Manuel Mindreau Montero 73 Documento de Trabajo SEGURIDAD E INTEGRACIÓN SUB-REGIONAL ANDINO-BRASILEÑA: perspectivas de política exterior para el Perú 4 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú © Universidad del Pacífico Centro de Investigación Avenida Salaverry 2020 Lima 11, Perú Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú Manuel Mindreau Montero 1a. edición: junio 2006 Diseño: Ícono Comunicadores I.S.B.N.: 9972-57-097-5 Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2006-3703 BUP-CENDIBUP-CENDIBUP-CENDIBUP-CENDIBUP-CENDI Mindreau Montero, ManuelMindreau Montero, ManuelMindreau Montero, ManuelMindreau Montero, ManuelMindreau Montero, Manuel Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú. -- Lima : Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, 2006. -- (Documento de Trabajo ; 73). /SEGURIDAD NACIONAL/INTEGRACIÓN REGIONAL/RELACIONES BILATERALES/DEFENSA NACIONAL/POLÍTICA EXTERIOR/PERÚ/BRASIL/ 355(85:81) CDU Miembro de la Asociación Peruana de Editoriales Universitarias y de Escuelas Superiores (Apesu) y miembro de la Asociación de Editoriales Universitarias de América Latina y el Caribe (Eulac). El Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico no se solidariza necesariamente con el contenido de los trabajos que publica. Prohibida la reproducción total o parcial de este documento por cualquier medio sin permiso de la Universidad del Pacífico. Derechos reservados conforme a Ley. 5 Manuel Mindreau Montero 1. Presentación ............................................................................................... 7 2. Introducción ............................................................................................. 11 3. Seguridad e integración sub-regional: algunos antecedentes ...... 13 1.1 Brasil y Perú: cordial y mutuo desinterés .............................. 18 1.2 El largo camino hacia una nueva relación peruano-brasileña ......................................................................... 20 1.3 Sentando las bases de una vinculación estratégica con Brasil ......................................................................................... 27 1.4 La relación Perú-Brasil: bisagra del eje andino-brasileño ...... 35 4. Seguridad regional: los contextos nacional e internacional ....... 43 4.1 La seguridad nacional en el Perú ............................................. 43 4.1.1 Estructura institucional del Sistema de Defensa Nacional peruano .............................................................. 45 4.2 Seguridad nacional y el proyecto peruano de Libro Blanco ............................................................................................... 48 4.3 La seguridad nacional en el contexto de la política exterior de Estados Unidos. ........................................................ 53 Índice 6 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú 5. La agenda de seguridad andino-brasileña: una primera aproximación ........................................................................................... 63 5.1 Cuestiones tradicionales de seguridad ................................... 65 5.2 Cuestiones no tradicionales de seguridad ............................. 69 5.2.1 Producción y tráfico de drogas ...................................... 69 5.2.2 Lucha antiterrorista .......................................................... 72 5.2.3 Cooperación y desarrollo de la Amazonía .................. 74 5.2.4 Integración fronteriza, población de espacios vacíos y migraciones ........................................................ 79 5.2.5 Creación de un espacio sudamericano integrado ..... 80 5.2.6 Derecho del mar y recursos pesqueros ....................... 82 6. Conclusiones ........................................................................................... 85 Referencias .................................................................................................... 87 7 Manuel Mindreau Montero El presente trabajo de investigación tiene su origen en una ponencia pre- sentada durante el seminario «Agenda de Seguridad Andino-Brasileña». Este seminario, al cual asistí como profesor invitado en representación de la Universidad del Pacífico, fue organizado por la Fundación Friedrich Ebert de Colombia (FESCOL) y su homóloga brasileña, ILDES. El seminario se llevó a cabo los días 20 y 21 de octubre de 2003 en el local de la Universidad de Brasilia, Brasil, y constituyó el seguimiento a una primera reunión celebrada sobre el mismo tema en la ciudad de Bogotá, Colombia, los días 15 y 16 de mayo de ese mismo año. Estos eventos forman parte de un proyecto multinacional en el que partici- pan varias instituciones regionales como la Universidad Federal de Minas Gerais (Brasil); la Universidad Central de Venezuela; FLACSO Ecuador; la Universidad Torcuato di Tella (Argentina) y el IEPRI de la Universidad Nacional de Colombia. El proyecto pretende identificar y priorizar los prin- cipales temas de la agenda contemporánea de seguridad entre Brasil y los países de la Comunidad Andina (Bolivia, Perú, Ecuador, Colombia y Vene- zuela), no solamente desde el punto de vista de los respectivos Gobiernos nacionales, académicos y políticos; sino abordando también la perspectiva de la sociedad civil y de las comunidades y agentes locales. El proyecto considera el análisis de dos ejes: el bilateral y el multilateral. A través del análisis de los documentos elaborados por las instancias gubernamentales encargadas de temas de seguridad, así como mediante entrevistas y discu- siones en grupos focales, análisis comparativo y la realización periódica 1. Presentación 8 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú de seminarios regionales, el proyecto pretende contribuir a una mejor com- prensión mutua de los problemas de seguridad en la región con miras a plantear acciones de carácter colectivo. Mi agradecimiento a los colegas y amigos pertenecientes a esta red que, con su entusiasmo y comentarios, contribuyeron a despertar en mí el inte- rés por los temas de seguridad regional. En particular, mi reconocimiento a Socorro Ramírez (IEPRI, Universidad Nacional de Colombia en Bogotá), Marco Velarde (IDEPE, Lima), Alcides Costa Vaz (director del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de Brasilia), Marco Cepik (Uni- versidad Federal do Río Grande do Sul, Brasil), Adrián Bonilla (FLACSO, Ecuador), Ana María Sanjuán (Universidad Central, Venezuela), Claudia Donoso (FLACSO-Ecuador), Andrés Serbin (CRIES-Argentina), Mónica Hirst (Universidad Torcuato di Tella, Argentina), Wolf Grabendorff, director de la FESCOL (Colombia), Thomaz Guedes da Costa (CHDS/NDU), Alfredo Cos- ta Filho (consultor y ex director del ILPES/ONU) y Luis Alberto Restrepo (Universidad Nacional, Colombia). Asimismo, las gracias a Nicola Phillips (Universidad de Manchester, Ingla- terra), Diana Tussie (FLACSO-Buenos Aires, Argentina) y Fernando González- Vigil (Universidad del Pacífico, Lima) por sus comentarios a un trabajo titulado «Foreign Policy and Sub-Regional Integration in the Americas: Brazilian and Mexican Geopolitical Interests in Comparison.» Este trabajo fue presentado en el panel «Free Trade, Regionalism and Latin America» de la sección de Política Exterior de la XLIII Conferencia Anual de la International Studies Association (ISA), llevada a cabo en la ciudad de Nueva Orleans, Estados Unidos, del 24 al 27 de marzo de 2002. Esta ponen- cia, junto a otra titulada «The Retreat of the Markets?: Foreign Policy at Play in Regional Integration in The Americas», presentada ante la British International Studies Association (BISA), en la University of Bradford, In- glaterra, el 19 de diciembre de 2000, constituyen el punto de partida de mis investigaciones sobre la política exterior brasileña en el ámbito de la sub-región sudamericana y sus implicancias para los demás países de Amé- rica Latina. 9 Manuel Mindreau Montero Igualmente, mi agradecimiento póstumo al maestro Percy Cayo Córdova por sus valiosos comentarios sobre la historia de las relaciones bilaterales entre el Perú y Brasil que sirvieron de base para la elaboración de la primera parte del presente documento. Asimismo, las gracias a los asisten- tes de investigación Daniel Alfaro, Alfredo Caballero, José Ignacio Pineda, Freddy MacKee, Eduardo Prada, Mauricio Salinas y Gonzalo Talavera, que colaboraron en la búsqueda de información. 10 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú 11 Manuel Mindreau Montero Desde el inicio de su vida independiente en 1821, la política exterior del Perú hacia sus vecinos se ha debatido entre la integración y la confronta- ción. En efecto, el Perú fue uno de los Estados sudamericanos más entusias- tas respecto de las propuestas formuladas en los albores de la vida republi- cana del continente para establecer un sistema supranacional de coopera- ción y de defensa que garantizara la independencia política de los nuevos Estados y la paz en la región. Del mismo modo, en la segunda mitad del siglo XX, el Perú apoyó el lanzamiento de una serie de iniciativas de inte- gración y cooperación sub-regional asociadas con el Grupo Andino y el desarrollo de la Amazonía. No obstante, el control de los territorios here- dados de la Colonia y la demarcación de las fronteras han ocupado también un lugar preponderante en la dirección de la política exterior del Perú, abortando en muchos casos los ideales de solidaridad e integración conti- nental de la diplomacia peruana. Como muestra de este dilema, baste tal vez mencionar que las cuestiones de límites no quedaron completamente resueltas sino hasta la década pasada con la suscripción de los Acuerdos de Brasilia (26 de octubre de 1998) y el Acta de Ejecución del Tratado de 1929 (13 de noviembre de 1999), que ponen fin a las diferencias con Ecua- dor y Chile, respectivamente. En este contexto, no es de extrañar que la política de defensa nacional peruana haya estado esencialmente articulada alrededor de la defensa del territorio, dejando de lado otros intereses que, en un mundo globalizado como el de hoy, exigen soluciones de carácter colectivo. Por otro lado, los 2. Introducción 12 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú problemas políticos y económicos internos del Perú de naturaleza crónica, tampoco han permitido la consolidación de una clase dirigente capaz de definir objetivos e intereses nacionales de largo plazo que se vean refleja- dos en una política exterior coherente con una política de defensa nacional consensuada. En este sentido, los recientes intentos llevados a cabo en el Perú con miras a la elaboración de un Libro Blanco –que establecería, por primera vez en su historia, los lineamientos básicos de una verdadera po- lítica de defensa nacional–, así como la resolución de los conflictos limí- trofes pendientes y las necesidades impuestas por la proliferación de pro- blemas y flagelos de naturaleza transnacional, hacen pensar que el Perú se encuentra actualmente en una coyuntura propicia para el replanteamiento de sus intereses de seguridad en un ámbito sub-regional que permita enta- blar una nueva relación tanto con el resto de las naciones andinas como con Brasil. El argumento planteado aquí es que, ante la ausencia de objetivos e intere- ses nacionales claramente definidos, lo único posible para el Perú –al me- nos, por el momento– es priorizar una serie de objetivos geopolíticos o geoestratégicos definidos por categorías o temas de la actual agenda de seguridad. A continuación, se efectuará un análisis de qué tan compatibles son estos intereses con una potencial agenda de seguridad sub-regional andina y, en particular, con la política exterior de Brasil en el marco de los planteamientos formulados a partir de la visita del presidente Luiz Inácio Lula da Silva al Perú en agosto de 2003. 