“ESTUDIO EXPLORATORIO: REDISEÑO DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL MINISTERIO DE SALUD APLICANDO GESTIÓN POR PROCESOS” Trabajo de Investigación presentado para optar al Grado Académico de Magíster en Gestión Pública Presentado por Sr. Gilmer Iván Calderón Montoya Asesor: Profesor José Anibal Díaz Ísmodes 2016 Dedico este trabajo de investigación a nuestro señor Jesucristo y su Santa Madre, la Virgen María Auxiliadora, quienes me dieron la fortaleza y oportunidades para poder finalmente concluirlo. Al AMOR DE MI VIDA, mi esposa Alicia, y a mis hijos Iván Francisco y Miguel Alessandro, quienes me brindaron la motivación y el apoyo para no rendirme en los momentos difíciles que se me presentaron. Muchas gracias por todo, amada familia, por ser mis incondicionales durante la elaboración del presente trabajo de investigación, especialmente a ti amada Alito, gracias por tu paciencia y comprensión que nos ha permitido un nuevo logro, porque los dos somos uno y mis logros son tuyos. Resumen ejecutivo En el presente trabajo de investigación se desarrolla una propuesta metodológica sobre cómo el modelo moderno de gestión por procesos sirve de base para rediseñar la estructura orgánica del Ministerio de Salud (Minsa) y con ello contribuir a que las demás entidades y organismos públicos, cuenten con un marco técnico referencial que les permita transitar hacia el proceso de modernización que establece la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública. Las interrogantes para la investigación surgieron a partir de la existencia de un marco normativo nacional antiguo (de hace más de 10 años) y desfasado para efectuar el diseño organizacional moderno de las entidades públicas bajo un enfoque de procesos y orientado a resultados; razón por la cual, la propuesta de nueva estructura orgánica y metodología para elaborar el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del Minsa, servirán de base para la actualización de las normas sustantivas correspondientes. A tal efecto, se realizó el análisis del marco estratégico nacional del sector salud, el marco normativo nacional y supranacional vigente del Minsa (que le otorgan las competencias, atribuciones y rectoría sobre el sistema funcional de salud), y su marco estratégico sectorial e institucional; a fin de identificar y alinear los objetivos y programas estratégicos del Plan de Desarrollo Nacional con los objetivos, metas y acciones estratégicas sectoriales e institucionales del Ministerio, y con sus programas presupuestales. Así también, el análisis se extendió a toda la información relacionada con el mapa de procesos del Minsa, aprobado el año 2014, a efectos de conocer en detalle las características de los principales procesos institucionales, sus objetivos y productos para alinearlos con los objetivos del marco estratégico y programas presupuestales del Ministerio, a fin de estimar el nivel de contribución de los procesos en el resultado de los programas estratégicos nacionales. Todo ello, permitió confirmar la importante vinculación entre los procesos del Minsa con el marco estratégico nacional y sectorial, y la brecha existente en la contribución de los productos de los procesos del Minsa en el logro de las metas de los programas estratégicos nacionales. Es pertinente precisar que, este trabajo de investigación se ha desarrollado de acuerdo a las pautas de la investigación exploratoria, por lo que las principales fuentes de información primaria son los documentos bibliográficos relacionados con la estructura organizacional, la gestión por procesos y su interrelación y aplicabilidad conjunta; así como, las entrevistas a iv funcionarios (expertos) del Ministerio sobre la reforma del sector salud, la reorganización institucional y la aplicación de la gestión por procesos para el rediseño de la estructura orgánica. Finalmente, la propuesta que se presenta sugiere que de considerarse viable la metodología para el rediseño de la estructura orgánica del Minsa, se deberán plantear investigaciones complementarias más profundas respecto del tema, a fin de consolidar un nuevo modelo de gestión organizacional en las demás entidades de la administración pública. v Índice de contenidos Índice de tablas ......................................................................................................................... viii Índice de gráficos ....................................................................................................................... ix Índice de anexos ........................................................................................................................... x Capítulo I. Introducción .............................................................................................................. 1 Capítulo II. Planteamiento del problema ................................................................................... 3 1. Antecedentes .............................................................................................................................. 3 2. Planteamiento del problema ....................................................................................................... 4 3. Preguntas de investigación ......................................................................................................... 4 4. Objetivos .................................................................................................................................... 5 4.1. Objetivo general ...................................................................................................................... 5 4.2. Objetivos específicos .............................................................................................................. 5 5. Justificación ............................................................................................................................... 5 6. Limitaciones ............................................................................................................................... 6 7. Delimitaciones ........................................................................................................................... 7 Capítulo III. Marco conceptual .................................................................................................. 8 1. Marco teórico ............................................................................................................................. 8 1.1. Estructura organizacional ........................................................................................................ 8 1.2. Gestión por procesos ............................................................................................................. 11 1.3. Relación de la gestión por procesos con la estructura organizacional .................................. 13 2. Marco normativo ...................................................................................................................... 14 2.1. Gestión por procesos en la gestión pública ........................................................................... 14 2.1.1. Normas técnicas internacionales ........................................................................................ 14 2.1.2. Normatividad nacional ....................................................................................................... 17 2.2. Minsa: rectoría, competencias y atribuciones ....................................................................... 18 2.2.1. Normas supranacionales..................................................................................................... 18 vi 2.2.2. Normas sustantivas ............................................................................................................ 19 3. Marco estratégico del Minsa .................................................................................................... 21 3.1. Mapa de procesos institucional ............................................................................................. 23 3.2. Programas presupuestales del Minsa .................................................................................... 25 3.3. Cadena de valor público ........................................................................................................ 25 Capítulo IV. Metodología .......................................................................................................... 30 1. Diseño de la investigación ....................................................................................................... 30 1.1. Preguntas de investigación .................................................................................................... 30 1.2. Objetivos específicos de la investigación.............................................................................. 30 2. Definición del alcance de la investigación ............................................................................... 32 3. Análisis de información recopilada .......................................................................................... 32 3.1. Articulación estratégica ......................................................................................................... 32 3.2. Complementariedad del planeamiento estratégico y la asignación presupuestal .................. 36 3.3. Alineamiento entre los procesos nivel cero del Minsa y el marco estratégico sectorial e institucional .................................................................................................................................. 39 3.4. Conveniencia del marco legal para rediseñar la estructura orgánica del Minsa bajo un enfoque de gestión por procesos .................................................................................................. 45 3.5. Aplicabilidad de la gestión por procesos en el rediseño de la estructura orgánica del Minsa47 Capítulo V. Modificación de la estructura orgánica del Minsa (propuesta) ........................ 49 1. Organigrama ............................................................................................................................. 49 2. Metodología para elaborar el Reglamento de Organización y Funciones del Minsa aplicando la gestión por procesos ................................................................................................................. 53 3. Viabilidad ................................................................................................................................. 54 3.1. Viabilidad política ................................................................................................................. 54 3.2. Viabilidad técnico-legal ........................................................................................................ 56 3.3. Viabilidad económica............................................................................................................ 57 vii Conclusiones y recomendaciones .............................................................................................. 59 Bibliografía ................................................................................................................................. 61 Anexos ......................................................................................................................................... 66 viii Índice de tablas Tabla 1. Diferencia entre la organización burocrática y la organización por procesos ....... 14 Tabla 2. Tipificación de procesos nivel cero del Minsa ...................................................... 23 Tabla 3. Cadena de valor público orientada a resultados .................................................... 27 Tabla 4. Alineamiento de objetivos estratégicos sectoriales e institucionales..................... 33 Tabla 5. Alineamiento de objetivos estratégicos nacionales y sectoriales en salud ............ 