................................................................... 41 3- Marco Conceptual............................................................................................................ 41 Capítulo IV. Marco metodológico ........................................................................................... 45 1. Escenario de Estudio ........................................................................................................ 45 7 2. Enfoque de la Investigación ............................................................................................ 45 3. Alcance de la Investigación ............................................................................................ 45 4. Objeto de estudio ........................................................................................................... 45 5. Recolección de datos...................................................................................................... 46 6. Población y Muestra ........................................................................................................ 47 Capítulo V. Diagnóstico y propuesta de mejora ..................................................................... 48 1. Diagnóstico del problema y análisis de resultados .......................................................... 48 1.1. Proceso de Elaboración del Expediente Técnico ...................................................... 48 1.2 Proceso de Liberación de Interferencias y Predios .................................................... 53 1.3. Proceso de Ejecución Física de obra ......................................................................... 57 2 Análisis de resultados ....................................................................................................... 58 Análisis de Causas ............................................................................................................... 58 2.1 Causa Principal: Incumplimiento de revisión y/o subsanación de observaciones del expediente técnico – Componente de Ingeniería ............................................................. 60 2.2 Causa Principal: Incumplimiento de revisión y/o subsanación de observaciones socioambientales del expediente técnico ......................................................................... 64 2.3 Causa principal: No implementación de la Ley de Consulta Previa .......................... 68 2.4 Causa Principal: Falta de financiamiento para la ejecución física de inversiones de infraestructura vial ........................................................................................................... 71 3. Propuesta de Mejora ........................................................................................................ 74 Identificación de alternativas de solución ............................................................................ 74 3.1. Propuesta de mejora ante la causa: Incumplimiento de revisión y/o subsanación de observaciones del expediente técnico – Componente de Ingeniería ................................ 74 3.2. Propuesta de mejora ante la causa: Incumplimiento de revisión y/o subsanación de observaciones socio ambientales del expediente técnico................................................. 77 3.3 Propuesta de mejora ante la causa: No implementación de la Ley de Consulta Previa en inversiones de infraestructura vial en la región Selva ................................................. 84 3.4. Propuesta de mejora ante la causa: Falta de financiamiento para la ejecución física de inversiones de infraestructura vial ................................................................................... 90 4. Presentación de proceso mejorado durante la fase de ejecución de inversiones de infraestructura vial vecinal y departamental de Provias Descentralizado ........................... 96 5. Casos comparativos para la ejecución de proyectos de infraestructura vial rural Colombia, Brasil y Ecuador ................................................................................................................. 121 CONCLUSIONES ................................................................................................................. 127 RECOMENDACIONES ........................................................................................................ 129 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS................................................................................... 131 8 ANEXOS ............................................................................................................................... 137 9 ÍNDICE DE TABLAS Tabla 1. Equipo de Especialistas del Componente de Ingeniería que participan en la elaboración del TdR, así como la elaboración y/o revisión del expediente técnico .............. 49 Tabla 2. Equipo de Especialistas del Componente Socio Ambiental que participan en la elaboración del TdR, así como la elaboración y/o revisión del expediente técnico .............. 49 Tabla 3. Informes del Componente de Ingeniería ............................................................ 50 Tabla 4. Informes del Componente Socioambiental ........................................................ 51 Tabla 5. Resumen de Estados situacionales del componente de Expediente Técnico .......... 52 Tabla 6. Propuesta de mejora de la causa principal: Incumplimiento de revisión y/o subsanación de observaciones del expediente técnico – Componente de Ingeniería ............ 75 Tabla 7. Propuesta de mejora de la causa principal: Incumplimiento de revisión y/o subsanación de observaciones del expediente técnico – Componente Ambiental ................ 78 Tabla 8. Propuesta de mejora de la causa principal: No implementación de la Ley de Consulta Previa ........................................................................................................................ 89 Tabla 9. Causa Principal: Falta de financiamiento para la ejecución física de proyectos de infraestructura vial ...................................................................................................... 92 10 ÍNDICE DE FIGURAS Figura 1. Diagrama de la estructura de PVD ........................................................................... 17 Figura 2. Porcentaje de la Red Vial Departamental por Implementar ..................................... 21 Figura 3. Porcentaje de la Red Vial Departamental en Condiciones Inadecuadas .................. 22 Figura 4. Porcentaje de la red vial vecinal por implementar ................................................... 23 Figura 5. Porcentaje de la red vial vecinal en condiciones inadecuadas ................................. 24 Figura 6. Ciclo de inversión pública ........................................................................................ 25 Figura 7. Tiempo promedio en años de la fase ejecución de inversiones ................................ 26 Figura 8. Diagrama de Ishikawa .............................................................................................. 59 Figura 9. Flujo actual del procedimiento de la fase de formulación y evaluación de las inversiones ............................................................................................................................... 97 Figura 10. Flujo del nuevo procedimiento de la fase de formulación y evaluación de proyectos de inversión ............................................................................................................. 99 Figura 11. Flujo del proceso de verificación anticipada de pertinencia de consulta en la fase de formulación y evaluación de proyecto de inversión ........................................................... 99 Figura 12. Flujo actual del proceso de Gestión de contratación del expediente técnico ....... 102 Figura 13. Flujo del proceso mejorado de Gestión de contratación del expediente técnico .. 104 Figura 14. Gráfico del flujo de saneamiento físico y legal de predios .................................. 106 Figura 15. Gráfico de Flujo de proceso optimizado .............................................................. 108 Figura 16. Flujo de Proceso de Elaboración de Expediente Técnico de Proyecto de Inversión Por Contrata Parte 1 de 3 ....................................................................................................... 110 Figura 17. Flujo de Proceso de Elaboración de Expediente Técnico de Proyecto de Inversión Por Contrata Parte 2 de 3 ....................................................................................................... 111 Figura 18. Flujo de Proceso de Elaboración de Expediente Técnico de Proyecto de Documentación técnica y administrativa de la liquidación del contrato del ET .................... 113 Figura 19. Proceso mejorado del componente de ingeniería y ambiental – Plan de Trabajo 116 Figura 20. Proceso mejorado del componente de ingeniería y ambiental – Informe N°01 ... 117 Figura 21. Proceso mejorado del componente de ingeniería y ambiental – Informe N°02 ... 118 Figura 22. Proceso mejorado del componente de ingeniería y ambiental – Informe N°03 ... 119 Figura 23. Proceso mejorado del componente de ingeniería y ambiental – Informe N° 04- Final ....................................................................................................................................... 120 11 ÍNDICE DE ANEXOS Anexo A: Mapa de Procesos de Provias Descentralizado emitido a través de Resolución Ministerial N° 897-2021-MTC/01.02 (15 de septiembre del 2021) ................................. 137 Anexo B: Tablas y gráficos complementarios .............................................................. 138 Anexo C: Personas entrevistadas y preguntas efectuadas ............................................... 152 Anexo D: Análisis comparativo del Procedimiento actual y mejorado de Gestión de las Contrataciones .......................................................................................................... 163 12 Capítulo I. Introducción Los esfuerzos del Estado orientados al mejoramiento de la infraestructura vial rural — entendida como aquella que conecta pequeños centros poblados y permite el transporte de mercancías locales, así como la provisión de servicios del Estado a zonas rurales— se remontan al año 1995 con el surgimiento del Programa Provias Rural. Este programa en sus distintas fases permitió la implementación y conservación de la infraestructura vial rural en zonas pobres del país, a través de estrategias como las microempresas de mantenimiento vial (MEMV) e incentivos por resultados a un grupo acotado de departamentos predominantemente en la zona de la Sierra. Luego, a partir del año 2007, PVD se ha enfocado en fortalecerse como una unidad ejecutora y descentralizar las responsabilidades con mayor participación de los gobiernos regionales. A partir de entonces se implementaron proyectos en la zona de Selva dirigidos a disminuir las brechas de conectividad y a impulsar el proceso de descentralización territorial. Sin embargo, estas iniciativas enfrentan serios desafíos durante la etapa de ejecución de las inversiones, en términos de eficiencia, eficacia y sostenibilidad. A partir de los indicadores priorizados por el MTC, en la región Selva, se identifican un porcentaje elevado de brecha de infraestructura vial departamental y rural en condiciones inadecuadas alcanzando el porcentaje más alto Ucayali (100%) departamental y Loreto (80. 