13 Manuel Mindreau Montero 3. Seguridad e integración sub-regional: algunos antecedentes Como se señaló en la introducción, durante el período que abarca desde la proclamación de la Independencia (1821) hasta la Guerra del Pacífico (1879- 1883), distintos gobiernos peruanos respaldaron el ideal de unión panamericana (St. John 1999:1, 192-193, 234-236). El Congreso de Pana- má, convocado formalmente según documento suscrito el 7 de diciembre de 1824 por el entonces «encargado del supremo gobierno peruano», don Simón Bolívar, y el ministro de Gobierno y Relaciones Exteriores del Perú, don José Faustino Sánchez Carrión, aspiraba como proyecto máximo a que las novísimas repúblicas americanas –antes colonias españolas– estable- cieran una confederación, es decir, un estado de unión política permanen- te.1 De no alcanzarse este objetivo, se buscaría establecer una unión de Estados –una federación– que administrase de manera conjunta los rubros de relaciones exteriores, defensa y comercio (Velaochaga 2001: 62).2 No obstante, el Congreso –instalado en Panamá el 22 de junio de 1826– concluyó tan solo con una declaración de defensa común ante agresiones externas originadas fuera del continente (endosando de esta manera la «Doc- trina Monroe» formulada en 1823 por el entonces Presidente estadouni- 1. «En la histórica nota, Bolívar planteaba que la asamblea de plenipotenciarios sirviese de Consejo en los grandes conflictos, de punto de contacto en los peligros comunes, de fiel intérprete en los tratados públicos cuando ocurran dificultades, y de conciliador, en fin, de nuestras diferencias» (Pinto-Bazurco 1995: 292). 2. De ahí el intento posterior de Bolívar de reunir a Perú, Bolivia y la Gran Colombia (que incluía los territorios que hoy corresponden a Colombia, Ecuador, Panamá y Venezuela) en la llamada «Federación de los Andes». 14 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú dense). El Congreso fue incapaz de establecer mecanismos para promover una efectiva integración política de las naciones americanas. Tampoco dis- cutió o estableció mecanismos para la solución pacífica de conflictos o para la demarcación final de las fronteras entre los nuevos Estados. En última instancia, las convenciones suscritas por los delegados plenipoten- ciarios del Perú, México, las Provincias Unidas de Centroamérica y la Gran Colombia solo fueron ratificadas por esta última. Cabe señalar que, por la desconfianza existente hacia Bolívar, las Provincias del Río de la Plata y Chile declinaron la invitación a participar en el Congreso; Brasil, por su forma de gobierno monárquico y asociación con la Santa Alianza, fue invi- tado indirectamente pero tampoco asistió; en tanto que, irónicamente, la delegación de Estados Unidos llegó a Panamá una vez concluido el Con- greso (Denegri 1975). A la distancia, los eventos de 1826 constituyen tal vez una señal indiscutible de los recelos y dudas que la mayoría de Estados americanos han evidenciado a lo largo de casi dos siglos frente a los inten- tos de integración regional en nuestro continente. En este contexto, cabe citar la anotación formulada por Bruce St. John respecto de las implicancias del Congreso de Panamá para la política exte- rior peruana: «A pesar de que el Congreso de Panamá fracasó en alcanzar sus objeti- vos, fue importante porque marcó el inicio formal del movimiento a favor de la cooperación interamericana. En este sentido, fue significativo que el Perú participara en la conferencia y apoyara la dirección general de las negociaciones. Al mismo tiempo, la diplomacia peruana en Pana- má exhibió una bifurcación de intereses y preocupaciones que caracteri- zó, desde entonces, su política frente a la cooperación regional. Por un lado, las relaciones exteriores del Perú con sus hermanas repúblicas se caracterizaron por un sentimiento de parentesco positivo y solidaridad, sin estar interesadas en una unión formal. Por otro lado, rivalidades crecientemente amargas con sus vecinos respecto a reclamos territoria- les y limítrofes se opusieron a esta tendencia centrípeta hacia la unidad» (St. John 1999: 13). 15 Manuel Mindreau Montero Posteriormente, los repetidos intentos de unificación entre el Perú y Boli- via que se producen entre 1830 y 1841, y que alcanzaron una efímera vigencia con la conformación de la Confederación Peruano-Boliviana (1936- 1939), más allá de las ambiciones personales de algunos caudillos militares como Agustín Gamarra, José de Orbegoso, Felipe Santiago Salaverry o Andrés de Santa Cruz, pusieron de manifiesto –por primera vez en la histo- ria de la sub-región andina– la urgencia de las realidades geográficas na- turales. En efecto, la división del Perú y Bolivia llevada a cabo por los borbones en las postrimerías de la dominación española en Sudamérica y la posterior anexión artificial de la Audiencia de Charcas al Virreinato del Río de La Plata, señalan el inicio de una serie de disputas entre los nuevos Estados. El tema comercial fue de particular importancia, al haber quedado el puerto de Arica –puerta natural de entrada y salida para el comercio boliviano– en control del Perú. La demarcación territorial fijada arbitra- riamente durante la Colonia y, luego, la creación del Estado de Bolivia en respuesta a intereses geopolíticos de la Gran Colombia y del propio Bolí- var de debilitar al Perú –y que favorecían, de paso, a las intenciones expansionistas de Chile– señalaron el fin de esta unidad económica y cul- tural que existía desde épocas ancestrales. El nacionalismo tanto peruano como boliviano, las disputas por el liderazgo dentro de la confederación, la forma que debería adoptar la reunificación de ambos territorios, así como los intereses de Estados vecinos preocupados por la acumulación de poder político y económico en el nuevo Estado confederado, fueron, final- mente, los factores que condujeron al fracaso de esta iniciativa. En este contexto, cabe señalar, como apunta Velaochaga (2001: 49-55, 64), que los primeros actos internacionales del Perú independiente –en particu- lar aquellos que van hasta 1841 (fecha de la batalla de Ingavi, donde boli- vianos derrotan a peruanos y se pone fin a los intentos de reunificación de ambas repúblicas) no constituyen verdaderas expresiones de política exte- rior del Estado peruano sino que reflejan, en gran parte, tanto intereses de otros Estados como intereses personales. Sin embargo, aunque esta tesis resulta plausible, de cualquier modo es indudable que el ideal integracionista haya calado hondo en algunos sectores de la clase política peruana repu- blicana. Baste mencionar como ejemplos a Manuel Vidaurre, delegado pe- 16 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú ruano en el Congreso de Panamá, o a Hipólito Unánue, seguidores ambos de la tradición panamericana contenida en los escritos y discursos de algu- nos de los precursores independentistas peruanos como Juan Pablo Viscardo y Guzmán o Juan de Olavide –que son incluso anteriores a Bolívar, aunque desafortunadamente muy poco conocidos en el plano internacional. No obstante, la ilusión panamericana «resurge periódicamente en el Perú, más que en otros Estados, en ocasión de los varios congresos llamados americanos, realizados en Lima o preconizados por Gobiernos peruanos» (Velaochaga 2001: 54). Ciertamente, tanto la conferencia de 1847-48 como la de 1864-65, convocadas por el presidente peruano Ramón Castilla, pre- tendieron continuar el trabajo inconcluso del Congreso de Panamá con miras a establecer una confederación de Estados en nuestro continente. Entre los objetivos de los múltiples documentos suscritos con ocasión de ambas conferencias destacan el proyecto de unión y confederación; la con- servación de la integridad territorial; la institucionalización de reuniones regulares y la solución pacífica de controversias; el apoyo mutuo contra agresiones de potencias extracontinentales; un tratado de comercio y na- vegación; y una convención postal. Lamentablemente, las convenciones de Lima no fueron ratificadas por los Estados participantes, demostrando de esta forma que las naciones latinoa- mericanas no se encontraban listas para embarcarse en un proyecto de cooperación que implicara la delegación de soberanía a un ente supraestatal –implícita en la propuesta de establecer un Congreso Multinacional al que se encomendaría el tratamiento de los asuntos de defensa y mantenimiento de la paz en el hemisferio occidental. Por otro lado, algunos países –como Chile, por ejemplo– preferían adoptar una aproximación voluntaria hacia el logro de estos objetivos, en tanto que Venezuela y Colombia apoyaban el establecimiento de una federación obligatoria para todos los Estados participantes.3 De hecho, la Conferencia de Lima de 1864 marcó el abando- 3. En la primera conferencia (1847), participaron delegados de Bolivia, Chile, Ecuador, Perú y Nueva Granada (Colombia y Venezuela). En la segunda (1864-1865), además de los ya mencionados, Colombia y Venezuela enviaron delegaciones separadas, en tanto que también estuvieron presentes representantes de Guatemala y El Salvador. 17 Manuel Mindreau Montero no de los ideales confederativos por parte del Gobierno del Perú, dando inicio a la negociación de formas alternativas de cooperación sobre la base de intereses comunes a nivel bilateral o plurilateral. Solo en el plano intelectual y académico se mantuvo viva la propuesta de la integración continental en el Perú. En este sentido, destaca prominente la figura de Víctor Raúl Haya de la Torre quien en sus discursos y escritos abogó, desde 1924 hasta su muerte en 1979, por la unión de lo que él denominó «países indoamericanos». No obstante, como discurso oficial de la política exterior del Perú, la promoción de la integración y el estableci- miento de agendas comunes –aunque esta vez reducidas al ámbito sub- regional– tuvieron que esperar muchas décadas para ser retomadas por la diplomacia peruana. En efecto, la convocatoria para la conformación del Grupo Andino se gesta durante el primer gobierno del presidente Fernan- do Belaunde Terry (Declaración de Bogotá) e involucró a cinco naciones andinas: Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y el Perú. La creación del lla- mado «Acuerdo de Cartagena» en 1969 fue recibida entusiastamente en el Perú por el régimen golpista del general Juan Velasco Alvarado –que ha- bía usurpado el poder en octubre del año anterior. En un principio, las políticas desarrolladas por el Grupo Andino fueron plenamente consistentes con los objetivos del gobierno militar peruano, en particular en lo que respecta al tratamiento del capital extranjero (Decisión 24), la programación industrial y el eventual establecimiento del arancel externo común. Sin embargo, los problemas de implementación de los re- gímenes comunitarios y la negativa de Chile a seguir aplicando estas polí- ticas desembocaron en el alejamiento de este país del Grupo en 1976, debilitando las perspectivas de integración del bloque –a pesar del ingreso de Venezuela en 1973. Anecdóticamente, nunca como durante esos años, el Perú mostraría tanto entusiasmo por este esquema de integración sub-re- gional. Solo en tanto el Grupo Andino fuera compatible con los objetivos de política exterior y de seguridad peruanos –destinados a reducir la de- pendencia de Estados Unidos y de los países desarrollados–, este represen- taba una opción de política exterior atractiva para el gobierno militar peruano. Tal vez esta observación permita explicar por qué el Perú –parti- 18 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú cularmente en la década de 1990– se mostró tan ambivalente y, en general, poco entusiasta respecto de los ideales de integración sub-regional en el ámbito de la hoy rebautizada Comunidad Andina de Naciones (St. John 1999: 198-199). 3.1 Brasil y Perú: cordial y mutuo desinterés Aunque correctas y formales, es posible afirmar que históricamente las relaciones entre Brasil y el Perú han carecido de contenido económico y comercial, en tanto que, en el plano diplomático, se circunscribieron por largo tiempo a la solución de cuestiones limítrofes (Costa 1987: 44). En efecto, como se señaló anteriormente, después del surgimiento del Perú como república independiente, el tema fronterizo –heredado de las dis- putas entre España y Portugal por demarcar sus posesiones coloniales en América del Sur– predominó en la agenda bilateral peruano-brasileña hasta la suscripción del Tratado Río Branco-Velarde (1909).4 No obstan- te, la temprana resolución de las diferencias limítrofes y la ausencia de enfrentamientos bélicos entre ambos países no podrán evitar que se ge- nere en el Perú una imagen de recelo frente a futuras y potenciales aspi- raciones expansionistas de su gran vecino. Esto debido esencialmente a la insistencia brasileña de utilizar el principio del uti possidetis facto en la resolución de las disputas territoriales y a la política de asentamientos baiderantes conducida por Brasil en amplios sectores de la Amazonía. Ciertamente, este período de «cordial indiferencia» adquirirá ribetes de antagonismo a fines de la década de 1950, momento en el que se produce un giro importante en la estrategia brasileña respecto de sus territorios amazónicos. En efecto, el proyecto de ocupar el Plan Alto Central, donde se encuentra el divortium aquarium de las tres mayores cuencas hidrográficas brasileñas –el Plata, el Amazonas y el San Francisco– se lograría mediante un plan de integración vial que vincularía a lo largo de la costa atlántica el polo industrial de los estados del sudeste (Paraná, 4. En este período se produce, asimismo, la suscripción en 1851 del Tratado Herrera-Da Ponte Ribeiro mediante el cual Perú y Brasil acuerdan la libre navegación por el Río Amazonas. 