34 Tabla 6. Alineamiento de acciones estratégicas sectoriales y objetivos estratégicos del Minsa ..................................................................................................................... 34 Tabla 7. Total de asignación por categorías presupuestales ................................................ 38 Tabla 8. Ejecución de gasto por programas presupuestales del Minsa ................................ 38 Tabla 9. Alineamiento de objetivos de los procesos nivel cero y los objetivos estratégicos sectoriales e institucionales ................................................................................... 40 Tabla 10. Vinculación de los programas estratégicos del Plan Bicentenario al 2021 con los programas presupuestales del Minsa ..................................................................... 41 Tabla 11. Contribución de productos de los procesos nivel cero a los programas estratégicos nacionales .............................................................................................................. 42 Tabla 12. Cumplimiento de acciones del Minsa para implementar eje orientador Gestión por Procesos ................................................................................................................. 48 Tabla 13. Comparativo de estructuras orgánicas del Minsa (vigente vs. derogada).............. 51 Tabla 14. Comparativo de estructuras orgánicas del Minsa (propuesta vs. derogada) .......... 52 Tabla 15. Resultados de entrevistas a funcionarios del Minsa, marzo – diciembre 2014 ..... 56 Tabla 16. Comparativo nominal y económico de cargos (ROF derogado vs. nuevo ROF) .. 58 ix Índice de gráficos Gráfico 1. Las cinco partes fundamentales de la organización de Mintzberg ........................ 10 Gráfico 2. Mapa de procesos del Minsa ................................................................................. 24 Gráfico 3. Representación de la cadena de valor público ....................................................... 26 Gráfico 4. Cadena de valor de las entidades del sector público.............................................. 28 Gráfico 5. Cadena de valor del sector salud ........................................................................... 29 Gráfico 6. Articulación del planeamiento y presupuesto público ........................................... 33 Gráfico 7. Alineamiento de indicadores y metas de los planes estratégicos nacional y sectorial en salud ................................................................................................... 35 Gráfico 8. Alineamiento de indicadores y metas de los planes estratégicos sectorial e institucional ........................................................................................................... 36 Gráfico 9. Vinculación del planeamiento estratégico y el presupuesto por resultados........... 37 Gráfico 10. Evolución de la proporción de menores de 5 años con desnutrición crónica por quintil de bienestar ................................................................................................ 43 Gráfico 11. Incidencia nacional de Enfermedad Diarreica Aguda (EDA) en menores de 36 meses de edad 2011-2015 (%) ............................................................................... 44 Gráfico 12. Muerte materna según notificación semanal. Perú 2000-2016 .............................. 44 Gráfico 13. Número de Sintomático Respiratorio Identificado. Perú 2000-2015 .................... 45 Gráfico 14. Organigrama del Minsa, aprobado con Decreto Supremo N° 023-2005-SA y modificatoria ......................................................................................................... 49 Gráfico 15. Organigrama del Minsa, aprobado con Decreto Supremo N° 007-2016-SA ........ 50 Gráfico 16. Mapa conceptual para el diseño/rediseño organizacional aplicando la gestión por procesos ................................................................................................................. 54 x Índice de anexos Anexo 1. Propuesta de organigrama del Ministerio de Salud ................................................. 67 Anexo 2. Propuesta de lineamientos para el diseño organizacional del MINSA .................... 68 Anexo 3. Matriz de alineamiento estratégico del Ministerio de Salud.................................... 75 Anexo 4. Matriz de alineamiento de competencias del Ministerio de Salud y el Mapa de Procesos nivel cero .................................................................................................. 76 Anexo 5. Matriz de alineamiento de los procesos nivel cero del MINSA y los lineamientos de política del Plan Nacional Concertado en Salud 2007-2020............................... 77 Anexo 6. Matriz de alineamiento de objetivos de los procesos nivel cero del MINSA y los Objetivos Sanitarios Nacionales 2007-2020 ............................................................ 77 Anexo 7. Matriz de alineamiento de objetivos de los procesos nivel cero del MINSA y los objetivos del Plan Estratégico Institucional 2012-2016 .......................................... 78 Anexo 8. Matriz de contribución de los productos de los procesos estratégicos del MINSA a los Programas Estratégicos Nacionales ................................................................... 79 Anexo 9. Matriz de contribución de los productos de los procesos misionales del MINSA a los Programas Estratégicos Nacionales ................................................................... 80 Capítulo I. Introducción Con la aprobación de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública (PNMGP) se promueve a los Ministerios a implantar procesos de transformación de sus arreglos institucionales y organizacionales, basados en los enfoques de orientación al ciudadano, efectividad y gestión para resultados, atención a la diversidad y la inclusión; garantes de la unidad y promotores de la descentralización; y transparentes; de manera que pasen a consolidarse como organismos del Poder Ejecutivo rectores y modernos. Los pilares de la citada política de modernización permiten integrar, en el proceso de reforma institucional de las entidades, los aspectos relacionados al diseño de políticas, prospectiva y planeamiento estratégico, el presupuesto por resultados, el ordenamiento del servicio civil meritocrático impulsado por la Ley del Servicio Civil, la implantación de estrategias de seguimiento y evaluación, gestión de la información y el conocimiento, y la organización por procesos y simplificación administrativa; pero, sobre todo, orientan a las entidades a impulsar procesos de gestión del cambio, para lo cual es necesario tener clara la ruta y los pasos a seguir para gestionar efectivamente la transformación de una institución. En el plano sectorial, el Minsa está emprendiendo la reforma del sector salud con la finalidad de asegurar la cobertura universal, la calidad de los servicios y las prestaciones, y la protección y defensa de los derechos de todos los residentes del país. Actualmente, el país enfrenta un escenario político-económico positivo, que hace favorables y viables políticas públicas de reforma de la capacidad de acción y garantía de los derechos por parte del Estado, y, en particular, del sector salud. En ese sentido, el Minsa se ha planteado la implementación de una reforma del sector salud que se sostiene en 4 pilares: (a) más gente protegida, (b) más y mejores cuidados, (c) más protección de derechos y (d) más rectoría y gobernanza del sistema. Un componente clave para la institucionalidad y sostenibilidad de esta reforma es el fortalecimiento de la gobernabilidad del Sector y de un modelo de rectoría del Minsa a través de un diseño organizacional que responda de manera pertinente y eficaz al desafío de dicho marco estratégico. El presente trabajo de investigación constituye una contribución intelectual para rediseñar la estructura orgánica que mejor se acople a la misión, objetivos y fines del Minsa a partir del nuevo modelo de gestión establecido en la Política Nacional de Modernización de la Gestión 2 Pública, y teniendo al enfoque de la gestión por procesos como base del citado rediseño. En ese sentido, el nivel de articulación del Minsa se da a nivel funcional, es decir, a nivel del Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud (en lo que respecta al Minsa y sus organismos públicos adscritos); por tanto, no se desarrolla una articulación a nivel de los sistemas administrativos. En el capítulo II, se presenta el tema en cuestión que permitirá iniciar el presente trabajo de investigación, es decir, el planteamiento del problema, las preguntas de investigación, los objetivos y la justificación de su importancia. En el capítulo III, se revisa el marco teórico relacionado con las definiciones, conceptos, modelos, tipos y componentes de la estructura organizacional. Además, tomamos la información internacionalmente recomendada sobre los conceptos, componentes y etapas de implementación de la gestión por procesos, así como su relación con la estructura organizacional, con el fin de contar con un nutrido y relevante sustento teórico para el trabajo de investigación. Así también, en dicho capítulo se revisa el principal marco normativo nacional e internacional para la aplicabilidad de la gestión por procesos en la gestión pública; y, además, el marco legal de normas sustantivas que le otorgan las competencias, atribuciones y responsabilidades al Minsa como ente rector del Sector Salud, así como las normas supranacionales que asignan compromisos de Estado al Minsa en materia de salud a nivel internacional. En este tercer capítulo también se revisan el marco estratégico sectorial e institucional del Minsa y los procesos definidos en su mapa de procesos nivel cero aprobado el año 2014; así como la información relacionada con los programas presupuestales y la cadena de valor del sector salud. En el capítulo IV se muestra la metodología desarrollada en el presente trabajo de investigación: el diseño y alcance de la investigación, el análisis e interpretación de la información recopilada en el marco teórico y la referida al Minsa. A partir de dicha metodología se obtienen los resultados que servirán de sustento para la propuesta de contribución intelectual que se presenta en el capítulo V. 3 Capítulo II. Planteamiento del problema 1. Antecedentes En 1997, con la promulgación de la Ley N°26842, Ley General de Salud, se establece que la protección de la salud es de interés público; por tanto, es responsabilidad del Estado regularla, vigilarla y promoverla. Además, se dispone que:  Es responsabilidad del Estado vigilar, cautelar y atender los problemas de desnutrición y de salud mental de la población, y los problemas de salud del discapacitado, niño, adolescente, de la madre y del anciano en situación de abandono social;  Es de interés público la provisión de servicios de salud, cualquiera sea la persona o institución que los provea. Es responsabilidad del Estado promover las condiciones que garanticen una adecuada cobertura de prestaciones de salud a la población, en términos socialmente aceptables de seguridad, oportunidad y calidad;  El Estado promueve el aseguramiento universal y progresivo de la población para la protección de las contingencias que pueden afectar su salud;  El financiamiento del Estado se orienta preferentemente a las acciones de salud pública y a subsidiar total o parcialmente la atención médica a las poblaciones de menores recursos, que no gocen de la cobertura de otro régimen de prestaciones de salud, público o privado. La Ley General de Salud, además, establece que el Minsa es la autoridad de salud de nivel nacional responsable de dirigir y normar las acciones destinadas a evitar la propagación y lograr el control y erradicación de las enfermedades transmisibles en todo el territorio nacional, ejerciendo la vigilancia epidemiológica e inteligencia sanitaria y dictando las disposiciones correspondientes. También tiene a su cargo la dirección y gestión de la política nacional de salud, actuando como la máxima autoridad normativa en materia de salud. Por ello, y para llevar a cabo sus competencias, el Minsa determina la orientación que deben seguir su estructura orgánica y los organismos públicos adscritos al sector salud. Con el transcurrir de los años, la estructura organizacional del Minsa ha tenido que alinearse a las diferentes necesidades y contextos que se presentan en el ámbito del sector, y, por tanto, ha venido cambiando, pero sin perder la esencia de su creación. Sin embargo, los elementos básicos de su diseño organizacional sí deberían iniciar un proceso de cambio, de forma tal que puedan ser el soporte estructural para hacer frente a los nuevos retos presentados con el inicio del proceso de modernización de la gestión pública. 