“DIFICULTADES DE ACCESO A LA CERTIFICACIÓN DE COMPETENCIAS LABORALES DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y PROMOCIÓN DEL EMPLEO (2016-2019)” Trabajo de Investigación presentado para optar al Grado Académico de Magíster en Gestión Pública Presentado por Maria Amelia de las Mercedes Asenjo Azpilcueta Candy Luz Pizarro Loaiza Lizbeth Felicita Soto Orosco Asesor: Carlos Vargas Mas 0000-0003-1124-7917 Lima, noviembre 2021 https://orcid.org/0000-0003-1124-7917 ÍNDICE DE CONTENIDOS ÍNDICE DE TABLAS iii ÍNDICE DE GRÁFICOS iv ÍNDICE DE ANEXOS v Resumen Ejecutivo 1 Introducción 2 CAPÍTULO I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 4 1. Antecedentes 4 2. Problema de Investigación 7 3. Preguntas de Investigación 9 4. Objetivos 9 5. Justificación 10 6. Delimitaciones, limitaciones y alcances 13 CAPÍTULO II: MARCO CONCEPTUAL 14 1. Definiciones básicas 14 2. Marco Normativo 17 CAPÍTULO III: MARCO METODOLÓGICO 18 1. Enfoque de Investigación 18 2. Descripción de la intervención pública a evaluar 18 3. Metodología 22 4. Instrumentos de recojo de información 24 5. Elaboración, validación y aplicación de las herramientas de recojo de información 24 CAPITULO IV. ANÁLISIS Y RESULTADOS 26 1. Evaluación del diseño estratégico de la intervención 26 2. Evaluación de los procesos de la intervención 30 3. Análisis de otros aspectos complementarios 38 V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES 42 1. Conclusiones 42 2. Recomendaciones 44 Bibliografía 45 Anexos 49 iii ÍNDICE DE TABLAS Tabla 1. Nivel de Cobertura según la población potencial, objetivo, priorizada y la que ha recibido el servicio .....................................................................................................................................7 Tabla 2. Presupuesto Asignado y Ejecutado del Programa “Impulsa Perú” – Años 2016-2019 .38 Tabla 3. Presupuesto Asignado y Ejecutado del Programa “Impulsa Perú” del servicio de certificación de competencias laborales – Años 2016-2019 .......................................................39 iv ÍNDICE DE GRÁFICOS Gráfico 1. Perú: situación laboral según el nivel de pobreza en zonas rurales, 2019 (En porcentaje de la población ocupada) ............................................................................................................12 Gráfico 2. ¿Ha escuchado hablar de la certificación de competencias laborales del MTPE? .....35 Gráfico 3. ¿Cómo se enteró de dicho servicio? ..........................................................................36 Gráfico 4. Presupuesto asignado y ejecutado del Programa “Impulsa Perú” - Años 2016-2019 39 Gráfico 5. Presupuesto asignado y ejecutado del Programa “Impulsa Perú” en Certificación de Competencias Laborales-Años 2016-2019 .................................................................................39 v ÍNDICE DE ANEXOS Anexo 1: Marco Normativo .......................................................................................................50 Anexo 2: Guía de Entrevista 01..................................................................................................52 Anexo 3: Guía de Entrevista 02..................................................................................................54 Anexo 4: Guía de Entrevista 03..................................................................................................55 Anexo 5: Guía de Entrevista 04..................................................................................................57 Anexo 6: Encuesta 01 .................................................................................................................58 Anexo 7: Relación de personas entrevistadas y encuestadas ......................................................60 Anexo 8: Relación de personas entrevistadas y encuestadas ......................................................61 Anexo 9: Relación de personas entrevistadas y encuestadas ......................................................62 1 Resumen Ejecutivo El servicio de certificación de competencias laborales en el Perú forma parte de las políticas activas de empleo que se vienen implementando desde el año 2011, a través del Programa Nacional “Impulsa Perú” del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Este servicio se brinda de manera gratuita a las personas en condición de vulnerabilidad sociolaboral; sin embargo, ha tenido un alcance reducido en comparación con la población económicamente activa que podría requerirlo en el país. La presente investigación destaca este servicio como herramienta de política para el incremento de la empleabilidad de las personas y su movilidad laboral, a partir del reconocimiento formal y documentado de sus conocimientos, habilidades, actitudes y desempeño de una persona en un entorno laboral, independientemente de la forma en que adquirió estas competencias laborales; es decir, no se necesitan estudios formales para certificarse, por lo que se le conoce en el mundo del trabajo, como el reconocimiento de los aprendizajes previos (RAP), que en otros países busca la incorporación de los beneficiarios en el sistema educativo, de tal forma que la persona puede convalidar este certificado de competencias laborales como si hubiera realizado estudios formales. El periodo estudiado comprende los años 2016 al 2019 y buscó identificar las razones por las cuales el servicio de certificación de competencias laborales no logra una cobertura importante y es poco conocido entre la población de todas las edades y niveles educativos; asimismo, está poco difundido pese a los grandes beneficios que proporciona, no solamente a los trabajadores, sino también a las empresas de diversos sectores productivos con mayor dinamismo en la economía peruana. Sobre la base de estas indagaciones se plantearon algunas recomendaciones que permitan mejorar el modelo del servicio de certificación de competencias laborales, a partir de la evaluación del diseño estratégico y de los procesos de la intervención, a fin de contribuir con el aumento de la cobertura del servicio y lograr su posicionamiento como una intervención eficaz en el marco de las políticas de empleo. 2 Introducción El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), en el marco de sus funciones y competencias, tiene bajo su rectoría programas nacionales orientados a promover y mejorar las condiciones laborales en el país. Así, en el año 2011, se crea el Programa Nacional para la Promoción de Oportunidades Laborales Vamos Perú, que en el año 2015 cambió de denominación a Programa Nacional “Impulsa Perú”, y en el año 2020, se fusiona con el Programa “Jóvenes Productivos”, formando el actual Programa Nacional para la Empleabilidad (D. S. N° 019-2020 TR, 2020). La presente investigación aborda el estudio del servicio de certificación de competencias laborales (CCL), que consiste en el “reconocimiento público formal y documentado de competencias laborales demostradas por una persona, independientemente de la forma en que la adquirió, conforme a un estándar de competencia laboral” (D.S. N° 016-2021-TR, 2021). Al respecto, el Programa Nacional “Impulsa Perú”, a través de los centros de certificación de competencias laborales (CCCL) autorizados, ha evaluado a un total de 19 744 personas durante el periodo estudiado (2016-2019)1. No obstante, se observa que la cobertura del servicio es limitada, en contraste con otros países de la región; además, la difusión de sus beneficios no tiene un alcance relevante para lograr posicionarse como un modelo de intervención eficaz en el marco de las políticas nacionales de empleo; por lo tanto, resulta imperativo evaluar principalmente el diseño estratégico de la intervención, así como la implementación de procesos, con el objetivo de identificar los factores que determinan la eficacia del servicio de CCL. En ese sentido, la investigación se basa en una metodología mixta que combina el análisis cuantitativo y cualitativo, a partir de la revisión de fuentes primarias y secundarias, tales como documentos técnicos, normativos, académicos, bases de datos (Hernández et. al, 2010, p. 546); y la aplicación de entrevistas y encuestas a los diferentes actores que intervienen en los procesos de la intervención (Hernández et. al, 2010, p. 555). Por lo tanto, a fin de establecer la cadena de valor del servicio de CCL, primero se analizó la matriz lógica del programa presupuestal 0116 – Proempleo (MEF, 2016), para identificar específicamente a la intervención de CCL; y se muestra el en diagrama 1, que la intervención estudiada es una de las trece actividades del PP 0116, y está orientada al producto “personas con 1 Se toma como referencia las bases de datos de evaluaciones y certificaciones del Programa Nacional “Impulsa Perú” y CCCL. Además, se sabe que durante el periodo de implementación del Programa (2010 al 2020), el número de beneficiarios asciende a 35 mil 102 personas evaluadas. 