19 Manuel Mindreau Montero Santa Catarina y Río Grande do Sul) con los principales centros urbanos del noreste brasileño (Mercado Jarrín 1986: 64). Este plan sería comple- mentado por otros proyectos de gran envergadura entre los que desta- can, primero, el traslado de la capital del país a Brasilia (1960) y su vinculación por tierra con la ciudad de Belem; segundo, la construcción de la carretera Transamazónica que correría paralelamente al sur del río Amazonas en dirección este-oeste, desde Recife en el Atlántico hasta Cruzeiro do Sul muy cerca de la frontera con el Perú; tercero, el proyec- to de la carretera Periférica del Norte –que bordearía las fronteras con las Guyanas, Venezuela, Colombia y el noreste del Perú; cuarto, la resu- rrección de Manaos como zona franca; y, quinto, el proyecto SUDAM/ RADAM para desarrollar proyectos agropecuarios en la Amazonía. De estos, solo la carretera Periférica del Norte no lograría concretarse con éxito. Como señala Costa (1987: 14), las implicancias para los países vecinos de la ocupación y explotación de la Amazonía fueron múltiples. Por un lado, la penetración de empresas y capitales extranjeros en la región se vio facilitada ante la carencia de recursos propios brasileños –un tema sobre el que surgieron discrepancias, especialmente con el gobierno militar peruano. Por otro lado, una serie de grupos medioambientales se mostraron preocupados sobre los posibles efectos nocivos (depredación y desplazamientos de comunidades nativas, entre otros) que la creciente explotación de la Amazonía ocasionaría en el largo plazo. Por último, el énfasis de desarrollo impuesto por Brasil en la región hizo resurgir el llamado fantasma del «expansionismo brasileño» y las sospechas de una eventual militarización de la Amazonía. Esta percepción de «amenaza» a sus intereses geoestratégicos, constituye el principal factor que moldeó la política exterior del Perú hacia Brasil en las décadas de 1960 y 1970. Es precisamente en este contexto que se produce el lanzamiento por parte del Gobierno peruano de una estrategia alternativa: el desarrollo de la carretera Marginal de la Selva –proyecto insignia de las campañas electorales de Fernando Belaunde, presidente del Perú entre 1963-1968 y 1980-1985. Esta carretera uniría longitudinalmente las regiones 20 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú amazónicas de Venezuela, Colombia, Ecuador, Perú y Bolivia; y, transversalmente, permitiría la conexión –a través de los Andes– de esta nueva red vial con los principales puertos ubicados en el Pacífico (Man- tas, Guayaquil, Talara, Callao, Ilo, Matarani y Arica). De esta forma, al vincular la Amazonía al Océano Pacífico, la Marginal de la Selva permi- tiría a las naciones andinas no solo integrar sus respectivas regiones amazónicas al resto del territorio de sus países, sino convertir al Pacífico en la principal puerta de salida para los productos originarios de esa región. Más aun, la formación del Grupo Andino en 1969 representó un marco propicio para este tipo de iniciativas. Ciertamente, de haberse concretado el sueño de Belaunde, dada la inter- conexión ya existente entre Bolivia y Argentina, se hubiese posibilitado la creación de un nuevo eje de desarrollo sub-regional que, a la larga, podría haber concedido una ventaja estratégica a Buenos Aires en contra de los intereses geopolíticos de Brasilia por establecer una posición de liderazgo tanto en el Atlántico Sur como en el resto de Sudamérica gra- cias al eventual acceso al océano Pacífico. En este sentido, el embajador Antonio Azeredo da Silveira, ministro de Relaciones Exteriores del pre- sidente Geisel (1974-1979), llegó a calificar la iniciativa peruana como una «versión contemporánea de la línea de Tordesillas», absolutamente antagónica a las aspiraciones brasileñas y en contra de la filosofía baiderante del trazado de su red vial amazónica.5 De allí en adelante, la diplomacia brasileña tuvo que hilar fino con miras a buscar áreas de interés común para compatibilizar su propio proyecto geopolítico con el de los países andinos y, en particular, con el del Gobierno peruano. 3.2 El largo camino hacia una nueva relación peruano-brasileña El giro dado en la política exterior de Brasil con sus vecinos andinos se vio reforzado por los eventos internacionales que tuvieron lugar duran- te la década de 1970. El alza de los precios del petróleo y la consiguiente 5. «O Brasil e a América Latina: Intereses e Divergencias», Conferencia pronunciada en la Facultad de Derecho de la Universidad Federal de Pernambuco el 4 de marzo de 1975. 21 Manuel Mindreau Montero crisis energética, pusieron de manifiesto en Brasil la necesidad de re- plantear sus relaciones a nivel sub-regional de modo que garanticen el aprovisionamiento de recursos básicos necesarios para mantener una senda de crecimiento económico sostenible. Este factor, aunado a los elevados costos de exploración de la región amazónica y la proliferación de ilícitos internacionales en la zona, condujeron a Itamaraty a buscar una aproxi- mación con el Perú y el resto de países andinos. Cabe señalar que, si bien en esta coyuntura las relaciones bilaterales con Venezuela eran impor- tantes tanto por razones políticas –evitar la creación de un eje Caracas- Buenos Aires, sobre el cual se especuló por algún tiempo– como por cuestiones económicas relacionadas con el aprovisionamiento de petró- leo barato, resultaba imposible imaginar cualquier tipo de cooperación amazónica sin la participación del Perú, cuyos territorios amazónicos – con una extensión de 785,000 km2– representan casi el 12% de la Amazonía frente al 2.5% de los 178,095 km2 en control de Venezuela (Costa 1987: 11). Por otro lado, la importancia geopolítica e influencias de la diplomacia peruanas en la región tampoco eran despreciables, tan- to por su inmejorable ubicación geográfica para establecer corredores viales entre ambos océanos, como por su condición de miembro funda- dor del Grupo Andino (al cual Venezuela se incorporó posteriormente) y principal impulsor del proyecto de la Marginal de la Selva (Mercado Jarrín 1986: 12). En este contexto, el primer intercambio de visitas oficiales entre el Perú y Brasil se produce durante el gobierno brasileño del presidente Medici en 1971 con ocasión de la conformación de una Comisión Conjunta, y la visita a Brasil, en agosto de ese año, del primer ministro peruano, gene- ral Mercado Jarrín. Dos años después, el canciller brasileño, embajador Gibson Barbosa, visitó Lima para discutir una agenda de cooperación bilateral que incluyó cuestiones vinculadas con la interconexión vial de ambos países y la explotación y comercialización conjunta de cobre, zinc y petróleo peruanos –proyectos que no llegaron a realizarse por obstáculos presentes en la legislación peruana, la cual no contemplaba la creación de empresas binacionales, y por la reticencia peruana a permi- tir el ingreso de Brasil a sus campos petrolíferos en la Amazonía. 22 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú Sin embargo, como señala Costa (1987: 48-49), las verdaderas dificultades para la cooperación bilateral deben buscarse «en las diferencias políticas e ideológicas entre los dos regímenes militares y sus diferentes percepciones de la coyuntura regional e internacional». En efecto, mientras ambos Go- biernos buscaban acelerar el proceso de industrialización para combatir el subdesarrollo y la pobreza, los militares peruanos creían que la moderniza- ción no sería exitosa sin un cambio radical en las estructuras socioeconómicas del país. Estos cambios –que incluían expropiaciones y políticas de re- forma agraria– llevaron al Perú al choque frontal con los intereses eco- nómicos de países desarrollados y, en consecuencia, a la adopción de una política exterior no alineada. Brasil, por su parte, luego de un breve distanciamiento, siguió priorizando su relación con Estados Unidos, prin- cipal proveedor de capital y tecnología para su desarrollo económico. En este orden de cosas, la relación bilateral peruano-brasileña solo cam- bió cuando, primero, Brasilia empezó a abandonar su política de alinea- miento automático con Washington y, segundo, el régimen derechista del general Francisco Morales Bermúdez reemplazó en el poder al gene- ral Velasco Alvarado al frente del gobierno militar peruano. Los efectos fueron casi inmediatos. En noviembre de 1975, un mes después de la caída de Velasco, el canciller brasileño Azeredo da Silveira visitó Lima para discutir una nueva agenda que comprendería tres puntos clave: un posible acuerdo comercial bilateral; el interés brasileño en la explota- ción de metales y minerales no ferrosos peruanos; y la promoción de la cooperación científica y tecnológica, especialmente en el terreno nu- clear (Costa 1987: 49-51). Estos trabajos condujeron a la primera cum- bre presidencial peruano-brasileña llevada a cabo en la frontera de los dos países sobre el Río Amazonas el 5 de noviembre de 1976. Sin embar- go, entre los posibles temas de cooperación bilateral, la cuestión que adquirió mayor relevancia fue la cooperación amazónica –tal vez debi- do a la carga simbólica impuesta por el lugar escogido para llevar a cabo la reunión presidencial.6 De cualquier modo, la cumbre Geisel-Morales 6. «Dos convenciones referidas al comercio bilateral son también dignas de mención. La primera referida a estimular el comercio bilateral y abastecimiento de productos prioritarios; y la segunda al intercambio de productos agrícolas brasileños por metales no-ferrosos peruanos» (Costa 1987: 52). 23 Manuel Mindreau Montero Bermúdez de 1976 marcó el fin de un largo período de distanciamiento político entre ambos Estados y sembró las semillas de una nueva rela- ción bilateral con especial énfasis en el desarrollo amazónico. En dicha ocasión, ambos Mandatarios crearon la Sub-Comisión Mixta para la Amazonía, la misma que se reunió por primera vez en febrero de 1977 en la ciudad de Iquitos y aprobó una serie de proyectos binacionales. No debe sorprender, por tanto, que el lanzamiento de una nueva inicia- tiva multilateral amazónica por parte de Brasil, en noviembre de 1977, fuera inmediatamente bien acogida por el Gobierno peruano. Ciertamen- te, el tema había sido ya discutido bilateralmente. Más aun, la buena disposición del Perú hacia la propuesta fue un factor fundamental para que otros países –como Venezuela, que inicialmente dudaron de partici- par– decidieran finalmente aceptar por temor a quedar aislados. De este modo, la construcción de una nueva relación bilateral con el Perú fue un elemento fundamental en la estrategia brasileña para asegurar la incor- poración de Venezuela a la iniciativa amazónica. Itamaraty alcanzó, de paso, el doble objetivo de mejorar la imagen de Brasil ante sus vecinos y de vincular el desarrollo amazónico a la estrategia alternativa entrañada en el proyecto de la Marginal de la Selva. Las negociaciones concluyeron con la firma, el 3 de julio de 1978, del Tratado de Cooperación Amazónica (TCA) que, además de Brasil, sus- cribieron Bolivia, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y Vene- zuela. Con el tiempo, este tratado se ha convertido en el instrumento base para el desarrollo de la Amazonía y contempla, entre otras cosas, «la libre navegación por los ríos de la cuenca; salvaguarda el derecho de cada nación a explotar sus propios recursos amazónicos siempre y cuando dicha explotación no cause daño a otros países miembros; pro- mueve la investigación científica y tecnológica conjunta y el intercam- bio de información sobre la flora y la fauna de la Amazonía; favorece el desarrollo del transporte y la infraestructura de comunicación en la región; promueve el turismo; y, apoya la implementación de acciones conjuntas tendientes a avanzar en la cooperación económica regional» (Costa 1986: 30). 