4 2. Planteamiento del problema Dentro de la estructura orgánica del Minsa, es decir, del conjunto de órganos interrelacionados racionalmente entre sí que cumplen funciones preestablecidas (Decreto Supremo N°043-2006- PCM 2006), es un hecho indiscutible la necesidad de que estos consigan perfeccionar mecanismos a través de los cuales desarrollen, de forma eficaz y eficiente, cada uno de los objetivos estratégicos trazados por la entidad, respondiendo no solamente a los parámetros previstos en los principios fundamentales del tipo de estructura orgánica que maneja el Minsa, sino también a lo que se encuentra establecido en las principales normas sustantivas 1 que rigen sus competencias y atribuciones como órgano del Gobierno a cargo del sector salud. Las organizaciones públicas como el Minsa fueron diseñadas bajo un modelo de gestión funcional, con estructuras orgánicas jerárquicas, estamentales y sin claridad en los procesos que deben realizar para entregar los bienes y servicios públicos de su responsabilidad con la calidad y pertinencia requeridos (Decreto Supremo N°004-2013-PCM 2013). Sin embargo, actualmente, se está llevando a cabo un proceso de transformación de la gestión pública cuya finalidad es cambiar la gestión funcional actual de las entidades a una gestión pública moderna, es decir, una gestión orientada a resultados y al servicio del ciudadano. Los cambios de la nueva gestión en el Minsa deberán producir implicaciones que se vinculan con nuevos procesos, nuevos valores y nuevas pautas para su desempeño. Deben tener como inicio la priorización de aquellos procesos que sean más relevantes y coherentes a la demanda ciudadana, al Plan Bicentenario “El Perú hacia el 2021”, al Plan Sectorial Multianual del Sector Salud, a su Plan Estratégico Institucional (PEI), a sus competencias y atribuciones, y a los componentes de sus programas presupuestales; para luego organizarse en función a dichos procesos. 3. Preguntas de investigación En relación con esta situación, se ha considerado pertinente ejecutar una investigación dirigida a dar respuesta a las siguientes interrogantes: 1 De acuerdo con el Manual para elaborar el Reglamento de Organización y Funciones – ROF, emitido por la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros, son el grupo de normas que definen el ámbito de competencia de una entidad pública, así como las que le atribuyen funciones vinculadas con el cumplimiento de su finalidad o razón de ser: funciones misionales. 5  ¿Cuál sería la metodología para rediseñar la nueva estructura orgánica del Minsa bajo el enfoque de procesos?  ¿Qué normas legales vigentes deberían modificarse para no restringir el cambio de la estructura orgánica del Minsa? 4. Objetivos 4.1. Objetivo general Proponer la metodología para el rediseño de la estructura orgánica del Minsa bajo el enfoque de procesos. 4.2. Objetivos específicos  Evaluar si el principal marco legal vigente que rige sobre el diseño de la estructura orgánica del Minsa debe modificarse para lograr cambiar a un modelo de estructura orgánica por procesos.  Proponer algunos criterios técnicos para el rediseño organizacional de una entidad pública bajo el enfoque de procesos 5. Justificación A partir de la vigencia la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública (PNMGP) se establece como pilar central la implementación de la gestión por procesos en las entidades del Estado. Con ello, se pretende que dichas entidades se organicen de manera adecuada para lograr llevar delante de forma eficiente esos procesos y alcancen los resultados esperados en la entrega de los bienes y servicios públicos de su responsabilidad. En el caso del Minsa, la aplicación de la gestión por procesos conllevará a cambios en su estructura orgánica. Por ello, considerando cinco criterios de utilidad definidos por Hernández, Fernández y Baptista (2010), el presente trabajo de investigación se justifica en lo siguiente: a) Conveniencia: Se pretende que los resultados del presente trabajo de investigación brinden orientaciones al personal del Minsa sobre la utilidad de la gestión por procesos en el ordenamiento de las funciones y su relevancia para rediseñar su estructura orgánica. 6 b) Relevancia: Las conclusiones definidas a partir del presente trabajo de investigación son valiosas tanto para el Minsa, sus organismos públicos y todas las instituciones públicas que conforman el Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado en Salud (SNCDS), como para las demás entidades del Estado, ya que responden a una necesidad actual fijada por la normatividad vigente y de obligatorio cumplimiento. c) Implicaciones prácticas: Se pretende aportar con una propuesta de nueva estructura orgánica del Minsa y con recomendaciones para modificar los criterios de elaboración de los Reglamentos de Organización y Funciones de las entidades del Estado. d) Valor teórico: El trabajo de investigación servirá para revisar las principales normas técnicas mundialmente validadas sobre la gestión por procesos y sus diferentes aplicaciones prácticas, lo que permitirá llenar un vacío de conocimiento sobre el tema en el Minsa y otras entidades del Estado. e) Utilidad metodológica: El análisis de la información recopilada en el presente trabajo de investigación contribuirá con propuestas de nuevas metodologías de trabajo en el Minsa y otras entidades del Estado que favorezcan a un mayor rendimiento de la gestión pública orientada al ciudadano. 6. Limitaciones Para realizar el presente trabajo de investigación se cuenta con suficiente información de las principales normas técnicas sobre gestión por procesos, así como de algunas notorias aplicaciones en empresas privadas e instituciones públicas internacionales que conllevaron una modificación de su estructura organizacional en cada caso. Además, el Minsa cuenta a la fecha con un mapa de procesos aprobado, en el que se definen los principales procesos institucionales de nivel cero, así como su caracterización y despliegue de procesos nivel uno. Esto servirá de base para realizar la propuesta metodológica de estructura orgánica hasta el segundo nivel organizacional en el presente trabajo. Asimismo, es posible obtener el permiso o autorización de las autoridades del Minsa para realizar la investigación, y así contar con el acceso a información relevante sobre la estructura orgánica actual del ministerio, lo que favorecerá en utilizar la mínima cantidad de recursos económicos para su elaboración. Además, el investigador cuenta con el suficiente conocimiento sobre el tema central de la investigación. 7 7. Delimitaciones Es importante precisar que, si bien el presente trabajo de investigación está destinado a obtener nuevos conocimientos sobre la importancia de la gestión por procesos en el diseño de la estructura orgánica del Minsa, no se logró obtener evidencia sobre qué resultados tuvieron en su gestión las instituciones públicas y privadas que aplicaron este modelo a su diseño organizacional. Asimismo, a pesar de que se conoce el marco normativo que orienta la elaboración del Reglamento de Organización y Funciones en las entidades del Estado peruano, no se tiene conocimiento sobre alguna metodología seguida en instituciones públicas y privadas de otros países para rediseñar su estructura organizacional bajo el enfoque de procesos. Si bien el Minsa cuenta con un Mapa de Procesos, en este solo se han caracterizado los procesos de nivel cero. Por esta razón no será desarrollado el dimensionamiento y dotación de puestos de la entidad, ni la propuesta de Cuadro para la Asignación de Personal-Provisional (CAP-P) que forma parte integrante del Reglamento de Organización y Funciones (ROF). Además, a pesar de haber aprobado recientemente un nuevo ROF, no se ha iniciado su implementación en el Minsa, lo cual permite un análisis sin sesgo de la información consignada en el presente trabajo. 8 Capítulo III. Marco conceptual 1. Marco teórico 1.1. Estructura organizacional Diferentes conceptos se han utilizado entorno al término organización, por ejemplo, el clásico, representado por Max Weber y su modelo burocrático para alcanzar la eficiencia a través de estructuras piramidales. James Mooney (1958), con sus principios de organización y la Teoría de la Contingencia Estructural, trata de mostrar, a partir de diferentes investigaciones, que no existe una única forma de estructuración, pues la división del trabajo y su coordinación dependerán de diversos factores y de las condiciones situacionales en las cuales la organización opera (Lawrence & Lorsch, 1967; Donaldson, 2001). Sin embargo, el autor que más ha trabajado sobre este concepto, en la actualidad, es Henry Mintzberg (2000). Para este autor, la estructura organizacional es el conjunto de todas las formas en que se divide el trabajo en tareas distintas, y la posterior coordinación de estas. Por tanto, toda institución consta necesariamente de una estructura organizacional o una forma de organización de acuerdo a sus objetivos y necesidades (teniendo en cuenta sus fortalezas), por medio de la cual se pueden ordenar las actividades, los procesos y en general todo el funcionamiento de la misma. En el presente trabajo, se entenderá a la estructura organizacional como el instrumento que define los componentes de la organización, es decir, los niveles organizacionales (niveles orgánicos) y las relaciones de cada uno, así como las funciones y atribuciones de las diferentes áreas o dependencias que forman parte de la entidad o institución. Respecto a los modelos de estructura organizacional, en el trabajo inicial de Weber (1947) se afirma que una burocracia tiene una jerarquía de autoridad, autoridad limitada, división del trabajo, participantes técnicamente competentes, procedimientos para el trabajo, reglas para los empleados y gratificaciones diferenciales. Si todos estos componentes están presentes en un alto grado, se tiene el tipo ideal de burocracia. Existen otros modelos de estructuras organizacionales comúnmente conocidos entre los que sobresalen: la estructura matricial propuesta por Miller (1986), un híbrido entre la jerarquía y las estructuras planas; las estructuras de redes expuesta por Miles y Snow (1992) y la estructura basada en el conocimiento de Pérez-Bustamante (1998). 