3 competencias laborales para el empleo dependiente formal en ocupaciones básicas” (MEF, s.f.), el mismo que, sumado a los productos de “personas intermediadas para su inserción laboral” y “personas con formación por competencias para el autoempleo” dan como resultado específico “la población económicamente activa (15 a más años) en vulnerabilidad socio-laboral logra insertarse formalmente en el mercado de trabajo” (MEF, s.f.): Diagrama 1. Cadena de Valor del PP 0116 – PROEMPLEO Fuente: Anexo 02 del Programa Presupuestal N° 0116. Elaboración propia. A partir de ello, la investigación se enfoca específicamente en la certificación de competencias laborales; y evalúa su diseño estructural y los procesos de esta intervención, con el objetivo de identificar limitaciones u obstáculos para su óptima implementación; y así plantear propuestas de mejora que permitan contar con un servicio de CCL al mismo nivel de otros países como Chile, Colombia o México2, donde este tipo de intervenciones han tenido éxito y han generado mejoras en la empleabilidad de las personas. En base a lo expuesto, el documento se estructura en cinco capítulos: el primero comprende los antecedentes, planteamiento del problema, pregunta de investigación, objetivos y justificación; el capítulo dos explora el marco conceptual del servicio de CCL en Perú y refiere las normas relevantes de estudio; posteriormente, en el tercer capítulo se explica el marco metodológico y los instrumentos utilizados para el recojo de información; en el capítulo cuatro, se presentan el análisis y los resultados de la investigación; y finalmente, en el último capítulo se presentan las conclusiones y recomendaciones que podrían servir como referencia para el diseño del Programa 2 Se han considerado como referencia los países de la Alianza del Pacifico. 4 Nacional para la Empleabilidad u otras acciones que busquen promover mejoras en el empleo en el país. CAPÍTULO I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA 1. Antecedentes En el año 2009, se crea el Programa Especial de Reconversión Laboral (PERLAB), con el objetivo de desarrollar una estrategia preventiva de protección de la empleabilidad (D.U. N° 021-2009, 2009) modificado por Ley N° 29516. Posteriormente, se crea el Programa Nacional para la Promoción de Oportunidades Laborales “Vamos Perú”, con el objeto de promover el empleo, mejorar las competencias laborales e incrementar los niveles de empleabilidad en el país, el mismo que, en el año 2015 cambia de denominación, pasando a llamarse, Programa Nacional “Impulsa Perú” (D. S. N° 016-2011-TR, 2011). En el siguiente diagrama se muestra una línea de tiempo que explica la evolución del Programa Nacional “Impulsa Perú”, desde su principal antecedente: Programa Especial de Reconversión Laboral, hasta su reciente fusión con el Programa Nacional de Empleo Juvenil “Jóvenes Productivos” para formar el actual Programa Nacional para la Empleabilidad, el mismo que tendrá dentro de sus funciones, el desarrollo de acciones para la CCL. Asimismo, cabe señalar que la investigación se circunscribe al periodo comprendido entre los años 2016 al 2019: 5 Diagrama 2. Línea de Tiempo de las normas que crean los programas nacionales del MTPE que promueven la empleabilidad Fuente: Elaboración propia. En el año 2015 se formaliza la creación de la Unidad Ejecutora 006: Programa Nacional para la Promoción de Oportunidades Laborales “Impulsa Perú” en el Pliego 012 Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, con la finalidad de mejorar la calidad del servicio y garantizar su operatividad en el desarrollo de funciones relevantes y especializadas en materia de promoción del empleo en el ámbito nacional, constituyéndose desde entonces como una dependencia orgánica que cuenta con un nivel de desconcentración administrativa (R.M N° 175-2015-TR, 2015). Además, se aprobaron una serie de instrumentos que regulan el funcionamiento del servicio de CCL, tales como el Mapa de procesos (R.C.E. N° 059-2019-MTPE/3/24.3/CE, 2019), Manual de operaciones (R.M. N° 202-2012-TR, 2012) y modificatoria (R.M. N° 215-2014-TR), Directiva General sobre el servicio de CCL en la Ventanilla Única de Promoción del Empleo (R.V. N° 022- 2013-MTPE/3, 2013), Protocolo de evaluación y certificación de competencias laborales (R.D.G. N° 032-2019-MTPE/3/19, 2019), entre otros. Cabe señalar que actualmente los Programas Nacionales “Impulsa Perú” y “Jóvenes Productivos” han sido fusionados para formar el reciente “Programa Nacional para la Empleabilidad” (D.S. N° 019-2020-TR, 2020). Sin embargo, es relevante precisar que esta fusión es producto del trabajo de la Comisión Sectorial de naturaleza temporal (R.M. N° 086-2019-TR, 2019), que tuvo por objeto “reestructurar los Programas del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, que dependen del Viceministerio de Promoción del Empleo y Capacitación Laboral” (R.M. N° 086- 6 2019-TR, 2019), e identifica en su Informe Final, algunas limitaciones en ambos programas, evidenciando la duplicidad de funciones, la desvinculación de las intervenciones de los programas con las direcciones de línea del MTPE, así como la limitación para medir la eficiencia y efectividad de sus intervenciones, recomendando, finalmente, la fusión de ambos programas. A partir de ello, surge la primera interrogante respecto a los logros alcanzados por la CCL, haciendo notar que el total de beneficiaros representa menos del 2% respecto a la población potencial del mismo. Además, se observa que, a nivel nacional, el servicio no ha tenido una difusión apropiada, en vista de que no es reconocido con facilidad y no se le identifica como una intervención importante en el marco de la promoción del empleo. Por lo tanto, se propone analizar el modelo operacional a partir de la cadena de valor que se muestra en el diagrama 3; donde se observa que el presupuesto asignado para los recursos humanos, económicos, financieros y materiales son el insumo para la actividad de “certificación de competencias laborales logradas a través de la experiencia”, que a su vez, da lugar al producto “personas con competencias laborales para el empleo dependiente formal en ocupaciones básicas”, que conduce al resultado específico “la Población Económicamente Activa (15 a más años) en vulnerabilidad socio-laboral logra insertarse formalmente en el mercado de trabajo”; para tener como resultado final la “mejora de la eficiencia del mercado de trabajo”. Es preciso indicar que no existe evidencia suficiente que demuestre que se pudo lograr el resultado específico y resultado final, toda vez que no existen evaluaciones de impacto del servicio de CCL, ni se cuenta con un sistema de seguimiento de la persona certificada, que permita conocer las mejoras laborales sustantivas de los beneficiarios en los años siguientes a la obtención de su certificado de competencias laborales. Diagrama 3. Cadena de Valor del Servicio de Certificación de Competencias Laborales Fuente: Anexo 02 del Programa Presupuestal N° 0116. Elaboración Propia. En tal sentido, se recogió información que permitió evaluar la lógica horizontal y vertical del diseño estratégico de la intervención, así como los procesos implementados, con el objetivo de plantear recomendaciones para aumentar la eficacia de la intervención. 7 2. Problema de Investigación De acuerdo a lo señalado en los antecedentes, la presente investigación surge de la preocupación inicial de la baja cobertura del servicio de certificación de competencias laborales respecto a la población potencial, así como la dificultad del mismo para posicionarse como un modelo de intervención eficaz en el marco de las políticas de empleabilidad del país. A ello se sumaron los resultados del “Informe Final de la Comisión Sectorial de naturaleza temporal que identifica algunas limitaciones en el diseño y funcionamiento del programa” (2019). Por lo tanto, el problema de investigación se plantea como la brecha de cobertura del servicio de CCL que brinda el MTPE, respecto a la población potencial del mismo, situación que se ve reflejada en el desconocimiento respecto a la intervención y la insuficiente relevancia que ha cobrado en el mundo del trabajo, a pesar de ser un servicio con grandes ventajas para las empresas de los principales sectores productivos. Para reforzar lo señalado, se sabe que el servicio de CCL se dirige a las personas que se encuentran comprendidas dentro de la PEA ocupada y desocupada de 18 a 59 años, con nivel de competencia elemental, técnico y nivel educativo alcanzado hasta básico con un año o más de experiencia (MEF, s.f.). No obstante, el nivel de cobertura de dicho servicio al año 2019 alcanza a un total de 19 744 personas evaluadas, que representa el 0.34% de la población potencial en ese mismo año. Sin embargo, por razones de priorización, el programa presupuestal contempla una población objetivo menor de 2,361,159 de personas; respecto a la cual, el total de personas beneficiarias de la CCL representa el 0.84%; y respecto a la población priorizada para el servicio en el año 2019, representa el 1.59%; es decir, en los tres escenarios, el servicio no cubre ni el 2% de la población que podría requerir del mismo, de acuerdo a lo siguiente: Tabla 1. Nivel de Cobertura según la población potencial, objetivo, priorizada y la que ha recibido el servicio de CCL Años Población Potencial1 (A) Población Objetivo2 (B) Población Priorizada3 para el servicio de CCL (C) Población que recibió el servicio de CCL Nivel de Cobertura (en %) Respecto a (A) Respecto a (B) Respecto a (C) 2016 5,632,326 2,148,635 1,084,535 6342 0.11 0.29 0.58 2017 5,688,912 2,214,633 1,135,378 6173 0.11 0.28 0.54 2018 5,788,974 2,285,325 1,160,751 4088 0.07 0.17 0.35 2019 5,727,505 2,361,159 1,243,791 3148 0.05 0.13 0.25 Total 19,744 0.34 0.84 1.59 1/ PEA ocupada y desocupada del Perú de 18 a 59 años de edad con nivel de competencia elemental, técnico y nivel educativo alcanzado hasta básico con un año o más de experiencia laboral3. 3 La Resolución Ministerial N° 065-2021-TR (numeral 3.20). 2021., establece el cálculo de la población potencial de la CCL para los años 2016 a 2019. 8 2/ Población de 15 a más años de edad, según criterio de focalización y características establecidas en el Programa Presupuestal 0116. 