33%) vecinal y en vías por implementar, en el departamento de Loreto 83.44% (departamental) y Madre de Dios con 1.38% (vecinal). En esa línea, la investigación toma como eje de análisis la etapa de Ejecución de las inversiones públicas en infraestructura vial vecinal y departamental de la selva, a cargo de PVD. Este proceso se encuentra regulado en el marco del Sistema Nacional de Programación Multianual de Inversiones (SNPMGI) para garantizar la viabilidad de la inversión pública. Asimismo, se identificó como principal problemática que las inversiones de infraestructura vial presentan retrasos significativos durante la elaboración del Expediente Técnico y liberación de predios. Este trabajo de investigación parte del análisis de una cartera de 365 inversiones que gestiona PVD hasta diciembre del año 2024, que nos ha permitido tomar una muestra e identificar un problema de estudio. De los cuáles hemos tomado en consideración los departamentos de Amazonas, Huánuco, Junín, Loreto, Madre de Dios, Pasco, San Martín y Ucayali que conforman las inversiones revisadas de la región selva, y se ha identificado una muestra inicial de 84 inversiones revisados en sus carpetas de expediente histórico. En esa línea, nuestra investigación parte de un análisis comparativo de una cartera de 84 inversiones desde su fase de Expediente Técnico hasta la Ejecución Física. Finalmente, esta muestra se redujo a 60 13 inversiones, de las cuáles se descartaron 24 dado que no presentaban demoras en la ejecución o no se contó con información disponible. Esta revisión nos permite sacar una generalización más robusta del problema con mayor representatividad o causa recurrente y como tal del problema central de retraso y el sustento para el análisis de nuestra propuesta de mejora. En conclusión, se aprecia que el tiempo promedio de aprobación de un Expediente Técnico es de más de 5 años. La región de Selva, caracterizada por su extensa geografía amazónica y una baja densidad poblacional, presenta condiciones únicas que complejizan la ejecución de inversiones públicas, particularmente en el sector de infraestructura vial. El contexto nacional y regional evidencia tanto los avances como las persistentes limitaciones en la gestión pública, haciendo imprescindible un análisis profundo sobre cómo mejorar los procesos en esta etapa crucial para asegurar el éxito de las inversiones y maximizar su incidencia en el desarrollo a nivel regional y nacional. Esta investigación adopta un enfoque descriptivo y explicativo. Es descriptivo porque identificamos todos los procesos, actores y sus funciones, asimismo, tiene un alcance explicativo dado que planteamos un diagnóstico y análisis de las causas y razones de retraso en la ejecución de las inversiones. Asimismo, nos basamos en la Norma Técnica N.° 002-2025- PCM-SGP sobre Gestión por Procesos en las entidades de la Administración Pública, la cual establece una gestión por procesos de calidad y los pasos de una propuesta de mejora (PCM,2025). En consecuencia, con lo que plantea la norma, se ha planteado una alternativa que impacta o afecta directamente. Finalmente, como resultado de esta investigación ofrecemos recomendaciones orientadas a hacer más eficiente el proceso de elaboración del expediente técnico y la ejecución física de las obras que permita reducir el tiempo que actualmente toma la fase de ejecución y resolver los retrasos identificados. Consideramos que esta propuesta va a permitir que se alcance a cerrar la brecha en la provisión de servicios de infraestructura vial en zonas rurales, e impacte en una mayor conectividad, desarrollo local y bienestar social del país en la región Selva. 14 Capítulo II. Planteamiento del problema 1.- Antecedentes A inicios de la década de 1990, la situación de la red de transporte terrestre en el Perú era precaria, con un desarrollo limitado a nivel nacional. Según datos del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (2021), la red vial total alcanzaba aproximadamente 65,000 km, incluyendo carreteras nacionales, departamentales y vecinales. En términos de superficie, solo el 10% estaba pavimentado, mientras que la gran mayoría correspondía a vías no asfaltadas. La distribución de las carreteras pavimentadas mostraba una fuerte concentración en la costa (71%), seguida de la región andina (24%) y en menor medida en la selva (5%). Por otro lado, los caminos de tierra y no pavimentados se ubicaban mayoritariamente en la sierra y la Amazonía (82%). Esto reflejaba la necesidad de intervenciones como la rehabilitación y el mantenimiento periódico, así como la creación de nuevos caminos a través de la ampliación de la red, con énfasis en dichas zonas geográficas. En esa línea, en la década del 90, la primera alerta respecto al estado de la infraestructura de la red vial era la ausencia de políticas públicas dirigidas a resolver la falta de mantenimiento y rehabilitación de la red vial. En ese contexto surge el primer hito respecto a la política de infraestructura vial rural, con el Programa Caminos Rurales (PCR), creado en 1995 dentro del MTC, en la unidad ejecutora PERT (Proyecto Especial de Rehabilitación de Transporte) que con cooperación financiera del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) se enfocaron en propuestas de mejoramiento de la red rural. La primera fase de intervención del programa se desarrolló desde 1995 hasta el 2000 y tuvo como objetivo incrementar la infraestructura vial en el medio rural en un ámbito geográfico de 12 de los departamentos más pobres del país. En 1998 se promulgó la Ley N.° 27050, Ley General de Caminos, la cual estableció la jerarquización de la red vial en tres niveles —nacional, departamental y vecinal—, reconociendo a los caminos rurales como parte de la red vecinal y asignando su competencia a las municipalidades (Congreso de la República, 1998). Más adelante, surgió un segundo hito en el desarrollo de la infraestructura vial rural, en el 2001 con la resolución ministerial N° 593-2001-MTC que creó la unidad ejecutora Provias Rural que absorbió el Programa Caminos Rurales, entre otros programas. En este contexto, se continuó con la segunda fase del programa con el objetivo de transferir la gestión de la infraestructura vial a los gobiernos locales. Esta fase se desarrolló del 2001 al 2004, donde una de sus mayores innovaciones se centró en la política de mantenimiento periódico de los caminos a través de microempresas locales. En esta etapa se consideró como meta particular 15 crear y mejorar la eficiencia del sistema de transporte multimodal en la selva (rehabilitar y perfeccionar las vías rurales y senderos que se enlazan con los embarcaderos), dentro de un marco de desarrollo para las comunidades indígenas y cuidando el entorno natural (MTC 2002). De acuerdo con el BID, 2005, algunos de los resultados de esta segunda etapa incluyen la descentralización de las labores de Provias Rural hacia las unidades zonales regionales, con la participación de la comunidad en la selección de las vías a rehabilitar. Además, se ha promovido una cultura de mantenimiento regular mediante el cofinanciamiento municipal, abarcando 95 provincias y 320 distritos (BID, 2005). De acuerdo con Raúl Torres Trujillo, después de la experiencia de Provias Rural podemos hablar de un modelo peruano para la infraestructura vial rural, que contempla seis características clave: enfoque territorial que parte desde la provincia como unidad planificadora, toma de decisiones con participación local, descentralización con institucionalidad local a través de los institutos viales provinciales, el mantenimiento rutinario con empresas rurales locales, adaptabilidad a través de evaluaciones continuas y sostenibilidad social a través de la población local participando en su mantenimiento (Revista de ingeniería, 2017). Paralelamente, se aprobaron normas relevantes para la gestión de la infraestructura vial en el Perú. La Ley de Bases de la Descentralización (Congreso de la República, 2002) estableció que la infraestructura vial constituye una competencia compartida, otorgando a los gobiernos subnacionales responsabilidades sobre las vías departamentales y vecinales. De manera complementaria, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, N.° 27867 (Congreso de la República, 2002) determinó como función de los gobiernos regionales el desarrollo de infraestructura vial departamental y vecinal, consolidando su rol en la promoción de estas políticas. Asimismo, en 2004 se promulgó la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública, N.° 27293 (Congreso de la República, 2004), que exigió la justificación técnica y económica de los proyectos viales rurales y estandarizó la formulación de perfiles y estudios de preinversión. Finalmente, en la década del 2000 aparece un tercer momento significativo en la política de infraestructura de carreteras rurales con el establecimiento del Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Descentralizado – Provias Descentralizado, una unidad operativa del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, vinculada al Despacho Viceministerial de Transportes. Creado con Decreto Supremo N° 029-2006-MTC, 12 de agosto de 2006 (Fusión de Provias Departamental y Provias rural) y hoy convertido en Programa mediante el DS Nº 98-2021-PCM 15 de mayo de 2021. Además de su Reglamento de Organización y Funciones 16 de PVD, que señala su rol como unidad técnica y ejecutora de infraestructura vial departamental y vecinal. Un avance clave se dio con la aprobación del Decreto Supremo N.° 017-2007-MTC, Reglamento de Jerarquización Vial, que estableció formalmente el Sistema Nacional de Carreteras (SINAC) y dispuso la clasificación de la red en tres niveles: nacional, departamental y vecinal (Ministerio de Transportes y Comunicaciones, 2007). Posteriormente, como parte de la reforma en materia de inversión pública, se promulgó el Decreto Legislativo N.