“INCENTIVOS ECONÓMICOS: ¿CÓMO CONTRIBUYEN CON EL ACCESO A AGUA SEGURA EN EL ÁMBITO RURAL?” Trabajo de Investigación presentado para optar al Grado Académico de Magíster en Gestión Pública Presentado por Sra. Claudia Luccia León Aguilar Sra. Joselyne Marjorie Lora Meza Sr. Juan Carlos Mendo Goñi Asesor: Profesor Flavio Ausejo 2019 Dedicatorias A Magda y Eduardo, mis padres, por ser mi inspiración en cada proyecto que emprendo. Y a toda mi familia, especialmente a Gael, como muestra de que los problemas son una oportunidad de aprendizaje. Claudia León A mi ángel, Miriam, quien guía cada uno de mis pasos. A mi padre, Willy, por su apoyo incondicional. Y a Wilfredo, quien me motiva a seguir esforzándome. Joselyne Lora A mis padres, Sylvia y Juan, por su infinito amor y apoyo durante todas las etapas de mi vida. A mis hermanos y sobrina, por ser una fuente inagotable de alegría. A Evelyn, mi compañera de vida, por ser mi mejor amiga, cómplice y confidente. Juan Carlos Mendo Agradecimientos Agradecemos a nuestro asesor, Flavio Ausejo, por su compromiso y valiosa orientación durante la formulación del presente trabajo; asimismo, a todos los profesionales que nos concedieron una entrevista, por sus importantes aportes. iv Resumen ejecutivo El presente trabajo de investigación se da en un contexto en que el acceso a agua segura es una prioridad. Ello se refleja, a nivel mundial, en los Objetivos de Desarrollo Sostenible, siendo el número 6 garantizar la disponibilidad de agua y su gestión sostenible y el saneamiento para todos, y en el Perú, en la Política Nacional de Saneamiento y el Plan Nacional de Saneamiento aprobados por los Decretos Supremos N°s 007-2017-VIVIENDA y 018-2017-VIVIENDA, respectivamente. Para el cumplimiento de las metas trazadas si bien se requiere realizar inversiones en infraestructura que permitan cerrar la brecha de acceso tanto al servicio de agua potable como alcantarillado, también resulta necesario darle sostenibilidad a la prestación de dichos servicios a través de una adecuada gestión. Para ello, se requiere que tanto los prestadores como las entidades con competencias desarrollen sus capacidades para el ejercicio de sus funciones. Un caso particular es la condición del servicio de agua potable en el ámbito rural, en el cual, si bien la cobertura del servicio supera el 70%, el porcentaje de hogares con agua segura (principal indicador de calidad del servicio) ha oscilado entre 1% y 2% entre 2012 y 2017. Frente a dicha situación, en el año 2015 inicia la participación del Programa Nacional de Saneamiento Rural (PNSR) del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) en el Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal (PI), a través del cual los Gobiernos locales acceden a recursos adicionales como resultado del cumplimiento de actividades planteadas por el sector, que para este caso estuvieron enfocadas en fortalecer las áreas técnicas municipales (ATM), dependencias municipales encargadas de realizar las acciones de capacitación, asistencia técnica, supervisión y fiscalización a los prestadores del servicio, que en su gran mayoría son organizaciones comunales (OC) compuestas por los pobladores de la zona. A pesar de este esfuerzo, no se ha podido evidenciar mejoras en el nivel de acceso a agua segura en el ámbito rural. Por lo expuesto, a través del presente trabajo se efectuó un análisis del PI a fin de determinar por qué su implementación no ha contribuido con el incremento del acceso a agua segura. Para ello, se examinaron aspectos como la clasificación municipal, el diseño de las metas, los criterios de asignación y uso de los recursos transferidos durante el periodo 2015-2017, labor que ha permitido advertir la ausencia de alineación entre algunos aspectos del diseño del PI y el objetivo de mejorar v el acceso a agua segura, así como la falta de desarrollo de capacidades estatales en los Gobiernos locales. Esto nos ha permitido presentar recomendaciones que comprenden: i) una clasificación de municipalidades para el desarrollo de asistencia técnica con criterios de priorización y focalización, ii) una nueva metodología para la asignación de recursos, y iii) la implementación de un sistema de monitoreo y seguimiento del gasto, para velar por que el uso de los recursos responda al objetivo de la política pública. vi Índice Índice de tablas……. ...................................................................................................... viii Índice de gráficos ............................................................................................................. ix Índice de anexos… ............................................................................................................ x Capítulo I. Introducción ................................................................................................... 1 1. Planteamiento del problema ........................................................................................... 1 2. Pregunta de investigación .............................................................................................. 2 3. Objetivo de la investigación ........................................................................................... 2 4. Hipótesis ……………… ................................................................................................ 2 5. Justificación de la investigación .................................................................................... 3 Capítulo II. Metodología .................................................................................................. 4 1. Tipo de investigación ..................................................................................................... 4 2. Métodos de investigación y técnicas de análisis de información ................................... 4 Capítulo III. Marco teórico .............................................................................................. 5 1. Gestión y presupuesto por resultados ............................................................................. 5 1.1 Gestión por resultados .................................................................................................... 5 1.2 Presupuesto por resultados ............................................................................................. 6 1.3 Descentralización ........................................................................................................... 8 1.3.1 Gobierno local........................................................................................................... 8 1.3.2 Descentralización fiscal ............................................................................................ 9 1.4 Capacidad estatal ......................................................................................................... 12 1.5 Incentivos a la gestión .................................................................................................. 14 1.5.1 Incentivos no económicos a la gestión.................................................................... 15 1.5.2 Incentivos económicos a la gestión......................................................................... 15 Capítulo IV. Experiencias nacionales de incentivos económicos y no económicos.... 17 1. El apoyo presupuestario (AP) ...................................................................................... 17 2. El Fondo de Estímulo al Desempeño y Logro de Resultados Sociales ........................ 19 3. Los compromisos de desempeño (CdD) ...................................................................... 20 4. Sello Municipal ............................................................................................................ 22 5. Síntesis de la experiencia revisada ............................................................................... 23 vii Capítulo V. El Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal (PI) y Saneamiento Rural........................................................................... 25 1. El Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal (PI) ......................... 25 2. Servicios de saneamiento en el ámbito rural ................................................................ 27 2.1 De las competencias y funciones ................................................................................. 28 2.2 De la prestación de los servicios de saneamiento en el ámbito rural ........................... 29 2.3 El Programa Presupuestal 0083: Programa Nacional de Saneamiento Rural .............. 31 3. Evaluación del Programa de Incentivos: periodo 2015-2017 ...................................... 33 3.1 Diseño de metas ........................................................................................................... 33 3.1.1 Clasificación de municipalidades 2019 .................................................................. 37 3.2 Asignación de recursos en el marco del PI .................................................................. 38 3.3 Uso de los recursos transferidos................................................................................... 40 4. El PI y el objetivo de la política pública ...................................................................... 45 Capítulo VI. Propuestas de mejora ............................................................................... 49 1. Asistencia técnica según capacidades .......................................................................... 49 2. De la asignación de recursos para saneamiento rural ................................................... 51 3. Monitoreo del uso de recursos ..................................................................................... 52 Conclusiones y recomendaciones ................................................................................... 53 1. Conclusiones…………….. .......................................................................................... 53 2. Recomendaciones ........................................................................................................ 53 Bibliografía …………….. ................................................................................................ 55 Anexos……………………………… .............................................................................. 63 Notas biográficas………………………………………… ............................................. 72 viii Índice de tablas Tabla 1. Nivel de cobertura de hogares con acceso a agua segura .............................. 1 Tabla 2. Clasificación de municipalidades 2015-2018 .............................................. 25 Tabla 3. Principales funciones de los actores del PI .................................................. 27 Tabla 4. Clasificación de municipalidades 2019 ....................................................... 37 Tabla 5. Distribución de municipios rurales con la nueva clasificación municipal ......... 38 Tabla 6. Promedios de transferencias de recursos por tipo de municipalidad 2015-2017 .................................................................................................... 40 Tabla 7. Ejecución de recursos del PI 2016-2018 ..................................................... 41 ix Índice de gráficos Gráfico 1. Transferencias de recursos PI y nivel de acceso a agua segura 2015-2017, por departamento ........................................................................................... 2 Gráfico 2. Modelo conceptual para la gestión por resultados ......................................... 5 Gráfico 3. Pilares del ciclo de gestión ............................................................................ 6 Gráfico 4. Etapas del Programa de Incentivos .............................................................. 26 Gráfico 5. Diseño institucional del sector saneamiento rural ....................................... 