24 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú Con respecto a las relaciones bilaterales entre el Perú y Brasil, la visita del presidente Morales-Bermúdez al presidente Figueiredo en octubre de 1979 significó, además, la suscripción de un Tratado de Amistad y Cooperación entre ambos países que, más allá de intenciones sin com- promisos específicos, definió áreas potenciales para la cooperación bila- teral futura tales como el desarrollo de proyectos binacionales de complementación comercial e industrial; la constitución de empresas mixtas; y la implementación de programas de inversión pública y priva- da en ambos países. Cabe señalar que, durante esta visita, el Perú entregó a Brasil los instrumentos de ratificación del TCA. Adicionalmente, Mora- les Bermúdez, en representación de los países andinos, suscribió el Acta de Brasilia por medio de la cual Brasil y el Grupo Andino expresaron su voluntad de cooperar para promover la complementación económica y comercial; conservar y desarrollar la cuenca amazónica; y establecer una postura conjunta en las negociaciones económicas internacionales. Este constituyó un hecho significativo ya que nuevamente el Perú se convertía en la bisagra de interacción entre Brasil y el bloque de nacio- nes andinas. Pocos meses más tarde, el 17 de enero de 1980, se suscribió en Lima un Memorando de Entendimiento entre el Grupo Andino y Brasil. Uno de los puntos más relevantes de este documento fue el desarrollo de pro- yectos de integración física. Esta última cuestión fue puesta nuevamente de manifiesto durante la visita del general Figueiredo a Lima en junio de 1981 –la primera visita oficial de un mandatario brasileño al Perú. Cabe señalar que la integración física había constituido parte integrante de la agenda bilateral peruano-brasileña desde el primer intercambio de visi- tas oficiales en 1971 y 1973. Sin embargo, esta representó la primera vez que Brasil suscribía un acuerdo con uno de sus vecinos andinos en don- de se mencionaba explícitamente la voluntad de ambos Gobiernos de colaborar hacia el logro de este objetivo.7 Debe añadirse que, durante su visita a Lima, Figueiredo fue acompañado por alrededor de 150 empre- 7. El acuerdo especificaba que la interconexión de los sistemas viales debía producirse entre Porto Assis (Brasil) e Iñapari (Perú). 25 Manuel Mindreau Montero sarios brasileños interesados en participar en el amplio programa de inversiones públicas promovido por la administración del presidente Belaunde (1980-1985), en especial en obras de ingeniería y proyectos para la construcción de carreteras y centrales hidroeléctricas. Sin lugar a dudas, la interacción entre agentes privados peruanos y brasileños aña- dió una nueva dimensión a las relaciones bilaterales entre ambos países –tradicionalmente limitadas al ámbito diplomático. Lamentablemente, la posterior visita de Belaunde a Brasil en 1984 se produjo en un contexto poco propicio para seguir avanzando los planes de integración binacional. La recesión y la crisis de la deuda externa golpearon fuertemente a ambos países, en tanto que el Gobierno peruano tuvo que empezar a lidiar con narcotraficantes y grupos terroristas – flagelos en rápida expansión. Esto condujo, a su vez, a una paulatina pérdida de control en amplios sectores de la Amazonía, retrasando seria- mente la construcción de la carretera Marginal en territorio peruano – que, según Belaunde, debía constituirse en el principal eslabón del pro- yecto vial sub-regional andino. Por otro lado, la firma de los Acuerdos de Beagle entre Chile y Argentina (1978), la derrota argentina en la Guerra de las Malvinas (1982) y la transición exitosa hacia la democra- cia en Argentina y Brasil (1985), crearon el marco propicio para la re- conciliación argentino-brasileña y la eventual creación del Mercosur en 1991. Indudablemente, el auge del proceso de integración entre los paí- ses del Cono Sur desvió la atención –aun escasa, ciertamente– que Brasil había prestado en la década anterior a los países andinos. No obstante, en 1986 se establece a nivel de vicecancilleres el denomi- nado «Mecanismo Permanente de Consulta, Información y Cooperación en Asuntos Internacionales de Interés Común Perú-Brasil.» En este con- texto, las declaraciones formuladas en las cumbres bilaterales sostenidas en julio de 1987 y en mayo de 1989 entre los presidentes Alan García y José Sarney, en la localidad fronteriza de Puerto Maldonado-Río Branco y en Manaos, respectivamente, contribuirán a reafirmar el discurso ofi- cial que sostiene que la cooperación bilateral debía constituir el elemen- to esencial para el progreso de sus respectivos territorios amazónicos 26 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú (Rivero 1997: 80; Beleván 1990: 8-10). Sin embargo, la entusiasta retó- rica oficial cederá paso a un período de enfriamiento en las relaciones peruano-brasileñas. En efecto, durante el primer período de gobierno del presidente Fujimori (1990-1995), el Perú estuvo preocupado en atender otras prioridades como el combate a la hiperinflación y al terrorismo, la reinserción en el sistema financiero internacional, sin mencionar los efec- tos –tanto a nivel doméstico como internacional– del «autogolpe» de mayo de 1992, que distanciaron nuevamente al Perú de Brasil en el plano de la aplicación y defensa de valores e instituciones democráticas en Sudamérica –un nuevo e importante tópico de la agenda internacio- nal de Brasil como consecuencia de su propia y exitosa transición a la democracia. Durante estos años, la relación entre ambos países estuvo signada por la preocupación brasileña de colaborar para restablecer y fortalecer el ré- gimen democrático en el Perú y por los esfuerzos de mediación en el conflicto fronterizo peruano-ecuatoriano en su calidad de garante del Protocolo de Río de Janeiro de 1942. Es precisamente en este contexto que se enmarcan tanto la suscripción del Acuerdo Parcial de Complementación Económica entre el Perú y Brasil (1993) –que, en bue- na cuenta, constituía un espaldarazo al restablecimiento del orden de derecho en el Perú– como la primera reunión entre los presidentes Fujimori y Cardoso, que pone fin al hiato de casi siete años sin cumbres presiden- ciales entre ambos países. Gracias a la firma del Acta de Brasilia (febrero de 1996), se estableció la denominada «Comisión de Vecindad» como mecanismo de alto nivel com- plementario al Mecanismo Permanente coordinado por los vicecancilleres. El propósito era promover una relación más dinámica entre ambos paí- ses a través de la participación de los sectores público y privado. La nueva Comisión, que contaría con cuatro grupos de trabajo –desarrollo y cooperación amazónica, medio ambiente, energía e integración fronte- riza–, recibió el mandato de reunirse cada año alternadamente en el Perú y en Brasil para reforzar los temas comunes de la agenda bilateral deter- minada a través de las múltiples reuniones llevadas a cabo en las dos 27 Manuel Mindreau Montero décadas precedentes. No obstante, la Comisión no funcionó y, a pesar de los intentos brasileños por dinamizar los intercambios comerciales, las relaciones bilaterales se verían nuevamente dominadas por los esfuerzos para resolver los problemas fronterizos entre el Perú y Ecuador reavivados por la Guerra del Cenepa (1995). Ciertamente, esta cuestión se convertirá en el tema más relevante de la agenda peruano-brasileña hasta la sus- cripción de los acuerdos de paz definitivos con Ecuador en 1998, en cuya negociación, Itamaraty jugó un papel preponderante para conciliar los intereses de las partes en conflicto. 3.3 Sentando las bases de una vinculación estratégica con Brasil La culminación exitosa del proceso de paz peruano-ecuatoriano bajo los auspicios de Brasil planteó la necesidad de redefinir la agenda peruano- brasileña. En este contexto, favorecido además por los evidentes progre- sos en la lucha antiterrorista en el Perú, se llevó a cabo –esta vez en Lima– una nueva cumbre Fujimori-Cardoso en la cual adquieren renova- da importancia los temas económicos y de integración física. El replan- teamiento de la relación bilateral coincide también con la voluntad bra- sileña de convocar a una Primera Cumbre de Jefes de Estado Sudameri- canos con el fin de formular las bases de un nuevo espacio geográfico en el que la integración física y comercial de sus pueblos y la coordinación de políticas exteriores, permitan fortalecer los regímenes democráticos y enfrentar la proliferación de amenazas de carácter transnacional a la seguridad de los países sudamericanos. A partir de la visita de Cardoso al Perú en 1999, se suscribió un nuevo plan de acción (el llamado Plan de Acción de Lima) que estableció siete grupos de trabajo: (i) Amazonía y frontera común; (ii) integración física y transportes; (iii) medio ambiente; (iv) narcotráfico; (v) cooperación técnica; (vi) promoción económica y comercial; y (vii) relaciones cultu- rales (Samanez Bendezú 2001: 12-14). En total, fueron suscritos once acuerdos y se especificaron nueve mandatos. Cabe señalar que, desde 1999 hasta la fecha, los siete grupos de trabajo se han reunido con cierta regularidad. 28 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú La lógica del replanteamiento de la relación bilateral peruano-brasileña propuesta por Cardoso se basa en la constatación de la existencia de una realidad geográfica que vincula inextricablemente a ambos países.8 Este criterio guió también la convocatoria hecha por Itamaraty a la Primera Cumbre Sudamericana. Por otro lado, debe anotarse que, en virtud del prestigio ganado por la diplomacia brasileña tanto entre agentes guber- namentales como en la opinión pública peruana debido a su incansable labor de mediación en las negociaciones fronterizas con Ecuador, Torre Tagle no dudó en prestar todo su apoyo a la iniciativa brasileña de llevar a cabo la Primera Cumbre Sudamericana en Brasilia los días 31 de agosto y 1° de setiembre de 2000. La invitación extendida a Fujimori y a Chávez –personajes asociados con regímenes fuertemente criticados por su estilo autoritario– generó una serie de cuestionamientos hacia la credibilidad del proyecto brasile- ño de fortalecer la democracia en la sub-región. No obstante, resulta evidente que la importancia geopolítica de Venezuela y del Perú para concretar la integración física en América del Sur y promover la fusión de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y del Mercosur, fue el factor que primó por encima de los evidentes abusos de poder de ambos Man- datarios en sus respectivos países. En este sentido, la utilización explíci- ta del criterio «geográfico» sobre el «político» fue clave para que la Can- cillería brasileña pudiera seguir adelante con la organización de la Cum- bre Sudamericana. De este modo, el aprovechamiento de la geografía y de los recursos naturales, así como la promoción de la integración física de los espacios, fueron asumidos como sinónimo y condición necesaria para promover el crecimiento económico de la sub-región. Meses después de realizada la Primera Cumbre Presidencial Sudamerica- na, la visita oficial a Brasil del ministro de Relaciones Exteriores del Perú, Diego García Sayán, en junio de 2001, significó un nuevo paso 8. El Plan de Acción de Lima promueve una serie de acciones «dirigidas hacia la generación de una interdependencia real entre ambos países, privilegiando la integración fronteriza, una agresiva campaña de captación de inversiones, la diversificación de las exportaciones, el manejo de emergencias regionales, y la seguridad y protección amazónicas» (Durand 2000: 36). 