3/ Población de 18 a más años de edad, según criterio de priorización establecidos en el Programa Presupuestal 0116 (personas que reciben el servicio de CCL). Esta situación revela un considerable problema de cobertura del servicio de CCL respecto a la población potencial y a la población objetivo que podría verse beneficiada a través de esta intervención, motivo por el cual la investigación pretende brindar algunos aportes para beneficiar a un número mayor de población, haciendo que el servicio sea más difundido a nivel nacional. En la tabla 1, se muestra para los años 2016 al 2019, en la columna A, la población potencial que podría requerir el servicio de certificación de competencia porque comprende a la PEA ocupada y desocupada del Perú de 18 a 59 años de edad con nivel de competencia elemental o técnico y nivel educativo alcanzado hasta básico con un año o más de experiencia, que como se muestra más adelante no ha podido concluir sus estudios de nivel básico o técnico y que sin embargo, viene desempeñando una ocupación y oficio contando al menos con un año de experiencia laboral; es decir, que cumple con los requisitos exigidos para ser admitido en un proceso voluntario de evaluación y CCL. En este caso, por diversos motivos que se exponen en la presente investigación, todas estas personas no logran acceder al servicio de CCL e incluso no conocen de su existencia y beneficios. En la columna B se encuentra la población objetivo del Programa Presupuestal (PP) 0116, determinada según criterios de focalización para una población mayor a 15 años; utilizando criterios categóricos, socioeconómicos y de vulnerabilidad sociolaboral. A partir de este cálculo, se hace la priorización de la población que recibirá el servicio de CCL, a aquellas personas mayores de 18 años, dando como resultado las cifras indicadas en la columna C. Cabe señalar que la falta de competencias de la PEA se ve agravada por el hecho de que un sector importante de la fuerza laboral no cuenta con mayores oportunidades para visibilizar sus competencias laborales, ya que aprendió su oficio mediante la experiencia laboral y no cuenta con constancias “oficiales” que refrenden sus conocimientos y habilidades y por tanto, pese a ser laboralmente competentes, ven limitadas sus perspectivas de ser adecuadamente identificados y ponderados en el mercado laboral. Todo ello conduce a un escaso posicionamiento de la CCL en el mundo laboral, para atender las necesidades de empleo en el país, en contraste con países como Colombia, Chile, México, Alemania, Nueva Zelanda y otros, donde el servicio de CCL cuenta con sistemas consolidados de evaluación y CCL, mejorando la empleabilidad y movilidad laboral y favoreciendo la continuidad educativa; mientras que en Perú, recientemente se creó el Marco Nacional de Cualificaciones 9 (D.S. N° 012-2021-MINEDU, 2021) con la finalidad facilitar la transitabilidad de los conocimientos adquiridos en el sistema educativo, faltando la implementación del mismo, sumando a ello que la CCL no cuenta con un reconocimiento legal como un documento que certifique las competencias y formación de las personas para acceder a un puesto laboral. 3. Preguntas de Investigación A partir del problema identificado, referido a la brecha de cobertura del servicio de certificación de competencias laborales que brinda el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, se suma el desconocimiento de esta intervención por la población en general. Por lo tanto, se plantea la siguiente pregunta de investigación: A fin de responder la pregunta de investigación, se evaluó el diseño de la certificación de competencias laborales y la implementación de sus procesos; por lo tanto, se plantean las siguientes preguntas específicas que proporcionaron información detallada para cada uno de estos componentes: 3.1. Preguntas específicas Pregunta específica 1: ¿Cuáles son los problemas que presenta el diseño estratégico de la intervención? Pregunta específica 2: ¿Cuáles son las dificultades que se presentan en la implementación de los procesos de la intervención? 4. Objetivos El objetivo general responde a la pregunta de investigación principal, por lo tanto, se orienta a identificar los factores u obstáculos que estarían limitando la prestación del servicio de manera eficaz. Asimismo, los objetivos específicos responden a las dos preguntas de investigación específicas; la primera orientada a la evaluación del diseño estratégico y la segunda a la evaluación de la implementación de procesos, y se definen de la siguiente manera: ¿Cuáles son los factores que dificultan la entrega del servicio de Certificación de Competencias laborales del Programa Impulsa Perú del MTPE? 10 4.1. Objetivo general Determinar los factores que dificultan la entrega del servicio de Certificación de Competencias Laborales del Programa Nacional “Impulsa Perú” del MTPE, a todos los posibles beneficiarios que, cumpliendo los requisitos establecidos normativamente, demandan el servicio, ya sea a través del Centro de Empleo u otro canal de acceso al Programa. 4.2. Objetivos específicos Los objetivos específicos de la presente investigación son los siguientes: Objetivo específico 1: Evaluar el diseño estratégico del servicio de certificación de competencias laborales. Objetivo específico 2: Evaluar la implementación de los procesos del servicio de certificación de competencias laborales. 5. Justificación La CCL es un modelo de intervención que se aplica en países de América Latina (Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, El Salvador, México, Uruguay) y en otros países del mundo (Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda Estados Unidos, Alemania, Francia, España, Canadá), y se implementa de diversas maneras, a través de sistemas que surgen de una decisión gubernamental o sistemas impulsados desde los sectores económicos y profesionales, de acuerdo a la demanda del mercado laboral (Vargas, 2015). Al respecto, se observan los resultados de los procesos de evaluación y CCL en los países de Chile a través de ChileValora, Colombia mediante el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA, 2020) y México con el Consejo Nacional de Normalización y Certificación (CONOCER, 2020), los cuales no son comparables cuantitativamente debido a la manera en que son registrados los datos de cada país (Arredondo y Concha, 2020), existiendo diferencia en cuanto a los periodos de contabilización, la forma en que son agrupados y los años que vienen funcionando las instituciones antes citadas. Sin embargo, para el caso de CONOCER se registran 2,472,917 certificados emitidos en el 2011 y el 2019, en el caso del SENA se registran 1,842,660 certificados emitidos entre los años 2010 al 2019 y en el caso de ChileValora 127, 591 certificados emitidos entre los años 2009 al 2019. Si bien el periodo de análisis de la presente investigación comprende 11 los años 2016 al 2019, es necesario mencionar que las certificaciones otorgadas por el Perú se han desarrollado desde el año 2010 y hasta el año 2019, alcanzando la cifra de 42,392 certificaciones otorgadas (MTPE, 2021, p. 4). Según Vargas Zúñiga (2015), “desde los años 80 en la región se sentían las demandas para establecer procesos que permitieran evaluar y reconocer las competencias, adquiridas durante la vida laboral o por su propia cuenta y no en un ambiente educativo o formativo”; es así que, al inicio esta intervención se impulsó como una vía complementaria a la formación en sí misma; a pesar de ello, terminando el siglo XX, se reconoce su importancia en la vida laboral y se promueve su inclusión en las políticas nacionales de empleo en distintos países, dado que la CCL demostró lograr mejoras en los niveles de formalización y condiciones de trabajo; es decir, a través de la certificación una persona tiene mayor probabilidad, no solo de lograr insertarse en un trabajo formal, sino también de mejorar sus ingresos e incluso ascender de rango. Además, la CCL permite, en muchos casos, mejorar la calidad en el desempeño de los trabajadores, incidiendo en variables de productividad laboral y competitividad de las empresas. Precisamente, respecto a las ventajas de la CCL para las empresas, destacan, en base a las experiencias internacionales, el incremento de la competitividad y productividad, debido a que cuenta con personal calificado para lograr sus objetivos estratégicos; así también, reducción de costos en procesos de producción (menos mermas, más productividad) y procesos de gestión humana, dado que facilita el reclutamiento y selección de su personal y permite conocer el potencial de sus trabajadores; además, facilita la identificación de las necesidades de capacitación del trabajador. Por otra parte, esta intervención promueve entre sus trabajadores una nueva cultura laboral, que promueve la mejora continua en el marco de una gestión de calidad, logrando el reconocimiento internacional de estas empresas (Carvallo, et. al, 2016). Siguiendo esa línea, diferentes organismos internacionales han manifestado la necesidad de impulsar este tipo de intervenciones, en el marco de las políticas nacionales de empleo. Al respecto, la OIT viene impulsando, “no solo la formación y el desarrollo de competencias, sino también los procesos de reconocimiento de aprendizajes previos” (Vargas, 2015, p. 9). Por lo que, la Recomendación 195 (2004) exhortó a los países a “adoptar medidas, en consulta con los interlocutores sociales y basándose en un marco nacional de cualificaciones, para promover el desarrollo, la aplicación y el financiamiento de un mecanismo transparente de evaluación, certificación y reconocimiento de las aptitudes profesionales, incluidos el aprendizaje y la experiencia previos, cualquiera que sea el país en el que se obtuvieren e independientemente de que se hubiesen adquirido de manera formal o no formal”(Vargas, 2015, p. 9). Por otra parte, la OCDE señala que “el reconocimiento de competencias adquiridas en el trabajo es importante para 12 ayudar a los trabajadores a acceder a puestos de trabajo