28 Gráfico 6. Productos y actividades del Programa Presupuestal 0083 ........................... 32 Gráfico 7. Metas del Programa de Incentivos 2015-2017 ............................................ 35 Gráfico 8. Comparativo de supervisiones entre municipios que participaron del PI 2015-2017 .................................................................................................... 36 Gráfico 9. Metodología de distribución del FONCOMÚN .......................................... 39 Gráfico 10. Uso de recursos del PI en actividades del PP 0083 y OC que realizan la cloración del agua .................................................................................... 42 Gráfico 11. Gobiernos locales: financiamiento de actividades del PP 0083 .................. 44 Gráfico 12. Financiamiento del presupuesto de los Gobiernos locales .......................... 45 Gráfico 13. El Programa de Incentivos y las capacidades estatales de los municipios ....... 47 Gráfico 14. Modalidades de contratación de personal en los municipios distritales del ámbito rural 2017 ................................................................................... 50 Gráfico 15. Municipios rurales con necesidades de asistencia técnica sobre el PI ......... 50 x Índice de anexos Anexo 1. Entrevistas ................................................................................................... 64 Anexo 2. Indicadores vinculados a la gestión de servicios de agua y saneamiento considerados en el Sello Municipal ............................................................. 68 Anexo 3. Relación de metas y actividades 2015-2018 de las municipalidades con 500 o más viviendas urbanas .............................................................................. 69 Anexo 4. Relación de las metas 2015-2018 de las municipalidades con menos de 500 viviendas urbanas ........................................................................................ 70 Anexo 5. Cumplimiento de metas del PI y recursos transferidos por departamento 2015-2017 .................................................................................................... 71 Capítulo I. Introducción 1. Planteamiento del problema En los últimos años, como resultado de las inversiones ejecutadas por las distintas instancias de Gobierno, la cobertura del servicio de agua potable en el ámbito rural se ha incrementado notablemente (de 40,6% en 2012 a 72,2% en 2017), lo cual no se puede decir respecto al nivel acceso a agua segura –entiéndase por agua segura a aquella en la cual la presencia de cloro residual libre sea mayor o igual a 0,5 mg/L–, que se encuentra entre 1% y 2% en el ámbito rural1, tal como se muestra en la tabla 1, lo cual representa un panorama desalentador, puesto que el consumo de agua no segura es un factor que se traduce en enfermedades diarreicas agudas (EDA), las cuales repercuten sobre la desnutrición infantil y son una causa importante de mortalidad en la niñez2. Tabla 1. Nivel de cobertura de hogares con acceso a agua segura 2013 2014 2015 2016 2017 Cobertura de Hogares con Agua Segura 1,68 1,44 1,19 2,2 1,7 Fuente: INEI – ENAPRES 2013, 2014, 2015, 2016 y 2017. El acceso a agua segura es una de las prioridades más urgentes en nuestro país, siendo uno de los motivos por los cuales el gobierno decidió en el año 2014, a través del Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal (PI) a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), otorgar recursos a los Gobiernos locales por el cumplimiento de actividades asociadas a un mayor acceso a agua segura, a través de la institucionalización y fortalecimiento de las áreas técnicas municipales (ATM), dependencias encargadas de la capacitación, asistencia técnica, supervisión y fiscalización a los prestadores del servicio, que en su gran mayoría son organizaciones comunales (OC) constituidas por los propios pobladores de la zona. Al respecto, como resultado de su aplicación, por las actividades cumplidas desde el año 2015 hasta el 2017 se ha repartido S/ 148.695.239,20 en lo que respecta a las metas propuestas por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) a través del Programa Nacional de Saneamiento Rural (PNSR), sin que se haya evidenciado mejoras en el nivel de acceso a agua segura. En el Gráfico 1 se puede apreciar, a nivel de departamento, cómo ha variado el nivel de acceso a 1 Encuesta Nacional de Programas Presupuestales – ENAPRES. 2 INEI (2018). Perú: Formas de acceso al agua y saneamiento básico. 2 agua segura a medida que se recibían los recursos del PI, para el periodo 20153-20174, lo cual evidencia que en muchos casos el indicador incluso ha bajado. Gráfico 1. Transferencias de recursos PI y nivel de acceso a agua segura 2015-2017, por departamento Fuente: MEF (2019), ENAPRES (INEI 2016, 2017, 2018). Elaboración propia 2019. Por lo expuesto, el problema identificado se plantea como sigue: Bajo nivel de acceso a agua segura en las localidades rurales que reciben recursos del PI. 2. Pregunta de investigación ¿Por qué los Gobiernos locales que reciben recursos del PI no han contribuido a incrementar el acceso a agua segura en el ámbito rural durante el periodo 2015-2017? 3. Objetivo de la investigación Examinar por qué el PI no ha contribuido con incrementar el acceso a agua segura en el ámbito rural, a fin de extraer conclusiones y formular recomendaciones. 4. Hipótesis La hipótesis de la presente investigación es que algunos aspectos del diseño del PI no están asociados a mejorar el nivel de acceso a agua segura en el ámbito rural. 3 Año en que se empezaron a ejecutar actividades vinculadas con saneamiento rural en el PI. 4 Último año de análisis de la información de ENAPRES (INEI 2018). 0.0% 2.0% 4.0% 6.0% 8.0% 10.0% 12.0% 14.0% 16.0% 0.0 2,000,000.0 4,000,000.0 6,000,000.0 8,000,000.0 10,000,000.0 12,000,000.0 14,000,000.0 16,000,000.0 18,000,000.0 20,000,000.0 Transferencia PI Agua segura 2017 Agua segura 2015 3 5. Justificación de la investigación El PI, en su calidad de herramienta del presupuesto por resultados (PpR) tiene entre sus objetivos promover mejoras en la calidad de la prestación de los servicios públicos en el país, para lo cual incentivan a las municipalidades a contribuir con estos fines mediante la mejora continua y sostenible de los servicios que brindan. Por lo tanto, dado el bajo nivel de acceso a agua segura en el ámbito rural, resulta necesario definir las razones por las cuales el PI no ha contribuido con el objetivo que justificó su intervención. Asimismo, hemos podido constatar la poca presencia de trabajos de investigación orientados a analizar el PI respecto al sector de saneamiento rural. 4 Capítulo II. Metodología 1. Tipo de investigación La presente investigación es de tipo cualitativo, considerando que se enfoca en describir, procesar e interpretar aspectos sobre el estado actual del nivel de acceso a agua segura en el ámbito rural, así como del diseño actual del PI. Además, utilizando los resultados del mencionado análisis, se plantean conclusiones y recomendaciones, las cuales, mediante un proceso inductivo, podrían ser aplicadas a otros sectores comprendidos en el ámbito del PI, así como a otros programas de incentivos. Asimismo, cabe precisar que este tipo de investigación tiene como una de sus principales características la flexibilidad, es decir, que durante su ejecución se identificaron factores de importancia que no habían sido considerados en la fase inicial de la investigación, lo que permitió profundizar el conocimiento del objeto de estudio. De la misma forma, esto permitió que se dé una interacción entre los procesos de recolección y análisis de datos, haciendo la investigación más dinámica y adaptable al momento de realizar las conclusiones. 2. Métodos de investigación y técnicas de análisis de información • Recolección de datos: Se han obtenido datos con la finalidad de analizarlos y comprenderlos. Durante el presente proceso, se ha recurrido a la Encuesta Nacional de Programas Presupuestales – ENAPRES del INEI, el “Diagnóstico sobre abastecimiento de agua y saneamiento en el ámbito rural” llevado a cabo por el MVCS y la Consulta Amigable del MEF, así como diversos estudios y publicaciones. Por otra parte, para la mejor comprensión del objeto de estudio, se ha recurrido a entrevistas con expertos en la materia. Estas entrevistas se caracterizaron por ser no estructuradas, también conocidas como entrevistas abiertas, para las cuales se elaboró una guía general, a partir de la cual, los entrevistados tuvieron la flexibilidad para absolver, en base a su experiencia, los temas previstos en la guía. • Análisis de datos: Que permite organizar y esquematizar grandes bases de datos como la ENAPRES; los datos respecto a la ejecución del gasto, obtenidos de la Consulta Amigable del MEF. Para procesar la data, a fin de extraer la información relevante para la presente investigación, se utilizó el programa Microsoft Excel y el programa IBM SPSS Statistics. 5 Capítulo III. Marco teórico 1. Gestión y presupuesto por resultados 1.1 Gestión por resultados La Mesa Redonda de Resultados en Marrakech en el 2004 definió la gestión por resultados como «una estrategia de gestión centrada en la efectividad del desarrollo y en las mejoras sostenibles en los resultados del país. Proporciona un marco coherente para la eficacia del desarrollo en la cual la información del desempeño se usa para mejorar la toma de decisiones, e incluye herramientas prácticas para la planificación estratégica, la programación y ejecución presupuestaria, la gestión de riesgos y la evaluación de los resultados» (Díaz 2012: 6-13). García López y García Moreno (2010), tomando como referencia el documento “Modelo Abierto de Gestión para Resultados en el Sector Público”, elaborado conjuntamente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) (BID y CLAD 2007), desarrollaron un modelo conceptual para la GpR aplicable a la región, que integra los componentes del ciclo de gestión pública necesarios para obtener resultados, distinguiendo cuatro áreas principales: i) planificación, ii) presupuesto y financiamiento, iii) diseño y ejecución de programas y proyectos y iv) monitoreo y evaluación, las cuales deben ser un sistema coherentemente articulado, tal como se muestra en el gráfico 2. Gráfico 2. Modelo conceptual para la gestión por resultados Fuente: García López y García Moreno (2010), sobre la base de BID y CLAD (2007). 6 En línea con lo anterior, el Programa para la Implementación del Pilar Externo del Plan de Acción a Mediano Plazo para la Efectividad en el Desarrollo (Prodev)5 diseñó el Sistema de Evaluación Prodev (SEP), con el propósito de analizar la capacidad institucional de los países de la región para implementar una gestión pública basada en resultados. Esto es importante, puesto que el SEP divide al ciclo de gestión en cinco pilares, los cuales son indispensables para que el proceso de creación de valor público esté orientado a lograr resultados. Los indicados pilares se presentan en el gráfico 3. Gráfico 3. Pilares del ciclo de gestión Fuente: García López y García Moreno (2010). Por lo expuesto, entendemos a la GpR como una estrategia de gestión, cuyos elementos o pilares deben funcionar articuladamente y orientados a resultados, para que el impacto de la intervención pueda ser percibido y ser susceptible de medición. Por lo tanto, el presupuesto por resultados (PpR) no debe ser visto como una iniciativa aislada, sino como parte de un conjunto de reformas más amplias, que implica pensar en la GpR en donde el PpR es un componente primordial (Díaz 2012). 