° 1252 (Ministerio de Economía y Finanzas, 2016), mediante el cual se creó el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de las Inversiones (Invierte.pe) en reemplazo del SNIP, incorporando la obligación de sustentar cada fase del ciclo de inversión. PVD tiene como meta fundamental la creación de acciones para la planificación, manejo, organización y, si es necesario, el desarrollo de proyectos y programas de inversión, dirigidos a incrementar la disponibilidad de infraestructura y optimizar la movilidad en la red de transporte a nivel subnacional. Además, busca fortalecer las capacidades institucionales para promover una gestión descentralizada más eficiente. Como tal, es uno de los principales actores en la infraestructura vial rural en la región selva, dado que puede supervisar y/o ejecutar proyectos como el mejoramiento de un camino vecinal, la construcción o la renovación de un puente rural, entre otros. Su funcionamiento se da a través de acuerdos institucionales suscritos con autoridades regionales o municipales, quiénes le ceden la ejecución de la inversión pública cuando no cuentan con la capacidad técnica para desarrollarlos. Además, PVD debe seguir los lineamientos de ejecución del SNPMGI, y realizar una priorización de proyectos, en base a criterios como pobreza, conectividad y servicios básicos. Si bien en el marco normativo de la descentralización, los gobiernos regionales y locales son los responsables de las vías departamentales y vecinales, PVD brinda asistencia técnica a los gobiernos locales de la amazonia, a través de seguimiento, capacitación y supervisión durante la ejecución de las obras. PVD se organiza en distintas áreas técnicas y administrativas para cumplir con su misión de construir, mantener y mejorar la infraestructura vial en el Perú. A continuación, se presenta su estructura orgánica: 17 Figura 1. Diagrama de la estructura de PVD Fuente: Elaboración propia en base a la Resolución Ministerial N° 1182-2017-MTC/01.02 A partir del gráfico presentado, para efectos de esta investigación centrada en la Fase de ejecución de las inversiones públicas de las cinco (05) unidades de línea de PVD, tres unidades se encargan de la elaboración de los expedientes técnicos y/o ejecución de obras, dado que las otras unidades tienen funciones de carácter más normativo y de soporte. A continuación, se describe cada una de ellas: La Gerencia de Estudios: Tiene la responsabilidad de formular y evaluar (etapa de preinversión) planes e inversiones en infraestructura de transporte a nivel departamental, vecinal y rural, así como elaborar expedientes técnicos y/o documentos equivalentes (Provias Descentralizado, 2007). La Gerencia de Intervenciones Especiales: Tiene la responsabilidad de formular y ejecutar inversiones, específicamente relacionados a la atención de emergencias viales (puentes 18 modulares) provocados por fenómenos naturales, así como intervenciones que por su complejidad requieren de un tratamiento diferenciado (Provias Descentralizado, 2007). La Gerencia de Obras: Tiene la responsabilidad de ejecutar físicamente y supervisar las inversiones, así como garantizar su mantenimiento (Provias Descentralizado, 2007). Desde un análisis contextual, conforme al Plan Estratégico Institucional 2020-2026, el Objetivo Estratégico Institucional 1 busca garantizar obras de transporte que aseguren la conexión tanto dentro del territorio como en el exterior. En este sentido, de acuerdo con el MTC, la Red Vial Departamental está formada por las carreteras que conectan las capitales de los departamentos con sus ciudades principales. En el año 2018, esta red tenía una extensión de 32,199 kilómetros, lo que representa un aumento de 7,964 Km desde 2012, resultado del desarrollo de ciertos caminos departamentales (MTC PEI, 2022). Asimismo, la Red Vial Vecinal incluye los caminos que unen las capitales de los distritos con sus principales asentamientos, así como las rutas que permiten el acceso de estas áreas a una carretera nacional o regional. En 2018 se registraron 113,998 kilómetros, mientras que en 2012 se contabilizaron 91,844 km. En este marco, según la Acción Estratégica Institucional 01. 02 se enfoca en llevar a cabo inversiones y trabajos de mantenimiento que ayuden a elevar la calidad del servicio en las vías de los departamentos y comunidades. Esta acción busca, para el año 2026, lograr que el 14. 52% de los kilómetros de la red vial departamental cuenten con un nivel de servicio óptimo, y un 12. 6% en la red vial de las comunidades, tal como lo indica el PEI del MTC (2022). De acuerdo con el Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad 2022- 2025, la situación de la red vial regional y local presenta características y condiciones que difieren significativamente de las observadas en la red nacional (Ministerio de Economía y Finanzas, 2022). De acuerdo con datos del MTC, solo un 13. 2% de la red de carreteras departamentales está pavimentada, mientras que en el caso de la red vecinal, este porcentaje alcanza apenas el 1. 7%. En términos de longitud, la red vial subnacional se compone de 32,415 km correspondientes a la red departamental y 114,121 km a la red vecinal. Sin embargo, debido a su tamaño, costos y posibles retornos sociales, la idea de pavimentar toda la red vial subnacional no se considera un objetivo viable en el corto plazo (MEF 2022). Desde la perspectiva de la sostenibilidad, se observa que la infraestructura vial presenta una baja capacidad de resistencia frente a los impactos del cambio climático; por ejemplo, durante el Fenómeno del Niño Costero en marzo de 2017, unos 400 puentes se vieron afectados, tanto en la red nacional como en la subnacional, junto con 2,600 km de la red nacional y 7,000 km de 19 la subnacional. Según el Plan Nacional de Reconstrucción con Cambios, para recuperar estas pérdidas en la infraestructura vial se necesitará una inversión de aproximadamente USD 3,000 millones (MEF, 2022). 2.- Problema de Investigación 2.1.- Situación Problemática y Problema Central La situación problemática identificada radica en que, durante los últimos años PVD ha culminado un número reducido de obras en los departamentos que concentran los mayores niveles de brecha en la red vial vecinal y departamental. Esta limitada capacidad de ejecución afecta el cierre de brechas de conectividad territorial, en zonas altamente rurales que dependen de la infraestructura rural para acceder a servicios básicos y ser más competitivos en los mercados de los centros urbanos. Para comprender esta problemática, es necesario considerar que, en el marco del SNPMGI, los gobiernos regionales y locales priorizan una lista de inversiones en base a un orden de prelación. Este orden evalúa ciertos criterios clave tales como: el cierre de brecha, que son aquellas inversiones prioritarias en el territorio, en base a una evaluación y diagnóstico. Además, otro elemento a considerar es la continuidad, que se refiere a las inversiones que tengan un mayor grado de ejecución tanto física como financiera para garantizar la entrega oportuna del servicio. Por último, el último criterio es la factibilidad de ejecución, que es la estimación de la implementación de las inversiones en función de su capacidad operativa y financiera, no necesariamente siguiendo el plan inicial. A partir de esto, se establece un orden de prioridad, tal como sigue a continuación: Orden de prelación Descripción (A) Las inversiones en proceso o por iniciar liquidación. (B) Las inversiones en ejecución física que culminen en el año 1 del PMI. (C) Las inversiones en ejecución física que culminen sucesivamente en los años 2 y 3 del PMI. (D) Las inversiones en ejecución física cuya culminación exceda el periodo del PMI. (E) Las inversiones sin ejecución física con expediente técnico o documento equivalente completo y vigente. (F) Las inversiones sin ejecución física con expediente técnico o documento equivalente en proceso de elaboración. Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (2020) 20 En esa línea, a diciembre de 2024, PVD cuenta con una cartera de 365 proyectos, de los cuales el 50% tienen orden de prelación “D” y “E”, los cuales corresponden a la fase de ejecución a nivel de expediente técnico; el 39% en el orden de prelación “C” y 10% en el orden de prelación “A”, de acuerdo con el Banco de Inversiones. Esto evidencia un estancamiento de los proyectos en la fase de Expediente Técnico, con una asignación baja en prioridad. En consecuencia, las inversiones formuladas para reducir las brechas en infraestructura vial rural, no logran ser culminadas para ser entregados a la población beneficiaria. Por el contrario, muchas inversiones no logran transitar la fase de ejecución de forma oportuna, de acuerdo con los estándares de tiempo establecidos para este tipo de inversión pública. 2.2. Problema Central El problema identificado es la baja eficacia en la implementación de proyectos de inversión pública relacionado con la infraestructura vial vecinal y departamental en la zona de la Selva, dentro del ámbito de actuación de PVD. Con el objetivo de guiar la distribución de fondos públicos para disminuir las deficiencias en los servicios y/o para proporcionar la infraestructura esencial para el avance del país, el MTC ha señalado 23 indicadores de carencias en infraestructura que se relacionan con los servicios que ofrece. Dichos indicadores nos permiten analizar la situación actual de las deficiencias en infraestructura de diversos tipos de servicio. En relación a las carencias en infraestructura vial, hemos identificado seis parámetros de brecha, que están relacionados con el servicio de movilidad interurbana, abarcando las carreteras nacionales, vecinales y departamentales. Así, la detección del problema principal se fundamenta en el estudio de los índices ofrecidos por el MTC, los cuales han facilitado la visualización clara de la magnitud de la deficiencia existente en la región Selva en lo que respecta a la infraestructura vial vecinal y departamental. PVD se encuentra a cargo de la red vial departamental (RVD) y vecinal (RVV), es decir, es la entidad competente para la reducción de cuatro (04) de las seis (06) brechas asociadas al servicio de transitabilidad interurbana. ● Indicador Porcentaje de Red Vial Departamental (RVD) por implementar. Hace referencia al porcentaje de kilómetros de la RVD que necesita la atención del Gobierno Regional. La meta es evaluar la reducción de la brecha para ofrecer una mejor cobertura del servicio de transitabilidad entre ciudades. En el gráfico siguiente se observa, que Loreto y Madre de Dios son los departamentos con la brecha más pronunciada, 83.4% y 71.9%, respectivamente. Evidenciando una desigualdad entre las diferentes regiones 21 del país, especialmente en los territorios de la selva, donde el rezago es mayor (MEF, 2025). Figura 2. Porcentaje de la Red Vial Departamental por Implementar Fuente: Elaboración propia en base al Sistema de Seguimiento de Inversiones (SSI) del MEF ● Indicador Porcentaje de Red Vial Departamental en condiciones inadecuadas. Se refiere al porcentaje de la red vial departamental en condiciones inadecuadas que requieren intervención por parte del Gobierno Regional. Su objetivo es medir el cierre de brecha de la Red Vial Departamental en condiciones inadecuadas, que requiere recuperar su nivel de servicio a través de la implementación de inversiones con tipos de solución: afirmado, solución básica o carpeta asfáltica. En el gráfico siguiente se observa que Ucayali, Amazonas y Cajamarca, son los departamentos con mayores niveles de brecha en términos de calidad en su RVD: 100%, 87,03% y 80%, respectivamente. Evidenciando una marcada brecha territorial de las regiones selváticas en infraestructura vial. 22 Figura 3. Porcentaje de la Red Vial Departamental en Condiciones Inadecuadas Fuente: Elaboración propia en base al SSI del MEF ● Indicador Porcentaje de Red Vial Vecinal por implementar. Se refiere a kilómetros de la RVV por implementar, a través de la construcción de nuevas carreteras, por parte del Gobierno Local. Su objetivo es medir el cierre de brecha de la Red Vial Vecinal, con el fin de brindar mayor cobertura del servicio de transitabilidad vial interurbano. En el gráfico siguiente se observa, que Madre de Dios y San Martín son los departamentos que en términos de RVV tienen una brecha de 1.4% y 0.7% respectivamente. Ello se explica debido a que el indicador está vinculado a inversiones bajo tipología de intervención creación, las cuales presentan una baja formulación dentro del banco de inversiones del Ministerio de Economía y Finanzas. 