formales y mejorar sus perspectivas de trabajo” (OECD, 2017), por lo que resulta altamente pertinente la intervención del Estado en los procesos que promueven la certificación de competencias laborales. Con todo ello, se esperaría contar con un modelo de CCL eficaz para el Perú, sobre todo, tomando en cuenta la necesidad del mismo, dada la situación del empleo sumamente precaria, por factores como la informalidad que, a diciembre de 2019, muestra que la “población ocupada urbana con empleo informal, es decir los ocupados sin beneficios sociales o que trabajan en unidades de producción no registradas, alcanzaron los 8 millones 871 mil 600, lo que representa el 66,4% del total de ocupados en el área urbana, se incrementó en 3,7% (319 mil 800) respecto al año anterior” (INEI, 2020). Mientras que, para el caso de la ruralidad, en términos laborales es casi un sinónimo de informalidad, siendo los datos los siguientes: Gráfico 1. Perú: situación laboral según el nivel de pobreza en zonas rurales, 2019 (En porcentaje de la población ocupada) Fuente: CEPAL, 2019. Para el caso peruano se tienen algunos datos importantes a partir de los análisis realizados por la Dirección General de Formación Profesional y Capacitación Laboral (MTPE, 2016), que muestran que, “entre el 2015 y 2016, el 87,6% de personas que participaron en los procesos de evaluación logró certificarse como laboralmente competente”. Así, se reveló que “7 de cada 10 trabajadores certificados se mantenía en promedio en el sector formal durante 10 a 12 meses”; mientras que, cualitativamente, se observaba que “las personas certificadas mostraban sentimientos de orgullo, reconocimiento y autoestima, lo cual redundaba positivamente en su desempeño y productividad”, reforzando con ello el enfoque humanitario que posee esta intervención y que debería resaltarse dado que permite alcanzar un reconocimiento formal y público del desempeño de los trabajadores que, por lo general, han sido subestimados en 13 comparación con los trabajadores que poseen una profesión universitaria o técnica, permitiendo mejorar el autoestima de esta población beneficiaria, mejorando su calidad de vida y visibilidad en la sociedad. No obstante, para el caso peruano, la CCL se encuentra aún en un nivel de desarrollo incipiente, contando con poca difusión a nivel nacional, a pesar de su implementación hace más diez años aproximadamente. A ello se suma que el diseño de la intervención no contempla indicadores de desempeño que permitan hacer seguimiento de los beneficiarios para conocer su permanencia o mejoras de capacidades o laborales en su centro de trabajo. Además, es importante señalar que la literatura internacional sobre la CCL, como mecanismo de las políticas nacionales de empleo, ha sido ampliamente estudiada y abordada; no obstante, para el caso peruano, se conoce muy poco al respecto. Por ese motivo, la presente investigación pretende ser un aporte académico, en el marco de las política públicas de empleo; dado que, si bien se han identificado algunas investigaciones académicas sobre el Programa Nacional “Impulsa Perú”, todavía no se ha centrado la mirada en el potencial de la línea de acción de la CCL, ni en la búsqueda para comprender cuáles son los factores que no estarían permitiendo que este sea un servicio de amplia cobertura que beneficie a más peruanos que no han logrado una profesión universitaria o técnica, pero sí han desarrollado habilidades y competencias en determinados oficios. Finalmente, tomando en cuenta que el Programa Nacional “Impulsa Perú” ha sido fusionado con el Programa Nacional “Jóvenes Productivos”, pasando a constituir el “Programa Nacional para la Empleabilidad”; la presente investigación es relevante para identificar factores que permitan potenciar la intervención de CCL, en el marco del actual programa, el mismo que se encuentra en una etapa inicial de elaboración del diseño. 6. Delimitaciones, limitaciones y alcances La siguiente investigación trata sobre el diseño estratégico y los procesos de implementación del servicio de CCL del Programa Nacional para la Promoción de Oportunidades Laborales “Impulsa Perú” del MTPE, desde inicios del 2016 a finales del 2019. Para efectos de la investigación, se han identificado algunas limitaciones en la recolección de datos de los indicadores de procesos; es decir, se han revisado diferentes fuentes de información sobre el seguimiento de los referidos indicadores, identificando cifras distintas para un mismo 14 periodo; por ejemplo, los informes de evaluación del PEI y POI en determinados años difiere respecto a logros y/o metas para un mismo indicador. Además, se han identificado otras limitaciones respecto a la información estadística de la población objetivo y población potencial del servicio de CCL, dado que se contaba con data para la población objetivo del PP 0116, sin especificar el servicio de CCL, por lo que, se tuvo que procesar dicha información. Adicionalmente, la “emergencia sanitaria generada por la pandemia del COVID-19” (D.U. N° 026-2020) dificultó la recolección de entrevistas y encuestas a los diferentes actores que intervienen en el servicio de CCL; así como a expertos internacionales, población beneficiaria y población potencial; razón por la cual, se utilizaron tecnologías de la información y la comunicación (TIC) para la recopilación de información. Finalmente, el alcance de la presente investigación es nacional ya que el Programa Nacional “Impulsa Perú” tiene alcance nacional, al igual que la CCL. CAPÍTULO II: MARCO CONCEPTUAL 1. Definiciones básicas 1.3. Certificación de competencias laborales (CCL) El concepto de CCL se encuentra en la publicación de Vargas (2004, p.87) titulada 40 preguntas sobre competencia laboral cuya primera edición data del año 2004, sin embargo, los procesos de CCL que se iniciaron en la América Latina datan de los años sesenta. El concepto que prevalece hoy en varios países de América Latina es, “que se orienta principalmente al reconocimiento de saberes que las personas han adquirido fuera o más allá del ámbito de la educación formal” (Arredondo y Concha, 2020). Cabe mencionar que la OIT/CINTERFOR, es un organismo que ha apoyado en la instalación y desarrollo de la CCL desde hace décadas en diferentes países. Esta definición ha sido adaptada a la realidad peruana, por lo que, para estudiar su aplicación en el ámbito nacional, se utilizará como referencia el “Protocolo de Evaluación y Certificación de Competencias Laborales” (R.D.G. N° 17-2020-MTPE/3/19, 2020), que señala la siguiente definición: 15 La Certificación de Competencias Laborales (CCL) es “el reconocimiento público, formal y documentado de las competencias laborales demostradas por una persona, independientemente de la forma en que la adquirió, conforme a un estándar de competencia laboral/unidad(es) de competencia de un perfil ocupacional (de ser el caso sus particularidades) o una norma de competencia”. Por lo tanto, para mejor comprensión de este concepto, se tomará en consideración las siguientes definiciones, establecidas también en el Protocolo de Evaluación y Certificación de Competencias Laborales, antes citado: ● Estándar de Competencia Laboral: Es la “descripción de los conocimientos, habilidades y actitudes que una persona debe ser capaz de desempeñar y aplicar en distintas situaciones de trabajo, incluyendo variables, condiciones o criterios para inferir que el desempeño fue efectivamente logrado”. (R.D.G. N° 17-2020-MTPE/3/19, 2020) ● Perfil Ocupacional: Es la “descripción de los desempeños, organizados en unidades de competencia, vinculadas a una trayectoria laboral, que una persona debe lograr para la ejecución óptima de sus funciones en un contexto laboral específico. Asimismo, es el referente para desarrollar procesos de formación y capacitación laboral, establecer criterios de gestión del capital humano; e implementar la evaluación y certificación de competencias laborales, que permita su reconocimiento en el mercado laboral”. (R.D.G. N° 17-2020-MTPE/3/19, 2020) ● Norma de Competencia: Es el “documento que contiene la descripción del desempeño esperado de una persona en una función dentro de un sector económico u ocupacional”. (R.D.G. N° 17-2020-MTPE/3/19, 2020) ● Certificado de Competencias Laborales: Es el “documento mediante el cual se reconoce que la persona cuenta con los conocimientos, habilidades y actitudes necesarias para realizar funciones productivas vinculadas a un ámbito laboral determinado, independientemente de la forma en que la adquirió”. (R.D.G. N° 17-2020-MTPE/3/19, 2020) ● Competencia Laboral: “Conjunto de conocimientos, habilidades y actitudes que la persona es capaz de articular y movilizar de manera integrada para desempeñar una misma función en diferentes contextos laborales, conforme a las exigencias de calidad y productividad, que se evidencian en el desempeño laboral”. (R.D.G. N° 17-2020-MTPE/3/19, 2020) 16 ● Evaluación de Competencias Laborales: Proceso voluntario de comprobación de los conocimientos, habilidades, y actitudes de una persona, obtenidas a lo largo de su experiencia laboral, de acuerdo a un estándar de competencia laboral/unidad(es) de competencia de un perfil ocupacional (de ser el caso sus particularidades) o una norma de competencia”. (R.D.G. N° 17-2020-MTPE/3/19, 2020) 1.3. Eficacia de las intervenciones públicas Para abordar el concepto de eficacia aplicado a las políticas o programas sociales, se utilizó la siguiente definición que establece Mokate: “La eficacia de una política o programa podría entenderse como el grado en que se alcanzan los objetivos propuestos. Un programa es eficaz si logra los objetivos para que se diseñara. Una organización eficaz cumple cabalmente la misión que le da razón de ser.” (Mokate, 