9 Sin embargo, el trabajo de Henry Mintzberg ha permitido concretar la esencia y significado de la estructuración de las organizaciones en un lenguaje que, sin perder su profundidad y consistencia epistémica, se convierte en un vademécum del diseño que permite comprender el fenómeno organizacional, para intervenirlo y posibilitar su transformación. De acuerdo con Hall (1996 [1983]), la estructura organizacional desempeña tres funciones básicas. Primero, y fundamentalmente, las estructuras están para producir resultados organizacionales y alcanzar objetivos organizacionales. Segundo, las estructuras están diseñadas para minimizar, o al menos regular, la influencia de las diferencias individuales sobre la organización; es decir, se imponen para garantizar que los individuos se adapten a las exigencias de la organización, y no al contrario. Tercero, las estructuras son el medio en el cual se ejerce el poder (las estructuras conforman también o determinan qué posiciones tienen poder), se toman decisiones (el flujo de información que se requiere para tomar una decisión está determinando, en gran medida, por la estructura), y se llevan a cabo las actividades de las organizaciones. Mintzberg (2000) señala que las organizaciones están estructuradas para captar y dirigir sistemas de flujos y para definir las interrelaciones de las distintas partes. Los rasgos básicos de toda estructura burocrática son la cumbre estratégica, la estrategia, la línea media, el núcleo operativo y el componente administrativo: a. Cúspide estratégica: Formada por los directivos que ocupan la parte superior de la jerarquía y supervisan la totalidad del sistema. Se encarga que la organización cumpla con la misión, satisfaciendo los intereses de las personas que controlan o tienen algún poder sobre ella. b. Línea media: Formada por las personas que realizan sus actividades entre el ápice estratégico y el núcleo de operaciones. Tienen responsabilidades sobre departamentos, divisiones, funciones, procesos, etc. Son aquellas que tratan de entender las líneas estratégicas, implantarlas e implementarlas. c. Núcleo operativo: Formado por los miembros de la organización que realizan las actividades relacionadas con la transformación de los ingresos en productos terminados, la distribución y el apoyo directo a las funciones de ingreso, transformación y salida. Son las personas que realizan el trabajo básico directamente relacionado con la producción de productos. d. Staff de apoyo: Son unidades especializadas en proporcionar ayuda a la organización fuera del flujo de trabajo de operaciones, es decir, se encuentran relacionadas indirectamente con la transformación del ingreso en salida. Se trata de actividades de servicios que aparecen diferenciadas en las grandes estructuras organizacionales; por ejemplo, mantenimiento o seguridad. 10 e. Tecno estructura: Abarca a los analistas que estudian la adaptación de la estructura organizacional al entorno, el control, la estabilización y dan pautas para afianzar la normalización. Existen tres tipos de analistas: (i) de estudios de trabajo, que normalizan procesos; (ii) de planificación y control, que normalizan los outputs; y (iii) de personal, que normalizan las habilidades, capacidades y competencias. Henry Mintzberg (2012 [1985]), con este gráfico, identifica las cinco partes fundamentales antes descritas: Gráfico 1. Las cinco partes fundamentales de la organización de Mintzberg Fuente: Mintzberg, 2012[1985]. A partir de ello explica que, dada la variedad y complejidad de los vínculos entre las partes básicas componentes, es imposible describir una única manera en que se produce el funcionamiento de la organización. Las partes están unidas mediante distintos flujos, que de alguna manera determinan su coordinación. Se ve, entonces, la estructura organizacional como un sistema de procesos de autoridad formal, flujos de información controlados, comunicación informal, constelaciones de trabajo y decisiones ad hoc (Mintzberg, 2012). Mintzberg también expuso sobre la utilización de una serie de elementos que determinan la división del trabajo y el alcance de la coordinación. Sin embargo, para efectos del presente trabajo de investigación, se utilizará lo trascendente del modelo burocrático de Weber (1947) pero desde el análisis que se recoge en lo expuesto por Mintzberg, en lo referente al diseño de la superestructura y del sistema de decisiones, sin perjuicio de anotar también información de los demás elementos referidos. 11 1.2. Gestión por procesos «Debe asegurarse que los procesos satisfagan las necesidades de los clientes internos y externos. No se les debe adjudicar un fin en sí mismos sino que, al igual que la estructura, deben estar al servicio de los fines organizacionales. El nivel de los detalles ahora requeridos es el necesario para contestar la pregunta ¿Cómo se hace el trabajo aquí? (sic)» (Gilli 2007: 53). La gestión por procesos es una forma de organización diferente de la clásica organización funcional, y en la que prima la visión del cliente sobre las actividades de la organización (Sescam, 2002). Este concepto es importante para quienes afirman que la gestión de los procesos se refiere al rediseño de los mismos de acuerdo con la estrategia de la organización y los cambios en el entorno. Ello lleva a que el enfoque de gestión por procesos también incluya a la estructura organizacional, o sea que el enfoque de gestión por procesos implica el rediseño de los procesos de la empresa y la adopción y gestión de un modelo organizacional de procesos (diseño de la estructura). Según Conti (2006), en cualquiera de los ámbitos público y privado, la gestión por procesos es un modelo de gestión integral que rompe con la vieja estructura departamental o funcional y con procesos fragmentados o rotos que entorpecen la gestión operativa de una organización. Bravo Carrasco (2009) aclara, de manera acertada, que para la adopción de la gestión por procesos considera vital la administración del cambio, la responsabilidad social, el análisis de riesgos y un enfoque integrador entre estrategia, personas, procesos, estructura y tecnología puesto que transforma la estructura organizacional y autoridad de las personas, la división del trabajo y la coordinación y control de las actividades. De acuerdo con estas definiciones, la Gestión por Procesos puede ser conceptualizada como la forma de gestionar toda la organización basándose en los procesos que se realizan, lo que dota a la organización de una estructura de carácter horizontal. Por otro lado, algunos autores precisan que existen varios componentes necesarios para el éxito en la adopción del enfoque de gestión por procesos, los cuales hacen la diferencia entre las organizaciones, siendo los más resaltantes: 12 a) La estrategia. La adopción de un enfoque por procesos debe ser parte de las estrategias de la gerencia y debe considerarse como un proceso de transformación que va a involucrar a cada uno de los miembros de la empresa. b) La cultura. Para implementar la gestión por procesos debe haber un cambio cultural que incluya la identificación de principios y valores que deben estar presentes en cada una de las personas que integran la organización. c) La estructura organizacional. La adopción de la gestión por procesos transforma la estructura organizacional, la responsabilidad y autoridad de las personas; inclusive afecta las jerarquías (que se opondrán al cambio), ya que con ellas se busca cambiar el modelo burocrático y vertical por un modelo de creación de valor en sentido horizontal. d) Los procesos críticos. La gestión por procesos implica identificar los procesos que son críticos para el negocio y que afectan al cliente y las partes interesadas, buscando un sistema que permita gestionar procesos que agreguen valor al producto final de la actividad de la empresa. e) La creación de valor. La gestión por procesos está centrada en el valor agregado y debe diseñarse un sistema de creación de valor que se pueda medir con indicadores de eficacia (valor percibido por el cliente) y eficiencia (mejora de procesos y disminución de costos). Si estos no muestran incremento, el sistema no está bien definido. La gestión por procesos es una forma de organización diferente de la clásica organización funcional, y en la que prima la visión del cliente sobre las actividades de la organización. Los procesos así definidos son gestionados de modo estructurado y su mejora se basa en la de la propia organización. En ese sentido, y como muestra del presente trabajo de investigación, se analizará cómo influye el componente de la gestión por procesos sobre el diseño de una estructura organizacional. A partir del análisis de los conceptos, componentes y características expuesto por los diversos autores antes mencionados, se puede determinar que la Gestión por Procesos se considera una metodología para la mejora de los procesos de toda entidad. Comprende las siguientes etapas: a) Identificar clientes y sus necesidades. La gestión por procesos ayuda a que las relaciones entre los diversos departamentos, áreas o divisiones de una empresa sean análogas a las que se sostienen con clientes y/o proveedores internos; es decir, una relación donde no se trata solo de satisfacer al cliente externo, sino también donde se considera importante conseguir que los proveedores internos satisfagan a sus clientes internos 13 b) Definir servicios/productos. Una vez conocidos los clientes se puede determinar qué productos y/o servicios se les va a ofrecer. En primer lugar, se define un bien o servicio sobre la base de su utilidad (para qué sirve), y es entonces cuando la empresa determina la forma cómo va a realizar sus funciones para diseñar dicho producto. Por consiguiente, no se puede determinar la estructura, el equipamiento ni los recursos humanos de una organización hasta que el producto no haya sido definido o diseñado. c) Desarrollar el mapa de procesos. El mapa de procesos ofrece una visión general del sistema. En él se representan los procesos que componen la organización y sus relaciones. El tamaño o la forma de los procesos que componen el mapa no lo alterará. Se debe tener en cuenta, al identificar los procesos, que cada uno se describe en actividades únicas, así que la estructura de procesos establece al mismo tiempo la estructura de la organización. d) Describir y analizar procesos. Cada proceso se describe como un conjunto de actividades únicas que son representadas en el diagrama de flujo del proceso, herramienta de representación gráfica de fácil aplicación a cualquier secuencia de actividades que forman parte de un proceso y que se repiten cíclicamente. En esta etapa, el objetivo es identificar problemas y oportunidades para la mejora de los procesos. e) Mejora de procesos. Propone desarrollar un plan de acción que ataque las causas principales y más significativas identificadas y validadas en la etapa de análisis, para, finalmente, implantar las acciones correctivas planificadas. Para fines del presente trabajo, se utilizará el modelo de gestión por procesos, en lo aplicable, como soporte para plantear el rediseño de la estructura organizacional del Ministerio de Salud, de forma tal que cada una de sus unidades se comporte como parte de una cadena que busca la satisfacción de sus clientes externos e internos con el máximo de eficiencia. 1.3. Relación de la gestión por procesos con la estructura organizacional La importancia de los procesos desde su relación con la estructura organizacional ha sido también expuesta por diversos autores. Vargas (2008) indica que la aplicación estratégica en el ámbito de la administración pública de técnicas de gestión de procesos tendientes a lograr la calidad de los servicios que brinda, requiere del diseño flexible de estructuras organizacionales institucionales que atiendan las demandas de la ciudadanía; por ello, el enfoque de calidad en los procesos, es el más aceptado y conveniente. 14 Por su parte, Pérez Fernández de Velasco (2004) muestra la diferencia entre la organización burocrática y una estructura organizacional por procesos, denominándola como la diferencia entre pasado y futuro respectivamente. Tabla 1. Diferencia entre la organización burocrática y la organización por procesos Fuente: Pérez Fernández de Velasco, 2004. Elaboración propia. Según la opinión de estos autores, para implementar la gestión por procesos se hace necesario replantear la estructura organizacional. Por ello, estas comparaciones entre las estructuras tradicionales de organización (burocrática o funcional) y la estructura organizacional basada en la gestión por procesos muestran a esta última como la propuesta de solución que puede mejorar el desempeño de las organizaciones. 2. Marco normativo 2.1. Gestión por procesos en la gestión pública 2.1.1. Normas técnicas internacionales La gestión por procesos es un principio de gestión básica y fundamental que se implementa con la finalidad de redundar en la obtención eficaz y eficiente de resultados. Para el caso de Organizaciones o Entidades Públicas, se recoge, entre otras, en la siguiente norma técnica, recomendada y aplicada en un grupo de países americanos y europeos.  Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública 15 En Iberoamérica existen modelos de calidad con una perspectiva global e integral que promueven el establecimiento de un enfoque común acerca de las nociones de calidad y de excelencia en la gestión pública. La Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública (CICGP), aprobada por la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado en junio 2008, y adoptada por la XVIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno en octubre 2008, es uno de dichos modelos. La CICGP vincula la calidad en la gestión pública con dos propósitos fundamentales de un buen gobierno democrático: 1) toda gestión pública debe estar orientada a la satisfacción del ciudadano, ya sea como usuario o beneficiario de servicios y programas públicos, o como legítimo participante en el proceso formulación, ejecución y control de las políticas públicas bajo el principio de corresponsabilidad social; y 2) la gestión pública tiene que orientarse para resultados, por lo que debe sujetarse a diversos controles sobre sus acciones, suponiendo, entre otras modalidades, la responsabilidad del ejercicio de la autoridad pública por medio del control social y rendición periódica de cuentas. Para lograr ello, la CICGP establece principios inspiradores para una gestión pública de calidad, entre los que destacan: a) Principio de Servicio Público: las Administraciones Públicas Iberoamericanas están al servicio de los ciudadanos y, en consecuencia, darán preferencia a la satisfacción de sus necesidades y expectativas. b) Principio de Legalidad: contribuye a la calidad de la gestión pública, por ser una ordenación consciente de las competencias públicas atribuidas a los órganos y entes de la Administración Pública a través de normas jurídicas. La calidad en la gestión pública iberoamericana requiere la formalización de los enfoques, modelos, acciones e instrumentos de calidad mediante la adopción de normas jurídicas que la regulen. c) Principio de Eficacia: la calidad en la gestión pública comprende cumplir con el principio de eficacia, entendido como la consecución de los objetivos, metas y estándares orientados a la satisfacción de las necesidades y expectativas del ciudadano. d) Principio de Eficiencia: la gestión pública debe seguir el principio de eficiencia, comprendido como la optimización de los resultados alcanzados por la Administración Pública con relación a los recursos disponibles e invertidos en su consecución. e) Principio de Evaluación Permanente y Mejora Continua: una gestión pública de calidad es aquella que contempla la evaluación permanente, interna y externa, orientada a la identificación de oportunidades para la mejora continua de los procesos, servicios y prestaciones públicas centrados en el servicio al ciudadano y para resultados. 16 De igual forma, la CICGP propone un marco orientador para dar respuesta a estos principios, y sugiere la aplicación de diversas acciones e instrumentos para lograr una gestión pública de calidad centrada en el ciudadano. Tiene a la gestión por procesos como uno de sus principales ejes orientadores, estrechamente vinculados con el Modelo de Excelencia EFQM y la familia de Normas ISO 9000. El eje orientador de Gestión por Procesos reconoce que los órganos y entes públicos orientarán sus actividades al desarrollo de una estrategia en términos de procesos. Se basa en datos y evidencias, definiendo objetivos, metas y compromisos a alcanzar que permitan la mejora de las actividades de la Administración Pública orientada al servicio público y para resultados. Así, también, debe tomar en cuenta que el ciudadano es el eje fundamental de la intervención pública, para lo cual se requiere adoptar enfoques y diseñar los procesos de prestación del servicio desde la perspectiva del ciudadano, usuario o beneficiario, y no desde la perspectiva de la Administración Pública. Por tanto, implicará:  La identificación de los requerimientos, necesidades y expectativas de los diferentes destinatarios de las prestaciones y servicios públicos, así como de otros posibles grupos de interés.  La identificación de todos los procesos necesarios para la prestación del servicio público y la adecuada gestión de la organización: procesos clave u operativos, de apoyo a la gestión y estratégicos. Lo que se denomina mapa de procesos.  La definición del objetivo de cada uno de los procesos, así como de los beneficios que aporta a los grupos de interés a los que va dirigido.  La definición de las funciones y obligaciones de las instancias jerárquicas organizacionales, así como de las autoridades y directivos encargados.  La definición y desarrollo de un sistema de gestión que permita el seguimiento, evaluación y mejora de la calidad de los procesos, y la prestación del servicio. Se puede concluir entonces que la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública propone, en esencia, un sistema de gestión pública basado en la Gestión por Procesos, que posibilite el desarrollo de procesos de reforma en la Administración Pública Iberoamericana mediante el uso de técnicas y herramientas de gestión de calidad en el sector público, las cuales deberán adecuarse a la idiosincrasia de los países iberoamericanos y a las estructuras organizacionales de sus Administraciones Públicas. 17 2.1.2. Normatividad nacional En el Perú, existe un marco normativo general que viene respaldando el proceso de modernización de la gestión pública a partir de la implementación de la gestión por procesos en las entidades del Estado. La principal norma nacional es la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021.  La Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021 El año 2013, se aprueba este documento como principal instrumento orientador de la modernización de la gestión pública en el Perú. Esta Política Nacional, es de aplicación obligatoria por todas las entidades públicas del Poder Ejecutivo, y dispone que una gestión al servicio del ciudadano necesariamente deberá cambiar el tradicional modelo de organización funcional y migrar hacia una organización por procesos contenidos en las “cadenas de valor” de cada entidad, que aseguren que los bienes y servicios públicos de su responsabilidad generen resultados e impactos positivos para el ciudadano, dados los recursos disponibles (Decreto Supremo N°004-2013-PCM 2013). Para lograrlo, establece como un pilar central la vinculación entre la gestión por procesos y la organización institucional, entendiendo que se deben priorizar aquellos procesos más relevantes de las entidades de acuerdo a la demanda ciudadana, a sus competencias y los componentes de los programas presupuestales que tuvieran a su cargo, para luego poder organizarse en función a dichos procesos. En otras palabras, una vez definidos los objetivos prioritarios de la entidad, deben identificarse los procesos relevantes y, en función de ellos, las entidades públicas deben adecuar su estructura orgánica para lograr llevarlos a cabo eficientemente, y alcanzar los resultados esperados en la entrega de los bienes y servicios públicos de su responsabilidad. Por lo tanto, el diseño organizacional de las entidades públicas debe tomar en cuenta e identificar la existencia de estamentos básicos como la alta dirección, gerencias intermedias, personal de análisis, operativo y de soporte administrativo; para ello se debe tener como un factor principal la estandarización de procesos, los productos entregados y los clientes directos y potenciales. Luego de conocer los aspectos principales de la gestión por procesos, para efectos del presente trabajo se utilizará toda la información relevada en la propuesta de rediseño de la estructura orgánica del Ministerio de Salud, haciendo mayor énfasis en las disposiciones que establece la normatividad nacional vigente. 18 2.2. Minsa: rectoría, competencias y atribuciones 2.2.1. Normas supranacionales La Organización Mundial de la Salud (OMS) es un organismo especializado de las Naciones Unidas fundado en 1948, cuyo objetivo es alcanzar, para todos los pueblos, el mayor grado de salud. La OMS está integrada por 192 Estados Miembros y dos Miembros Asociados, y su labor está respaldada por los 34 miembros del Consejo Ejecutivo, elegido por la Asamblea de la Salud. El papel de la OMS como organismo intergubernamental es crucial frente a los problemas sanitarios mundiales, y, a través de su mediación, los gobiernos pueden afrontarlos de forma conjunta para mejorar el bienestar de las personas. Por ello ha establecido, por medio de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), la iniciativa "La Salud Pública en las Américas" y la necesidad de fortalecer el ejercicio de la salud pública en la Región, estableciendo Funciones Esenciales de Salud Pública (FESP) que describen el espectro de competencias y acciones necesarias por parte de los sistemas de salud para mejorar la salud de las poblaciones. Así, las reformas planteadas en la salud pública conllevan la necesidad de fortalecer la función rectora de la autoridad sanitaria a partir de hacer cumplir las FESP que competen al Estado, en sus niveles central, intermedio y local. El Minsa, como representante del Estado, miembro de la OMS y rector del sector salud peruano, debe responder en el cumplimiento de las FESP siguientes: a. El monitoreo, la evaluación y el análisis del estado de salud de la población. b. La vigilancia, investigación y el control de los riesgos y las amenazas para la salud pública. c. La promoción de la salud. d. El aseguramiento de la participación social en la salud. e. La formulación de las políticas y la capacidad institucional de reglamentación y cumplimiento en la salud pública. f. El fortalecimiento de la capacidad institucional de planificación y el manejo en salud pública. g. La evaluación y la promoción del acceso equitativo a los servicios de salud necesarios. h. La capacitación y desarrollo de los recursos humanos. i. La seguridad de la calidad en los servicios de salud. j. La investigación en la salud pública. k. La reducción de la repercusión de las emergencias y los desastres en la salud pública. 19 De igual forma, el Minsa, en su calidad de Autoridad Sanitaria Nacional, debe atender las disposiciones de la Organización Mundial de la Salud. Estas fueron presentadas a los Estados Miembros durante el XL Consejo Directivo de la OPS/OMS (1997), respecto a las “Dimensiones del Rol Rector en Salud”. Comprenden seis grandes áreas de responsabilidad y de competencias institucionales a desarrollar y fortalecer: Responsabilidad y competencias exclusivas:  Conducción Sectorial, comprende la capacidad de orientar a las instituciones del sector y movilizar instituciones y grupos sociales en apoyo de la Política Nacional de Salud.  Regulación y Fiscalización, dimensión que abarca el diseño del marco normativo sanitario que protege y promueve la salud, al igual que la garantía de su cumplimiento.  Desempeño de las Funciones Esenciales de Salud Pública (FESP), que son competencia indelegable de la Autoridad Sanitaria. Responsabilidades compartidas:  Modulación del Financiamiento, que incluye las competencias de garantizar, vigilar y modular la complementariedad de los recursos de diversas fuentes para asegurar el acceso equitativo de la población a los servicios de salud.  Garantía del Aseguramiento, la cual focaliza su quehacer en garantizar el acceso a un conjunto garantizado de prestaciones de cobertura de servicios de salud para todos los habitantes, o planes específicos para grupos especiales de la población.  Armonización de la Provisión de Servicios, constituida por la capacidad para promover la complementariedad de los diversos proveedores y grupos de usuarios para extender la cobertura de atenciones de salud equitativa y eficientemente. 