23 Figura 4. Porcentaje de la red vial vecinal por implementar Fuente: Elaboración propia en base a SSI ● Indicador Porcentaje de Red Vial Vecinal en condiciones inadecuadas. Se refiere al porcentaje de kilómetros de la RVV con inadecuado nivel de servicio, que requieren intervención por parte del Gobierno Local. Su objetivo es medir el cierre de brecha de la Red Vial Vecinal en condiciones inadecuadas, que amerita recuperar su nivel de servicio a través de la implementación de inversiones con tipo de superficie de rodadura no pavimentada o pavimentada. En el gráfico siguiente se observa que Lambayeque y Loreto son los departamentos con los más altos indicadores de brecha: 87.4% y 80.3%, respectivamente. En el caso de Loreto, el valor asciende a 80.3%, lo cual indica que una proporción muy significativa de su red vial vecinal no cumple con los estándares mínimos de servicio establecidos por el sector. En ese sentido, este indicador es clave para priorizar la asignación de recursos y orientar la intervención del Estado en el marco de políticas de desarrollo territorial con equidad. 24 Figura 5. Porcentaje de la red vial vecinal en condiciones inadecuadas Fuente: Elaboración propia en base a SSI del MEF Los indicadores proporcionados por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones han sido fundamentales para orientar la identificación de las regiones con mayores brechas en infraestructura vial rural en esta investigación. A partir de su análisis, se evidencia que los departamentos de la región Selva concentran los niveles más altos de déficit, destacando los casos de Loreto, Amazonas, Madre de Dios y San Martín. Estas regiones presentan un porcentaje elevado de red vial vecinal en condiciones inadecuadas, particularmente en la fase de ejecución, lo que revela un problema crítico que requiere atención prioritaria. En consecuencia, se ha definido este espacio geográfico como el foco central del presente estudio, dado que concentra las condiciones más desfavorables en cuanto a conectividad rural y acceso territorial, y por ende su impacto es mayor en el desarrollo rural, pues limita la conectividad con centros urbanos y la provisión de servicios por parte del Estado. La mejora de la infraestructura de caminos vecinales en la zona de la selva presenta retos particulares en la etapa de implementación de la inversión, debido a las condiciones geográficas y climáticas que son propias de esta región. Podemos mencionar la alta pluviosidad, temperaturas elevadas, humedad permanente y suelos de baja capacidad portante, lo que incrementa la complejidad constructiva y los costos de mantenimiento. 25 En esa línea, la presente investigación buscará identificar los factores que afectan negativamente la fase de ejecución1 de inversiones de infraestructura vial vecinal y departamental en la región selva a cargo de PVD. Dicha fase, de acuerdo al SNPMGI, comprende dos hitos: la elaboración del Expediente Técnico y la Ejecución Física. El efecto de este tipo de gasto público se centra en la construcción o mejora de vías rurales, entre otras intervenciones, las cuales facilitan la conexión entre aldeas y pequeños poblados, brindando a la comunidad rural la oportunidad de acceder a servicios esenciales y fomentar el desarrollo local. Conviene precisar que las inversiones revisadas para esta investigación constan de obras públicas de construcción, mejoramiento y/o rehabilitación de caminos vecinales, entre otros. Figura 6. Ciclo de inversión pública ● Expediente Técnico ● Ejecución Física Fuente: Elaboración propia A partir de la totalidad de los proyectos de la cartera de PVD, se ha constituido una muestra de todos los proyectos que PVD gestiona en la región selva, alcanzando una cartera inicial de 84 proyectos, de los cuales luego de una revisión se redujeron a 60 proyectos, se descartaron 24 dado que, o no presentaban demoras en la ejecución o no se contó con información disponible. Del análisis de esta muestra final encontramos que en la fase de Expediente Técnico se encuentran 37 inversiones representando el 62% de la muestra. De este grupo, 11 inversiones se encuentran en elaboración presentando demoras principalmente en la revisión y/o subsanación de observaciones, así como, la autorización de permisos ambientales. Asimismo, 12 de inversiones se encuentran en liberación de predios, representando el 20% de la muestra. Mientras que, en la Fase de Ejecución Física, que corresponden a 11 inversiones 1 De acuerdo a la Directiva 001-2019-EF/63.01, la fase de ejecución comprende la elaboración del expediente técnico y la ejecución física de inversiones. 26 representando el 18 % del total de la muestra. Un grupo significativo se encuentran trabadas en el proceso de ejecución de obra evidenciándose retrasos debido a condiciones climáticas e incumplimiento por parte de los contratistas. Pese al prolongado tiempo transcurrido en la fase de ejecución, estos proyectos permanecen inconclusos, sin registrarse a la fecha la culminación de ninguna obra. 2.3. Cartera de inversiones en la región Selva de Provias Descentralizado La cartera de inversiones en infraestructura vial vecinal y departamental en la región selva analizados para esta investigación abarca un periodo desde el 2007-2024. Estas inversiones están incorporadas en la cartera de intervenciones priorizadas de PVD. Actualmente se encuentran en la fase de Ejecución, tanto en el proceso de elaboración del expediente técnico o en la ejecución física. A continuación, se presenta el tiempo promedio de la fase de ejecución por departamento de la región Selva de la cartera de PVD. Figura 7. Tiempo promedio en años de la fase ejecución de inversiones Fuente: Elaboración propia En el gráfico 7, se puede observar que la cartera de inversiones de PVD identificados para este estudio, requiere para la aprobación de un Expediente Técnico un promedio de 4,81 años, contabilizando desde la declaratoria de viabilidad hasta la aprobación del Expediente Técnico. Lo que representa un tiempo considerablemente largo para una fase que debería tomar aproximadamente 1 año y dos meses (Tiempo promedio del ET, para inversiones de 3.86 5.47 6.15 7.43 3.96 4.18 4.42 5.10 4.81 1.60 1.80 0.55 2.00 1.31 1.43 1.82 1.63 1.98 6.52 4.05 0.41 0.17 2.52 0.00 2.00 4.00 6.00 8.00 10.00 12.00 14.00 16.00 18.00 Amazonas Huánuco Junín Loreto Madre de Dios Pasco San Martín Ucayali Promedio Expediente Técnico Liberación de Predios Ejecución Física 27 mejoramiento y/o rehabilitación), y 2 años y 4 meses (Tiempo promedio del ET, para inversiones de construcción y/o creación) considerando los actos previos de la contratación del estudio, así como el plazo contractual estipulado en los términos de referencia; y el tiempo de revisión y aprobación por DGAAM. Este periodo promedio revela la presencia de cuellos de botella, entre las que se identifican: las condiciones topográficas de la selva, las condiciones climáticas complejas, baja capacidad técnica, lenta aprobación de permisos donde destaca el proceso de consulta previa, entre otras causas. Como consecuencia, el cierre de brechas es lento o inexistente, dado que las inversiones permanecen indefinidamente sin finalizar su ejecución. Una vez finalizado el expediente técnico, se lleva a cabo el procedimiento de liberación de terrenos, que tiene una duración promedio de 1,63 años en la evaluación de la cartera de PDV en la zona Selva. Esto se debe a la carencia de pactos con los propietarios, retrasos en la inscripción registral y dificultades para detectar a tiempo las áreas impactadas. Posteriormente, continúa la fase de Ejecución Física la cual también evidencia grandes retrasos por diversas causas, de las doce (12) inversiones que se encuentran en esa fase en promedio demora 2,52 años. A partir de este análisis es importante realizar algunas observaciones. Aunque esta cifra no es un indicador estadístico fiable, sirve para fijar un tiempo de referencia sobre el periodo que las inversiones públicas pueden requerir durante la fase de ejecución física, incluso si no se llega a completar ni se entregan los bienes o servicios esperados a la población. Se identifican cuatro (04) inversiones que no registran recursos asignados en el presupuesto institucional, lo que limita el inicio de su ejecución conforme al cronograma previsto. Mientras que, la inversión denominada, “Mejoramiento del camino vecinal Flor de Acre”, del departamento de Madre de Dios lleva más de cuatro años en ejecución y ahora se encuentra suspendida debido a condiciones climáticas. En lo que respecta al proyecto “Mejoramiento del camino vecinal Valencia y otras rutas” en el departamento de Amazonas, se indica que el estado actual del proyecto es de resolución, lo que significa que es necesario reiniciar el proceso de convocatoria y puesta en marcha, ocasionando demoras importantes en el alcance de los objetivos y en la entrega de la infraestructura planeada. Habiendo pasado 2 años, y 9 meses, dicho proyecto continúa sin culminarse. Finalmente, el proyecto denominado “Mejoramiento del camino vecinal Daguas” del departamento de Amazonas, se encuentra culminado luego de 1 año y 2 meses de ejecución física de obra. Mientras que la inversión denominada “Construcción del Puente Huaru y accesos” del departamento de Pasco se encuentra liquidada, es decir cuenta con registro de cierre de inversión. Finalmente, 01 proyecto que se encuentra 28 en actos preparatorios, 01, que se encuentran en estado de inicio de ejecución, sin fecha establecida y 02 proyectos se encuentran en ejecución física de obra. De lo observado, la delimitación del alcance de esta investigación se encuentra acotado a la fase de ejecución de inversiones hasta la liberación de predios, dado que, de los proyectos analizados, no se ha identificado un número significativo en fase de Ejecución Física, puesto que la mayoría de las inversiones no logra superar dicha fase. Asimismo, la formulación del Expediente Técnico constituye un insumo clave para habilitar la ejecución física. En los casos que, si se observa un avance en la Ejecución Física, dichas inversiones se enfrentan principalmente a problemáticas de financiamiento y restricciones durante la construcción. En esa línea, se identifica a la fase de Expediente Técnico como una fase crítica dentro de la gestión de inversiones, al ser un espacio donde se originan retrasos y deficiencias administrativas que restringen la ejecución en los plazos previstos de las inversiones. 