1.2 Presupuesto por resultados Visto lo anterior, y en concordancia con lo expuesto por Robinson y Last (2009), el presupuesto por resultados (PpR) tiene como objetivo mejorar la eficacia y eficiencia del gasto público mediante la vinculación del financiamiento de las entidades del sector público a los resultados que obtienen, con el uso sistemático de información sobre rendimiento. En ese sentido, luego de un análisis de la literatura internacional sobre el tema, Díaz (2012) indica que hay una serie de modelos de PpR que utilizan diferentes mecanismos para vincular el financiamiento a resultados. Algunos tienen características muy sofisticadas y requieren apoyo de complejos sistemas de gestión pública, mientras que otros se centran más en los fundamentos. 5 Programa del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) creado en 2005 con la finalidad de fortalecer la capacidad de Gestión para Resultados en el Desarrollo (GpRD) de los países miembros prestatarios del BID. 7 En nuestro país, según lo expuesto por Díaz (2012), el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) ha adoptado una estrategia intensiva de implantación del presupuesto por resultados en todo el gasto público, al establecer tres categorías para la programación del presupuesto público, i) la categoría Programa Presupuestal por Resultados (PPR), que comprende las intervenciones que proveen un conjunto de productos, mediante el desarrollo de actividades integradas y articuladas que atacan las principales causas de un problema específico o necesidad insatisfecha de la población, ii) la categoría Acciones Centrales (AC), que comprende a las actividades transversales y comunes a toda la gestión y administración, y iii) la categoría Asignación Presupuestal que no resulta en Productos (APNOP), que comprende asignaciones a entidades o agencias en las cuales no se realiza el proceso productivo, sino que administra recursos para luego transferirlos a otras agencias para el financiamiento de los programas presupuestales. Para su aplicación en nuestro país, el MEF ha implementado cuatro instrumentos del PpR6, los cuales son: a) Programa Presupuestal (PP), definido como una unidad de programación de acciones de las entidades públicas, las que integradas y articuladas se orientan a proveer productos para lograr un resultado específico a favor de la población y así contribuir al logro de un resultado final asociado con un objetivo de política pública. Este instrumento es especialmente importante porque permite evaluar el gasto público bajo una lógica causal, la cual es establecida entre los productos ofrecidos a la población objetivo y sus resultados en esta, expresados en términos de indicadores, los cuales deben ser medibles. b) Seguimiento de los programas presupuestales, que corresponde al continuo proceso de recolección y análisis de información, que da cuenta en qué medida un programa presupuestal está logrando sus resultados. Este seguimiento permite, además de lo ya expuesto, conocer en qué se gasta, el avance del cierre de brechas, promover la transparencia frente a la población e identificar los problemas de gestión que dificulten el logro de resultados. c) Evaluaciones independientes, que consisten en el análisis sistemático y objetivo del diseño, gestión, desempeño, resultados e impactos de una intervención pública, proyecto, programa o política en curso o concluida, con el objetivo de proporcionar información confiable y útil en el proceso de toma de decisiones presupuestales y de gestión. Estas evaluaciones permiten generar aprendizajes, alimentar las decisiones de asignación de recursos públicos y fomentar la transparencia. d) Incentivos a la gestión, que promueven la aceleración hacia el logro de resultados, al vincular directamente los recursos asignados con mejoras en gestión específicas. Estos incentivos, que serán 6 Información extraída de la web del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Disponible en: https://www.mef.gob.pe/es/presupuesto-por-resultados/ique-es-ppr https://www.mef.gob.pe/es/presupuesto-por-resultados/ique-es-ppr 8 desarrollados en mayor profundidad más adelante, son de vital importancia, ya que promueven en las entidades públicas un mayor esfuerzo a favor del logro de objetivos y resultados esperados. El PI es uno de los incentivos que se han implementado en el marco de este instrumento. 1.3 Descentralización Conforme al artículo 14 de la Ley N° 27783 7 , Ley de Bases de la Descentralización, las competencias de los niveles de gobierno, se rigen por la Constitución y por la citada ley. Asimismo, la asignación y transferencia de competencias a los Gobiernos regionales y locales se efectúa gradualmente según los siguientes criterios: i) Criterio de subsidiaridad: el gobierno más cercano a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función; ii) Criterio de selectividad y proporcionalidad: la transferencia de competencias tomará en cuenta la capacidad de gestión efectiva, que será determinada por un procedimiento con criterios técnicos y objetivos. Será gradual y progresiva; iii) Criterio de provisión: toda transferencia o delegación de competencias deberá ser necesariamente acompañada de los recursos financieros, técnicos, materiales y humanos directamente vinculados a los servicios transferidos; y, iv) Criterio de concurrencia: en el ejercicio de las competencias compartidas cada nivel de gobierno debe actuar de manera oportuna y eficiente, cumpliendo a cabalidad las acciones que le corresponden y respetando el campo de atribuciones propio de los demás. Según Repetto8 (2004: 5), «la descentralización de los servicios educativos y sanitarios -y otros fondos sociales- hacia un plano subnacional, e incluso local, tiene como tarea primordial su articulación con la descentralización política, administrativa y fiscal. Además, que hay que enfrentar la continua falta de capacidad que agobia a las provincias, estados o departamentos, y más aún a los municipios y comunas. En esa forma, la recepción de servicios sociales complejos, como los mencionados por parte de estas jurisdicciones, no debe conducir a malos desempeños que inducirían mayores desigualdades regionales a las ya existentes. Hoy ya ha quedado claro que no puede haber descentralización exitosa en el campo social si no se redefine el papel que desempeña el Estado, así como el tipo de capacidades administrativas y políticas que deben tener todos los niveles de Gobierno para asegurar niveles mínimos de calidad de los servicios». 1.3.1 Gobierno local Según Castañeda (2012: 24): «El nivel local, desarrolla su acción de representante del Estado en las circunscripciones territoriales provinciales y distritales, considerando también a los centros 7 Publicada el 20 de julio del 2002 en la separata de normas legales del diario oficial El Peruano. 8 https://publications.iadb.org/es/publicacion/14523/capacidad-estatal-requisito-para-el-mejoramiento-de-la-politica-so- cial-en-america 9 poblados (Art. 189° CPP); es así que las municipalidades provinciales y distritales como órganos del gobierno local, tienen la suficiente autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia, que se circunscribe principalmente a promover el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo9 (Arts. 194° y 195° CPP)». En esta línea, se define a estos Gobiernos subnacionales como entidades básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos de participación vecinal en los asuntos públicos que, en el marco de su autonomía política, administrativa y financiera, institucionalizan y gestionan los intereses de las colectividades, y que tienen como elementos esenciales: el territorio, la población y la organización. Dichas instancias tienen como finalidad representar al vecindario, promover la adecuada prestación de los servicios públicos locales y el desarrollo integral, sostenible y armónico de su circunscripción, alineado a la finalidad del proceso de descentralización en el Perú, de acuerdo con el criterio de subsidiaridad, por el cual el Gobierno más cercano a la población resulta ser el más idóneo para ejercer la función (Castañeda 2012). Asimismo, se señala que una de las variables que tiene varios pareceres por técnicos especializados en la materia de la municipalización se encuentra referida a la tipología, siendo que algunos emplean clasificaciones por factores demográficos, sociales, territoriales, entre otros. No obstante, es importante señalar que conforme a lo establecido en la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, la tipología general versa en diferenciar a las municipalidades en provinciales y distritales, reconociendo como un régimen especial a las municipalidades de frontera y a la municipalidad Metropolitana de Lima. Por otro lado, mención especial merecen las municipalidades de centros poblados, cuya jurisdicción la determina el respectivo consejo provincial, a propuesta del concejo distrital; asimismo, también se debe tener en cuenta a las denominadas municipalidades rurales (Castañeda 2012). 1.3.2 Descentralización fiscal Muñoz señala que «la teoría de la descentralización fiscal, también conocida como teoría del federalismo fiscal10, trata de la división lógica de las funciones del sector público y las finanzas entre los diferentes niveles de Gobierno. En este marco podríamos definir la descentralización fiscal como un sistema de asignación y distribución de los recursos financieros estatales entre los 9 http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/21E8722ADB0ABC5505257AFC0006F9CD/$FILE/Li- bro_Elementos_y_Consideraciones.pdf 10 Esta teoría fue inicialmente desarrollada por R. Musgrave en su obra The Theory of Public Finance (1959), y por W. Oates en su libro Fiscal Federalism (1972) (Nota a pie de la cita textual). 10 diferentes niveles de Gobierno, basado en criterios de estabilidad macroeconómica y de desarrollo territorial del país en su conjunto. Aunque la estabilidad macroeconómica es convencionalmente asignada como una responsabilidad del Gobierno Central, las investigaciones de años recientes indican que los países industrializados exigen un mayor reconocimiento de los niveles descentralizados de Gobierno, ya que estos pueden jugar un importante rol en la estabilización económica nacional. Sin embargo, esto aún no podría ser aplicable a los países en desarrollo, puesto que sus condiciones económicas son más precarias y están sujetos a severas fluctuaciones macroeconómicas, como ha ocurrido en México, Brasil y Argentina» (Muñoz 2013: 358-359). Asimismo, se señala que cuando se inició el actual proceso de descentralización, los recursos fiscales se encontraban muy centralizados, por lo que la mayoría estaban siendo administrados por los ministerios del Gobierno central y un porcentaje bastante inferior era administrado por las municipalidades. Al respecto, se establece como línea de base el presupuesto del año 2002 (de S/ 39 559 millones: S/ 35 772 millones, que representan el 90%, eran del Gobierno nacional, y para las municipalidades solo S/ 3 787 millones, lo cual representa el 10%). Así también, en el año 2003, la estructura presupuestaria del Estado varió significativamente con la aparición del Gobierno regional; sin embargo, estas instancias empezaron su gestión manejando un porcentaje considerable de recursos presupuestales, ya que al recibir los activos y pasivos de los CTAR, también asumieron para su administración los recursos presupuestales de las direcciones regionales sectoriales. Si bien para el Ministerio de Economía y Finanzas fue una transferencia sencilla, significó un inconveniente para desarrollar el proceso ordenado de descentralización fiscal (Muñoz 2013). Lo que ocurrió fue que, al dejar los presupuestos sectoriales bajo la administración de los Gobiernos regionales, la transferencia de responsabilidades que cada Gobierno regional debía recibir previa acreditación de capacidades de gestión no podría hacerse acompañada de los recursos que se requerían para ejercerlas, pues estos ya se encontraban bajo la administración regional. Así, el proceso se convirtió en un mero trámite administrativo de regularización y el incentivo para conformar regiones prácticamente desapareció (Muñoz 2013). Respecto al caso del Perú, el Gobierno Nacional sigue captando la mayor parte de los recursos financieros y ejecutando la mayor parte de los servicios públicos; no obstante, que en el año 2002 se creó el nivel de Gobierno regional, que redujo la participación del Gobierno Central del 90% a un 70%, aproximadamente. Siendo así, se puede afirmar que en el Perú los Gobiernos descentralizados tienen una gran dependencia financiera hacia el Gobierno Nacional, que se espera cambie al aplicar una real descentralización fiscal, la que permita mejorar la participación 11 de los Gobiernos regionales en la captación de los impuestos que les permitan financiar los servicios públicos para sus respectivas circunscripciones (Muñoz 2013). Como en todo proceso de descentralización fiscal, el que se inició en nuestro país tiene como principal objetivo fortalecer a las instancias subnacionales para una mejor prestación de los servicios al ciudadano. A efectos de atender este mandato, los gobiernos regionales y locales requerían de una serie de prerrequisitos, necesarios para asumir las funciones que acarrea un proceso de descentralización. Estos requisitos, según Loayza, Rigolini y Calvo-González (2011) son, entre otros, votantes bien informados, un estado de derecho, elecciones justas y competitivas, una administración local capaz, así como mecanismos efectivos de monitoreo y vigilancia. En línea con lo indicado, Bardhan (2002) afirma que para que un proceso de descentralización sea exitoso, este debe ser acompañado por un por serios intentos de cambiar la estructura de poder al interior de las comunidades, de tal forma que todos aquellos que no tenían voz en el proceso político de sus localidades ahora cuenten con esa oportunidad. En ese contexto, se han realizado estudios empíricos sobre la eficiencia del gasto en los Gobiernos locales de nuestro país, cuyas conclusiones son importantes para entender la situación en la cual nos encontramos y analizar si estas continúan vigentes. Por ejemplo, Herrera y Francke (2009) concluyen que, a nivel nacional, las municipalidades del país podrían ofrecer los mismos bienes y servicios locales con 57,6% menos recursos, siendo este indicador 49,3% para las municipalidades provinciales y 63,2% para las distritales. Así también, señalan que las transferencias como las del FONCOMUN o el Canon han tenido un impacto negativo en la eficiencia del gasto de las municipalidades, sobre todo en aquellas de áreas rurales o de baja densidad poblacional, lo cual atribuyen a un “efecto relajo o pereza fiscal”. En ese sentido, consideran que resulta indispensable la implementación de un sistema de evaluación ex post del gasto cuyos recursos provengan de transferencias del Gobierno central. Por su parte, Loayza, Rigolini y Calvo-González (2011) se centran en encontrar las causas de las extremadamente bajas tasas de ejecución presupuestal de los gobiernos locales que recibieron mayores ingresos producto del proceso de descentralización. En ese sentido, identifican cuatro categorías: El tamaño del presupuesto y su proceso de asignación, capacidad local, necesidades de la población y consideraciones de economía política. Del análisis realizado, concluyen que incrementar el presupuesto de las municipalidades sin soporte técnico ni desarrollo de capacidades no es una política adecuada, por lo que se necesita enlazar el tamaño del presupuesto 12 con la capacidad local, a través de la promoción de incentivos para la contratación de mejores gestores públicos, coordinación con otras municipalidades para emprender proyectos, entre otros. Asimismo, Alvarado, Rivera, Porras y Vigil (2003) analizan el sistema de transferencias intergubernamentales, para determinar el impacto que han tenido en la gestión de ingresos y egresos por parte de los gobiernos locales en nuestro país. En este contexto, advierten de un “efecto sustitución”, el cual ocasiona que, a medida que se incrementa el monto de las transferencias, estas “desplazan” a los ingresos propios como los recursos que financian la mayor parte de las inversiones de los municipios, lo cual es perjudicial, porque evidencia la disminución del esfuerzo fiscal de las instancias subnacionales. Así también, analizan la composición de los ingresos municipales, haciendo hincapié en la poca presencia de recaudación por impuestos municipales en aquellas localidades pequeñas y rurales. 1.4 Capacidad estatal Al respecto, nos remitimos nuevamente a Repetto, quien señala que «una primera tarea fundamental es establecer la delimitación de qué se entiende por capacidad estatal» (Repetto 2004: 8). Este autor «entiende por “capacidad estatal” la aptitud de las instancias gubernamentales de plasmar a través de políticas públicas los máximos niveles posibles de valor social» (Repetto 2004: 8), señalando que sin duda, es un concepto muy general y deja abiertos flancos conceptuales. Por otro lado, las capacidades del Estado, «según Sckopol11 se definen como el logro de objetivos (…) las habilidades de brindar a la sociedad bienes públicos. En este entender se evidencia que las capacidades estatales son la relación entre el Estado y la administración pública (Mazzuca 2012)» (Caparó 2017: 8). «Según lo antes señalado resulta necesario estudiar las capacidades del Estado a partir de logros de la gestión pública, las cuales se deben de encontrar en función al enfoque de resultados de la política pública (Ausejo 2012)» (Caparó 2017: 10). Por lo antes dicho, y para efectos del presente trabajo de investigación, se entiende la capacidad estatal como aquella que permite al Estado brindar a la población bienes y servicios que maximicen los niveles de valor social, esto en función al enfoque de resultados de la política pública. Para ello, se aborda este concepto desde tres dimensiones: Fiscal, administrativa y política. 11 Theda Sckopol “El Estado regresa al primer plano. Estrategia de análisis en la investigación actual” (nota a pie de la cita textual). 13 a) Capacidad fiscal Cárdenas define «la dimensión “fiscal” de la capacidad estatal como la capacidad del Estado para recaudar ingresos de la población (incluida la habilidad para gravar los ingresos), que es indispensable para que el Estado pueda proporcionar bienes públicos o involucrarse en la redistribución entre los diferentes grupos de la sociedad» (Cárdenas 2015: 60). Asimismo, el autor afirma que la capacidad estatal fiscal en América Latina está atrofiada, como consecuencia del poder político-económico, lo cual se explica por el hecho que, cuando el grupo que toma las decisiones tiene muchos más ingresos y poder político que el resto de la población, existen menos incentivos para invertir en capacidad fiscal (Cárdenas 2015). b) Capacidad administrativa «La capacidad administrativa está relacionada a la gestión de los recursos humanos, lo cual engloba mantener cuadros burocráticos idóneos y expertos en la organización, así como también generar procesos de incentivos, promoción, ascenso, capacitación etc. (Rozas 2008). Todos generados con la finalidad de crear eficacia y eficiencia administrativa, con la finalidad de que el Estado pueda brindar bienes y servicios (Alonso 2007). Según las investigaciones de Echebarria sobre el desarrollo burocrático en América Latina existen tres grupos diferenciados, el primer grupo con un bajo desarrollo burocrático que presenta un sistema civil que no garantiza la retención de personal y no permita influir en el comportamiento de los funcionarios, el segundo grupo presenta sistemas de servicio civil medianamente conformados pero carecen de sistemas de méritos y gestión de mejora de capacidades, finalmente el tercer grupo presenta una gestión de recursos humanos institucionalizado» (Caparó 2017: 12). c) Capacidad política Esta capacidad se entiende como el poder de los gobernantes para definir las políticas públicas con lineamientos adecuados que permitan satisfacer las demandas de la población (según lo manifestado por Repetto en el 2004); esta capacidad se evidencia, para Rosas en el 2008, con la interacción de los actores principales, en la forma en la que estos negocian y participan de las políticas públicas (Caparó 2017). Asimismo, según las investigaciones de Martínez Nogueira, las capacidades políticas se relacionan con la formulación de políticas con sustento técnico y de gestión. En dicho aspecto, se señalan tres acciones importantes: capacidad de análisis para comprender los problemas de la realidad con miradas multidisciplinarias que sea capaz de identificar a los actores involucrados; 14 identificar las políticas que integren a los actores involucrados de esta; y, tomas de decisiones que relacionen a las instituciones con la sociedad (Caparó 2017). «Bajo este entender se puede definir que a un nivel macro se considera la normativa que rige las políticas públicas entendidas como planes estratégicos y leyes, mientras que a un nivel micro se toman en cuenta los mecanismos de coordinación entre poderes de estado nacionales y subnacionales (Lattuada y Nogueira 2011)» (Caparó 2017: 12). 1.5 Incentivos a la gestión El otorgamiento de incentivos, en sus distintas modalidades, se produce en el marco de una relación de agencia, la cual es definida como un “contrato” bajo el cual una o más personas (principal(es)) contratan a otra u otras (agente(s)) para que realicen determinadas labores a su nombre, lo cual también implica la delegación de autoridad para la toma de decisiones. En ese sentido, toda vez que ambas partes de este contrato actúan maximizando sus propios beneficios, existen buenas razones para pensar que el agente no siempre actuará estrictamente a favor de los intereses del principal (Jensen y Meckling 1976). Por lo tanto, a efectos de lograr sus objetivos, y asumiendo que las actividades por cumplir implican necesariamente una delegación de funciones, el principal define el otorgamiento de incentivos al agente, a fin de moldear su comportamiento y guiarlo hacia el cumplimiento de sus propias metas, sin que esto implique necesariamente desviarlo de las suyas. La aplicación de este cuerpo teórico ha sido extensa para el sector privado; sin embargo, cuando lo trasladamos al ámbito público su aplicación ha sido más bien limitada. En el sector público la dificultad radica en los objetivos que persigue, que son múltiples y difíciles de medir, a diferencia del sector privado, donde la maximización de beneficios monetarios rige su accionar (Espinoza y Huaita 2012). La estructuración e implementación de un programa de incentivos en el sector público es una tarea ardua en la que se debe hilar muy fino, puesto que no solo debe considerar la complejidad de su ámbito de aplicación, en el cual interactúan numerosos actores tanto internos como externos, sino también el contexto político en el cual tanto el principal como el agente desarrollan sus actividades cotidianas. En algunos países, la aplicación de incentivos ha tenido dificultades asociadas con débiles capacidades administrativas en el nivel central, lo cual, sumado a las presiones políticas en los agentes que restan el margen de acción del Estado para una posible aplicación de desincentivos como sanciones o reducción de presupuesto (UN Capital Development Fund – UNCDF 2010). 15 En el presente trabajo de investigación se analizará la teoría de incentivos no económicos y económicos a la gestión institucional, por lo que no se abordan los incentivos otorgados directamente a trabajadores de la entidad, bajo la figura de bonificaciones por productividad o similares. 