1999) En ese sentido, a fin de reforzar y complementar la definición señalada, se utilizará como marco conceptual, la “Guía metodológica para la definición, seguimiento y uso de indicadores de desempeño de los Programas Presupuestales, elaborada por el Ministerio de Economía y Finanzas” (MEF, 2015), la misma que establece lineamientos para el análisis de los indicadores de desempeño, estudiando los aspectos de “eficacia, eficiencia, economía y calidad”, tal como se detalla a continuación: “Los indicadores de eficacia proporcionan información respecto al grado de cumplimiento de los objetivos planteados por el programa”. Cabe precisar que, la investigación busca analizar la eficiencia de la intervención de CCL, por lo que servirán de referencia los aspectos que, según establece la referida guía, se deberían considerar para analizar los indicadores de eficacia, como son: “Los resultados específicos, orientados a medir la capacidad del programa para solucionar la problemática que atañe a la población objetivo”. “La cobertura del programa, es decir, el grado en que los bienes y servicios que ofrece una institución pública logran satisfacer la demanda que por ellos existe”. Asimismo, servirán para reforzar el análisis, los demás aspectos relevantes que señala la Guía, 17 para analizar el desempeño de los programas: Los indicadores de eficiencia, que “permiten hacer seguimiento a la relación entre el logro de los resultados y los recursos utilizados para su cumplimiento”. (MEF 2015, p. 24) La “calidad del servicio, es una dimensión específica del desempeño que se refiere a la capacidad de un programa para responder en forma rápida y directa a las necesidades de sus usuarios” (MEF 2015:25; se refiere a la “capacidad de una institución para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros en pos del cumplimiento de sus objetivos”. (MEF 2015, p. 25) Los “indicadores de economía, que miden la capacidad del programa para administrar, generar o movilizar de manera adecuada los recursos financieros”. (MEF 2015, p. 28) 1.3. Gestión por procesos Haciendo uso de la normativa vigente, decimos que: “La gestión por procesos es una herramienta orientada a identificar y suministrar información para el análisis de la entidad pública, con un enfoque en sus procesos, con el propósito de satisfacer las necesidades y expectativas de las personas, en el marco de los objetivos institucionales. La gestión de procesos tiene como propósito organizar, dirigir y controlar las actividades de trabajo de una entidad pública de manera transversal a las diferentes unidades de organización, para contribuir con el logro de los objetivos institucionales. Está bajo el ámbito del Sistema Administrativo de Modernización de la Gestión Pública”. (PCM, s.f., p. 8) Asimismo, “la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública señala que la gestión por procesos es un componente de la gestión pública orientado a resultados, que contribuye con la identificación de los procesos de la entidad y los contenidos en las cadenas de valor, que aseguren que los bienes y servicios públicos bajo su responsabilidad generen productos de cara a las personas, dados los recursos disponibles” (PCM, s.f., p. 8). 2. Marco Normativo El MTPE es el órgano rector de la materia de certificación de competencias laborales y emite normas complementarias laborales, las mismas que son de cumplimiento obligatorio a nivel 18 nacional (Ley N° 29381, 2009). Por lo tanto, se incorpora como anexo 1, el análisis más detallado de las normas que enmarcan el servicio de CCL. CAPÍTULO III: MARCO METODOLÓGICO 1. Enfoque de Investigación Siguiendo a Hernández, Fernández y Baptista (2010), el enfoque de investigación es mixto lo cual implica “la recolección y el análisis de datos cuantitativos y cualitativos así como su integración y discusión conjunta para realizar inferencias producto de toda la información recabada y lograr un mayor entendimiento del fenómeno bajo estudio” para responder al planteamiento del problema; es decir, estos autores nos dicen que “en los métodos mixtos se combinan al menos un componente cuantitativo y uno cualitativo en un mismo estudio o proyecto de investigación”. En ese sentido, la presente investigación, requiere incorporar ambos enfoques, por lo que se decidió utilizar el enfoque mixto por las varias bondades y perspectivas que ofrece su uso. Por lo tanto, se recolectó información cuantitativa de las bases de datos del INEI, del MTPE, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), entre otros. Asimismo, se recogió información cualitativa, a través de entrevistas a los principales responsables del diseño de la intervención, así como a operadores del programa, directores de los Centros de Certificación autorizados y demás actores estratégicos; además, se aplicó una encuesta a la población en general. 2. Descripción de la intervención pública a evaluar En esta sección se presenta la descripción de la información y datos recogidos respecto al diseño estratégico y la implementación (procesos) de la certificación de competencias laborales: 2.2. Descripción del diseño estratégico de la intervención El problema identificado por el Programa Presupuestal 0116 es “Reducidos niveles de inserción laboral formal de la población económicamente activa en condición de vulnerabilidad sociolaboral en el mercado de trabajo”, teniendo como población objetivo a: “…personas subempleadas o desempleada de 15 a más años de edad, que residan en el ámbito urbano o rural, que tengan un nivel educativo desde primaria incompleta hasta superior incompleta, que se encuentren en condición de pobreza y extrema pobreza u otro tipo de 19 vulnerabilidad socio laboral (joven jefe de hogar, joven con al menos un hijo, jefe de hogar con al menos una persona dependiente o persona con alguna discapacidad)” (MEF, s.f.). Este “Programa Presupuestal tiene como resultado especifico incrementar el nivel de inserción laboral formal en la población entre 15 y 59 años de edad en condiciones de pobreza, pobreza externa o vulnerabilidad socio-laboral, a través de productos orientados a mejorar las competencias laborales para el empleo dependiente formal en ocupaciones básicas, así como servicios de intermediación laboral” (MEF, s.f.) Las intervenciones públicas propuestas en el Programa Presupuestal se plantean lograr con la participación activa del gobierno nacional. De tal forma que para solucionar el problema identificado se formuló la matriz lógica (MEF, s.f.) y para los fines del análisis se adjunta el cuadro N° 1, con la matriz resumida. Los productos establecidos según dicha matriz son los siguientes: “a) personas con competencias laborales para el empleo dependiente formal en ocupaciones básica; b) personas intermediadas para su inserción laboral, y; c) personas con competencias para el autoempleo” (MEF, s.f.). Para lograr el producto a) se establecieron una serie de actividades entre las cuales se encuentra la CCL logradas a través de la experiencia laboral, que figura en el Cuadro 1, y comprende el servicio materia de análisis de la presente tesis. Cuadro 1. Descripción resumida de la Matriz Lógica del PP 116 Fuente: PP 116-PROEMPLEO Elaboración Propia. 20 Como se puede observar en esta actividad el indicador establecido es “persona atendida” que se interpreta como persona evaluada4 y certificada en sus competencias laborales, teniendo como medio de verificación los reportes trimestrales de las unidades gerenciales/áreas vinculadas y el aplicativo del programa SISREG. La actividad de evaluación y CCL es un servicio del MTPE cuya normatividad es elaborada por la Dirección de Normalización y Certificación de Competencias Laborales y aprobada por la Dirección General de Normalización, Formación para el Empleo y CCL-DGNFECCL5 siendo el Programa “Impulsa Perú” el encargado de ejecutarlo en el marco de PP PROEMPLEO. 2.2. Descripción de la información sobre los procesos estratégicos de la intervención Siguiendo la Norma Técnica N° 001-2018-SGP (PCM, 2018), se seguirá el paso 1 de la fase 2, según establece la referida norma: Paso 1 seguimiento y medición del proceso: De acuerdo con la antes citada Norma Técnica, se seleccionan los indicadores sobre los que se realizará el seguimiento y la medición del desempeño de los procesos. Sin embargo, dado que la presente investigación estudia como único proceso a la CCL, se analizará el cumplimiento de los procesos de nivel 1 y procedimientos. Por lo tanto, se revisó el Manual de Gestión de procesos y procedimientos, para identificar los indicadores de cada proceso nivel 1 y procedimientos, conforme al siguiente detalle: Cuadro 2. Indicadores de los procesos y procedimientos de la CCL Proceso/Procedimiento Indicador PM-3: Certificación de Competencias Laborales Indicador de producción: -Número de personas evaluadas en sus competencias laborales. Indicador de desempeño: -Porcentaje de personas certificadas en sus competencias laborales en relación entre el total de personas evaluadas en el reconocimiento de sus conocimientos adquiridos por su experiencia laboral. PM-3.1: Determinación de los Perfiles Ocupacionales a Certificar -Número de perfiles ocupacionales a evaluar y certificar por año. PM-3.1.1: Análisis de la información -Número de perfiles ocupacionales demandados a evaluar y certificar. PM-3.1.2: Determinación de los Perfiles Ocupacionales a evaluar y certificar -Número de perfiles ocupacionales demandados en relación a los atendidos por año PM-3.2: Determinación del Centro Certificador -Número de contratos suscritos por año -Número de convenios suscritos por año 4Como resultado de la evaluación la persona puede obtener el Certificado de “Competente laboralmente” o “Aún no competente”, por lo que se infiere que todas las personas evaluadas no obtienen la certificación de sus competencias laborales. 