3.- Preguntas de Investigación Pregunta General ¿Cuáles son los factores que generan retrasos en la fase de ejecución de las inversiones en infraestructura vial vecinal y departamental en la región selva de la cartera de Provias Descentralizado, y cómo puede la gestión por procesos contribuir a mejorar dicha fase para cerrar la brecha de infraestructura? Preguntas Específicas • ¿Cuáles son los principales factores que generan retrasos en la fase de ejecución de las inversiones en infraestructura vial vecinal y departamental en la región selva de la cartera de Provias Descentralizado? • ¿Cómo se puede mejorar la fase de ejecución de las inversiones en infraestructura vial vecinal y departamental en la región selva de la cartera de Provias Descentralizado, aplicando la Gestión por Procesos, para reducir los retrasos identificados? 4. Objetivos de la Investigación Objetivo General El objetivo general de este trabajo de investigación es identificar los factores que generan retrasos en la fase de ejecución de las inversiones en infraestructura vial vecinal y 29 departamental y ofrecer una propuesta de mejora para dicha fase con la finalidad de cerrar la brecha en infraestructura, aplicando la Gestión por Procesos en las entidades de la Administración Pública. Objetivos Específicos • Identificar, vía un análisis de causa-efecto, los factores de retraso vinculado a la fase de ejecución de las inversiones en infraestructura vial vecinal y departamental en la región selva de la cartera de Provias Descentralizado • Presentar una propuesta de mejora de los procesos de la fase de ejecución de las inversiones en infraestructura vial vecinal y departamental en la región selva de la cartera de Provias Descentralizado, implementando la Gestión por Procesos en las entidades de la Administración Pública. 5. Justificación Este análisis es fundamental para identificar las causas principales de los retrasos en las inversiones de infraestructura vial de la región selva, se evitará sobrecostos y problemas técnicos que afectan de forma recurrente los proyectos viales en dicha región geográfica. Además, permitirá proponer estrategias de mejora en la gestión pública, desde la perspectiva de la gestión por procesos, con el objetivo de optimizar la inversión y contribuir al desarrollo e inclusión productiva de la región selva. En tanto que los caminos vecinales permiten el acceso a centros poblados, siendo fundamentales por su influencia en la economía y calidad de vida de los hogares. En síntesis, esta investigación se encuentra en concordancia con el Programa Presupuestal 0138, “Reducción del costo, tiempo e inseguridad en el sistema de transporte”, orientado a impulsar inversiones en el ámbito rural, con el propósito de fortalecer la gestión descentralizada desde una perspectiva de resultados. 6. Alcances y Limitaciones del Estudio Alcance de la Investigación La investigación se centrará en los departamentos que conforman la selva alta central y sur del Perú, abarcando las regiones de Loreto, Ucayali, San Martín, Madre de Dios, Junín, Pasco, Huánuco y Amazonas. En tanto que dichos departamentos poseen características geográficas únicas y desafíos específicos en la gestión de infraestructuras vial, vecinal y departamental, dejando fuera otras regiones del país con contextos diferentes. 30 Asimismo, se evaluarán las inversiones del SNPMGI que contiene el indicador de cierre de brechas. No se estudiará los proyectos que pertenecen al SNIP. Se analizará la fase de ejecución, que abarca tanto la elaboración del expediente técnico, así como la ejecución física de las inversiones. Finalmente, se analizará exclusivamente inversiones bajo el ámbito de PVD al cierre del año 2024. Delimitaciones y Limitaciones El acceso a información técnica o perteneciente a la entidad de estudio puede representar una dificultad para acceder a datos completos, actualizados y precisos sobre los expedientes técnicos de los proyectos bajo investigación. Asimismo, el entorno político cambiante frecuente a nivel regional y nacional pueden influir en la estabilidad y continuidad de los actores clave que serán entrevistados durante la investigación. 7. Estructura del Trabajo de Investigación A continuación, la investigación se organiza en cinco capítulos. En los dos primeros se expone la descripción del problema central de estudio. A continuación, en el tercer capítulo, se realiza la presentación del marco teórico, que son los lentes con los que vamos a acercarnos al problema de la investigación definido. Como tal se establece la gestión de procesos como marco teórico desde donde se sustenta la propuesta de mejora. El cuarto capítulo, corresponde al marco metodológico, detallando el diseño de estudio y los conceptos clave. En el quinto capítulo, realizamos el diagnóstico donde se estudia y clasifica las causas identificadas a partir del análisis detallado que se realizó al conjunto de inversiones gestionados por PVD para la región selva, desde el aspecto de la administración y la institucionalidad. Finalmente, luego del análisis de dicha cartera se presentará una propuesta de mejora para la fase de ejecución de las inversiones de infraestructura en la región selva. 31 Capítulo III. Marco teórico 1. Enfoque Teórico 1.1. La gestión de Provias Descentralizado en el cierre de brechas de infraestructura vial vecinal y departamental en la Región Selva PVD es una unidad ejecutora del MTC que a través de convenios con gobiernos subnacionales ejecuta proyectos de mejoramiento y mantenimiento de caminos vecinales, puentes, entre otros. Su modelo de funcionamiento se basa en la supervisión, la asistencia técnica y la coordinación con gobiernos locales y regionales en la ejecución de inversiones públicas. Además, la zona selvática de Perú presenta características geográficas específicas que generan desafíos importantes para llevar a cabo inversiones en la construcción de caminos. Entre los principales desafíos se encuentran las lluvias intensas y prolongadas, que afectan la transitabilidad y prolongan los plazos de ejecución; la limitada disponibilidad de canteras adecuadas para materiales de construcción, lo cual incrementa los costos logísticos; así como la presencia de suelo inestable y alta humedad, que obliga a realizar estudios más detallados y exige soluciones técnicas más complejas. Estas condiciones generan un contexto diferenciado que requiere enfoques específicos de planificación, gestión y supervisión durante la fase ejecución de las obras. De acuerdo con el marco del SNPMGI, la brecha se entiende como la diferencia entre la infraestructura disponible y lo que realmente se necesita en un momento y lugar determinado. Dicha brecha puede manifestarse tanto en términos cuantitativos, relacionados con la cobertura del servicio, como en términos cualitativos, vinculados a las condiciones bajo las cuales la población accede a dicho servicio (MEF, 2020). En ese sentido, el sector Transporte se encarga de la medición de los indicadores de brecha para evaluar la situación de la infraestructura o el acceso a servicios, y estos datos sirven para priorizar las inversiones en la programación multianual, de acuerdo a lo establecido en el Decreto Legislativo N.º 1252 y su reglamento. Según el diagnóstico de brechas, en transporte terrestre de gobiernos regionales y locales (vías departamentales y vecinales), de infraestructura o de acceso a servicios del MTC, se identifican cuatro indicadores sectoriales: 1) Porcentaje de la Red Vial Departamental en condiciones inadecuadas 2) Porcentaje de la Red Vial Departamental por implementar 3) Porcentaje de la Red Vial Vecinal en condiciones inadecuadas 4) Porcentaje de la Red Vial Vecinal por implementar 32 Estos indicadores son más evidentes en territorios con poca población y alta pobreza, como ocurre en la región Selva, donde el acceso a vías vecinales y departamentales es limitado. Esta situación dificulta la inclusión social, el acceso a servicios básicos, la articulación productiva y la conectividad territorial, profundizando las desigualdades regionales. No obstante, la fase de Ejecución es donde es más notable los límites de la descentralización. La normativa señala que los gobiernos subnacionales pueden ejecutar sus propios proyectos, en ese sentido, la descentralización no sólo es de tipo administrativo, sino también de gestión de inversiones. Al transferir la competencia de gestionar proyectos de transporte subnacional a gobiernos regionales o locales, estos deben aplicar las reglas del SNPMGI. Sin embargo, este sistema establece lineamientos que se aplican a todos los niveles de gobierno —central, regional y local— con el objetivo de optimizar la eficiencia a lo largo del ciclo de vida de los proyectos. Lo que se observa en la práctica, es que diversos gobiernos subnacionales, no cuentan con la capacidad técnica para cumplir las exigencias del SNPMGI, generando expedientes mal formulados, problemas de liberación de predios, baja ejecución presupuestal y débil supervisión, entre otros. De acuerdo con el BID, mantener y diseñar infraestructura vial resiliente es un gran desafío en el Perú, donde las municipalidades gestionan más de 139 000 kilómetros de caminos vecinales. Sin embargo, esta labor se ve limitada en Sierra y Selva por los presupuestos y altos costos, aun así los caminos son fundamentales para conectar a las comunidades con actividades socioeconómicas y generar beneficios (BID, 2019). Como unidad ejecutora, PVD ha contribuido a reducir brechas de acceso mediante la mejora de la infraestructura vial rural, a pesar de enfrentar diversos obstáculos técnicos, administrativos y territoriales. En su evaluación sobre caminos rurales, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, 2020) señala que los resultados alcanzados por el entonces Programa de Caminos Rurales, bajo la conducción de Provias Descentralizado, han sido mixtos, aunque con avances significativos en determinadas regiones. 