1.5.1 Incentivos no económicos a la gestión Cuando hablamos de incentivos no económicos nos referimos a programas de reconocimiento, que apelan a factores no impulsados por un afán monetario, tales como la motivación y la vocación de servicio para hacer que tanto trabajadores como líderes políticos actúen de acuerdo con los objetivos del principal sin la necesidad de un desembolso directo en términos de presupuestos adicionales o bonos por desempeño. Es importante mencionar que estos incentivos deben ser diseñados con la intención de ser únicos y generar un verdadero impacto en la motivación de los participantes, lo cual puede incluir, por ejemplo, una ceremonia de reconocimiento en la que participen altos funcionarios de Gobierno, quienes entregarían distintivos a los ganadores. Lo importante es que el mecanismo no se convierta en una práctica rutinaria y de poco impacto (Silverman 2004) y que se reinvente para establecer un círculo virtuoso de motivación. Mientras el estudio de los incentivos económicos se ha dado mayormente en el ámbito de la economía, es importante considerar la literatura en psicología, que se enfoca en la dimensión cognitiva y emocional en la cual trabajan los incentivos no monetarios. La importancia de estos estudios radica en los beneficios esperados de la implementación de incentivos no monetarios, puesto que estos tienen por objetivo generar incrementos sustanciales en la productividad e innovación, además de lealtad a la institución y la identificación de talento, a cambio de una menor inversión de recursos (Watkins y Beschel 2010). 1.5.2 Incentivos económicos a la gestión Los programas de incentivos por desempeño (o Performance-Based Grant Systems), varían en su diseño de país a país, pero tienen una característica común que los define, que es promover un cambio positivo en algún aspecto del desempeño de los gobiernos locales. Así también, estos mecanismos buscan identificar espacios para el desarrollo de capacidades y la provisión de insumos para la implementación de sistemas de monitoreo y evaluación (UNCDF 2010). Los incentivos a la gestión en el Perú se implementan en el marco del PpR. En nuestro caso particular, el PI se configura como un instrumento encargado de alinear la persecución de 16 determinados objetivos por parte del Gobierno Central y los intereses particulares de los Gobiernos locales, en su calidad de principal y agente, respectivamente (Nicho 2015). A partir del análisis de la experiencia de incentivos monetarios en nuestro país, Espinoza y Huaita (2012) extraen cuatro lecciones principales: • El financiamiento es clave: Si este punto no se encuentra asegurado, el incentivo no es creíble, lo cual tendrá un efecto negativo en el cumplimiento de las actividades relacionadas. • Las metas derivadas de los objetivos deben ser claras: Se recomienda establecer un indicador/meta por objetivo, a fin de no generar problemas en la asignación de prioridades. • Las metas deben ser realistas: Estas no deben ser ni muy fáciles ni muy difíciles de cumplir, puesto que en ambos casos se presentarán problemas para definir un buen nivel de desempeño. • Criterios de evaluación discrecionales pueden desvirtuar la naturaleza del incentivo: Los criterios para definir el mecanismo de distribución o los montos de los incentivos deben ser objetivos, evitando al máximo la discrecionalidad en los criterios de evaluación. Las transferencias intergubernamentales realizadas en el marco de un proceso de descentralización fiscal deben no solo deben orientarse a financiar las competencias trasladadas hacia las instancias subnacionales, sino que también deben orientarse a introducir medidas para que sus ingresos propios se incrementen, a fin de no romper el vínculo existente entre los ingresos y la responsabilidad del gasto. Para ello, un mecanismo importante sería otorgar incentivos al esfuerzo fiscal, que premien a la gestión de la tributación municipal más allá de sus resultados numéricos (Alvarado, Rivera, Porras y Vigil 2003). Medidas como esta haría que los incentivos tengan un doble efecto, por un lado, financia el esfuerzo municipal para proveer mejores servicios públicos, y por otro lado los dota de mayores ingresos para que dichas mejoras sean sostenibles en el tiempo. 17 Capítulo IV. Experiencias nacionales de incentivos económicos y no económicos 1. El apoyo presupuestario (AP) Es una herramienta de transferencias monetarias condicionadas al cumplimiento de indicadores en diversos sectores, que organismos multilaterales de cooperación vienen implementando en países que cumplen con una serie de requisitos, tales como una política macroeconómica orientada a la estabilidad, una mejora en la gestión de la finanzas públicas y políticas públicas que incluyan articulación multisectorial y entre niveles de Gobierno (Gobierna Consultores 2016). En esa línea, la Unión Europea (2012) señala que el AP incorpora cuatro elementos principales: i) Una plataforma para el diálogo con el país socio, de acuerdo con la gobernanza del apoyo presupuestario que establezca la UE; ii) Apoyo financiero a las políticas públicas utilizando los sistemas del país, que se refiere al hecho que el único canal autorizado para el desembolso de recursos es a través de las cuentas del Gobierno, primero a través del Banco Central (en euros) y luego en la cuenta del Tesoro Público (por su equivalente en moneda nacional). A partir de este punto, la responsabilidad del manejo de los fondos recae en el país socio; iii) Evaluación del desempeño y resultados en materia de desarrollo, para lo cual se necesitan sistemas fiables para recolectar información y proveer estadísticas, monitorear avances, evaluar impactos, entre otros; iv) Desarrollo de capacidades, cuyas necesidades deben evaluarse sistemáticamente para promover instituciones eficientes y reforzar la capacidad del Gobierno para diseñar e implementar políticas y prestar servicios a los beneficiarios finales. En nuestro país, la implementación del AP se realiza mediante la suscripción de acuerdos específicos entre el MEF y entidades nacionales y regionales vinculadas, denominados Convenios de Apoyo Presupuestario (CAP). Los convenios buscan mejorar los resultados obtenidos por los Programas Presupuestales (PP), lo que convierte a los CAP en un instrumento del presupuesto por resultados (Gobierna Consultores 2016). En el marco de los CAP, el MEF transfiere recursos adicionales a las entidades públicas en tramos fijos y variables, estando el primer tipo de tramo orientado a la mejora de capacidades de gestión, y el segundo a la mejora de la cobertura de los productos de los programas presupuestales. A continuación, se mencionan cuatro experiencias de apoyo presupuestario, así como los resultados obtenidos por estos, sobre la base del análisis efectuado por Particip, Ecorys, ECDPM, Fiscus, Itad y OPM (2017): 18 EUROPAN (financiado por la Unión Europea) y SISFIN (financiado por la Cooperación Belga), apoyaron PP enfocados principalmente en la salud materno-neonatal, los cuales ya llevaban varios años operando antes de la implementación del AP, lo cual fue de gran ayuda, ya que, al contar con un PP consolidado, se determinaron de mejor manera los indicadores a cumplir por parte del Gobierno, así como su alineación con los objetivos de política, para que estos impacten directamente al resultado. Por otro lado, la operación EUROECOTRADE se enfocó en el proceso de promoción de productos ecológicos, que figuraba como una prioridad del Gobierno; sin embargo, en un inicio no constituía una estrategia sectorial en sí misma, lo que generó problemas para la determinación de metas e indicadores. Así también, el AP-ENLCD (Apoyo Presupuestario a la Estrategia Nacional de Lucha Contra las Drogas) se centró en frenar el avance del narcotráfico, producción y consumo de drogas en el país. Esta operación presentó algunos inconvenientes de implementación, debido principalmente a que los PP vinculados con su margen de acción estaban en proceso de consolidación. Al respecto se señala que, del análisis de indicadores e impacto realizado, el EUROPAN y SISFIN tuvieron un mejor resultado al ser operaciones más focalizadas en diversos niveles, por ejemplo: • Focalización territorial, porque seleccionaron solo algunos departamentos, que son los que tendrían mayor dificultad para cumplir las metas. • Focalización presupuestaria, porque se orientaron los recursos a los PP más relevante y los departamentos más necesitados. • Focalización en las actividades de productos clave de los PP, que, al plantearse íntimamente vinculadas sus indicadores, inciden directamente sobre los servicios prestados a los ciudadanos. • Focalización por quintiles de población, que ha permitido identificar aquellos quintiles más vulnerables, y que, por ende, requieren mayor atención. En general, los AP han tenido impactos positivos en los ámbitos en los cuales se han llevado a cabo; sin embargo, la magnitud de estos se encuentra estrechamente vinculada con el estado del proceso de consolidación de los respectivos PP. Por lo tanto, se desprende que un instrumento relacionado con PP con indicadores sólidos y que tenga objetivos focalizados y claros podrá tener mejores resultados. Así también, es importante destacar la importancia del uso de los recursos por parte del MEF, puesto que no solo se destinó a dotar de mayor presupuesto a las entidades que cumplían con los 19 términos de los convenios, sino que estos también fueron utilizados para fortalecer capacidades al interior del ministerio, por medio de la contratación de personal especializado para el fortalecimiento de los programas presupuestales y la gestión de las finanzas públicas. 2. El Fondo de Estímulo al Desempeño y Logro de Resultados Sociales El Fondo de Estímulo al Desempeño y Logro de Resultados Sociales (FED) es creado por la Octogésima Cuarta Disposición Complementaria Final de la Ley N° 30114, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2014 y se encuentra a cargo del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social - MIDIS. Tiene por objetivo12 impulsar el logro de los resultados establecidos en la política nacional de desarrollo e inclusión social a través de un mecanismo de incentivo al desempeño a la gestión y el logro de mateas de cobertura13. La operatividad del FED recoge muchos de los aspectos del apoyo presupuestario que se describieron en la sección anterior (Particip, Ecorys, ECDPM, Fiscus, Itad y OPM, 2017). Por ejemplo, su implementación se da a través de Convenios de Asignación por Desempeño (CAD), que son muy similares a los CAP, puesto que se tratan de acuerdos suscritos por el MEF, el MIDIS y las entidades del Gobierno Nacional o Gobiernos regionales, en los cuales estos últimos se obligan al cumplimiento de compromisos de gestión y metas de cobertura de los programas presupuestales priorizados14 para efectos de la percepción de recursos adicionales. A la fecha se han suscrito 25 CAD con cada uno de los Gobiernos regionales del país, que fueron incorporados al FED en tres fases durante los años 2014 y 201515. Cabe mencionar que, de las evaluaciones realizadas al FED, destaca la del MEF (2017), que concluye que esta herramienta ha tenido impacto sobre indicadores de cobertura (actividades), mas no de resultados. En esa línea, en lo que se refiere a la meta de cumplimiento 6, referida a la proporción de niños y niñas menores de 60 meses que no acceden a agua clorada, se señala que los impactos (a nivel de resultados) son estadísticamente nulos, aunque “al parecer existen ciertos resultados favorables con las regiones de la fase 2” del FED16. 12 Artículo 3 del Reglamento del Fondo de Estímulo al Desempeño y Logro de Resultados Sociales (FED), aprobado por Decreto Supremo N° 010-2017-MIDIS, publicado el 25 de mayo de 2017 en la separata de normas legales del diario oficial El Peruano. 13 Cabe indicar que en sus inicios su objetivo fue impulsar el logro de los resultados establecidos en la Política Nacional de Desarrollo e Inclusión Social en materia de Desarrollo Infantil Temprano (DIT) 14 Artículo 4 del Reglamento del Fondo de Estímulo al Desempeño y Logro de Resultados Sociales (FED). 15 http://www.midis.gob.pe/fed/sobre-el-fed/ambito-fed. 16 Ancash, Cusco, La Libertad, Madre de Dios, Pasco, Piura y San Martín. 