29 Manuel Mindreau Montero hacia el fortalecimiento de las relaciones bilaterales. En efecto, el go- bierno de transición del presidente Valentín Paniagua estuvo de acuerdo con establecer un Mecanismo Bilateral de Consulta y Coordinación Polí- tica a nivel de ministros de Relaciones Exteriores entre ambos países. Este mecanismo reemplazó al existente hasta ese momento a nivel de vicecancilleres como instancia superior de diálogo y concertación polí- tica entre Brasil y el Perú. Otro tema discutido durante la reunión de los ministros García Sayán y Celso Lafer, fue el tema de la integración física dentro del marco de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional de América del Sur (IIRSA) –establecida con ocasión de la Primera Cumbre Presidencial Sudamericana. En opinión de Samanez Bendezú (2001: 18), a partir de las declaraciones formuladas durante el encuentro de los cancilleres en Brasilia en 2001, puede deducirse que los Gobiernos del Perú y Brasil consideran la inte- gración física «como el medio sine qua non para el incremento del esca- so intercambio comercial bilateral». Este constituye, por tanto, un re- planteamiento crucial ya que vincula explícitamente, por primera vez en la historia de las relaciones bilaterales de ambos países, los temas de integración física y comercio, que figuraron y se discutieron siempre por separado en la agenda peruano-brasileña desde inicios de la década de 1970. En este contexto, le tocará en suerte al nuevo gobierno del presidente Alejandro Toledo, inaugurado en julio de 2001, conducir las negocia- ciones peruanas en el marco del proyecto de integración entre la CAN y el Mercosur –tema considerado también prioritario en la agenda de la Primera Cumbre Presidencial Sudamericana del año anterior. Sin embar- go, luego de los evidentes retrasos en el avance de las deliberaciones para establecer una zona de libre comercio entre ambos bloques, y a pesar de las buenas intenciones manifestadas durante la Segunda Cumbre Sudamericana llevada a cabo en Guayaquil el 26 y 27 de julio de 2002, el Gobierno peruano parecería haber optado por actuar individualmente con miras a forjar un acercamiento estratégico con Brasil, ante la indeci- sión de sus socios andinos de concretar la aproximación con el Mercosur. 30 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú En este sentido, la designación del embajador Allan Wagner Tizón como nuevo ministro de Relaciones Exteriores del Perú significó un nuevo punto de inflexión en la política exterior peruana. En efecto, era ampliamente conocido el entusiasmo del Canciller perua- no con respecto a potenciar aun más la relación bilateral con Brasil.9 Con Wagner al frente de Torre Tagle, se concretó una visita oficial del presidente Toledo a Brasil, de la cual se desprende el llamado «Plan de Acción de Brasilia» suscrito el 11 de abril de 2003. Dicho comunicado consta de veintinueve puntos, entre los cuales destacan, un acuerdo para evitar la doble tributación y prevenir la evasión fiscal; la negociación de un acuerdo de libre comercio entre el Perú y el Mercosur; un proyecto para iniciar vuelos transamazónicos con «tarifas domésticas» que permi- tan unir siete pares de ciudades peruanas y brasileñas; el avance de los proyectos bilaterales de integración física en sus dos ramales amazónicos (norte y central) y el interoceánico (Brasil-Bolivia-Perú); el desarrollo de un programa de cooperación técnica en agricultura para implementar alternativas agropecuarias de sustitución de cultivos ilícitos de coca en el Perú; el estímulo a la formación de asociaciones entre empresas pe- ruanas y brasileñas; el apoyo del Perú para que Brasil se incorpore como miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU dentro del marco propuesto de reformas de dicho organismo internacional; y la cooperación en el combate al narcotráfico, terrorismo y delitos conexos. Debe destacarse que el presidente Toledo viajó a Brasilia con once mi- nistros de Estado, los cuales sostuvieron diversas reuniones con sus con- trapartes brasileñas. En sus discursos, los Presidentes anunciaron el esta- blecimiento de una «alianza estratégica» entre ambos países con el com- 9. Debe señalarse que la designación de Allan Wagner como canciller respondió, entre otras cosas, al reacomodo de fuerzas al interior de la administración del presidente Toledo con el fin de garantizar una mayor gobernabilidad. Wagner, perteneciente a las filas del APRA –principal partido de oposición en el Perú en estos momentos-, había ocupado ya dicho cargo durante el gobierno del presidente Alan García (1985- 1990). Del mismo modo, debe anotarse que la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso peruano para el período 2003-2004 fue presidida por el también aprista José Luis Delgado. Destaca entonces la prioridad asignada por este partido político peruano a la relación bilateral con Brasil y, más aun, su simpatía por el nuevo presidente brasileño Luiz Inácio Lula da Silva. 31 Manuel Mindreau Montero promiso de alcanzar en cuatro años (es decir, antes del fin del período de Toledo como presidente) lo que anteriores gobiernos no habían podido lograr en cuatro décadas: la integración física y económica del Perú y Brasil. Cabe señalar que, con ocasión de esta reunión, el presidente Lula da Silva suscribió un decreto supremo por el cual se creó un órgano especial al interior del Gobierno de Brasil encargado de atender la agen- da de integración con el Perú. Resulta también sintomático el anuncio formulado por el presidente Toledo durante su discurso anual ante el Congreso peruano el 28 de julio de 2003, en el cual, haciendo un balan- ce de su último año de gestión, afirmó que durante dicho período Torre Tagle había «avanzado en los propósitos de establecer una alianza estra- tégica con Brasil sobre la base de tres objetivos específicos: un Acuerdo de Libre Comercio en el marco de Mercosur; el acceso del Perú al Siste- ma de Vigilancia de la Amazonía (SIVAM); y la ejecución de la IIRSA». Del mismo modo, el presidente Toledo manifestó que el denominado «Consenso del Cusco» (alcanzado durante la reunión del Grupo de Río llevada a cabo en dicha ciudad en julio de 2003) había permitido definir una agenda latinoamericana de cara a los desafíos del financiamiento de la gobernabilidad de la región, con mecanismos innovadores para hacer frente a la pobreza a través de la captación y eficaz canalización de nuevos recursos que tengan por destino la inversión social en salud, educación y carreteras que promuevan el empleo y acompañen la inver- sión privada. Ambos temas, la asociación estratégica con Brasil y la agenda derivada del Consenso del Cusco, señaló, serían abordados bilateralmente durante la visita de Estado que el presidente Luiz Inácio Lula da Silva haría a Lima un mes después. Efectivamente, la cumbre Toledo-Lula da Silva llevada a cabo el 24 y 25 de agosto de 2003, representa la culminación de los esfuerzos diplomá- ticos de ambos Estados por establecer una nueva vinculación estratégica que sirva, además, de bisagra al proyecto de crear un espacio geográfico amplio e integrado en América del Sur. Cabe señalar que este nuevo énfasis de la política exterior peruana –en particular, en lo que respecta a la liberalización bilateral de los mercados– generó una serie de temo- 32 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú res entre los principales gremios empresariales10 y en los medios de co- municación peruanos debido a la mayor competitividad de las industrias brasileñas y al eventual ingreso al Perú de productos manufacturados provenientes de la zona franca de Manaos. Sin embargo, debe señalarse que el sector empresarial peruano tampoco ve con beneplácito la aplicación del Arancel Externo Común (AEC) en el marco de la CAN –que debió entrar en vigor el 1° de enero de 2004 y al cual el Perú sigue poniendo objeciones para su plena aplicación. El ar- gumento consiste en que el establecimiento de un AEC encarecerá el costo de una serie de productos importados que gozan actualmente de aranceles menores. En este contexto, predomina entre los analistas, la opinión pública peruana y el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur) la visión de que lo que conviene más al país es negociar convenios bilaterales de liberalización comercial con los principales socios comerciales peruanos, comenzando por Estados Unidos. De allí que, dado el escaso volumen de comercio entre el Perú y Brasil, el reciente esfuer- zo de vinculación estratégica entre Lima y Brasilia lanzado a fines de 2003 no haya recibido entre los empresarios y otros sectores de la socie- dad peruana la misma prioridad que le atribuye la Cancillería, por ejem- plo. Por este motivo, el Gobierno peruano ha tratado con especial interés de difundir los potenciales beneficios de establecer una nueva relación estratégica con Brasil, uno de cuyos elementos –como se señaló ante- riormente– es la liberalización comercial.11 10. A saber, Sociedad Nacional de Industrias (SNI), Comisión de Exportadores (COMEX), Confederación Intersectorial de Empresarios Peruanos (CONFIEP) y Asociación de Exportadores de Perú (ADEX). 11. Por ejemplo, semanas antes de la visita de Lula a Lima, el Gobierno peruano promovió la realización de una serie de eventos con el fin de sensibilizar a distintos sectores de la sociedad peruana. Así, entre el 6 y 8 de julio de 2003, se realizó en la ciudad de Trujillo el «Encuentro Internacional IIRSA y la Integración Regional Sudamericana: Oportunidades para el desarrollo, el Comercio y la Cooperación». El evento fue organizado por el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, la Presidencia de la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República, el Centro Peruano de Estudios Internacionales (CEPEI) y la Secretaría Técnica de la Macrorregión Norte. Participaron como auspiciadores la Corporación Andina de Fomento (CAF) y los gobiernos de Brasil, Colombia y Ecuador. El encuentro se refirió específicamente al desarrollo del Eje Multimodal Amazónico. Cabe recordar que, dentro de la IIRSA, Perú participa en otros tres ejes de integración vial: el transoceánico (Perú-Brasil), el interoceánico (que vincula a Bolivia, Perú, Brasil, Paraguay y Argentina) y el eje andino que empalma con la carretera Marginal de la Selva. Por otro lado, el Foro Peruano de Relaciones Internacionales (FOPRI) organizó un debate el 23 de agosto de 2003 –un día 33 Manuel Mindreau Montero De este modo, aunque no sin la ausencia de voces contrarias, la visita de Lula al Perú concluyó con la firma de una serie de acuerdos, entre los que destaca el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Econó- mica entre el Perú y los países miembros del Mercosur (Argentina, Bra- sil, Paraguay y Uruguay).12 Este acuerdo, suscrito el 25 de agosto de 2003, tiene como fines: (i) crear un espacio económico ampliado que facilite la libre circulación de bienes y servicios y la plena utilización de los factores productivos en condiciones de competencia entre las partes; (ii) formar un área de libre comercio entre las partes contratantes me- diante la expansión y diversificación del intercambio comercial y la eliminación de las restricciones arancelarias y no arancelarias; (iii) al- canzar un nivel de desarrollo más armónico en la región; (iv) promover el desarrollo de la infraestructura física, poniendo énfasis en los corre- dores de integración, de modo que permita la disminución de costos y la generación de ventajas competitivas en el comercio regional recíproco y con terceros países; (v) impulsar las inversiones entre los agentes econó- micos; (vi) promover la complementación y cooperación económica, energética, científica y tecnológica. Adicionalmente, a raíz de la visita de Lula da Silva a Lima en agosto de 2003, el Perú y Brasil suscribieron ocho acuerdos bilaterales –el más importante entre ellos: el Memorando de Entendimiento sobre Integra- ción Física y Económica entre ambos países. Este memorando impulsará la integración vial mediante la consolidación de tres ejes de comunica- ción, integración y desarrollo: el Amazónico, el Transoceánico Central y el Interoceánico del Sur. Los Presidentes señalaron que las autoridades de ambos países darán prioridad al financiamiento con fuentes propias y externas de estos proyectos. Asimismo, se suscribió un Memorando de antes del arribo de Lula a Perú- con el título: «Entre dos océanos: Perú y Brasil en camino a una alianza estratégica». En este foro –que contó con el auspicio de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y del National Democratic Institute (DNI), participaron, entre otros, Enrique Obando, director de Planeamiento del Ministerio de Defensa; Miguel Vega Alvear, presidente de la Cámara de Comercio Peruano-Brasileña; así como representantes de la CAF, la CAN, COFIDE y académicos peruanos y brasileños expertos en temas bilaterales y amazónicos. 