33 Otro programa de relevancia es el Programa de Apoyo al Transporte Subnacional (PATS), respaldado también por el BID, el cual ha sido evaluado técnicamente, destacando su contribución al desarrollo de capacidades de las autoridades regionales y locales para la gestión de inversiones públicas en infraestructura vial. En regiones como la Amazonía, donde las condiciones geográficas y climáticas plantean desafíos adicionales, las intervenciones del PATS han sido especialmente valoradas por su enfoque territorial diferenciado y por promover soluciones adaptadas a las realidades locales. Asimismo, el objetivo de descentralización de PVD tiene su asidero en un país geográficamente diverso como el Perú, especialmente para adaptar soluciones a contextos locales con grandes diferencias en climas y suelos. Sin embargo, su eficiencia depende críticamente de la calidad técnica de los estudios y la puesta en marcha de mecanismos eficaces de monitoreo, asistencia técnica y control desde el nivel central. En esa línea, nuestra investigación se centra en realizar una propuesta desde el ámbito administrativo e institucional de PVD, que permita aumentar su eficiencia y logre cumplir su objetivo de cierre de brechas, en especial énfasis en la región de la selva. En este marco, la presente investigación parte del supuesto que las inversiones en infraestructura vial subnacional gestionados por PVD, tiene como objetivo principal mejorar la conectividad terrestre entre centros poblados, especialmente en zonas con limitado acceso en regiones como la Amazonía. Y esta conectividad fomenta el desarrollo socioeconómico de las poblaciones rurales, y puede contribuir —de manera indirecta— a reducir desigualdades territoriales y mejorar el acceso a servicios básicos. Sin embargo, su impacto depende de la efectividad y eficiencias de factores institucionales, técnicos y sociales que deben ser considerados en el desarrollo de los proyectos de inversión gestionados por la mencionada entidad. 1.2 Infraestructura vial subnacional en la región Selva y su rol en el desarrollo rural El presente estudio se enfoca en los proyectos de infraestructura vial vecinal y departamental, desarrollados en el ámbito subnacional, en la región selva, los cuáles conforman obras de tipo caminos no pavimentados, o de trocha que permiten la conexión entre centros poblados y transporte de carga con animales. En esa línea, existen diversos estudios que establecen un vínculo estrecho entre la inversión en proyectos de infraestructura vial subnacional y el desarrollo local. 34 Estos caminos, generalmente no pavimentados y de bajo volumen vehicular, constituyen la principal vía de conexión entre centros poblados rurales y ejes viales mayores, permitiendo el traslado de personas, bienes y servicios. Su existencia y estado de conservación inciden de manera directa en las condiciones de vida de las comunidades amazónicas, al condicionar tanto el acceso a servicios esenciales como la venta de productos locales. Particularmente en zonas caracterizadas por su dispersión geográfica, limitado acceso y elevada dependencia de actividades primarias, tal como ocurre en la selva peruana. De acuerdo con la CEPAL (2021), estas vías resultan fundamentales para disminuir la pobreza multidimensional y promover la integración territorial. En contextos como la selva peruana, su estado de conservación incide directamente en el acceso a salud, educación y comercialización de productos agrícolas. De acuerdo con la CAF (2023), los caminos rurales constituyen redes de amplia cobertura con gran potencial para impulsar el desarrollo sostenible en América Latina. Sus beneficios se reflejan en tres dimensiones: económica, al ser menos costosos y más eficientes en su construcción y mantenimiento; ambiental, al generar menor impacto sobre el terreno y aprovechar materiales locales y reciclados; y social, al contribuir a mejorar la calidad de vida de comunidades en situación de marginalidad (CAF, 2023). Las vías rurales representan un elemento esencial en el progreso de las regiones desfavorecidas, ya que optimizan la infraestructura y los servicios de transporte, reducen los costos asociados al traslado de bienes y posibilitan que la producción de lugares apartados ingrese a mercados competitivos, estimulando así nuevas oportunidades económicas y un desarrollo territorial sostenible y equitativo (CEPAL, 2020). En ese contexto, en el caso de la región Selva, el diseño y ejecución de infraestructura vial no puede abordarse únicamente desde criterios técnicos tradicionales como la relación costo- beneficio o la eficiencia operativa. Resulta fundamental incorporar un enfoque territorial y adaptativo, que reconozca las condiciones ecológicas, sociales y culturales del territorio amazónico. En esa línea, es crucial considerar las condiciones geográficas y ecológicas específicas del territorio y el nivel comunitario, es decir, cuál es la cultura, el relacionamiento y las prioridades de las comunidades que habitan la región selva, para tener un enfoque adaptativo de las transformaciones del territorio intervenido. Un ejemplo ilustrativo es el departamento de Amazonas, cuya red vial alcanza aproximadamente 3 517,77 km, de los cuales 883,6 km corresponden a la red nacional, 760,10 km a la departamental y la mayor proporción a la red vecinal, con 1 743,50 km que representan el 49,5 % del total. Sin embargo, el estado 35 de conservación constituye un problema, ya que cerca del 90 % de las vías departamentales o regionales carecen de afirmado, situación que se agrava durante las temporadas de lluvias (CEPLAN, 2022). En este sentido, cerrar brechas de acceso en la región de la selva requiere más que obras físicas: exige planificación desde el territorio, diálogo con las comunidades y respeto por la lógica local de desarrollo. Por ello, una premisa clave de la presente investigación es que las inversiones en infraestructura vial subnacional son relevantes para el cierre de brechas territoriales. Su contribución al desarrollo rural radica en su capacidad para mejorar la conectividad, reducir los tiempos de desplazamiento, fortalecer la capacidad productiva de los productores locales y garantizar a la población un mejor acceso a servicios públicos esenciales. En territorios dispersos y excluidos como los de la región selva, el fortalecimiento de la infraestructura vial no debe entenderse únicamente como una intervención física, sino como una apuesta estratégica para la integración territorial y la disminución de desigualdades. No obstante, su avance se ve obstaculizado por condiciones geográficas adversas, capacidades institucionales insuficientes y la ineficacia de las estrategias de mantenimiento a largo plazo, que deben mejorarse para acortar dichas brechas de cobertura y calidad del estado de la infraestructura subnacional en nuestro país. 1.3. Provias Descentralizado y la Gestión descentralizada de la inversión pública en infraestructura vial De acuerdo con la OCDE (2016), la estrategia de descentralización emprendida en el Perú desde el año 2002, si bien constituye una iniciativa loable, aún no ha logrado cumplir plenamente sus objetivos de crecimiento regional ni ha conseguido reducir significativamente las disparidades territoriales. Para mejorar la calidad de vida en territorios históricamente postergadas, como la Amazonía baja o zonas altoandinas, y asegurar una provisión equitativa a servicios públicos, se requiere un enfoque más sólido de desarrollo regional, acompañado de mecanismos más eficaces de gobernanza multinivel. En ese marco, el proceso de descentralización peruano comenzó con la transferencia progresiva de competencias políticas, administrativas y presupuestales a las instancias regionales y locales. Parte de esas competencias incluye la administración de proyectos de inversión pública, entre ellos los relacionados con infraestructura vial rural y departamental, como un medio para impulsar el desarrollo territorial y favorecer la cohesión nacional. Desde su creación PVD, se sostuvo sobre lineamientos políticos e institucionales que responden a un impulso al proceso de descentralización. En principio, se realizó una 36 transferencia progresiva de los caminos a los gobiernos locales y regionales mediante los programas de Caminos Departamentales y Transporte Rural Descentralizado, complementada con el fortalecimiento de sus capacidades de gestión. La normativa peruana reconoce que los gobiernos regionales y locales tienen competencias en la formulación, ejecución y mantenimiento de proyectos de infraestructura, en particular en transporte y desarrollo territorial. La Ley de Bases de la Descentralización (Ley N.º 27783) establece que corresponde a las regiones promover y ejecutar inversiones públicas en infraestructura vial, mientras que la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales (Ley N.º 27867) y la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley N.º 27972) precisan dichas funciones. En este contexto, PVD, aunque pertenece al gobierno nacional, desempeña un rol clave en la implementación de la descentralización vial al transferir responsabilidades, brindar asistencia técnica, cofinanciar proyectos y ejecutar de manera compartida con los gobiernos subnacionales. En ese sentido, PVD, gestiona desde el gobierno central la red de infraestructura vial en el ámbito subnacional y actúa coejecutando o apoyando con asistencia técnica a los gobiernos subnacionales, cuando éstos no poseen la capacidad para desarrollarlos. A partir de este punto, un aspecto clave de este estudio es que la distribución de funciones y recursos en el ámbito del Transporte no ha logrado ser completamente efectiva en el país, debido a que el proceso descentralizador ha ejecutado una transferencia de competencias institucionales y capacidades técnicas desiguales entre niveles de gobierno, sin adaptarse a las condiciones territoriales de sectores como la Amazonía, lo que demanda una perspectiva distinta en la fase de ejecución, con el fin de alcanzar una administración eficaz de las inversiones en infraestructura vial en esta zona del país. 1.4 Fundamentos teóricos sobre la gestión por procesos y las propuestas de optimización en la gestión pública La administración por procesos es una manera de pensar en la organización que impulsa el reconocimiento, la descripción y la optimización de los procedimientos dentro de una institución. A diferencia de la gestión tradicional, que suele estar orientada hacia funciones específicas (como el área financiera, de marketing o de recursos humanos), la gestión por procesos integra todas las actividades que contribuyen al resultado final de un proyecto o una organización, permitiendo que todos los involucrados trabajen hacia objetivos comunes. Según Rummler y Brache (1995), el concepto de la gestión por procesos se fundamenta en la noción 37 de que las organizaciones deben ser vistas como una serie procesos conectados que no solo producen resultados, sino que también proporcionan valor agregado en cada paso. Cada proceso, desde su inicio hasta su finalización, es una secuencia de actividades que involucra recursos, personas y tecnología, cuyo propósito es generar valor para el cliente o usuario final. En el caso de la infraestructura vial, estos procesos incluyen la organización, el desarrollo, la implementación, la supervisión y el cuidado de las infraestructuras viales. Davenport (1993) también destaca que la administración basada en procesos no se restringe únicamente a mejorar la operatividad, sino que permite a las organizaciones mantenerse alineadas con su estrategia a largo plazo, asegurando que cada proceso contribuya al logro de los objetivos organizacionales. Esta visión estratégica es crucial cuando se trata de proyectos de infraestructura vial en la región Selva, ya que deben estar alineados con las directrices nacionales de crecimiento, así como con las necesidades locales de las comunidades. Principios clave de la Gestión por Procesos Se fundamenta en diversos principios clave que ayudan a mejorar los resultados organizacionales. Los más importantes incluyen: Orientación al cliente o usuario final: La mejora continua debe enfocarse en las demandas y deseos de los usuarios finales, ya sean estos la comunidad local, los administradores de la infraestructura vial, o las entidades gubernamentales. En la región Selva, esto significa asegurar que los proyectos de infraestructura vial no solo sean técnicamente viables, sino que respondan a las realidades y prioridades de la población. Mejora continua: La administración basada en procesos fomenta una cultura de perfeccionamiento constante, lo cual se consigue a través de la evaluación continua de los procedimientos para eliminar desperdicios, disminuir gastos y elevar la calidad. En el caso de la infraestructura vial, esta mejora continua se refleja en la optimización de recursos y la reducción de tiempos de ejecución, lo cual es crucial en regiones con dificultades geográficas y logísticas, como la Selva. 