2.2.2. Normas sustantivas Los Ministerios diseñan, establecen, ejecutan y supervisan políticas nacionales y sectoriales, asumiendo la RECTORÍA respecto de ellas (Ley N°29158 2007). Por tanto, tienen la atribución de formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política nacional y sectorial bajo su competencia, aplicable a todos los niveles de gobierno. Asimismo, para el ejercicio de las competencias exclusivas, corresponde a los Ministerios: (a) ejecutar y supervisar las políticas nacionales y sectoriales; (b) otorgar y reconocer derechos a través de autorizaciones, permisos, licencias y concesiones, de acuerdo a las normas de la materia; y (c) planificar, financiar y garantizar la provisión y prestación de servicios públicos. 20 Mientras que, para las competencias compartidas, los Ministerios: (i) coordinan con los Gobiernos Regionales y Locales la implementación de las políticas nacionales y sectoriales, y evalúan su cumplimiento; (ii) dictan normas y lineamientos técnicos para el otorgamiento y reconocimiento de derechos; y (iii) prestan apoyo técnico a los Gobiernos Regionales y Locales para el adecuado cumplimiento de las funciones descentralizadas. El Minsa, como representante del Poder Ejecutivo y entidad responsable de salud en el Perú, cumple con este mandato emitiendo la documentación normativa al respecto. Por tanto, es la Autoridad de Salud de Nivel Nacional que tiene a su cargo la dirección y gestión de la política nacional de salud y actúa como la máxima autoridad normativa en materia de salud, para cumplir además con:  Dirigir y normar las medidas de prevención y control destinadas a evitar la propagación y lograr el control y erradicación de enfermedades transmisibles en todo el territorio nacional.  Dictar normas técnicas en relación a planta física, equipamiento, personal asistencial, sistemas de saneamiento y control de riesgos de los establecimientos de salud y los servicios médicos de apoyo.  El control sanitario de los productos farmacéuticos y galénicos, velando por el uso racional de medicamentos, promoviendo la provisión de medicamentos esenciales.  El control sanitario de los alimentos y bebidas, productos cosméticos y similares, así como de insumos, instrumental y equipo de uso médico-quirúrgico u odontológico, productos sanitarios y productos de higiene personal y doméstica. El Minsa, en ejercicio de su rol rector del sector salud, tiene la responsabilidad de establecer de manera descentralizada y participativa las políticas y normas relacionadas con la promoción, implementación y el fortalecimiento del aseguramiento universal en salud (Ley N°29344 2009). Desarrolla, entre otras, las siguientes competencias (Decreto Supremo N°008-2010-SA 2010):  Aprobar y ejecutar políticas nacionales de aseguramiento en salud.  Aprobar normas regulatorias para todas las instancias descentralizadas, organismos e instituciones del sector público, privado o mixto, vinculados al proceso de Aseguramiento Universal en Salud.  Conducir y promover la articulación con las instancias gubernamentales de nivel nacional, regional y local, instituciones del sector de aseguramiento público, privado o mixto, y demás entidades. Finalmente, de acuerdo con su Ley de Organización y Funciones vigente (Decreto Legislativo N°1161 2013), el Minsa tiene competencia en: (1) Salud de las Personas, (2) Aseguramiento en salud, (3) Epidemias y emergencias sanitarias, (4) Salud ambiental e inocuidad alimentaria, 21 (5) Inteligencia sanitaria, (6) Productos farmacéuticos y sanitarios, dispositivos, médicos y establecimientos farmacéuticos, (7) Recursos humanos en salud, (8) Infraestructura y equipamiento en salud, e (9) Investigación y tecnologías en salud. Además, tiene a su cargo, como rector del sector, la formulación, dirección y gestión de la política nacional de salud. Su finalidad es la promoción de la salud, la prevención de enfermedades, la recuperación de la salud y la rehabilitación en salud de la población. Por ello, coordinará con los otros niveles de gobierno y demás sectores, la implementación de las políticas nacionales y sectoriales objeto de su rectoría; ejerciendo, entre otras, las siguientes facultades rectoras: a. Conducir el Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud (SNCDS). b. Dictar normas y lineamientos para la adecuada ejecución y supervisión de las políticas nacionales y sectoriales, la gestión de los recursos, así como para el otorgamiento y reconocimiento de derechos, fiscalización, sanción y ejecución coactiva. c. Regular la organización y prestación de servicios de salud. d. Planificar y establecer las prioridades para el financiamiento de la atención de la salud y de la inversión nacional en salud. 3. Marco estratégico del Minsa El año 2006 diversos partidos políticos adoptaron acuerdos por consenso con relación a la salud pública que, como expresión del derecho a la salud de peruanos y peruanas, se traduzcan en políticas sanitarias en beneficio de la población; por ello, el Objetivo Nacional “Igualdad de Oportunidades y Acceso Universal a los Servicios Básicos”, definido en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, denominado Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021, formulado por el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), tiene para su componente Salud y Aseguramiento, los siguientes objetivos estratégicos: (i) garantizar el financiamiento desde los diferentes niveles de gobierno para el aseguramiento universal en salud; (ii) descentralizar los servicios de salud y garantizar el acceso universal a la atención de salud, priorizando a la población en situación de pobreza y vulnerabilidad y adoptando un enfoque de interculturalidad; (iii) garantizar el acceso universal a los servicios de salud reproductiva y priorizar las acciones para reducir la mortalidad materna y de niños entre 0 a 5 años; (iv) fomentar el enfoque preventivo y controlar las enfermedades transmisibles, crónico degenerativas, mentales y de drogadicción; (v) establecer la normativa para proteger la salud ambiental y fiscalizar su cumplimiento; y (vi) promover la ampliación de la cobertura de la seguridad social en materia previsional a nivel nacional. 22 El Minsa cuenta, por ello, con un marco estratégico de largo plazo debidamente desarrollado en el Plan Nacional Concertado de Salud 2007-2020, que tiene a la fecha los siguientes Objetivos Sanitarios Nacionales para dicho periodo: (1) reducir la mortalidad materna, (2) reducir la mortalidad infantil, (3) reducir la desnutrición infantil, (4) controlar las enfermedades transmisibles, (5) controlar las enfermedades transmisibles regionales, (6) mejorar la salud mental, (7) controlar las enfermedades crónico degenerativas, (8) reducir la mortalidad por cáncer, (9) reducir la mortalidad por accidentes y lesiones intencionales, (10) mejorar la calidad de vida del discapacitado, y (11) mejorar la salud bucal. Debe atender como ente rector para lograr los principales objetivos estratégicos del sector salud:  Garantizar la atención integral de salud a la mujer y el niño, privilegiando las acciones de promoción y prevención.  Desarrollar la vigilancia, control y atención integral de las enfermedades transmisibles y no transmisibles.  Promover prácticas de alimentación y nutrición saludable en las familias.  Aseguramiento universal en salud, otorgando prestaciones con garantías de oportunidad y calidad y acceso universal a medicamentos de calidad para todos/as.  Mejorar la calidad y la organización de los servicios de salud del sector según las necesidades y demanda de los usuarios.  Conducir e incrementar el financiamiento y mejorar la calidad del gasto en salud.  Consolidar la rectoría de la Autoridad Sanitaria Nacional. En atención a dicho marco, el Minsa determina la orientación que deben seguir sus órganos internos y organismos públicos adscritos a partir de su misión, expresada en el Plan Estratégico Institucional 2012-2016 (Resolución Ministerial N°666-2013-MINSA 2013). Para ello, ha establecido objetivos estratégicos institucionales acorde con una política de salud en el país:  Reducir la desnutrición crónica en menores de 5 años, con énfasis en la población más vulnerable.  Reducir la morbimortalidad materno neonatal en la población más vulnerable.  Disminuir y controlar las enfermedades no transmisibles, priorizando a la población en pobreza y extrema pobreza.  Disminuir y controlar las enfermedades transmisibles, priorizando la población en pobreza y extrema pobreza.  Fortalecer el ejercicio de la rectoría y optimización de los procesos de gestión. 23 Es de anotar, entonces, que existe una vinculación y alineamiento tanto en los objetivos estratégicos del Plan Nacional Concertado en Salud, el Plan Bicentenario y el Plan Estratégico Institucional 2012-2016 del Ministerio de Salud. 3.1. Mapa de procesos institucional El Minsa cuenta, a la fecha, con un mapa de procesos (Resolución Ministerial N°598-2014- MINSA 2014) que explicita con claridad los procesos que generan un bien o un servicio al ciudadano o que es entregado a otra entidad o nivel de gobierno, y que permite a su vez tener mejores elementos para su definición organizacional. Los procesos del Minsa, identificados y representados en el mapa de procesos, han sido definidos y caracterizados a nivel cero; por tanto, representan el agrupamiento de todos los procesos a cargo del ministerio como rector del sector salud. Tabla 2. Tipificación de procesos nivel cero del Minsa Fuente: Elaboración propia, 2016. 24 Los procesos gobernantes han sido denominados así dado que estos, además de procesos estratégicos, tienen un alcance sectorial, y no solo institucional, y entrañan las directrices para la conducción de las políticas sectoriales y nacionales. Por su parte, cada uno de los procesos misionales contiene la secuencia de valor añadido del servicio e impacta sobre la satisfacción del destinatario final/ciudadano. Además, se vinculan directamente con los procesos misionales de las demás instituciones del Sector hasta la entrega de los servicios directos. Los procesos de soporte son de nivel interno, por eso se asumen como procesos de “administración”, pues abarcan las actividades necesarias para el correcto funcionamiento de los procesos misionales y gobernantes del Minsa. Gráfic o 2. Mapa de procesos del Minsa Fuente: Resolución Ministerial N°598-2014-MINSA En el caso del presente trabajo, el mapa de procesos nivel cero del Minsa y la identificación de sus procesos nivel uno servirá de base para exponer la propuesta de rediseño de la estructura orgánica del Minsa hasta el segundo nivel jerárquico-organizacional. 