12.Cfr.http://www.rree.gob.pe/portal/Pbilateral.nsf/paisTipo/094F560CE087134705256BF3007AF203? OpenDocument (7 de julio de 2005). 34 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú Entendimiento sobre la Promoción del Sector Pesquero13 y otro acuerdo que permitirá al Perú ingresar gradualmente al Sistema de Protección y Vigilancia Amazónica (SIPAM/SIVAM)14. En efecto, con respecto a este último punto, los Ministros de Defensa y los Cancilleres de ambos países acordaron que el Gobierno de Brasil proporcionaría la cooperación téc- nica necesaria para el acceso progresivo del Perú a las informaciones generadas por el SIVAM y a la integración peruana al SIPAM. En una primera etapa, Brasil brindaría asistencia a fin de establecer en la ciudad de Pucallpa las facilidades técnicas que permitan al Perú intercambiar, en tiempo real, la información de radar en la franja de frontera común, con la finalidad de vigilar el espacio aéreo en dicha zona. El Perú pro- yecta complementar esta primera fase mediante la adquisición progresi- va de los medios que permitan una utilización cada vez mayor de las informaciones relacionadas con el control y preservación del medio ambiente, vigilancia meteorológica y climatológica, salud de la pobla- ción, levantamientos topográficos y uso del suelo, educación, vigilancia del espectro electromagnético y vigilancia territorial, entre otras áreas. Cabe señalar, asimismo, que en su visita al Perú, Lula estuvo acompaña- do por un numeroso grupo de empresarios brasileños y por varios de sus ministros, los cuales, mantuvieron intensas reuniones con sus pares pe- ruanos discutiendo sobre proyectos binacionales durante sus días de per- manencia en la capital peruana. Otro de los aspectos resaltantes de la cumbre Toledo-Lula da Silva de 2003 fue que, para vigilar el cumpli- miento de los acuerdos, ambos Gobiernos decidieron institucionalizar un nuevo mecanismo de consulta y coordinación –que reemplazaría al que existía a nivel de cancilleres establecido en junio de 2001. El nuevo mecanismo contempla la reunión anual de los presidentes con sus res- pectivos gabinetes ministeriales. Sin duda, esta representa una instancia 13.Cfr.http://www.rree.gob.pe/portal/Pbilateral.nsf/paisTipo/094F560CE087134705256BF3007AF203? OpenDocument (7 de julio de 2005). 14. También se suscribieron acuerdos en materia de conservación y uso sostenible de la flora y fauna; prevención de incendios forestales, prevención y control de enfermedades de transmisión sexual; extradición y transferencia de criminales. 35 Manuel Mindreau Montero que eleva la relación peruano-brasileña a un nuevo nivel con miras a consolidar una alianza estratégica. 3.4 La relación Perú-Brasil: bisagra del eje andino-brasileño Las primeras señales de esta nueva vinculación las encontramos en las declaraciones de apoyo mutuo expresadas por escrito por ambas canci- llerías desde fines de 2003 con respecto al deseo de Brasil de incorpo- rarse como miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU y a la candidatura del Perú como miembro no permanente del mismo foro para el período 2006-2007. Posteriormente, los mandatarios del Perú y de Brasil han seguido bus- cando consolidar un «espacio común sudamericano» como una nueva entidad en el escenario internacional. En este sentido, el proceso de inte- gración entre la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercosur, fue concretado formalmente en el seno del Consejo del Mercado Común del Mercosur durante la XXV Reunión Cumbre de Jefes de Estado, reali- zada en Montevideo, Uruguay, el 16 de diciembre de 2003. Paralela- mente, se registró la admisión oficial del Perú como Estado asociado del Mercosur, mediante Resolución Nº 39/03 de dicho Consejo del Mercado Común del Mercosur, emitida el 15 de diciembre de 2003. El Perú se convertía así en el segundo país andino –después de Bolivia– en adqui- rir el status de «miembro asociado» a dicho bloque. Como se mencionó en párrafos anteriores, un importante antecedente de este proceso lo constituyó la creación de un área de libre comercio, merced al Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica suscrito el 25 de agosto de 2003 entre el Perú y el Mercosur. Sin embargo, la creación política de la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) se produjo el 8 de diciembre de 2004 en Cusco, Perú, en el marco de la III Cumbre de Presidentes de América del Sur. Los manda- tarios de doce naciones decidieron entonces construir la CSN a partir de la convergencia gradual entre la Comunidad Andina y el Mercosur, su- mando a Chile y luego a Guyana y Suriname. 36 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú Entre los objetivos a largo plazo de la CSN pueden mencionarse: (i) La coordinación y concertación política y diplomática para la rela- ciones externas de la región. (ii) La convergencia entre la CAN, Mercosur y Chile para consolidar una zona de libre comercio y evolucionar a fases superiores de integración económica (no especifican cuál). Guyana y Suriname se asociarían a este proceso. (iii) La armonización de políticas para el desarrollo rural y agro- alimentario. (iv) La transferencia de tecnología y cooperación horizontal en ciencia, educación y cultura. (v) El impulso de la interacción entre sociedad civil y empresas siendo socialmente responsables. Del mismo modo, los pilares sobre los cuales se sustentarían estos obje- tivos se encuentran en: (i) La cooperación política, social y cultural: que comprende temas como el fortalecimiento de la democracia, seguridad regional, lucha contra las drogas y la corrupción, así como temas de carácter social y cultural. (ii) La integración económica, comercial y financiera: se parte de la fortaleza que constituye la aprobación y puesta en vigencia de un acuerdo de libre comercio CAN-Mercosur y de la experiencia exitosa de la Corporación Andina de Fomento (CAF), en materia de integra- ción financiera. (iii) El desarrollo de la infraestructura física, la energía, y las comunica- ciones: a través de la iniciativa para la Integración de la Infraestruc- tura Regional Sudamericana (IIRSA), se han identificados diez gran- des ejes de integración y desarrollo sudamericano, una cartera de 335 proyectos para los próximos treinta años y 31 proyectos ancla que serán ejecutados en los próximos cinco años. 37 Manuel Mindreau Montero Además de estos esfuerzos multilaterales de carácter sub-regional a ni- vel sudamericano, a nivel bilateral deben mencionarse las visitas del ministro de Relaciones Exteriores del Perú, embajador Manuel Rodríguez Cuadros, a Brasilia y al estado brasileño de Acre efectuadas durante el primer semestre de 2004. En Brasilia, en enero de ese año, el Canciller peruano se reunió con su homólogo brasileño, Celso Amorim, y efectuó el traspaso oficial de la presidencia que había ejercido el Perú de la Secretaría Pro-Témpore del Grupo de Río durante el año 2003. En esa ocasión, se trataron además temas de la política bilateral, regional y multilateral, particularmente en lo referido a las perspectivas de las ne- gociaciones comerciales internacionales en la OMC. De otro lado, en abril de 2004, Rodríguez Cuadros suscribió junto al gobernador del estado de Acre, señor Jorge Viana, un acta que acuerda el inicio de los trabajos para la construcción del puente sobre el río Acre a partir del mes de mayo de ese año. En el encuentro, las delegaciones del Perú y Brasil concordaron, asimismo, instalar puestos de aduanas temporales en Río Branco e Iñapari, con miras a impulsar las corrientes de comercio, especialmente de productos agropecuarios. De igual forma, se superaron una serie de dificultades de índole fitosanitario que restrin- gían el comercio regional. Por su parte, el Gobierno de Brasil y el estado de Acre acordaron, conjuntamente, proporcionar energía eléctrica a las poblaciones de frontera ubicadas en el Perú. Cabe destacar que, en la visita, tomaron parte también los Presidentes de los Gobiernos Regiona- les de Arequipa, Puno y Ucayali, así como una amplia representación de empresarios brasileños y peruanos, llamados todos a desempeñar un pa- pel protagónico en la profundización de los vínculos y la integración regional bilateral. En ese sentido, el gobernador Viana tomó con espe- cial interés la importancia de que empresarios brasileños visiten la Macrorregión Sur del Perú y exploren, en el terreno, las oportunidades que se presentan en una perspectiva compartida y de complementación económica del eje Perú-Brasil-Bolivia. 38 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú Siguiendo con el calendario de visitas, en febrero de 2004, el canciller de Brasil, embajador Celso Amorim, había realizado también una visita oficial al Perú. En dicha ocasión, sostuvo reuniones de trabajo con el Canciller y otros ministros de Estado, congresistas y representantes em- presariales peruanos. En este marco, se suscribió un Acuerdo sobre Faci- lidades para el Ingreso y Tránsito de Nacionales en los territorios del otro país y se emitió una declaración conjunta (10 de febrero de 2004), que asigna al entendimiento estratégico los siguientes propósitos: 1. Desarrollar políticas avanzadas de cooperación e integración física y económica entre los dos países en el marco de la iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), en particular, en los ejes del Amazonas, Perú-Brasil-Bolivia y el Interoceánico Central, tomándolos como espacios articuladores para el desarrollo de mercados regionales interfronterizos. 2. Incrementar el comercio y las inversiones bilaterales en el contexto del Acuerdo de Libre Comercio entre el Perú y el Mercosur, propendiendo al crecimiento equilibrado de la balanza comercial. 3. Desarrollar la Comunidad Sudamericana de Naciones y consolidar un espacio sudamericano de paz, seguridad, libre comercio, coope- ración, desarrollo y diálogo político (que, como se señaló en un párrafo anterior, fue una de las prioridades de la política exterior tanto brasileña como peruana, concretada finalmente en la Cumbre Presidencial Sudamericana de Cusco en diciembre de 2004). 4. Fortalecer la democracia, el estado de derecho y la gobernabilidad en la región. 5. Promover la vigencia y el respeto a los derechos humanos como condición indispensable para el desarrollo económico y social en la región. 39 Manuel Mindreau Montero 6. Crear las condiciones más amplias y favorables para el conocimiento mutuo, el fortalecimiento de las identidades nacionales y el desarro- llo de lazos de amistad y entendimiento entre los pueblos del Perú y Brasil, incluyendo el turismo, el libre tránsito de personas y merca- derías, la comunicación y el desarrollo fronterizo y el desarrollo de planes y proyectos de contenido cultural. 7. Profundizar la cooperación amazónica para asegurar la preservación del medio ambiente y ejecutar estrategias de desarrollo sostenible, compartiendo las acciones de observación, vigilancia y preserva- ción en el marco del Sistema de Vigilancia Amazónica. 8. Desarrollar visiones compartidas de la defensa y seguridad regiona- les e impulsar una amplia cooperación entre sus respectivas fuerzas armadas. 