38 Medición del desempeño: Un aspecto fundamental es la posibilidad de evaluar el rendimiento de los procesos. En el caso de proyectos de infraestructura vial, esto significa establecer indicadores clave del rendimiento (KPIs) que faciliten el seguimiento del avance de las construcciones, los costos, los tiempos de entrega y la calidad de los elementos utilizados. Las herramientas de evaluación también ofrecen la oportunidad de reconocer problemas de manera anticipada y llevar a cabo medidas correctivas. Trabajo colaborativo e interdependencia: La administración basada en procesos resalta la importancia de la colaboración entre todos los actores implicados. En el ámbito de la infraestructura de transporte, esto implica unir a la población local, a las autoridades regionales y a las empresas de construcción en un esfuerzo conjunto para alcanzar las metas del proyecto. Alineación con la estrategia organizacional: Los procedimientos deben coincidir con las metas estratégicas de la organización. Con respecto a los proyectos de infraestructura vial en la región Selva, esto significa que los proyectos deben integrarse en un plan más global de desarrollo regional que responda tanto a los requerimientos de infraestructura como a las demandas socioeconómicas de las comunidades. Niveles de Gestión por Procesos A continuación, se describe tres niveles, que son esenciales para la ejecución eficiente de los proyectos: • Nivel organizacional: En este nivel, la gestión por procesos establece la visión y estrategia que guiará todas las actividades dentro de la organización. Para proyectos de infraestructura vial, esto implica la definición de políticas claras, tanto en el ámbito nacional como en el regional, que orienten los esfuerzos hacia la reducción de la brecha de infraestructura vial en zonas rurales y alejadas, como la región Selva. 39 • Nivel de procesos: Este nivel involucra la optimización de los procesos operativos específicos del proyecto. En el contexto de la infraestructura vial, los procesos operativos incluyen desde la planificación del proyecto hasta su puesta en marcha y mantenimiento. La evaluación de procesos y la constante mejora son fundamentales para la identificación de cuellos de botella, distribuir los recursos de manera efectiva y elevar la calidad en cada etapa del proyecto. • Nivel de desempeño individual: Este nivel se enfoca en la gestión del desempeño de los participantes involucrados en el proyecto. Esto incluye tanto a los empleados de las empresas constructoras como a los miembros de las comunidades locales. En proyectos viales, es crucial asegurar que el personal esté debidamente calificado, comprometido, y dotado de los recursos requeridos. Metodología de Gestión por Procesos La gestión basada en procesos puede ejemplificarse mediante el ciclo Planificar-Hacer- Verificar-Actuar (PHVA), herramienta orientada a garantizar la eficiencia de los procesos y que los mismos mejoren continuamente. Este ciclo se aplica de la siguiente manera: 1. Planificar: Se define el plan del proyecto, incluyendo los objetivos, los plazos, y los recursos necesarios. En el caso de la infraestructura vial en la región Selva, esto incluye un análisis detallado de las necesidades de la comunidad, las condiciones geográficas y ambientales, y las normativas legales. 2. Hacer: En esta etapa se procede con la puesta en marcha del proyecto según el plan establecido. Es crucial contar con un personal de trabajo altamente competente y herramientas de gestión de proyectos que permitan monitorear el avance en tiempo real. 3. Verificar: Se mide el desempeño del proyecto utilizando indicadores previamente establecidos. Este paso permite identificar desviaciones y ajustar las estrategias en caso de ser necesario. 4. Actuar: A partir de los hallazgos logrados en la etapa de validación, se implementan mejoras en los procesos. Esto puede incluir ajustes en el diseño de la infraestructura, optimización de recursos, o la capacitación de los trabajadores. Finalmente, la Norma Técnica N° 001-2018-SG/SGP “Implementación de la gestión por procesos en las entidades de la administración pública” enfatiza la importancia de que los resultados de las acciones de mejora deben ser claramente apreciables por los destinatarios del producto, servicio o normativa. 40 Dichos resultados se manifiestan; por ejemplo, en la reducción de los plazos de atención para otorgar una licencia o en la mejora de un suplemento alimenticio destinado a disminuir los niveles de anemia (PCM, 2025). En el marco de la investigación, utilizamos el marco teórico de la gestión por procesos para elaborar una propuesta de mejora orientada a la infraestructura vial en la región selva. Asimismo, la Guía metodológica para la implementación de la Gestión por Procesos señala que la mejora de procesos consiste en optimizar su desempeño en función de las prioridades institucionales (PCM, 2021). Dicha guía establece los siguientes pasos que conforman la fase de mejora de procesos se estructura en cuatro etapas: inicialmente, la identificación de problemas dentro de los procesos; a continuación, un análisis de causas; posteriormente, la ejecución de las mejoras; y, finalmente, la evaluación y selección de las mejoras implementadas. 2.- Marco Normativo 2.1. Marco legal de Provias Descentralizado y del Ministerio de Transporte y Comunicaciones ● Decreto Supremo N.º 242-2022-EF, que aprueba el Plan Nacional de Infraestructura Sostenible para la Competitividad 2022-2025 ● Decreto Supremo Nº 029-2006-MTC, que fusiona Provias Departamental y a Provias Rural bajo la modalidad de fusión por absorción. ● Decreto Supremo Nº 034-2008-MTC, que aprueba el Reglamento Nacional de Gestión de Infraestructura Vial. ● Resolución Ministerial Nº 897-2021-MTC/01.02, que aprueba el Manual de Operaciones del Programa denominado Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Descentralizado – PVD. ● Resolución Directoral N° 08-2018-MTC/21, que aprueba la Directiva Nº 1-2018- MTC/21 "Directiva para la Elaboración y Suscripción de Convenios en el Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Descentralizado – PVD. ● Resolución Directoral N° 0021-2024-MTC/21, que aprueba la Directiva Nº 01-2024- MTC/21, "Procedimiento para el monitoreo y seguimiento de las acciones de mantenimiento de la infraestructura vial de competencia de las unidades ejecutoras con Recursos Asignados por el MEF Gestionados o financiados por el MТC-PVD". ● Resolución Directoral N° 284-2019-MTC/21, que aprueba el Manual de Gestión de Procesos y Procedimientos del Proyecto Especial de Infraestructura de Transportes- PVD. 41 ● Resolución Directoral N° 2684-2008-MTC/21, que aprueba el Manual de Organizaciones y Funciones de PVD. 2.2. Marco legal del Sistema Nacional de Programación Multianual de Inversiones – SNPMGI. ● Decreto Legislativo N.º 1252, que crea el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones. ● Decreto Supremo N.º 284-2018-EF, que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo N.º 1252. ● Directiva No 001-2019-EF/63.01, que aprueba la Directiva General del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones. 2.3. Marco legal de la Gestión por Procesos ● Ley N° 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado y sus modificatorias ● Decreto Legislativo N.º 1446, que modifica la Ley N°27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado. ● Decreto Supremo N° 123-2018-PCM, que aprueba el Reglamento del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública. ● Decreto Supremo N° 103-2022-PCM, que aprueba la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2030. ● Directiva N° 001-2019-PCM/SGP, que aprueba la Norma Técnica para la Gestión de la Calidad de Servicios en el Sector Público. ● Resolución de Secretaría de Gestión Pública N.º 002-2025-PCM/SGP, que aprueba la Norma Técnica para la Gestión por Procesos en las entidades de la Administración Pública. 3- Marco Conceptual Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones (SNPMGI) Sistema administrativo encargado de orientar el uso de los recursos públicos a la inversión, tiene como finalidad mejorar la eficiencia en la provisión de infraestructura y servicios 42 públicos, así como garantizar que las inversiones contribuyan al cierre de brechas en infraestructura y optimizar la calidad del gasto público (Decreto Legislativo N.º 1252, 2016) Integrantes del SNPMGI Se encuentra conformado por: (i) La Dirección General de Programación Multianual de Inversiones (DGPMI) del MEF, ente rector del sistema, encargado de establecer directivas y metodología, validando los perfiles de los responsables de la Oficina de Programación Multianual de Inversiones (OPMI) y la Unidad Formuladora (UF), y ofreciendo asistencia a los actores del sistema (Directiva N° 001-2019-EF/63.01, 2019). (ii) El Órgano Resolutivo, constituye la máxima autoridad del sector, GR o GL. Encargada de designar a la OPMI y su responsable, así como aprobar las brechas y criterios de priorización del PMI, entre sus principales funciones (Directiva N° 001- 2019-EF/63.01, 2019). (iii) La Oficina de Programación Multianual de Inversiones (OPMI), encargada de la elaboración del diagnóstico de brechas de inversión y formular los criterios de priorización del PMI. Además, de asumir la responsabilidad de la evaluación ex post de las inversiones (Directiva N° 001-2019-EF/63.01, 2019). (iv) Las Unidades Formuladoras (UF), responsables de la fase de formulación y evaluación de los proyectos de inversión hasta la emisión de la declaración de la viabilidad en el Banco de Inversiones. Entre otras funciones destaca, asegurar la calidad técnica y la consistencia de la inversión (Directiva N° 001-2019-EF/63.01, 2019). (v) Unidades Ejecutoras de Inversiones, responsables de la elaboración del expediente técnico, así como la ejecución física y financiera de las inversiones, hasta el cierre y liquidación de los mismos (Directiva N° 001-2019-EF/63.01, 2019). Inversiones Las inversiones comprenden tanto proyectos de inversión pública, como las inversiones de optimización, ampliación marginal, rehabilitación y reposición (IOARR). Cabe precisar que no forman parte de las inversiones los gastos de operación y mantenimiento (Decreto Supremo N.