25 3.2. Programas presupuestales del Minsa Los programas presupuestales son definidos como la categoría que constituye un instrumento del Presupuesto por Resultados, una unidad de programación de las acciones de las entidades públicas en cumplimiento de las funciones encomendadas a favor de la sociedad, las que, integradas y articuladas, se orientan a proveer productos para lograr un resultado específico en la población y así contribuir a lograr un resultado final asociado a un objetivo de política pública, y a los objetivos estratégicos de la política de Estado formulados por el CEPLAN. Cabe precisar que para el año 2012, los programas presupuestales (PP) fueron diseñados por los sectores del Gobierno Nacional, y, en el caso del Minsa, fueron 07 PP; mientras que en el año 2013 se incorporaron 02 PP adicionales; y en el 2015 se incorporan 02 PP nuevos. En ese sentido, y de acuerdo con la información recopilada de los Aspectos Generales del Diseño de los Programas Presupuestales a cargo del Minsa, se evidencia que en su ejecución participan los tres niveles de gobierno, Nacional, Regional y Local, lo cual demuestra que dichos programas son de carácter sectorial. Sin embargo, solo nueve (09) de ellos, registran como entidad responsable al Minsa al cierre del año 2015: PP 0001: Programa Articulado Nacional PP 0002: Salud Materno Neonatal PP 0016: TBC-VIH/SIDA PP 0017: Enfermedades Metaxénicas y Zoonosis PP 0018: Enfermedades No Transmisibles PP 0024: Prevención y Control del Cáncer PP 0104: Reducción de la Mortalidad por Emergencias y Urgencias Médicas PP 0129: Prevención y Manejo de Condiciones Secundarias de Salud en Personas con Discapacidad PP 0131: Control y Prevención en Salud Mental 3.3. Cadena de valor público Según Sotelo Maciel (2012), la cadena de valor público es fundamentalmente un modelo descriptivo, más que un método prescriptivo. Su potencial primordial radica en posibilitar una expresión simple y rigurosa de lo que es. En tal sentido, ayuda más a entender y, en alguna medida, a “descubrir” las políticas y el accionar del sector público, que a determinar su deber ser. 26 La representación gráfica de la cadena de valor público en detalle, expuesta por Sotelo Maciel, es la siguiente: Gráfico 3. Representación de la cadena de valor público Fuente: Sotelo Maciel, 2012. El núcleo del modelo lo constituye lo que se denomina cadena de producción pública. Esta postula que el sector público puede ser entendido como un conjunto de instituciones dedicadas a generar productos –bienes o servicios– que se entregan a la población. Estos productos constituyen la razón de ser de una institución, ya que a través de ellos satisfacen necesidades sociales, lo que de este modo contribuye en forma directa al logro de políticas. Para producir los bienes y servicios se requieren cantidades y calidades adecuadas de insumos; y para adquirirlos se necesitan recursos financieros. Es la operación el proceso mediante el cual se transforman recursos en productos. La definición de los impactos y resultados esperados de una política e, incluso, la definición del perfil de producción de las organizaciones públicas para alcanzar dichos objetivos son materia de la Planificación Estratégica de Alta Dirección, y constituyen, por tanto, un factor determinante de la relación planificación-presupuesto. La Planificación Operativa es el proceso mediante el cual una organización diseña en detalle las acciones que permitirán transformar los insumos en los productos requeridos por la política en cuestión. Mientras tanto, la Formulación Presupuestaria debe reflejar estos procesos productivos, garantizando que los recursos financieros estén asignados adecuadamente y que se los pueda gestionar de manera ágil y efectiva durante la implementación (Sotelo 2008 [2003]). En el caso del sector público peruano, la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública (PNMGP) establece un concepto de cadena de valor asociada con la finalidad de los Programas Presupuestales (PP), dado que busca una mayor eficiencia y eficacia del gasto público a través de una completa vinculación entre los recursos públicos asignados y los productos y resultados propuestos para favorecer a la población. 27 De acuerdo con esta vinculación, la cadena de valor es interpretada de la siguiente manera: Tabla 3. Cadena de valor público orientada a resultados Fuente: Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública, 2013. Lo señalado en la PNMGP se encuentra directamente relacionado con lo establecido por el CEPLAN respecto a que el elemento articulador de las fases estratégico e institucional, así como la vinculación con los demás sistemas administrativos constituyen la Cadena de Valor Público; es decir, que tanto la fase estratégica, la fase institucional, el presupuesto por resultados y la asignación presupuestaria, deben operar sobre una misma cadena de valor público. Por tanto, la cadena de valor que todas las entidades del sector público deben atender con los productos (bienes y servicios) que constituyen su razón de ser se representa en el gráfico 4. 28 Gráfico 4. Cadena de valor de las entidades del sector público Fuente: CEPLAN, 2015. En el caso concreto del Minsa, lo expresado en su marco estratégico actual cuenta con ciertas dimensiones que orientan y aseguran los principales objetivos del Plan Nacional Concertado en Salud y Plan Estratégico Institucional. Estas dimensiones son desarrolladas a través de los actores encargados de la rectoría, implementación y ejecución de los procesos definidos en la cadena de valor sectorial de salud. En ese sentido, la cadena de valor del sector salud podría recrearse a través de la generación de valor que cada actor aporta a los procesos sectoriales, de acuerdo a su rol estratégico, operativo y presupuestal, en la gestión por procesos orientada a resultados finales. 29 Gráfico 5. Cadena de valor del sector salud Fuente: Elaboración propia, 2016. En esta cadena de valor del sector salud, el rol del Minsa, en su calidad de ente rector, es el de conducir los doce principales procesos sectoriales; razón por la cual, su organización institucional debe estar diseñada en base a los procesos estratégicos y misionales que le corresponden para tal fin. 30 Capítulo IV. Metodología 1. Diseño de la investigación La finalidad del presente trabajo es examinar un tema poco conocido que no ha sido abordado antes: rediseñar la Estructura Orgánica del Minsa, en su calidad de ente rector del sector salud, aplicando la gestión por procesos como base para la actualización de su Reglamento de Organización y Funciones. En ese sentido, se considera conveniente traer a colación en esta sección las interrogantes que dirigen el trabajo de investigación y sus objetivos específicos para comenzar a dar respuesta de forma progresiva a las mismas. 1.1. Preguntas de la investigación  ¿Cuál sería la metodología para rediseñar la nueva estructura orgánica del Minsa bajo el enfoque de procesos?  ¿Qué normas legales vigentes deberían modificarse para no restringir el cambio de la estructura orgánica del Minsa? 1.2. Objetivos específicos de la investigación  Evaluar si el principal marco legal vigente que rige sobre el diseño de la estructura orgánica del Minsa debe modificarse para lograr cambiar a un modelo de estructura orgánica por procesos.  Proponer algunos criterios técnicos para el rediseño organizacional de una entidad pública bajo el enfoque de procesos. La aplicación del modelo de gestión por procesos como base para rediseñar la estructura orgánica del Minsa se propone como un ejemplo primordial de lo que deben realizar otras entidades públicas para atender el proceso de modernización de la gestión pública. El diseño de la presente investigación, por tanto, se dividió en tres fases: a) Fase I – Exploración: se realizó una revisión bibliográfica de los conceptos y la relación entre la estructura organizacional y la gestión por procesos, con lo que se construyó el marco teórico. Además, se inició un acercamiento con la estructura orgánica actual del Minsa, a través de la revisión documental de su normativa principal que le establece competencias y funciones esenciales. 31 Asimismo, se efectuaron entrevistas cualitativas a un número importante de funcionarios del Minsa con la finalidad de conocer sus opiniones y valoraciones sobre el tema de investigación. Se logró obtener suficiente información empírica, además de la teórica, para analizar y contrastar exploratoriamente las preguntas de investigación. b) Fase II – Descripción y Análisis: se revisó el marco legal y estratégico vigente del Ministerio, así como los Compromisos de Estado en Salud a nivel internacional, poniendo énfasis en sus competencias exclusivas de conducción, vigilancia y fiscalización sectorial, y su despliegue estratégico basado en los principales objetivos sectoriales e institucionales. Además se revisó el enfoque estratégico actual plasmado en los Lineamientos de Reforma del Sector Salud 2 . Asimismo, se revisaron los aspectos generales del diseño de los Programas Presupuestales bajo responsabilidad del Minsa, para identificar los resultados específicos y productos de cada uno, con el fin de contrastarlos con los productos y/o resultados de los procesos que conforman el Mapa de Procesos nivel cero. Con ello se busca evaluar el grado de vinculación o alineamiento correspondiente. De igual forma, se analizó la ejecución de los principales Programas Presupuestales del Minsa, con el fin de comprobar el grado de priorización de sus productos y el nivel de asignación de recursos y cumplimiento de resultados, principalmente, luego de la aprobación e implementación del Mapa de Procesos nivel cero. Además, se realizó el análisis del nivel de madurez de la gestión por procesos en el Minsa a partir de los resultados de las entrevistas realizadas a sus principales funcionarios. El análisis de la información obtenida, plantea la hipótesis respecto a si la estructura orgánica actual del Minsa es la adecuada para producir y entregar los productos que brinda como ente rector, dentro de la cadena de valor del sector salud. c) Fase III – Rediseño y Viabilidad: En esta fase se interpretaron los resultados obtenidos en las fases anteriores, y se realizó la propuesta de rediseño de la estructura orgánica del Minsa. Por tanto, de acuerdo con los objetivos planteados en el presente trabajo, se considera que este se ajusta al tipo de investigación exploratorio-descriptiva, pues, según Hernández, Fernández y Baptista (2003), «los estudios exploratorios se efectúan, normalmente, cuando el objetivo es examinar un tema de investigación poco estudiado, del cual se tienen muchas dudas o no se ha abordado antes. […], o bien, si deseamos indagar sobre temas y áreas desde nuevas perspectivas o ampliar las existentes». 2 Se ha revisado el documento del Minsa “Lineamientos y medidas de reforma del sector Salud”, que contiene las principales medidas de política de reforma que se proponen para la construcción de un sistema de salud integrado que fortalezca el Sistema Nacional de Salud; sin embargo, al no haberse encontrado norma expresa de su aprobación, no se ha incluido dentro del apartado Marco Estratégico del presente trabajo de investigación. Disponible en: http://www.minsa.gob.pe/portada/Especiales/2013/reforma/documentos/documentoreforma11122013.pdf http://www.minsa.gob.pe/portada/Especiales/2013/reforma/documentos/documentoreforma11122013.pdf 32 Es decir, este tipo de investigación busca identificar las características más importantes de un tema que se pretende analizar, como en el presente trabajo, que trata de aclarar cómo la gestión por procesos modificará la estructura orgánica de una entidad pública, cuáles serán los principales cambios (técnico, legal, estructural), cómo se percibe dicha transformación al interior del Minsa, cuál es la importancia de este cambio para las demás instituciones que conforman el sector público. Por ello, es fundamental recopilar información, analizarla y obtener conclusiones sustanciales al respecto. Asimismo, este tema servirá para obtener información sobre la posibilidad de llevar a cabo una investigación más completa e identificar conceptos o variables promisorias, además de sugerir afirmaciones y postulados al respecto. 2. Definición del alcance de la investigación El presente trabajo de investigación pretende hacer un análisis e interpretación en relación a las diversas aplicaciones de la gestión por procesos sobre el modelo de gestión de algunas instituciones y su impacto en el diseño de la estructura orgánica, con el propósito de analizar un tema que se encuentra pendiente de ser abordado, especialmente por la Secretaría de Gestión Pública de la Presidencia del Consejo de Ministros: ¿Cómo rediseñar la estructura orgánica de las entidades públicas utilizando la gestión por procesos? En ese sentido, el alcance de la presente investigación exploratoria es obtener las primeras respuestas sobre la influencia de la gestión por procesos en el rediseño de la estructura orgánica del Minsa, que brinde una nueva perspectiva como punto de partida de análisis más profundos en las entidades públicas, que tienden a construir una metodología moderna e innovadora para la elaboración de los Reglamentos de Organización y Funciones bajo el enfoque de procesos. 3. Análisis de información recopilada 3.1. Articulación estratégica De acuerdo con lo establecido en la Directiva General de Planeamiento Estratégico, aprobada por el CEPLAN, para los sectores y sus Organismos Públicos Adscritos, la articulación del planeamiento estratégico con el presupuesto se materializa en cadena de planes estratégicos. 