9. Concertar, a través de los mecanismos bilaterales existentes, visiones comunes sobre los principales aspectos de la política regional y mun- dial, particularmente: a) La reforma del sistema de las Naciones Unidas, incluido el Conse- jo de Seguridad y la preeminencia del respeto por el derecho internacional en las relaciones entre los Estados. En ese contexto, el canciller Rodríguez reiteró el apoyo del Perú para la incorpo- ración de Brasil como miembro permanente del Consejo de Segu- ridad. Al mismo tiempo, el canciller Amorim reafirmó el apoyo de su país a la candidatura peruana como miembro del Consejo de Seguridad para el período 2006-2007. b) La lucha contra la pobreza y particularmente contra el hambre. c) Ubicar las negociaciones económicas internacionales dentro de un enfoque que permita una mayor participación de los países en desarrollo en el comercio mundial, una distribución más equita- 40 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú tiva de los beneficios de la liberalización del comercio y la ob- tención de compromisos para lograr el objetivo de que se elimi- nen progresivamente los subsidios a la producción, exportación y explotación agrícola en los países industrializados. d) La adopción de mecanismos financieros innovadores que permi- tan a los países de América Latina un mayor acceso a recursos financieros para proyectos de inversión pública y privada en in- fraestructura, lucha contra la pobreza y apoyo a la gobernabilidad democrática. e) Las cuestiones relativas a la seguridad y estabilidad regional. f) La consolidación de la democracia y el respeto de los derechos humanos. Todos estos eventos marcaron la antesala para la tercera cumbre Toledo- Lula da Silva el 11 de agosto de 2004. A dicha cita acudió también el presidente de Bolivia, Carlos Mesa. El encuentro se llevó a cabo en las zonas fronterizas comunes de Cobija (Bolivia)-Brasilea (Brasil) y Assís (Brasil)-Iñapari (Perú). En la frontera peruano-brasileña, los Mandatarios colocaron la primera piedra que señala el inicio de las obras del puente que uniría la frontera entre ambos países. Previamente, los Presidentes habían inaugurado el nuevo puente entre las ciudades fronterizas de Cobija y Brasilea, señalando así el comienzo de la carretera Interoceánica. El eje Perú-Brasil-Bolivia, constituye la vía de integración transversal más importante del suroeste peruano. En este sentido, para Bolivia la integración vial representa un apoyo a su política energética. Tras el referéndum celebrado en Bolivia días antes de la cumbre, en el que se decidió la nacionalización del gas boliviano y su exportación, el presi- dente Mesa vio en el Perú la única opción de comercializar sus recursos energéticos hacia los mercados de ultramar. Por otra parte, al igual que el Perú, Bolivia tiene prevista una alianza estratégica con Brasil que, además de aumentar las actuales exportaciones bolivianas de gas natural desde 21 millones a 30 millones de metros cúbicos diarios, prevé el 41 Manuel Mindreau Montero impulso de un polo petroquímico y energético en la frontera boliviano- brasileña. Otra evidencia más de la importancia asignada a la alianza estratégica entre Brasil y el Perú en el último año, es el acuerdo bilateral suscrito en mayo de 2005 de elevar la frecuencia de vuelos aerocomerciales entre ambos países. El acuerdo permitirá a las aerolíneas que operan en ambos países realizar hasta veintiocho vuelos semanales en vista de que los ocho vuelos semanales hasta entonces autorizados no daban abasto a la demanda de tráfico aéreo existente. Finalmente, debe mencionarse la visita de una misión empresarial brasi- leña al Perú. Este evento fue organizado por la embajada de Brasil en el Perú en coordinación con APEX Brasil y la Cámara de Comercio de Lima. La denominada Rueda de Negocios Perú-Brasil, tuvo lugar el lunes 27 de junio de 2005. La delegación empresarial brasileña estuvo conforma- da por más de treinta empresas exportadoras de todos los rubros.15 En suma, en este nuevo contexto, el Perú se coloca en una posición inmejorable para convertirse en el principal interlocutor andino de Bra- sil. En este sentido, pensando en la posibilidad de establecer una agenda de seguridad común entre la sub-región andina y su gran vecino amazónico, resta analizar los contextos tanto doméstico como interna- cional sobre cuestiones de seguridad antes de evaluar qué tan compati- ble resulta la potencial agenda de seguridad peruana con los intereses de seguridad de Brasil. 15.http://www.embajadabrasil.org.pevercontent.php?idseccion=000&idcontent=00000000000000000160 &idioma=0 (7 de julio de 2005). 42 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú 43 Manuel Mindreau Montero 4.1 La seguridad nacional en el Perú En el Perú de los albores del siglo XXI, pueden identificarse esencial- mente tres pilares sobre los cuales se sustenta su seguridad nacional: (i) la Constitución Política de 1993; (ii) las políticas de Estado referidas específicamente a la seguridad nacional y las relaciones exteriores del país en el marco del «Acuerdo Nacional de Gobernabilidad» suscrito en 2002; y (iii) la presentación y explicación a la opinión pública nacional de los objetivos y de la política de defensa nacional hecha actualmente por el Consejo de Defensa Nacional y el Ministerio de Defensa. Como es sabido, la política de defensa nacional (PDN) de un Estado debe reflejar sus objetivos e intereses nacionales. En el Perú, la definición de objetivos e intereses nacionales es una cuestión que hasta muy reciente- mente no había sido trabajada de manera consensual por las distintas instancias que componen el Gobierno, las Fuerzas Armadas y la sociedad civil.1 Por el contrario, hasta fines del siglo pasado, e incluso a pesar de la transición a la democracia, la seguridad nacional constituyó un «tema militarizado» de carácter reservado y secreto (Velarde 2004). Como en la gran mayoría de los países de América Latina, tanto la ciudadanía como la clase política peruana delegaron la conducción de la defensa nacional 4. Seguridad regional: los contextos nacional e internacional 1. Cabe señalar, sin embargo, que existen estudios confidenciales sobre objetivos e intereses nacionales realizados por el Centro de Altos Estudios Militares (CAEM) durante la década de 1980. 44 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú en manos de los militares. Asimismo, debido a la presencia y actividades de grupos terroristas organizados como «Sendero Luminoso» o el «Movi- miento Revolucionario Túpac Amaru» (MRTA), el diseño de políticas de defensa nacional prestó naturalmente una mayor importancia a las ame- nazas de orden interno que a aquellas de origen externo. Estas circunstancias explican, en gran medida, la tardía institucionalización de las Fuerzas Armadas y la consiguiente dificultad para someterlas al control efectivo del poder civil (Masterson 2001). Por otro lado, la au- sencia de una verdadera clase política dirigente, que asuma un papel de liderazgo en la determinación de objetivos e intereses nacionales, tam- poco ha favorecido la formulación de una PDN consensuada –basada en el control democrático de las Fuerzas Armadas y en el respeto de los derechos humanos fundamentales– sobre la cual construir una política exterior y una política económica de Estado. Como señala Velarde (2004), estas tendencias se mantuvieron incluso durante el régimen de Alberto Fujimori en la década de 1990: «(…) el tema de la seguridad nacional no solo siguió siendo un ámbi- to prohibido para la mayoría de los peruanos e incluso para el poder legislativo, sino que observó la creciente intromisión de una red mafiosa que desde el gobierno central que, dirigido por el propio Fujimori y su asesor Vladimiro Montesinos, utilizó el servicio de inteligencia nacional y el aparato estatal para sus actividades de co- rrupción. Con el control de los servicios de inteligencia y de seguri- dad, se llegó a cooptar a la clase política y a la sociedad civil. Nada que pudiera representar un peligro escapó del régimen autoritario que buscaba perpetuarse en el poder por más de diez años. Finalmen- te, todo esto contribuyó no solo a deteriorar la confianza de la socie- dad civil en sus autoridades políticas sino que condujo a un proceso de desinstitucionalización y desprofesionalización en los altos man- dos de las Fuerzas Armadas peruanas como nunca antes en la historia nacional». 45 Manuel Mindreau Montero La llegada al poder del presidente Toledo abre, sin embargo, una nueva etapa para el sistema democrático y el estado de derecho en el Perú. Por primera vez, se produce un debate público sobre la definición de objeti- vos de seguridad y defensa nacionales en el cual la clase política y la sociedad civil se verían directamente involucradas. Como se analizará a continuación, al entrar en detalle sobre los eventuales alcances del lla- mado Libro Blanco, durante el debate del Acuerdo Nacional de Gobernabilidad en 2002, los principales partidos políticos del país –que, a su vez, trataron de recoger opiniones de sus bases de apoyo en la sociedad– tuvieron una participación directa en la formulación de con- sensos para la definición de políticas de Estado, algunas de las cuales abordaron explícitamente el tema de la seguridad nacional. 4.1.1 Estructura institucional del Sistema de Defensa Nacional peruano  De acuerdo con el artículo 163° de la Constitución Política de 1993, el Estado peruano garantiza la seguridad nacional mediante la figura del Sistema de Defensa Nacional (SDN). Este comprende, a su vez, un con- junto interrelacionado de órganos estatales sustentados en una doctrina de seguridad nacional cuyo funcionamiento se regula por la legislación y los procesos sobre la materia con el propósito de garantizar la seguridad del propio Estado.  Se ha afirmado por ello, que el SDN tiene por finalidad garantizar la con- cepción, preparación, dirección y ejecución de la defensa nacional. Asi- mismo, se ha señalado en el texto constitucional que la defensa nacional no solo es de carácter integral y permanente sino que además, esta se desarrolla en los ámbitos interno y externo y que todas las personas tene- mos la obligación de participar en ella. En este sentido y por extensión, el SDN es el responsable de la aplicación de la política de seguridad del Estado peruano.2 2. Dentro de la concepción peruana se ha asimilado el concepto de la defensa nacional como aplicación efectiva y llevada a la práctica del concepto amplio de seguridad nacional. Consecuentemente, cuando nos referimos a la política de defensa, nos referimos implícitamente a la política de seguridad del Estado peruano. 46 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú  Dentro del SDN, que fue reformado por el poder ejecutivo a través del decreto legislativo N° 743 de noviembre de 1991, se estableció una nue- va composición en la organización de la defensa nacional. A pesar de todas las críticas en su contra, el sistema sigue aún vigente legalmente y en él se estableció la actual estructura.3  Se considera que el SDN es presidido por el Presidente de la República, en su calidad de Jefe de Estado y de Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas y Policiales.  El SDN se encuentra integrado por una serie de órganos entre los que se encuentran: el Consejo de Defensa Nacional (como órgano de decisión); el Ministerio de Defensa (como órgano principal de ejecución); otros ministe- rios y organismos públicos (también como órganos de ejecución); el Co- mando Unificado de Pacificación (como órgano de apoyo aunque hoy está desactivado); el Sistema de Inteligencia Nacional (como órgano de aseso- ramiento); la Dirección General de Política y Estrategia (también como órgano de asesoramiento, planificación y control); y el Sistema Nacional de Defensa Civil (como órgano de asesoramiento y planificación).  De todos estos órganos, se considera que el Consejo de Defensa Nacional (CND) es el más importante porque al ser una instancia decisoria establece en la práctica la política de conducción de la defensa nacional. Dentro de su actual composición, con importante presencia castrense, se encuentran los miembros natos o principales del Consejo que son, a saber: el Presidente de la República del Perú, el Presidente del Consejo de Ministros (equivalente a un Primer Ministro del ejecutivo), el Ministro de Relaciones Exteriores, el Ministro de Economía y Finanzas, el Ministro de Defensa, el Ministro del Interior, el Jefe del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, el Jefe del Consejo Nacional de Inteligencia (CNI) y el Director General de Política y Estrategia del Ministe- rio de Defensa. Adicionalmente, como miembros eventuales, se encuen- tran: los tres Comandantes Generales del Ejército, de la Marina de Guerra y de la Fuerza Aérea, el Director General de la Policía Nacional, el Director de Inteligencia del CNI y el Jefe del Instituto de Defensa Civil. 