20 Lo señalado en esta evaluación se respalda en el hecho que, para el caso del sector saneamiento, si bien el indicador de resultado se centra en el acceso a agua clorada, los compromisos de gestión planteaban metas vinculadas con el levantamiento de información para realizar un diagnóstico del estado de los servicios, así como la creación de un Plan Regional de Saneamiento. Asimismo, en el citado documento se destaca las limitaciones de los Gobiernos regionales para generar influencia sobre todos los agentes involucrados en la cadena de resultados construida por el FED, tomando el caso del objetivo vinculado a la calidad del agua, dado que son los Gobiernos locales quienes son los más cercanos al tema y a su vez, el Gobierno regional no necesariamente puede ejercer presión sobre ellos. 3. Los compromisos de desempeño (CdD) Compromisos de desempeño (CdD) es una herramienta de incentivos que busca promover una gestión por resultados en el sector educación, otorgando recursos adicionales a las Direcciones/Gerencias Regionales de Educación (DRE/GRE) y a las Unidades de Gestión Educativa Local (UGEL), por el cumplimiento de determinadas metas educativas, que permitan: i) asegurar las condiciones necesarias para el inicio del año escolar, ii) hacer efectiva y agilizar la gestión educativa durante el año escolar y iii) acelerar el logro de resultados prioritarios del sector17. Desde el 2014 a la fecha, en la ley de presupuesto de cada año fiscal18, se establece el monto máximo a transferir y las actividades que deben comprender los CdD. Para tal efecto, el Ministerio de Educación (MINEDU) mediante resolución ministerial19 define los compromisos, así como los lineamientos y requisitos para su cumplimiento, los cuales pueden variar año a año. Por ejemplo, cabe resaltar que en el año 2017, para el establecimiento de las metas, se consideró la clasificación de las Unidades Ejecutoras de Educación según la caracterización de las UGEL de su jurisdicción, tomando como referencia las condiciones de: i) las instituciones educativas en el ámbito de la UGEL (dimensión, urbanidad, equipamiento y servicios básicos -agua, luz, desagüe-, accesibilidad, infraestructura y resultados educativos; y, ii) la sede administrativa de las UGEL (infraestructura, equipamiento, conectividad y recursos humanos)20. 17 http://www.minedu.gob.pe/cdd/presentacion.php 18 Leyes N°s. 30281, 30372, 30518, 30693, 30879, leyes de presupuesto del sector público de los años fiscales 2015, 2016, 2017, 2018, y 2019, respectivamente. 19 Las Resoluciones Ministeriales N°s. 591-2014-MINEDU, 695-2016-MINEDU, 035-2016-MINEDU, 113-2018- MINEDU, y 020-2019-MINEDU. 20 Numeral VII de la Norma Técnica para la Implementación de los Compromisos de Desempeño 2018, aprobado por Resolución Ministerial N° 113-2018-MINEDU, publicada el 14 de marzo de 2018. 21 Asimismo, en el año 2019, para la determinación de los montos máximos de recursos que pueden ser transferidos a cada Unidad Ejecutora se ha considerado i) el número de alumnos matriculados en educación básica a noviembre 2018 y el Presupuesto Institucional Modificado (PIM) 2018 para el financiamiento de bienes, servicios, equipamiento, acondicionamiento y mantenimiento de infraestructura de cuatro (4) Programas Presupuestales21, así como acciones centrales22. De este modo, las UGEL y DRE/GRE son responsables de cumplir con las metas de acuerdo con su estrato, así como subir los registros a los medios de verificación correspondientes. Lucas Sempé23 señala, en el año 2017 que, «se definieron mejor las funciones, ya que en la norma técnica se establece que el ente rector en educación debe asegurar ciertas condicionantes en cada compromiso para hacer asegurar de manera óptima el cumplimiento por parte de las DRE y UGEL» (Sempé 2017: 40). Asimismo, sobre los estudios realizados a dicha herramienta, Sempé señala que «la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) a través de su comisión de educación, realizó un estudio de balance respecto a su primer año de implementación. ANGR (2014) en los hallazgos, resalta que de las cuatro metas establecidas para el primer tramo, se logró un alto porcentaje de cumplimiento en las Unidades Ejecutoras. Esto se expresa que, en el compromiso de transporte de materiales, 82% de las UE cumplieron con dar los primeros pasos para la contratación del servicio. Asimismo, el 79% de las UE convocaron a terceros para el proceso de adquisición de material fungible. Por último, otro resultado importante del primer año fue que se cumplió al 90% que los acompañantes y formadores sean ratificados para que rindan la evaluación inicial del Programa de Formación y Certificación de Formadores y Acompañantes Pedagógicos» (Sempé 2017: 17). Así también, señala que «otra investigación importante que sistematiza y evalúa la implementación de la herramienta de los compromisos de desempeño 2015 del MINEDU es la del informe del METIS GAIA (2015). Lo que se recoge es que las percepciones son positivas al igual que el estudio de Ruiz (2015), ya que le permite a las UE realizar labores y responsabilidades con mayor empeño. De la misma forma, indicaron que son una herramienta que ayuda a mejorar la gestión educativa en la conducción de procesos, los cuales tienen efecto en aspectos específicos 21 “Logros de Aprendizaje de Estudiantes de la Educación Básica Regular”, “Incremento en el acceso de la población de 3 a 16 años a los servicios educativos públicos de la Educación Básica Regular”, “Inclusión de niños, niñas y jóvenes con discapacidad en la educación básica y técnico productivas” y “Mejora de la formación en carreras docentes en institutos de educación superior no universitaria”, así como acciones centrales. 22 Conforme se señala en el numeral X de la “Norma Técnica para la implementación de los Compromisos de Desempeño 2019” aprobada mediante Resolución Ministerial N° 020-2019-MINEDU publicada el 24 de enero de 2019. 23 http://www.grade.org.pe/forge/descargas/Balance%20de%20Compromisos%20de%20desempe%C3%B1o %20Lucas%20Semp%C3%A9.pdf 22 como la contratación docente, organización del trabajo, pago a los docentes de manera oportuna, verificación de matrícula de estudiantes, entre otros. Refieren también que los CdD permitieron ordenar el trabajo, mediante los aplicativos y los plazos programados» (Sempé 2017: 19). Por otro lado, precisa que, si bien se puede ver que las normas técnicas de los CdD, reflejan gradualidad en la mejora y definiciones de criterios e indicadores, «no se ha considerado cómo ha impactado la demanda de esfuerzos que implica cumplir con los compromisos seleccionados por el MINEDU» (Sempé 2017: 15). 4. Sello Municipal Desde el año 2016, el Estado, a través MIDIS viene otorgando, anualmente, un reconocimiento no monetario a los Gobiernos locales en el marco del denominado premio nacional “Sello Municipal INCLUIR PARA CRECER Gestión local para las personas”24 (en adelante Sello Municipal), con el objetivo de promover por parte de las municipalidades la prestación de servicios públicos de calidad, articulados y orientados a resultados, permitiendo así mejorar las condiciones de vida de la población en situación de pobreza y vulnerabilidad. Sello Municipal se desarrolla sobre la base de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Inclusión Social “Incluir para Crecer”, y comprende cinco ejes: (i) nutrición y desarrollo infantil temprano, (ii) desarrollo integral de la niñez y la adolescencia, (iii) inclusión económica, (iv) protección de las personas adultas mayores y (v) estratégico25. Cabe destacar que este último, contempla un producto e indicadores asociados a la gestión de servicios de agua y saneamiento (ver el anexo 2) que están presente en todas las ediciones del premio. Una de las diferencias del Sello Municipal con el PI radica en su alcance, dado que el primero de estos está dirigido únicamente a las municipalidades de los quintiles 1 y 2. En el anexo 2 se muestra el nivel de participación de los Gobiernos locales en el Sello Municipal. Con relación a lo anterior, es importante que los sectores que participan en ambos premios en coordinación con los responsables de Sello Municipal y el PI, evalúen conjuntamente las metas y las acciones a realizar para su implementación (asistencia técnica) con la finalidad de no duplicar esfuerzos y recursos. Por ejemplo, en el caso de agua y saneamiento, ambos incentivos contemplaron acciones para el levantamiento de información en el marco del diagnóstico dispuesto por el MVCS durante el periodo 2015-2017. 24 Creado mediante Resolución Suprema N° 002-2015-MIDIS publicada el 2 de julio de 2015. 25 En la primera y segunda edición de Sello Municipal se denominaba “Entorno apropiado”. 23 Por otra parte, un premio adicional se desarrolló en la tercera edición de Sello Municipal denominado Premio a la Buena Práctica con la finalidad de reconocer y difundir las soluciones, innovaciones y mejoras desarrolladas por las municipalidades ganadoras de al menos una de las ediciones anteriores, lo cual implicaba que había continuidad en la práctica desarrollada. Esto se ve reflejado en uno de los criterios de evaluación, que considera incluso su incorporación en los documentos de gestión o en una norma interna de la municipalidad. A su vez, se reconoce aquella práctica que es una idea original o adaptada, así como la que es o puede ser replicada. Esto nos permite reflexionar acerca de la sostenibilidad de las metas que se promuevan a través de incentivos –monetario o no monetarios–. Otro aspecto a destacar de última edición de Sello Municipal es que, a diferencia de las anteriores, la cuarta convocatoria tiene carácter multianual, de acuerdo con las bases de la denominada Edición Bicentenario26, cuya implementación se dará durante los años 2019 al 2021, persistiendo por cada periodo un reconocimiento. Asimismo, han identificado cuatro componentes de cumplimiento: (i) implementación de productos, (ii) desarrollo y fortalecimiento de capacidades de gestión, (iii) gestión del conocimiento y (iv) fomento de la participación ciudadana. El último de los componentes mencionados en el párrafo anterior es una de las novedades de dicha edición, que consiste en la promoción de espacios de participación ciudadana para informar a los actores sociales sobre las acciones implementadas en el marco del Sello Municipal cuyo peso es el 10% del puntaje que pueda obtener la municipalidad. Por otro lado, para efectos de la implementación de productos han desarrollado una tipología de municipalidades que toma en cuenta la pobreza, la ruralidad, los años de educación per cápita y el acceso al paquete integrado de servicios básicos (agua por red y pilón, saneamiento por red y pozo séptico, electrificación y telefonía). 5. Síntesis de la experiencia revisada Como se ha visto, los programas de incentivos a Gobiernos subnacionales que se han implementado en nuestro país en los últimos años han tenido por objetivo fortalecer a estas entidades para la prestación de los servicios públicos a su cargo, a través del cumplimiento de actividades previamente definidas por instituciones del Gobierno Nacional que ejercen rectoría sobre dichos servicios. En ese contexto, es importante mencionar que, las actividades que llevan a cabo las entidades que reciben los incentivos deberían determinarse en el marco de un modelo lógico que previamente haya evidenciado que existe una relación causal entre las referidas actividades y el resultado específico que se espera obtener. 26 Aprobada mediante Resolución Ministerial N° 007-2019-MIDIS publicada el 9 de enero de 2019. 24 En general, si bien las experiencias presentadas en este capítulo admiten márgenes de mejora, se puede afirmar que los incentivos son un instrumento de política correcto para abordar el problema de agencia, pues cuentan con potencial para poder alinear los objetivos de los gobiernos locales (en este caso, los agentes), con los objetivos del gobierno central (principal) a través de la ejecución de diversas actividades. 