33 Gráfico 6. Articulación del planeamiento y presupuesto público Fuente: CEPLAN, 2015. Los Planes Estratégicos Institucionales (PEI) deben ser concordantes y articularse con los Planes Estratégicos Sectoriales (PESEM) y el Plan Nacional de Desarrollo Nacional o Plan Bicentenario de Desarrollo Nacional al 2021 (PEDN), a través de los objetivos estratégicos, acciones estratégicas y sus correspondientes indicadores y metas. a) Articulación por objetivos estratégicos Tabla 4. Alineamiento de objetivos estratégicos sectoriales e institucionales OBJETIVO ESTRATÉGICO SECTORIAL OBJETIVO ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL Objetivo 01 Reducir la Mortalidad Materna Objetivo 2 Reducir la morbimortalidad materno neonatal en la población más vulnerable Objetivo 02 Reducir la Mortalidad Infantil Objetivo 03 Reducir la Desnutrición Infantil Objetivo 1 Reducir la desnutrición crónica en menores de 5 años con énfasis en la población más vulnerable Objetivo 04 Controlar las Enfermedades Transmisibles Objetivo 4 Disminuir y controlar las enfermedades transmisibles priorizando la población en pobreza y extrema pobreza Objetivo 05 Controlar las Enfermedades Transmisibles Regionales Objetivo 07 Controlar las Enfermedades Crónico Degenerativas Objetivo 3 Disminuir y controlar las enfermedades no transmisibles priorizando a la población en pobreza y extrema pobreza Objetivo 06 Mejorar la Salud Mental Objetivo 08 Reducir la Mortalidad por Cáncer Objetivo 3 Disminuir y controlar las enfermedades no transmisibles priorizando a la población en pobreza y extrema pobreza Objetivo 09 Reducir la Mortalidad por Accidentes y Lesiones Intencionales Objetivo 5 Reducir los riesgos de desastres en salud, originados por factores externos Objetivo 10 Mejorar la Calidad de Vida del Discapacitado Objetivo 3 Disminuir y controlar las enfermedades no transmisibles priorizando a la población en pobreza y extrema pobreza Objetivo 11 Mejorar la Salud Bucal Fuente: Elaboración propia, 2016. Así también, el Plan Nacional Concertado de Salud 2007-2020 (PNCS) está alineado con el Plan Bicentenario de Desarrollo Nacional al 2021 (PEDN) a través de sus objetivos estratégicos: 34 Tabla 5. Alineamiento de objetivos estratégicos nacionales y sectoriales en salud OBJETIVO ESTRATEGICO NACIONAL OBJETIVO ESTRATEGICO SECTORIAL Seguridad alimentaria, con énfasis en la nutrición adecuada de los infantes y las madres gestantes Reducir la Desnutrición Infantil Acceso universal a servicios integrales de salud con calidad Reducir la Mortalidad Materna Reducir la Mortalidad Infantil Controlar las Enfermedades Transmisibles Controlar las Enfermedades Transmisibles Regionales Mejorar la Salud Mental Controlar las Enfermedades Crónico Degenerativas Reducir la Mortalidad por Cáncer Reducir la Mortalidad por Accidentes y Lesiones Intencionales Mejorar la Calidad de Vida del Discapacitado Mejorar la Salud Bucal Fuente: Elaboración propia, 2016. b) Articulación por acciones estratégicas Tabla 6. Alineamiento de acciones estratégicas sectoriales y objetivos estratégicos del Minsa OBJETIVO SECTORIAL – PNCS ACCIONES ESTRATÉGICAS – PNCS OBJETIVO ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL – PEI Minsa Reducir la Mortalidad Materna Incrementar la cobertura de atención prenatal y del parto institucional en zonas rurales y dispersas e introducir métodos altamente eficaces para prevenir los riesgos relacionados al embarazo y al parto Reducir la morbimortalidad materno neonatal en la población más vulnerable Fortalecimiento de la capacidad resolutiva y de la adecuación intercultural de los establecimientos de salud con funciones obstétricas y neonatales (FON) primarias, básicas y esenciales con énfasis en zonas rurales Desarrollo de capacidades para la atención de emergencias obstétricas y perinatales por parte de los profesionales de la salud Reducir la Mortalidad Infantil Fortalecer la Estrategia Sanitaria Nacional de Inmunizaciones (ESNI) y asegurar el financiamiento de sus insumos y cadena de frío Monitoreo adecuado y oportuno del crecimiento y desarrollo del niño usando los insumos y normas de los servicios de salud Fortalecimiento de la capacidad resolutiva en el primer nivel de la atención pediátrica y recursos humanos competentes, infraestructura y equipamiento adecuado para la atención integral del niño Reducir la Desnutrición Infantil Control prenatal oportuno y adecuado, incluyendo el control mensual de ganancia de peso con participación del padre/familia en los controles Reducir la desnutrición crónica en menores de 5 años con énfasis en la población más vulnerable Control de deficiencias de micronutrientes para lograrlo hierro y vitamina A): Suplementación con Vitamina A y Sulfato Ferroso a niños Suplementación de la madre gestante con hierro Fuente: Elaboración propia, 2016. 35 El análisis efectuado muestra que todas las acciones estratégicas del PNCS han sido consideradas en cada objetivo estratégico definido en el PEI Minsa. c) Articulación por indicadores y metas El indicador que corresponde al objetivo estratégico sectorial del Minsa es igual al indicador del objetivo estratégico específico nacional. Gráfico 7. Alineamiento de indicadores y metas de los planes estratégicos nacional y sectorial en salud Fuente: Elaboración propia, 2016. De igual forma, el indicador que corresponde al objetivo estratégico institucional del Minsa es igual al indicador del objetivo estratégico sectorial del Plan Nacional Concertado en Salud. 36 Gráfico 8. Alineamiento de indicadores y metas de los planes estratégicos sectorial e institucional Fuente: Elaboración propia, 2016. En ese sentido, del análisis efectuado se desprende que los tres niveles de indicadores estratégicos y sus correspondientes metas se encuentran debidamente articulados. 3.2. Complementariedad del planeamiento estratégico y la asignación presupuestal De acuerdo con el CEPLAN, para comprender la vinculación entre planeamiento estratégico y presupuesto es necesario tener presente que la información que se procesa en el proceso de planeamiento estratégico puede ser diferente a la información que se utiliza para el proceso de presupuesto, pero el elemento articulador es una misma cadena de valor público. Ella hace que los sistemas administrativos y sus respectivas herramientas se complementen entre sí. En este contexto, es importante relacionar la complementariedad de ambos, de forma tal que se obtenga información desde perspectivas diferentes para una correcta toma de decisiones que permitan orientar a la entidad al logro de mejores resultados. Por otro lado, CEPLAN reconoce que a través del plan operativo institucional (POI) se vincula el planeamiento estratégico con el presupuesto público, permitiendo orientar recursos presupuestales para financiar las acciones estratégicas priorizadas que aseguren el logro de los objetivos estratégicos institucionales. El siguiente gráfico representa esta vinculación. 37 Gráfico 9. Vinculación del planeamiento estratégico y el presupuesto por resultados Fuente: CEPLAN, 2016. Por ello, en la formulación de la estrategia, esta vinculación se realiza mediante los programas presupuestales que contribuyen al logro de los objetivos nacionales a través de relaciones de causalidad. En ese sentido, los ministerios, al ser rectores de las políticas sectoriales y los encargados de aprobar los programas presupuestales, deben identificar, en sus procesos de planeamiento estratégico, objetivos estratégicos que tengan vinculación con los resultados de los programas presupuestales y aquellas acciones estratégicas derivadas de dichos objetivos estratégicos, que se vinculen con los productos o actividades del programa presupuestal identificado. En el caso del Minsa, esta complementariedad se ve reflejada a partir de la vinculación entre sus Programas Presupuestales y los Programas Estratégicos del Plan Bicentenario de Desarrollo Nacional al 2021 (PEDN). Por tanto, es de suponer que si el PEI y el POI establecen las prioridades de asignación de los recursos en términos de objetivos estratégicos, acciones estratégicas y actividades, las asignaciones presupuestales de los recursos del Minsa debieran ser priorizadas en sus seis (06) principales programas presupuestales (PP), ya que los productos de cada uno contribuyen directamente en el logro de los objetivos estratégicos de los planes nacionales y sectoriales en salud. Sin embargo, luego de efectuar un análisis de la Ejecución de Gasto en las Categorías Presupuestales del Minsa durante el periodo 2012-2015, los resultados muestran una situación distinta en comparación con, por ejemplo, las Asignaciones Presupuestales que No resultan en Productos (APNOP): 38 Tabla 7. Total de asignación por categorías presupuestales Fuente: Elaboración propia, 2016. De acuerdo resultados, desde el año 2012, el Minsa registra un menor porcentaje de asignación de recursos en sus programas presupuestales (entre 29 y 35% del total) en comparación con las APNOP que representan casi la mitad del presupuesto total (entre 41% y 53%). En el supuesto de que se haya realizado un correcto proceso de planeamiento, cabe cuestionarse cómo es que los recursos destinados a los productos Minsa, que contribuyen directamente en el logro de los objetivos estratégicos nacionales y sectoriales, son asignados en menor proporción respecto de aquellas asignaciones que no generan productos. Tabla 8. Ejecución de gasto por programas presupuestales del Minsa 39 Fuente: Elaboración propia, 2016. Los resultados muestran que, durante el periodo fiscal 2012-2015, los seis (06) principales programas presupuestales del Minsa han tenido una desigual y reducida asignación presupuestal respecto al presupuesto total anual. Ello haría suponer que no se realizó una correcta definición de objetivos, productos y resultados en cada uno, a pesar de que, desde el año 2014, el Minsa cuenta con sus procesos institucionales debidamente identificados y desplegados a nivel de productos sectoriales. 3.3. Alineamiento entre los procesos nivel cero del Minsa y el marco estratégico sectorial e institucional En el Mapa de Procesos del Minsa, aprobado en agosto del 2014, se han identificado y caracterizado aquellos procesos nivel cero derivados de las competencias y funciones rectoras definidas en la Ley de Organización y Funciones del Minsa, las normas sustantivas específicas con rango de Ley y las normas supranacionales, con el fin de que el cumplimiento de sus objetivos y productos contribuya a lograr los objetivos establecidos en el Plan Nacional Concertado en Salud 2007-2020 (PNCS) y en su Plan Estratégico Institucional 2012-2016 (PEI). Por ello, es importante analizar la correlación entre los objetivos de los procesos nivel cero con los objetivos estratégicos sectoriales e institucionales, así como la contribución de los productos de dichos procesos en el logro de resultados de los programas estratégicos del Plan de Desarrollo Nacional, que, en este caso, también son los principales programas presupuestales del Minsa. 40 Respecto a los objetivos estratégicos sectoriales e institucionales: De acuerdo con lo indicado por el Minsa en cuanto a la clasificación y definición de sus procesos nivel cero, los estratégicos/gobernantes y misionales son los que tienen un alcance sectorial e institucional; mientras que los procesos de soporte, solo un alcance institucional. Los procesos gobernantes son los que definen y despliegan las estrategias y objetivos de la institución, proporcionan directrices, límites de actuación al resto de los procesos para la conducción de las políticas sectoriales y nacionales. Por su parte, los procesos misionales se vinculan directamente con los procesos misionales de las demás instituciones del sector salud hasta los servicios directos entregados al ciudadano. Para establecer una primera contribución de los procesos nivel cero del Minsa en el cumplimiento de los planes estratégicos sectoriales e institucionales, es preciso analizar el alin