º 284-2018-EF, 2018). 43 Proyecto de inversión pública (PIP) Intervenciones temporales que buscan fortalecer capacidades en capital físico, humano, institucional, intelectual y/o natural, con el fin de ampliar, mejorar o recuperar la provisión de bienes y servicios. Las cuales se materializan bajo dos modalidades: Creación (donde no existe oferta previa) y Mejoramiento (busca mejorar la calidad del servicio) (Decreto Supremo N.º 284-2018-EF, 2018). Ciclo de Inversión Se encuentra estructurada en cuatro (4) fases secuenciales e interrelacionadas: Programación Multianual de Inversiones (PMI), Formulación y Evaluación, Ejecución y Funcionamiento (Directiva N° 001-2019-EF/63.01, 2019). Fase de Programación Multianual de Inversiones (PMI) Orientada a la priorización de inversiones con un horizonte mínimo de tres (03) años, que sirve como medio de articulación interinstitucional e intergubernamental, dado que se alinea con diversos instrumentos y sistemas administrativos como el Marco Macroeconómico Multianual (MMM), la programación presupuestaria y de endeudamiento del MEF, y con los objetivos del SINAPLAN. Así también, define metas para medir la reducción de brechas a nivel nacional (Directiva N° 001-2019-EF/63.01, 2019). Fase de Formulación y Evaluación Orientada a preparar y elaborar propuestas de inversión (fichas técnicas, perfiles, entre otros) hasta la emisión de la declaración de la viabilidad técnica y económica; así como registro en el Banco de Inversiones (Directiva N° 001-2019-EF/63.01, 2019). Fase de Ejecución Comprende la elaboración del ET o documento equivalente, así como la ejecución física y financiera de las inversiones, hasta el cierre y liquidación de los mismos (Directiva N° 001- 2019-EF/63.01, 2019). Fase de Funcionamiento Abarca la operación y el mantenimiento de los activos generados por la inversión pública. Asimismo, contempla la evaluación ex post para identificar lecciones aprendidas y 44 oportunidades de mejora (Directiva N° 001-2019-EF/63.01, 2019). Sistema Nacional de Carreteras (SINAC) Es la red vial principal del país, conformada por carreteras de alcance nacional (red vial nacional), departamental (red vial departamental) y vecinal (red vial vecinal), las cuales garantizan la conectividad integral del país (Decreto Supremo N°017-2007-MTC, 2017). Infraestructura Vial Vecinal o Rural Vías que articulan y conectan las principales ciudades de cada provincia con sus distritos, así como con centros poblados, núcleos habitados y zonas de impacto local (Decreto Supremo N°017-2007-MTC, 2017). Infraestructura Vial Departamental o Regional Vías de competencia regional, cuya principal función es de articular la red vial nacional con la red vial vecinal (Decreto Supremo N°017-2007-MTC, 2017). Brecha de infraestructura o de acceso a servicios Se define como diferencia existente entre la oferta optimizada disponible y la demanda en un lugar y momento determinados, la cual se mide en términos de cantidad (vinculada a la cobertura del servicio), y/o de calidad (vinculada con las condiciones en las que la población accede a dichos servicios) (Directiva N° 001-2019-EF/63.01, 2019). 45 Capítulo IV. Marco metodológico 1. Escenario de Estudio El escenario de estudio es el Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Descentralizado (Provias Descentralizado), entidad dependiente del Ministerio de Transportes y Comunicaciones. 2. Enfoque de la Investigación La presente investigación es de enfoque cualitativo, dado que se sustentará con fuentes bibliográficas, artículos normativos, documentación desarrollada por el sector y las unidades orgánicas especializadas de la propia entidad examinada, además de la realización de entrevistas a especialistas y expertos para explorar a profundidad las percepciones de los actores clave. 3. Alcance de la Investigación La presente investigación tiene un alcance explicativo dado que está dirigida a responder las causas del retraso durante la Fase de Ejecución (Expediente técnico y Ejecución Física) de inversiones en infraestructura vial en la región selva, así como, plantear una propuesta de mejora del proceso de dicha fase. De acuerdo con Hernández Sampieri, Fernández Collado y Baptista Lucio (2022) el valor del alcance explicativo recae en que se encuentra más estructurado que los demás alcances (de hecho, implica los propósitos de estos); además de que genera un sentido de comprensión del fenómeno a que hace referencia. Asimismo, de acuerdo con el mismo estudio, el alcance explicativo tiene como objetivo identificar las causas de los eventos y fenómenos físicos o sociales. En esa línea, pone énfasis en explicar por qué ocurre un fenómeno y en qué condiciones se manifiesta permitiendo su comprensión. 4. Objeto de estudio El objeto de estudio de la investigación consiste en analizar las causas del retraso en la fase de ejecución de las inversiones en infraestructura vial en la región selva de la cartera de PVD y presentar una propuesta de mejora para dicha fase empleando la gestión por procesos y en consecuencia contribuir al cierre de brechas en infraestructura vial en la región selva. 46 5. Recolección de datos Las técnicas seleccionadas para la recolección de datos son: (i) el análisis documentario de informes, registros y bases de datos existentes, así también, se desarrollarán (ii) entrevistas semi estructuradas a especialistas de PVD y otros expertos. Finalmente (iii) para la propuesta de mejora de proceso se analizará la fase de ejecución de las inversiones en infraestructura vial en la región selva. Análisis Documental De acuerdo con Hernández Sampieri, Fernández Collado y Baptista Lucio (2022) la revisión e interpretación de documentos, archivos, entre otros, es una herramienta muy útil de la investigación cualitativa para comprender el fenómeno central de estudio, dado que toda organización o comunidad producen documentación valiosa sobre su actividad principal. En esa línea, la revisión de documentos oficiales, tales como resoluciones gerenciales, oficios, memorandos, entre otros, emitidos por una entidad está clasificado como fuente primaria, pues son emitidos directamente por el actor institucional que produce dicha información. Para la presente investigación hemos tenido acceso a las carpetas de PVD con las historias del desarrollo de 60 inversiones en infraestructura vial en la región Selva. Dichos proyectos abarcan un periodo entre 2008 hasta diciembre de 2024. Dichas carpetas se han analizado y revisado a detalle, cabe señalar que, en algunos casos, la información estaba incompleta. Entrevistas Para Hernández Sampieri, Fernández Collado y Baptista Lucio (2022) las entrevistas se definen como una reunión para intercambiar información entre una persona (el entrevistador) y otra (el entrevistado), que permite construir significado respecto a una temática, las cuáles se dividen en estructuradas, semiestructuradas y abiertas. Asimismo, en la investigación cualitativa, la entrevista se puede emplear para recolectar datos cuándo es complejo acceder u observar el problema de estudio. Las entrevistas se realizaron a especialistas de los componentes que conforman el Expediente Técnico y la Ejecución Física. Los entrevistados son especialistas que forman parte del equipo de PVD, para quiénes se elaboró un cuestionario de preguntas referentes a su área de especialidad, en un formato de entrevistas semi estructuradas. Con el objetivo de recoger su perspectiva y su conocimiento especializado que nos permitan comprender cuáles son los desafíos, así como las mejoras posibles de implementar durante la fase de 47 ejecución de las inversiones. En el anexo 5 se presenta la lista de entrevistados, así como la sección a la que pertenecen y las fechas de las entrevistas realizadas. Mejora de Procesos Analizaremos la línea del proceso de la fase de ejecución de inversiones en infraestructura vial en la región selva de PVD, que comprende dos etapas: Expediente Técnico y Ejecución Física. Sobre ese análisis presentaremos una mejora del proceso de la fase seleccionada, utilizando la metodología de la gestión por procesos en las entidades de la Administración Pública. 6. Población y Muestra Para efectos de obtener una muestra en el presente análisis, se consideró el grupo conformado por 60 inversiones en infraestructura vial de los departamentos de Amazonas, Huánuco, Junín, Loreto, Madre de Dios, Pasco, San Martín y Ucayali, los cuales forman la región selva de la cartera de inversiones de PVD, al cierre del año 2024. 48 Capítulo V. Diagnóstico y propuesta de mejora 1. Diagnóstico del problema y análisis de resultados 1.1. Proceso de Elaboración del Expediente Técnico El procedimiento para crear un expediente técnico de obra en PVD del Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) se lleva a cabo dentro del contexto de SNPMGI, estando regulado por el Decreto Legislativo N. º 1252, que define las fases y las obligaciones necesarias para garantizar que las inversiones traten problemas sociales, al mismo tiempo que se implementen de forma efectiva y sostenible. Una vez se formalice el convenio de delegación de competencias suscrito entre el gobierno regional y/o local y PVD para la elaboración del expediente técnico, indispensable instrumento legal que formaliza la transferencia de responsabilidades para que PVD elabore del expediente técnico, bajo lo establecido en el marco del Reglamento Nacional de Jerarquización Vial2; la Gerencia de Estudios como área encargada de la elaboración de expedientes técnicos en la entidad define la modalidad de administración del estudio, que puede ser: administración directa y contrata. La modalidad de Administración Directa, es el procedimiento mediante el cual la gerencia elabora de manera directa el estudio de obra con sus propios recursos y medios, prescindiendo así de la necesidad de contratar a un consultor para dicho fin; sin embargo, puede suceder que, dada la naturaleza, especialidad, envergadura y/o complejidad de cada proyecto, se requiera la contratación de ciertos estudios técnicos que servirán como insumo para elaborar dicho expediente. En relación