5 Actualmente denominada Dirección General de Normalización, Formación para el Empleo y CCL - DGNFECCL. 21 PM-3.2.1: Requerimiento para la contratación del Centro Certificador -Número de informes técnicos de requerimiento elaborados por año PM-3.2.2: Suscripción del contrato o convenio y/o emisión de orden de servicio -Número de contratos o convenios por año. PM-3.2.3: Aprobación del Plan de Trabajo y Habilitación en el Aplicativo Informático – SISREG -Número de planes de trabajo aprobados durante el año. -Número de usuarios y claves generados a los centros certificadores durante el año. PM-3.3: Selección de Beneficiarios -Número de potenciales beneficiarios registrados en el Aplicativo Informático PM-3.3.1: Identificación del Postulante -Número de empresas interesadas en evaluar y certificar a sus trabajadores. PM-3.3.2: Acreditación, Registro y Custodia de Expediente -Número de expedientes acreditados y registrados -Número de expedientes enviados a custodia PM-3.4: Ejecución de la Evaluación de Competencias y Certificación -Porcentaje de beneficiarios evaluados con respecto al total de potenciales beneficiarios registrados. -Número de evaluaciones realizadas por semestre y año. PM-3.4.1: Supervisión Inicial -Número de supervisores iniciales a áreas/centros o empresas PM-3.4.2: Proceso de orientación y evaluación (determinación de la Unidad de Competencia y Aplicación de Instrumentos de Evaluación – Prueba de Conocimiento y Desempeño). -Número de beneficiarios evaluados con respecto a los beneficiarios registrados. PM-3.4.3: Supervisión del Proceso -Número de encuestas de expectativa aplicadas a beneficiarios por año. PM-3.4.4: Entrega de Resultados y Emisión y Entrega de Certificados a Beneficiarios -Número de certificaciones otorgadas por semestre y año PM-3.4.5: Revisión de Informe y Liquidación -Número de informes finales entregados y liquidados. Elaboración Propia. Por lo tanto, se menciona en el cuadro 3, aquellos indicadores que serán analizados, dado que permiten identificar el cumplimiento de plazos, cobertura y desempeño de la CCL. Además, son aquellos indicadores de los que se pudo recoger información, mediante los informes de evaluación de documentos técnicos del Programa Nacional “Impulsa Perú”: Cuadro 3. Selección de indicadores para la evaluación Proceso de nivel 0 Indicador PM-3: Certificación de Competencias Laborales Indicador de producción: Número de personas evaluadas en sus competencias laborales. Indicador de desempeño: Porcentaje de personas certificadas en sus competencias laborales en relación entre el total de personas evaluadas en el reconocimiento de sus conocimientos adquiridos por su experiencia laboral. Proceso Nivel 1/ Procedimiento Indicador PM-3.1: Determinación de los Perfiles Ocupacionales a Certificar -Número de perfiles ocupacionales a evaluar y certificar por año PM-3.2: Determinación del Centro Certificador -Número de contratos suscritos por año -Número de convenios suscritos por año PM-3.3: Selección de Beneficiarios -Número de potenciales beneficiarios registrados en el Aplicativo Informático PM-3.4: Ejecución de la Evaluación de Competencias y Certificación -Porcentaje de beneficiarios evaluados con respecto al total de potenciales beneficiarios registrados. -Número de evaluaciones realizadas por semestre y año. 22 3. Metodología Para responder a la pregunta de investigación y alcanzar los objetivos planteados, se analizarán dos aspectos de la intervención de CCL según las metodologías señaladas en el siguiente diagrama: Diagrama 4. Esquema metodológico de la investigación Elaboración propia conforme a la metodología establecida para la investigación. 3.1. Diseño estratégico de la intervención: Con el objetivo de evaluar el diseño de la intervención, se debe considerar la metodología señalada en el numeral 3.9 de la Directiva N° 0032015/50.01, aprobado por R. D. N° 021-2015- EF/50.01 (2015), que establece que una vez formulada la matriz lógica del programa presupuestal debe verificarse la consistencia vertical y horizontal, que consiste en el siguiente análisis: Paso 1: Validación de la lógica vertical Se determina si las actividades son necesarias y suficientes para alcanzar los productos. Luego, se determina si los productos son necesarios y suficientes para lograr el resultado específico; y finalmente, se analiza si el resultado específico guarda coherencia con el resultado final. Paso 2: Validación de la lógica horizontal La validación de la lógica horizontal consiste en analizar a nivel de actividad, producto y resultados, si los indicadores de desempeño han sido adecuadamente identificados, si los medios de verificación son confiables y oficiales y si los supuestos han sido adecuadamente identificados. Finalmente, si se logra validar ambas lógicas, se podría concluir que el diseño de la intervención es lógico y coherente en función a los resultados esperados. 23 3.2. Evaluación de procesos de la intervención: En segundo lugar, se plantea evaluar los procesos y subprocesos que no generan valor y que podrían constituirse en cuellos de botella para el logro de las metas propuestas por el programa nacional al brindar el servicio de CCL. Se ha utilizado como principal herramienta metodológica la “Norma Técnica N° 001- 2018.PCM/SGP para la implementación de la gestión por procesos en las entidades de la administración pública” (PCM, 2018), que propone las siguientes fases: Diagrama 5. Fases de la Gestión de Procesos Fuente: N. T. N° 001-2018.PCM/SGP. Elaboración Propia. En tal sentido, para responder a la pregunta específica 2, referida a las dificultades en la implementación de los procesos, se utilizaron únicamente las fases 2 y 3 de la Norma Técnica, dado que la Fase 1 consiste en i) “identificar los productos”; ii) “identificar los procesos”; iii) “caracterizar los procesos”; iv) “determinar la secuencia e interacción de los procesos”; y v) “aprobar y difundir los documentos generados”; sin embargo, estos pasos ya fueron desarrollados por el Programa Nacional “Impulsa Perú” y están contenidos en su Mapa de Procesos nivel 0 y son objeto de evaluación en las fases 2 y 3, según el siguiente detalle: Fase 2: Seguimiento, medición y análisis de procesos: Paso 1: Se analizaron los indicadores establecidos por el Programa Nacional “Impulsa Perú” para el seguimiento y medición de desempeño del servicio de CCL, a fin de verificar la satisfacción de los beneficiarios, el cumplimiento de plazos y cobertura del servicio, entre otros aspectos relevantes que determinen su eficacia. Paso 2: Se analizaron los procesos, para verificar el cumplimiento de metas e identificar los potenciales problemas para resolver en cada proceso. 24 Fase 3: Mejora de procesos Paso 1: Se seleccionaron los problemas identificados en los procesos. Paso 2: Se analizaron las posibles causas que dan origen al problema seleccionado. Paso 3: Se elaboró una propuesta de mejora de procesos para el logro de los objetivos de la CCL. 4. Instrumentos de recojo de información La información que se requiere para la presente investigación es de tipo cuantitativo y cualitativo. En tal sentido, se utilizaron diferentes instrumentos de recojo de información, los mismos que se señalan a continuación: Cuadro 4. Instrumentos para el recojo de información cuantitativa Instrumentos Información requerida Fuente de información Análisis de documentos Datos de metas y logros de los indicadores de procesos de la CCL.  Bases de datos del MTPE  Informes técnicos del MTPE  Plan Estratégico Sectorial Multianual – PESEM del MTPE  Plan Estratégico Institucional – PEI del MTPE  Plan Operativo Institucional – POI del MTPE  Informes de evaluación del PESEM, PEI y POI del MTPE  Memoria institucional del MTPE Análisis de documentos Datos de PEA desocupada en el rango de edad 18 a 65 años de edad.  (INEI) Encuesta Nacional de Hogares sobre condiciones de vida y pobreza – ENAHO Cuadro 5. Instrumentos para recoger de información cualitativa Instrumentos Población objetivo Entrevistas semi estructuradas (Ver Anexo 2: Guía de Entrevista 01) Responsables y especialistas del MTPE y el Programa “Impulsa Perú” Entrevistas semi-estructuradas (Ver Anexo 3: Guía de Entrevista 02). Directores y coordinadores de los centros de certificación autorizados Entrevistas semi-estructuradas (Ver Anexo 4: Guía de Entrevista 03). Evaluadores de competencias laborales Entrevistas semi-estructuradas (Ver Anexo 5: Guía de Entrevista 04). Expertos académicos internacionales Encuesta (Ver Anexo 6: Encuesta N° 01) Población en general entre 18 a 65 años 5. Elaboración, validación y aplicación de las herramientas de recojo de información 5.1. Elaboración de las herramientas: En primer lugar, se elaboró un mapeo de actores para definir con precisión el grupo objetivo a quienes se aplicarían las entrevistas y/o encuestas. Los criterios de selección de los beneficiarios fueron principalmente: experiencia, conocimiento y poder de decisión. En el cuadro 6, se resume 25 los resultados del mapeo de actores; además, se detalla en el Anexo 7, la lista de personas entrevistadas: Cuadro 6. Identificación de actores del servicio de CCL para la aplicación de las entrevistas Actores/entidades Personas entrevistadas según cargo u ocupación  MTPE-DGNFECCL-DNCCL  Programa Nacional “Impulsa Perú”.  (01) Directora de Normalización y CCL del MTPE.  (01) Ex director de Normalización y CCL del MTPE.  (07) Ex especialistas de Normalización y CCL del MTPE.  (01) Ex directora ejecutiva del Programa “Impulsa Perú”.  (02) Expertos internacionales en normalización y CCL.  Centros de Certificación de Competencias Laborales (CCCL)  (01) Directora de CCL de CCCL  (01) Coordinador de CCL de CCCL.  (07) Evaluadores de competencias laborales.  Trabajadores individuales.  (85) Población en general y población potencialmente certificable. Fuente: Elaboración Propia. En segundo lugar, se establecieron los objetivos de las entrevistas y encuestas que se aplicarían a cada uno de los actores identificados en el paso anterior. Posteriormente, se elaboraron las guías de entrevistas y encuestas, seleccionando de cada tipo de herramienta, aquellas que serían validadas por algunos actores. 5.2. Validación de las herramientas: Luego de elaborar las guías de instrumentos, se aplicó un proceso de validación, es decir, fueron consultadas por uno o dos actores elegidos para emitir su opinión respecto al tipo de preguntas que se iban a aplicar, a fin de recibir su feedback. Por lo tanto, luego de realizar la validación de los instrumentos, se procedió a mejorarlos, a fin de iniciar su aplicación a todos los actores identificados en la primera parte (ver anexo 8). 5.3. Aplicación de las herramientas: Debido a la emergencia sanitaria generada por la pandemia del COVID 19 (D.U. N° 026-2020) y en cumplimiento a las medidas de distanciamiento social, las entrevistas se realizaron a través de teléfonos fijos o celulares, video llamadas, uso de correos electrónicos y el uso de la plataforma Google Meet que facilita las reuniones virtuales entre dos o más personas. Cabe indicar que la mayoría de las personas entrevistadas aceptaron previamente ser citados y mencionados en la tesis, por ello se les solicitó la respectiva autorización. 26 Las entrevistas han tenido lugar durante los meses de marzo a septiembre del presente año y se presenta como anexo una tabla que narra el proceso de elaboración, validación y aplicación de las herramientas para recoger información (Anexo 8); y la tabla de las entrevistas sistematizadas (Anexo 9). CAPITULO IV. ANÁLISIS Y RESULTADOS 1. Evaluación del diseño estratégico de la intervención 1.1. Análisis vertical Se analiza la coherencia vertical del diseño de la intervención de certificación de competencias laborales, a partir del siguiente diagrama elaborado con la información del modelo operacional del programa presupuestal 0116: Diagrama 6. Cadena de valor del servicio de CCL (vertical) Fuente: Anexo 02 del Programa Presupuestal 0116. Elaboración Propia. 27 Primero, se evaluó si la actividad del modelo operacional es necesaria y suficiente para alcanzar el producto. Al respecto, se observa que la actividad “certificación de competencias laborales logradas a través de la experiencia” se refiere al “reconocimiento público, formal y documentado de las competencias laborales demostradas por una persona, independientemente de la forma en que las adquirió, conforme a un estándar de competencia laboral” (D.S. N° 016-2021-TR, 2021). Por lo tanto, se le otorga a la persona un certificado que señala que es “competente laboralmente”, lo cual acredita, según el Protocolo de evaluación y CCL (R.D.G. N° 032-2019-MTPE/3/19, 2019), que la persona cuenta con un “conjunto de conocimientos, habilidades y actitudes que es capaz de articular y movilizar de manera integrada para desempeñar una misma función en diferentes contextos laborales, conforme a las exigencias de calidad y productividad que se evidencian en el desempeño laboral”. Entonces, para alcanzar el producto “personas con competencias laborales para el empleo dependiente formal en ocupaciones básicas” se requiere que las personas cuenten con algún medio de verificación que acredite su experiencia en determinados oficios, por lo que, la CCL sí es necesaria para este producto. Además, también se considera que es suficiente, dado que la certificación se otorga únicamente a aquellas personas que han pasado por todo un proceso de evaluación de conocimientos y desempeño, demostrando su idoneidad para ejercer determinada ocupación u oficio. En segundo lugar, se evalúa si el producto “personas con competencias laborales para el empleo dependiente formal en ocupaciones básicas” es necesario y suficiente para el logro del resultado específico “La población económicamente activa (15 a más años) en vulnerabilidad socio-laboral logra insertarse formalmente al mercado de trabajo”. Al respecto, se sabe que el producto se refiere a aquellas personas que han adquirido la CCL, y cuentan con habilidades técnicas, cognitivas y socio-emocionales que les permiten afrontar exitosamente diversas situaciones que se les presenten en el desempeño de un oficio u ocupación. Por lo tanto, se considera que este producto sí es necesario para alcanzar el resultado específico, dado que, según una investigación del Banco Mundial, en Perú, “cerca del 35% de los empleadores encuestados señala que el principal problema en la contratación de trabajadores idóneos es la falta de calificación de los mismos” (Banco Mundial, 2009); además, Omar Silva Suarez señala que “las personas con competencias laborales certificadas tienden a correlacionarse con un mejor resultado laboral, expresados a través de la permanencia en el mercado laboral y el mayor nivel de salario” (Silva, 2019); es decir, la certificación si es necesaria para mejorar la empleabilidad de las personas. Sin embargo, se considera que el producto no es suficiente para el logro del resultado específico ya que la inserción formal al mercado de trabajo de una persona no dependerá únicamente de poder certificar sus conocimientos y desempeño; sino también de otros factores como la 28 responsabilidad y la confianza que le generan al empleador; así lo refiere el estudio del Banco Mundial donde 9% y 6% de entrevistados hacen referencia a estos factores, respectivamente. Además, la inserción laboral en el Perú está determinada por diversos factores, según menciona Chacaltana (2004) los jóvenes se enfrentan al mercado laboral en “un espacio bastante cruel y poco competitivo que funciona en gran medida por relaciones personales y, por tanto, se generan claros mecanismos de exclusión por educación, pero también por género, grupo social, raza y hasta apariencia”. Por otra parte, en Perú no se le ha dado la importancia suficiente a la CCL , por parte de los empleadores, razón por la cual muchos de ellos no la conocen o no consideran que sea un requisito indispensable para la contratación de personal; al respecto, Raúl Injante, ex especialista del MTPE, menciona que “como no le dan un valor agregado a este documento, así como en cualquier trabajo te piden antecedentes penales y policiales y prácticamente es obligatorio, debe haber una forma en la cual sea un requisito tener este certificado para poder vincularse en el tema laboral”, al igual que Estefany Adriazola, Sub directora de CENFOTUR, quien considera que “los empresarios que contratan al personal no conocen (la certificación) y esto hace que el certificado pierda el valor que tiene, porque un certificado de competencias laborales a nivel mundial, debe ser conocido, porque otro países que sí manejan el tema de los certificados permiten de que el trabajador pueda tener una movilidad laboral mayor, que en Perú como no se pide como un requisito en los puestos de trabajo, entonces no tiene ese valor que debería de tener”. Con todo ello, se tiene como resultado que el producto no es suficiente para lograr el resultado específico. Finalmente, se evalúa la relación lógica y coherencia entre el resultado específico “La población económicamente activa (15 a más años) en vulnerabilidad socio-laboral logra insertarse formalmente al mercado de trabajo” con el resultado final “mejoramiento de la eficiencia del mercado de trabajo”, entendido este como la reducción de la tasa de desempleo y subempleo de la población objetivo. Al respecto, no se observa coherencia y relación lógica entre ambos resultados, dado que el resultado específico no es coherente en sí mismo, debido a que no existen estudios ni evidencia suficiente para establecer una relación entre la CCL y la inserción formal al mercado de trabajo; si bien se reportan otros beneficios laborales como la mejora salarial, promoción a una ocupación de mayor responsabilidad, permanencia en el trabajo, capacitación, entre otros, ello no conduce necesariamente a la inserción formal laboral. Además, al analizar la información de las personas beneficiarias del programa, se observó que una gran parte de ellos lograron certificarse motivados por sus propios empleadores; por lo tanto, en esos casos no podría considerarse una relación entre la certificación y la inserción laboral, puesto que estos trabajadores ya se encontraban laborando durante el proceso de su certificación. En tal sentido, se tiene un resultado específico que no guarda coherencia en sí mismo y tampoco guarda 29 coherencia con el resultado final, dado que no es suficiente para reducir la tasa de desempleo y subempleo de la población objetivo. RESULTADO 1: No existe coherencia vertical en el diseño estratégico de la intervención de CCL. 1.2. Análisis horizontal Para la validación de la lógica horizontal se evaluó si se identificaron adecuadamente a los indicadores, medios de verificación y supuestos de las actividades, productos y resultados de la intervención de CCL. Primero, con respecto a la actividad “certificación de competencias laborales logradas a través de la experiencia”, el diseño no contempla un indicador de desempeño, sino que la actividad es medida con un indicador de producción: “número de personas evaluadas”, el mismo que no es adecuado dado que no proporciona información cuantitativa respecto de un nivel de logro esperado. Por otra parte, el indicador de producción también es inadecuado dado que mide a las personas que han sido evaluadas y no a aquellas que han obtenido la certificación, objeto principal de la intervención. Asimismo, respecto