3. Precisamente, la conformación del actual Sistema de Defensa Nacional permitió la ingerencia de los servicios de inteligencia del ex asesor y hoy procesado Vladimiro Montesinos, a través del control del Consejo de Defensa Nacional, sin el debido control político de ningún poder del Estado. 47 Manuel Mindreau Montero  Respecto al Ministerio de Defensa, creado en 1987 a partir de la fusión de los ex ministerios de Guerra, de Marina y de Aeronáutica, ha sido recono- cido como la institución especializada del poder ejecutivo encargado de la formulación, ejecución y supervisión de la política de defensa nacional en el campo militar, así como también del diseño, la planificación y coordina- ción de la política de defensa nacional en los campos no militares. En consecuencia, el propio sector defensa se encuentra encargado de for- mular y difundir la doctrina de seguridad y defensa nacional, así como de asesorar, planificar y coordinar las acciones que sobre esta materia reali- cen los órganos que integran el CDN.  Finalmente, debe precisarse que por obra del Congreso de la República se promulgó la Ley N° 27860 que estableció, conjuntamente con su regla- mento respectivo, la nueva organización del Ministerio de Defensa que incluye entre sus órganos a dos viceministerios, uno de asuntos económi- cos y administrativos para tratar los asuntos propiamente presupuestarios del sector, y el otro, de asuntos logísticos y de personal para tratar los temas referidos a los aspectos operacionales y de servicios del personal del Ministerio y en donde se incluye, por ende, al personal militar.  Asimismo, se han considerado como órganos de línea a la Dirección de Política y Estrategia, como instancia estratégica y de planeamiento del sector, y al Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, como organismo responsable de la ejecución de las operaciones militares conjuntas garan- tizando la interoperatividad y accionar de la Fuerza Armada. Por su parte, como órganos de ejecución encargados de ejecutar y llevar adelante las directivas del sector defensa se encuentran los tres institutos armados (Ejército peruano, Marina de Guerra del Perú y Fuerza Aérea Peruana). Fuente: tomado de Velarde (2004). 48 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú 4.2 Seguridad nacional y el proyecto peruano de Libro Blanco Siguiendo el ejemplo de otros países latinoamericanos, recientemente se han producido en el Perú intentos por definir una política de defensa nacional transparente. En este sentido, la elaboración de un Libro Blanco constituye no solo un importante elemento de transparencia en la defini- ción de políticas así como sobre los aspectos estructurales y presupuestales de las mismas, sino que coadyuva también a la generación de confianza en otros países. En el Perú, el proceso de elaboración de un Libro Blanco se inició du- rante los primeros meses de 2000 –es decir, en las postrimerías del se- gundo mandato del presidente Fujimori. El Ministerio de Defensa, bajo la conducción del general EP Carlos Bergamino Cruz, fue el encargado de llevar a cabo la tarea de redactar un primer texto. Sin embargo, el proceso fue abruptamente suspendido en setiembre de ese mismo año debido a la crisis política interna generada por la renuncia al cargo de Fujimori –poco tiempo después de haber iniciado un controvertido ter- cer mandato presidencial en medio de una gran polarización política de la sociedad peruana. Con el fin de continuar el trabajo inconcluso, el gobierno de transición del presidente Valentín Paniagua creó una comisión especial encabezada por el nuevo ministro de Defensa, general de brigada EP Walter Ledesma Rebaza, a la que se incorporó un nuevo equipo de profesionales com- puesto por civiles y militares. Un mes antes de la transferencia de mando al nuevo presidente electo en junio de 2001, esta comisión presentó un documento preliminar de Libro Blanco. Posteriormente, en noviembre del mismo año, el ministro de Defensa de la administración Toledo, Ing. David Waisman, primer civil en ocupar este cargo, retomó la labor que lamentablemente se volvió a ver interrumpida en enero de 2002 al pro- ducirse un cambio al frente de la cartera de defensa. Finalmente, el nue- vo ministro, Aurelio Loret de Mola, también civil, reinició el proceso de elaboración del Libro Blanco utilizando como base la novena política de Estado contenida en el Acuerdo Nacional aprobado el 22 de julio de 49 Manuel Mindreau Montero 2002.4 Esta política, que hace referencia explícita a la seguridad nacio- nal, establece: «un compromiso para mantener una política de seguridad nacional que garantice la independencia, soberanía, integridad territorial y la salva- guarda de los intereses nacionales. (…) esta tarea involucra a la socie- dad en su conjunto, a los organismos de conducción del Estado y, en especial, a las Fuerzas Armadas, en el marco de la Constitución y las leyes. En tal sentido, nos comprometemos a prevenir y afrontar cual- quier amenaza externa o interna que ponga en peligro la paz social, la seguridad integral y el bienestar general. Con este objetivo, el Estado: (a) fomentará la participación activa de toda la sociedad en su conjun- to en el logro de objetivos de la política de seguridad nacional; (b) garantizará la plena operatividad de las Fuerzas Armadas orientadas a la disuasión, defensa y prevención de conflictos, así como al manteni- miento de la paz; (c) impulsará la enseñanza de los conceptos básicos de la seguridad nacional en todos los niveles del sistema educativo nacional; (d) fomentará la participación activa en la protección de la Antártida, el medio ambiente, el desarrollo de la Amazonía y la inte- gración nacional; y (e) mantendrá una estrecha coordinación entre el Sistema de Defensa Nacional y la política exterior para la definición y defensa de los intereses permanentes del Estado» (Acuerdo Nacional, 22 de julio de 2002). En este contexto, y siguiendo las directrices contenidas en el Acuerdo Nacional, el Ministerio de Defensa del Perú hizo público un proyecto de Libro Blanco a fines de 2002, el cual se encuentra abierto a las opiniones de los distintos sectores de la sociedad peruana.5 Cabe seña- 4. El Acuerdo Nacional es un foro convocado por el Presidente Alejandro Toledo en el que se reúnen los principales líderes de partidos políticos, organizaciones sociales e instituciones religiosas del Perú con el fin de establecer políticas de Estado que aseguren la gobernabilidad del país y sirvan de base para la transición y consolidación de la democracia, la afirmación de la identidad nacional y el diseño de una visión compartida de país a futuro. Las ocho sesiones plenarias del Foro del Acuerdo Nacional conclu- yeron con la determinación de veintinueve políticas de Estado agrupadas en cuatro ámbitos: democracia y estado de derecho; equidad y justicia social; competitividad del país; y Estado eficiente, transparente y descentralizado. 5. Cfr. http://www.mindef.gob.pe/ o http://www.idepe.org/frame.htm 50 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú lar que, entre las principales amenazas a la seguridad nacional del Perú, el Libro Blanco identifica las siguientes6 (el orden en que se seña- lan no indica prioridad): 1. La presencia en el territorio nacional de remanentes de organizacio- nes subversivas que pretenden desestabilizar al Estado a través del terrorismo y el sabotaje. 2. El tráfico ilícito de drogas coludido con el terrorismo. 3. Las que atentan contra la conservación del medio ambiente. 4. Las producidas por fenómenos naturales o derivados de la negligen- cia humana. 5. La delincuencia común organizada. 6. La corrupción generalizada. 7. Las derivadas de pruebas nucleares o satelitales artificiales. 8. Las que tienen su motivación en la pobreza, las desigualdades socia- les y otras condiciones que propician desbordes populares. 9. Aquellas que pudieran generarse como consecuencia de la oposición de intereses con otros países. Evidentemente, la gran mayoría de «amenazas» a la seguridad nacional listadas anteriormente son susceptibles de integrar una agenda compar- tida con otros Estados. Debe destacarse, asimismo, la importancia implí- cita atribuida a la adopción de esquemas de desarrollo económico com- patibles con la superación de la situación de pobreza que vive el país. En este sentido, la política económica, en general, y la política comercial, en particular, revisten especial importancia para la seguridad nacional. De allí la relevancia de las vinculaciones con otros países y bloques comerciales para el logro de este objetivo. Por otro lado, se muestra especial preocupación en la armonización de intereses con otros Estados con el fin de evitar situaciones conflictivas. De este modo, el proyecto de Libro Blanco peruano deja abierta la posibilidad de promover activa- mente la integración regional y sub-regional. Por otro lado, como se señaló anteriormente, si bien no hay una referencia concreta a la inte- 6. Libro Blanco, capítulo IV, pág. 17. 51 Manuel Mindreau Montero gración como política de Estado, se afirma que el Perú «promueve la integración económica, social y cultural de los pueblos de América Lati- na con miras a crear una comunidad latinoamericana de naciones»7 El Libro Blanco peruano también hace referencia explícita a la posición geográfica privilegiada del Perú en América del Sur. En este sentido, se plantean objetivos económicos dirigidos a convertir al Perú en un «eje integrador» tanto del Asia-Pacífico con Sudamérica como de la CAN con el Mercosur. No obstante, se advierte la potencialidad de conflictos de interés con otros Estados en el proceso de determinación de las rutas y el trazado de los corredores viales intercontinentales y la ubicación de los puertos de acceso a los mercados sudamericanos en el litoral del Océano Pacífico. De allí que se plantee la necesidad de «no anular la evaluación de los riesgos de las amenazas tradicionales» –defensa territorial y con- flictos interestatales, esencialmente. Ante esta situación, se recomienda «potenciar los mecanismos de protección y de concertación hemisféricos para situaciones de crisis, así como alcanzar un elevado nivel de integra- ción político-económica y un equilibrio estratégico militar con capaci- dad disuasiva simétrica o asimétrica con los países de la sub-región».8 En suma, se enfatiza la explotación de las ventajas comparativas deriva- das de la posición geográfica natural del Perú, pero no se delinean polí- ticas específicas en cuanto a la vinculación con los países vecinos para aprovechar dichas ventajas. Evidentemente, una de las formas de asegurar los intereses nacionales tal como están definidos en esta sección del Libro Blanco podría ser me- diante la suscripción de acuerdos de integración sub-regional o el esta- blecimiento de alianzas estratégicas –como la que se ha planteado crear con Brasil recientemente– donde, de manera transparente, se definan mecanismos de cooperación aceptables para todos los Estados compro- metidos, que guarden, además, relación con sus respectivos intereses nacionales. El Libro Blanco concluye, asimismo, que el ámbito de la política exterior del Perú debe ser «su entorno geográfico inmediato», 7. Libro Blanco, capítulo III, pág. 1. 8. Libro Blanco, capítulo II, pág. 14. 52 Seguridad e integración sub-regional andino-brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú así como «el estrechamiento de las relaciones con los países vecinos mediante el fortalecimiento del diálogo político bilateral, la consolida- ción de programas de integración fronteriza, el fomento de las medidas para incrementar la confianza mutua y el desarrollo de propuestas de integración y complementación económica».9 Sobre la base de las consideraciones formuladas anteriormente, se ha promovido un debate nacional con el fin de conceder mayor legitimidad a las conclusiones incluidas en el proyecto de Libro Blanco. En este sentido, se han llevado a cabo una serie de seminarios para recoger recomendaciones sobre su contenido. No obstante, a pesar de las mesas redondas y coloquios llevados a cabo en Lima y provincias –organiza- dos por el Instituto de Estudios Políticos y Estratégicos (IDEPE) en coor- dinación con la Defensoría del Pueblo y las regiones militares– puede afirmarse que, en términos generales, existe un gran desconocimi