25 Capítulo V. El Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal (PI) y Saneamiento Rural 1. El Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal (PI) El Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal (PI) fue creado27 en el año 2009 con el objetivo de mejorar los niveles de recaudación tributaria de los Gobiernos locales y ejecutar el gasto en inversión, y desde entonces ha sufrido modificaciones. En el año 2012, se incorporan los objetivos del Programa de Modernización Municipal (2010)28, conforme a lo dispuesto en la Ley N° 29812, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2012, que lo denomina en adelante “Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y Modernización Municipal”. Seguidamente, en la Ley N° 30281, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2015, se incorpora la gestión de riesgo de desastres. Finalmente, a partir de la Ley N° 30372, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2016, cambia su denominación a la de “Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal”. De acuerdo con la Cuarta Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo N° 1440, Decreto Legislativo del Sistema Nacional de Presupuesto Público29, el Programa de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal (PI) es una herramienta de incentivos presupuestarios a cargo del MEF que tiene por objetivo contribuir a la mejora de la efectividad y eficiencia del gasto público de las municipalidades, vinculando el financiamiento a la consecuencia de resultados asociados a los objetivos nacionales. Sus objetivos específicos son dos: i. Mejorar la calidad de los servicios públicos locales y la ejecución de inversiones, que están vinculados a resultados, en el marco de las competencias municipales, de acuerdo con lo establecido en la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. ii. Mejorar los niveles de recaudación y la gestión de los tributos municipales. Conforme los Lineamientos para la presentación de propuestas de metas del PI (en adelante Lineamientos), aprobados mediante Resolución Directoral N° 018-2018-EF/50.01 30 , el PI se desarrolla a través de tres procesos clave: (i) diseño de metas, (ii) asistencia técnica para el cumplimiento de metas, y (iii) evaluación del cumplimiento de metas. Cada proceso supone la publicación de un documento normativo donde se establecen el listado de metas, la asignación de 27 Creado a través de la Ley N° 29332. Adicionalmente, mediante Decreto de Urgencia N° 119-2009 se incorporó como propósito la reducción de los índices de desnutrición crónica infantil. 28 Creado mediante la Ley N° 29465, Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2010 con el propósito de mejorar la gestión financiera loca, el clima de negocios y la provisión de servicios públicos e infraestructura. 29 Publicado el 16 de setiembre de 2018 en la separata de normas legales del diario oficial El Peruano. 30 Publicada el 27 de julio de 2018 en la separata de normas legales del diario oficial El Peruano. 26 recursos, las guías de las metas, los resultados de cumplimiento y la transferencia de recursos, y requieren la participación de las entidades públicas que son responsables de las metas, en coordinación con el MEF y las municipalidades. Asimismo, de acuerdo con los Lineamientos, para efectos de la presentación de las propuestas de metas, todos los sectores que participan del PI deben tener en cuenta la clasificación de municipalidades realizada por el MEF, dado que estas deben aplicar a todas las municipalidades de los grupos que correspondan. Durante el periodo de estudio (2015-2017) y hasta el 2018, la clasificación consideraba cuatro grupos, los cuales se muestran en la siguiente tabla. Tabla 2. Clasificación de municipalidades 2015-2018 Número de municipalidades 2017-2018 2016 2015 Tipo A: Municipalidades de ciudades principales 40 40 40 Tipo B: Municipalidades de ciudades principales 210 210 210 Tipo C: Municipalidades de ciudades no principales con 500 o más viviendas urbanas 577 564 558 Tipo D: Municipalidades de ciudades no principales con menos de 500 viviendas urbanas 1047 1050 1043 TOTAL 1874 1864 1851 Fuente: Decretos Supremos N°s 033-2015-EF, 400-2015-EF, 394-2016-EF, 367-2017-EF. Sin perjuicio de lo antes señalado, para efectos del presente trabajo se tendrá presente la siguiente secuencia de procesos: Gráfico 4. Etapas del Programa de Incentivos Fuente: Elaboración propia 2019. 27 En concordancia con las etapas mostradas en el gráfico anterior, seguidamente se listan las principales funciones de los actores que participan en el PI31. Tabla 3. Principales funciones de los actores del PI MEF Entidades públicas responsables de las metas Municipalidades Establecer y aprobar el marco normativo del PI. Diseñar la propuesta de meta. Gestionar los recursos necesa- rios para el cumplimiento de las metas. Monitorear y promover la par- ticipación de cada uno de los actores involucrados en el PI. Elaborar la guía de cada meta. Dar cumplimiento a las metas de acuerdo con lo establecido en las guías. Revisar y aprobar las propues- tas de metas enviadas por las entidades públicas. Evaluar el cumplimiento de las metas. Cumplir con la normativa apli- cable a la utilización de los re- cursos transferidos y posterior rendición de cuentas. Supervisar la operatividad del PI Brindar asistencia técnica permanente a las municipalidades garantizando su fi- nanciamiento y la conformación de un equipo para dicho fin. Designar mediante Resolución de Alcaldía a un servidor de la municipalidad como Coordi- nador del PI. Fuente: Elaboración propia 2019. 2. Servicios de saneamiento en el ámbito rural Previamente a la evaluación del PI, es necesario tener en cuenta el diseño institucional establecido por el marco legal vigente respecto a la prestación de los servicios de saneamiento. Al respecto, a partir de la Ley N° 3055832 se reconoce expresamente en la Constitución Política del Perú el derecho de toda persona a acceder de forma progresiva y universal al agua potable. Sin embargo, este derecho ya había sido reconocido por el Tribunal Constitucional33, precisando que corresponde al Estado garantizar su acceso, la calidad y la suficiencia. Sobre la calidad, se señala que significa la obligación de asegurar condiciones plenas de salubridad y mantener en óptimos niveles los servicios e instalaciones con las que ha de ser suministrada. Por otra parte, en el marco de las facultades delegadas mediante Ley N° 3050634, el Gobierno de turno aprobó el Decreto Legislativo N° 1280, Decreto Legislativo que aprueba la Ley Marco de 31 https://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/migl/pi/marco_conceptual_PI.pdf 32 Publicada el 22 de junio de 2017 en la separata de normas legales del diario oficial El Peruano. 33 Fundamentos N°s. 3 al 11 de la Sentencia recaída en el Expediente N° 6546-2006-PA/TC del 7 de noviembre 2007. 34 Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materia de reactivación económica y formalización, seguridad ciudadana, luchas contra la corrupción, agua y saneamiento y reorganización de Petroperú S.A., publi- cada el 9 de octubre de 2016 en la separata de normas legales del diario oficial El Peruano. https://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/migl/pi/marco_conceptual_PI.pdf 28 la Gestión y Prestación de los Servicios de Saneamiento 35 (en adelante Ley Marco). Posteriormente, mediante Decreto Supremo N° 019-2017-VIVIENDA 36 se aprobó su Reglamento. Ambos dispositivos legales rigen la prestación de los servicios de saneamiento a nivel nacional, tanto en el ámbito urbano como rural, y contemplan, entre otros aspectos, los roles y funciones de las entidades de la administración pública con competencia reconocidas por el ordenamiento legal en la materia37. 2.1 De las competencias y funciones De acuerdo con el marco legal antes detallado, los actores en el diseño institucional para la prestación de los servicios de saneamiento en el ámbito rural se presentan en el gráfico 5: Gráfico 5. Diseño institucional del sector saneamiento rural Fuente: Elaboración propia 2019. A continuación, se desarrollan las funciones de las principales entidades con competencias en saneamiento rural: • El Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), que en su condición de ente rector del sector saneamiento38, le corresponde, principalmente, planificar, diseñar, normar y ejecutar las políticas nacionales y sectoriales dentro de su ámbito de competencia, así como, articular, coordinar y monitorear a los organismos públicos especializados del sector, a los prestadores de los servicios de saneamiento y demás entidades vinculadas, respecto a la implementación de la política sectorial, entre otras funciones. 35 Publicado el 29 de diciembre de 2016 en la separata de normas legales del diario oficial El Peruano. 36 Publicado el 26 de junio de 2017 en la separata de normas legales del diario oficial El Peruano. 37 Cabe mencionar que antes de la entrada en vigencia de la Ley Marco y su reglamento, las competencias y funcio- nes del sector se encontraban establecidas en la Ley N° 26338, Ley General de Servicios de Saneamiento, pro- mulgada en el año 1994, y el Texto Único Ordenado del Reglamento la Ley General de Servicios de Saneamiento. 38 Artículo 5 de la Ley Marco. 29 • La Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (Sunass), que en su condición de organismo regulador, le corresponde garantizar a los usuarios la prestación de los servicios de saneamiento en el ámbito urbano y rural, en condiciones de calidad, contribuyendo a la salud de la población y a la preservación del ambiente, para lo cual ejerce las funciones establecidas en la Ley N° 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos, la Ley Marco y su reglamento y normas sectoriales. Es importante precisar que en la medida que el referido organismo ha asumido recientemente competencias y funciones en el ámbito rural, estas son implementadas progresivamente39. • El Gobierno Regional, que entre otras funciones, le corresponde apoyar técnica y financieramente a los gobiernos locales en la prestación de los servicios de saneamiento. • Gobierno local, que a través de su Área Técnica Municipal (ATM), entre sus funciones debe monitorear, supervisar, fiscalizar y brindar asistencia y capacitación técnica a los prestadores de los servicios en pequeñas ciudades y en los centros poblados del ámbito rural. Asimismo, el marco institucional comprende la participación de otros sectores, los cuales en aten- ción a sus competencias y funciones realizan acciones que tienen impactos en la prestación de los servicios de saneamiento, tales como salud, educación, ambiente y desarrollo e inclusión social. 2.2 De la prestación de los servicios de saneamiento en el ámbito rural Los servicios de saneamiento en el ámbito rural comprenden la prestación regular de los servicios de agua potable y la disposición sanitaria de excretas40, según lo establecido en la Ley Marco. De acuerdo con el artículo 12 de la Ley Marco, la responsabilidad de la prestación de los servicios de saneamiento en el ámbito rural recae en las municipalidades distritales y supletoriamente en las provinciales, tal como se lee a continuación: Artículo 12.- Responsabilidad de la prestación de los servicios de saneamiento en el ám- bito rural Las municipalidades distritales son responsables de la prestación eficiente y sostenible de los servicios de saneamiento en el ámbito rural, siempre y cuando no se encuentre dentro del 39 De conformidad con la Quinta Disposición Complementaria Transitoria de la Ley Marco, la implementación de las nuevas competencias y funciones de la Sunass, distintas a las relativas a las empresas prestadores de servicios de saneamiento, se aplica progresivamente conforme a su disponibilidad presupuestal, sujeto a un cronograma propuesto por el organismo regulador, el cual es aprobado por Decreto Supremo refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Vivienda, Construcción y Saneamiento. 40 De acuerdo con el inciso 4 del artículo 2 de la Ley Marco, el servicio de disposición sanitaria de excretas comprende los procesos para la disposición final del agua residual y la disposición de excretas a nivel intradomiciliario, con o sin arrastre hidráulico. 30 ámbito de una empresa prestadora. Cuando las municipalidades distritales no se encuentren en capacidad de asumir la responsabilidad, la misma recae en la municipalidad provincial, de conformidad con lo que establezca la presente Ley, su Reglamento y las normas sectoriales. [El subrayado es nuestro] Ahora bien, la prestación de los servicios de saneamiento puede ser asumida directamente por la municipalidad a través de una Unidad de Gestión Municipal (UGM) o, indirectamente, por una organización comunal (OC)41, que conforme con lo señalado en el párrafo 32.4 del artículo 32 del Reglamento de la Ley Marco, son brindados en centros poblados rurales que cuentan con una población no mayor a dos mil habitantes. Al respecto, de la información reportada en el “Sistema de Diagnóstico sobre Abastecimiento de Agua y Saneamiento en el Ámbito Rural – DATASS” administrado por el MVCS, alrededor de 95,54% son organizaciones comunales (OC) 42 . En aquellos casos corresponde que las municipalidades distritales constituyan un Área Técnica Municipal, encargada de monitorear, supervisar y fiscalizar, así como brindar asistencia y capacitación técnica43 a dicho prestador. Cabe mencionar que las OC se constituyen a partir de la autorización de la municipalidad competente de la jurisdicción en la que realiza sus actividades. Su gestión se encuentra a cargo de los usuarios del servicio44 –denominados asociados–. Es importante tener en cuenta que la regulación de los servicios en el ámbito rural no se ha desarrollado al mismo ritmo que la del ámbito urbano. Tal es así que recién en el año 2015, mediante el Decreto Legislativo N° 124045 se incorpora a la Ley N° 26338, Ley General de Servicios de Saneamiento (LGSS) –actualmente derogada– el artículo 6-A que reconoce la responsabilidad de las municipalidades distritales y de modo supletorio de las municipalidades provinciales, respecto a la prestación de los servicios de saneamiento en dicho ámbito. Sin embargo, ya tenía un desarrollo en el Reglamento de la LGSS que se incorpora en el año 200546, que implica un cambio en el diseño institucional dado que hasta ese momento era la 41 Artículo 14 de la Ley Marco. 42 Es importante precisar que el porcentaje señalado corresponde al registro de 24.683 OC. Sin embargo, de estas solo 14.517 estarían registradas en la municipalidad correspondiente, cumpliendo así el requisito para su constitución. 43 Ver el inciso 2 del artículo 10 de la Ley Marco y el párrafo 117.1. del artículo 117 del Reglamento de la Ley Marco. 44 Ver el artículo 110 del Reglamento de la Ley Marco. 45 Publicado el 26 de setiembre de 2015. 46 Decreto Supremo N° 016-2005-VIVIENDA, publicado el 6 de agosto de 2005. 31 Sunass la entidad encargada de la regulación de dicho ámbito. A partir de entonces, se desarrollan las funciones de la municipalidad distrital para el caso del ámbito rural, entre ellas, la de administrar los servicios de saneamiento, velar por la sostenibilidad de los sistemas, brindar asistencia técnica y supervisar a las organizaciones comunales de su jurisdicción. Posteriormente, en el año 200847 se incorpora al TUO del Reglamento de la LGSS48, el artículo 183-A a través del cual se dispone que en caso los servicios sean prestados por organizaciones comunales, la municipalidad debe constituir un área técnica encargada de supervisar, fiscalizar y brindar asistencia técnica a dicho prestador. Por otra parte, en el año 2012 se creó el Programa Nacional de Saneamiento Rural (PNSR) cuyo objetivo principal es mejorar la calidad, ampliar la cobertura y promover el uso sostenible de los servicios de agua y saneamiento en las poblaciones rurales del país. En aquel entonces se estimó que su duración debería ser de 10 años, esperando alcanzar sus metas en cobertura y que los GL y GR cuenten con las capacidades que les permitan ejercer sus funciones, reconociendo la falta de recursos económicos y técnicos para ello. Seguidamente se aprobó un plan de mediano plazo 2013-2016, en un contexto en el cual se sabía que menos del 1% de los hogares rurales contaba con agua apta para consumo humano y el nivel de acceso era de 64,7%. Por ello, el PNSR se propuso, entre otros objetivos, “…Lograr que para el año 2016 al menos 46 por ciento de los pobladores rurales reciba agua adecuadamente tratada para asegurar la potabilidad”. Para ello, como una de sus estrategias era asegurar la disponibilidad y manejo adecuado del cloro. De lo anterior, podemos ver que respecto a la prestación de los servicios de saneamiento rural se elegido como modelo la gestión comunitaria con el acompañamiento principalmente del GL, lo cual resulta siendo complejo en tanto no se cuenten con las capacidades institucionales y compromisos firmes que permitan darle sostenibilidad al servicio. 2.3 El Programa Presupuestal 0083: Programa Nacional de Saneamiento Rural A efectos del análisis que se realizará al diseño del PI es necesario comprender la lógica de la estrategia planteada en el Programa Presupuestal 0083: Programa Nacional de Saneamiento Rural, para lo cual se señalan a continuación sus aspectos generales: 47 Mediante Decreto Supremo N° 031-2008-VIVIENDA, publicado el 30 de noviembre. 48 Aprobado por Decreto Supremo N° 023-2005-VIVIENDA. 32 • Problema identificado: Limitado acceso de la población rural a servicios de agua y saneamiento de calidad y sostenibles. • Población objetivo: Población que vive en centros poblados rurales (aquellos que no sobrepasen de dos mil (2000) habitantes) que cuentan con infraestructura operativa de agua y saneamiento. • Resultado específico: Suficiente acceso de la población rural a servicios de agua y saneamiento de calidad y sostenibles. En ese contexto, para alcanzar el resultado específico, se han planteado actividades que se articulan en productos, que a su vez se articulan para llegar al resultado específico que se espera obtener. Cabe precisar que, la determinación de estas actividades responde a un modelo lógico en el que se determina que existe una relación causal entre las referidas actividades y el resultado específico: Gráfico 6. Productos y actividades del Programa Presupuestal 0083 Fuente: Elaboración propia 2019. De lo descrito se puede observar que, la lógica de la intervención articula los tres niveles de gobierno y que, el Producto 3000627. Servicio de agua y saneamiento para hogares rurales, contempla actividades vinculadas con una provisión del servicio de calidad, destacando la importancia del seguimiento y evaluación que realizan las GL, así como la capacitación que en temas de gestión para los gobiernos locales y prestadores; asimismo, para el año 2018 se incluyó una actividad vinculada con el mantenimiento de los sistemas de saneamiento. A esto hay que 33 añadir que, para la inclusión de metas vinculadas a saneamiento rural en el PI, el PNSR hace hincapié en la problemática del acceso a agua segura, por estar en el ámbito de competencia de los gobiernos locales, es por ello, que desde el año 2015, las metas planteadas siempre han estado enfocadas en fortalecer institucionalmente a los GL. 3. Evaluación del Programa de Incentivos: periodo 2015-2017 La contribución del programa de incentivos al logro del objetivo que persigue el Gobierno (en su rol de principal) se da en la medida que el diseño del incentivo se encuentre orientado a este objetivo y que con su implementación se fortalezca a los gobiernos locales para la prestación de los servicios públicos a su cargo. Por ello, resulta de vital importancia analizar si para el caso del PI aplicado al sector saneamiento rural, se ha cumplido la alineación con el objetivo de incrementar el acceso a agua segura y el fortalecimiento de los Gobiernos locales para llevar a cabo las acciones de capacitación, asistencia técnica, supervisión y fiscalización a las organizaciones comunales. Del análisis de la experiencia revisada, y a efectos del presente trabajo de investigación, para la evaluación del alineamiento del PI con el objetivo que persigue el sector se ha considerado tres aspectos de su implementación, que son: i) el diseño de metas, que nos permitirá saber qué actividades se han planteado, ii) el criterio para la asignación de recursos, es decir si los montos transferidos responden a las necesidades de financiamiento de los gobiernos locales para ejercer sus funciones en saneamiento rural, y iii) el uso de los recursos, para ver si han sido efectivamente destinados a alcanzar el objetivo de política pública. 3.1 Diseño de metas De acuerdo con los Lineamientos, las metas del PI deben estar estrechamente vinculadas con los modelos operacionales de las actividades del PP, el cual, al estar articulado territorialmente, describe las funciones y responsabilidades de los GL. Ello supone que las actividades necesarias para el cumplimiento de las metas deben estar bajo control y responsabilidad de las municipalidades, es decir, alineadas a sus competencias en el marco de la LOM y las normas que rigen la prestación de los servicios de saneamiento. Por otra parte, otros aspectos que también han sido recogidos en los Lineamientos, y consideramos necesarios son: 1. Las metas deben considerar las características de las municipalidades para asegurar su viabilidad. Según señala el MEF, los costos elevados pueden desincentivar el cumplimiento o el descuido de otras funciones municipales. Al respecto, en el caso del sector saneamiento 34 y de la información revisada, no se advierte un análisis riguroso sobre los costos que puede demandarle a la municipalidad el cumplimiento de las actividades, y muchos menos, si estos costos pueden ser asumidos con los ingresos corrientes de las municipalidades. 2. Ser graduales. El MEF solicita que la propuesta de metas debe contar con una proyección para los siguientes años que permita observar cambios progresivos en las actividades que se busca que las municipalidades ejecuten. Sugieren que el primer año se priorice la generación de condiciones o una línea de base para luego implementar las actividades priorizadas e ir ajustándolas. Esto implica que una vez alcanzado el resultado esperado, y asumiendo que en dicho periodo se generó capacidad fiscal, las municipalidades deberían estar en la capacidad de dar continuidad a las actividades desarrolladas sin necesidad de depender del incentivo. Ahora bien, como se ha señalado, el modelo recogido en la legislación comprende la participación del GL en tanto es el responsable de la prestación de los servicios de saneamiento en su jurisdicción. Al respecto, en el año 2014 el MVCS señaló que existen 441 áreas técnicas municipales 49 , pero que según lo indicado en el documento “Áreas Técnicas Municipales. Institucionalización para la Sostenibilidad”, contaban con escasa capacidad de gestión en agua potable y saneamiento. A partir de ello y de la revisión de las metas y actividades aprobadas para las municipalidades durante los años 2015-2017 (ver los anexos 3 y 4), hemos identificado que se han desarrollado progresivamente, de la siguiente manera: 49 Anexo N° 2 del Oficio N° 714-2014/VIVIENDA/VMCS de fecha 3 de diciembre de 2014. 35 Gráfico 7. Metas del Programa de Incentivos 2015-2017 Fuente: Elaboración propia 2019. Del gráfico se puede advertir que durante los dos primeros periodos las metas del PI debían generar las condiciones necesarias para la ejecución de las acciones durante el tercer periodo, es dec