al Aplicativo SISREG y Reportes trimestrales de las Unidades Gerenciales/ Áreas vinculadas como medios de verificación se consideran pertinentes ya que contienen información suficiente para el seguimiento del indicador; sin embargo, los supuestos de “población interesada en los servicios del programa” y “empresas requieran personas en ocupaciones básicas” son muy generales a nivel de actividad. En segundo lugar, se evalúa el producto “personas con competencias laborales para el empleo dependiente formal en ocupaciones básicas”, observando que sí tiene indicador de desempeño y este es “porcentaje de personas certificadas en competencias laborales con respecto al total de personas evaluadas en el reconocimiento de la experiencia laboral”; no obstante, este indicador es irrelevante para medir el producto, dado que se orienta a la CCL y no a la inserción de las personas certificadas en ocupaciones básicas. Asimismo, podría agregarse un indicador que mida las ocupaciones básicas más demandadas en las que las personas certificadas puedan insertarse. Por otra parte, se identifica como medios de verificación los Reportes trimestrales de las Unidades Gerenciales/Áreas vinculadas, y se considera que no son suficientes dado que no permitirían contar con información actualizada para el seguimiento del producto; finalmente, sobre los supuestos (deseo de superación de las personas atendidas y el compromiso de las empresas para implementar políticas de responsabilidad social) son pertinentes a nivel de producto; sin embargo, 30 los supuestos “crecimiento económico sostenible”, “estabilidad económica” e “Inversión privada” son muy amplios a este nivel. Posteriormente, se evalúa la lógica horizontal a nivel del resultado específico “la población económicamente activa (15 a más años) en vulnerabilidad socio-laboral logra insertarse formalmente al mercado de trabajo”, que tiene como indicador de desempeño “porcentaje de beneficiarios insertados en el mercado formal con un año o más tiempo de insertación”; al respecto, se observa que el indicador es relevante ya que mide la inserción de los beneficiarios al mercado de trabajo; al igual que los medios de verificación “sistema de información, seguimiento, monitoreo y supervisión de PROEMPLEO y evaluación de impacto” y los supuestos de efectividad de las políticas de crecimiento económico e inclusión social. No obstante, el indicador no es alcanzable, dado que el Programa Nacional “Impulsa Perú” no ha contemplado un sistema de monitoreo que permita hacer el seguimiento a los beneficiarios hasta un año o más tiempo luego de haberse insertado en el trabajo; además, tampoco se ha aplicado un estudio de impacto de la intervención. Finalmente, para el resultado final “mejora de la eficiencia del mercado de trabajo”, se tiene como indicador de desempeño “tasa de desempleo y subempleo de la población objetivo”, el mismo que no es específico en el tiempo, por lo que no permitiría medir la eficiencia del mercado de trabajo, y estaría orientado únicamente al resultado; respecto al medio de verificación Encuesta Nacional de Hogares, es un medio confiable y oficial. Así también, los supuestos considerados de “estabilidad política, económica y jurídica” son apropiados para el indicador. RESULTADO 2: No se pudo validar la lógica horizontal, identificando limitaciones en la formulación de indicadores, así como en los medios de verificación y supuestos. 2. Evaluación de los procesos de la intervención En esta sección se analiza el cumplimiento de los indicadores del proceso de CCL, así como los procesos de nivel 1 y procedimientos señalados en el paso anterior, que permiten la implementación del referido servicio6: 6Paso 2 de la fase 2 de la Norma Técnica de PCM 31 2.1. PM-3: Certificación de competencias laborales Este proceso tiene por objetivo “reconocer las competencias, habilidades, conocimientos, desempeño y aptitudes de una persona, obtenidas a través de su experiencia laboral, de acuerdo a un perfil ocupacional determinado a fin de lograr su desarrollo en el mercado laboral” (MTPE, 2018). El cumplimiento de este proceso se mide a partir de los siguientes indicadores: Cuadro 7. Logros alcanzados para el proceso de certificación de competencias laborales Indicadores Año 2016 Año 2017 Año 2018 Año 2019 Meta Logro Meta Logro Meta Logro Meta Logro Indicador de producción Número de personas evaluadas en sus competencias laborales7. 6395 6342 5277 6173 3914 4088 2820 3141 Indicador de producción Número de personas certificadas en sus competencias laborales 1656 5749 5277 5737 5989 3905 6998 3016 Indicador de desempeño Porcentaje de personas certificadas en sus competencias laborales en relación entre el total de personas evaluadas en el reconocimiento de sus conocimientos adquiridos por su experiencia laboral. 90%. 91% 90% 93% 95%. 95% N.D. 96% Fuente: Aplicativo informático SISREG del Programa Nacional “Impulsa Perú”. RESULTADO 3: Se observa disminución paulatina del número de evaluaciones aplicadas, así como certificaciones otorgadas en el periodo comprendido del 2016 - 2019. 2.2. PM-3.1: Determinación de los perfiles ocupacionales a certificar Este proceso tiene por objetivo identificar los perfiles ocupacionales a evaluar y certificar que servirán de referente para implementar los procesos de evaluación y CCL. Comprende la selección de un perfil ocupacional previamente identificado que refleja las demandas del mercado laboral y que parte de los estudios de la dinámica del mercado laboral. Cuadro 8. Logros de perfiles ocupacionales para la CCL Indicadores Año 2016 Año 2017 Año 2018 Año 2019 Meta Logro Meta Logro Meta Logro Meta Logro 7 Se tomó como referencia las metas y logros señalados en los informes de evaluación del PEI correspondiente a los años de estudio; no obstante, los informes de evaluación del POI de los años 2016 y 2019 consignan información diferente para dichos años. 32 Número de perfiles ocupacionales a evaluar y certificar por año. 158 25 ND 22 ND 26 ND 19 Número de perfiles ocupacionales a evaluar y certificar por año (según acciones comunes en el POI anual) 15 15 36 36 12 12 14 14 Fuente: Memorias Anuales del MTPE de los años 2016, 2017, 2018 y 2019. Evaluaciones anuales de cumplimiento de metas de los Planes Operativos Institucionales (POI) Anuales e información proporcionada por el MTPE. Lo primero que se observa es la discordancia de información en los diferentes instrumentos de seguimiento del MTPE, situación que dificulta un mejor análisis de la información. Sin embargo, se identifican algunas tendencias de las cifras que dejan en evidencia, en primer lugar, un descenso en el número de perfiles ocupacionales a evaluar y certificar, principalmente para los años 2018 y 2019. Al respecto, se sabe que el número de perfiles ocupacionales a certificar se ha determinado en función a oferta de CCCL que son autorizados para certificar en determinadas unidades de competencias vinculadas a un perfil ocupacional; por lo tanto, es necesario precisar que, durante el periodo evaluado, aproximadamente un 50% de perfiles de competencias laborales no podían ser certificables al no contar con un Centro de Certificación autorizado en dicho perfil. Para la determinación de los perfiles ocupacionales a certificar el Programa “Impulsa Perú” realiza coordinaciones con la Dirección General de Normalización, Formación para el Empleo y Certificación de Competencias Laborales9 (DGNFECCL) para darle a conocer las ocupaciones más demandadas del sector productivo para el servicio de CCL la cual es tomada en consideración por la Dirección General antes mencionada, a fin de programar sus actividades en el POI del año siguiente. Esto ocurre porque el Programa Presupuestal 0116 financia parcialmente las actividades que realizan los órganos de línea como es la DGNFECC, para que desarrolle acciones comunes como son la elaboración de instrumentos metodológicos vinculados a los procesos de normalización y CCL. Estos instrumentos comprenden los perfiles ocupacionales que cuentan con al menos dos unidades de competencias, con sus respectivos instrumentos de evaluación (prueba escrita y prueba de desempeño para cada unidad de competencia que será evaluada) y listados de equipamiento mínimo para ejercer como CCCL en una unidad de competencia de un perfil ocupacional determinado. 8Cifra extraída del “Informe de Evaluación del PESEM, correspondiente al año 2016”, para medir el “número de Perfiles Ocupacionales aprobados”, dado que, en el año 2016, aún no se contaba con el “Manual de Procesos y Procedimientos de la Certificación de Competencias Laborales” que establece los indicadores de los procedimientos. 9En los años de estudio se denominaba Dirección General de Formación para el Empleo y Capacitación Laboral (DGFECL). 33 La elaboración de cada uno de estos instrumentos además requiere de recursos humanos y tiempo necesario para su elaboración en un periodo de 4 a 6 meses aproximadamente. Cabe indicar que no todos los perfiles ocupacionales elaborados por la DNCCL que depende de la DNFECCL, cuentan con un CCCL autorizado por el MTPE10, por lo que se deben realizar actividades de sensibilización y promoción de la importancia del servicio de CCL y la autorización de estos CCCL, lo que agrega un tiempo adicional a considerar. Por tanto, el número de perfiles ocupacionales a certificar está en función de la oferta de CCCL que son autorizados para certificar en determinadas unidades de competencias vinculadas a un perfil ocupacional. Es necesario precisar que durante los años 2016 al 2019 aproximadamente un 50% de perfiles de competencias laborales no podían ser certificables al no contar con un Centro de Certificación autorizado en dicho perfil. En tal sentido, es necesario que el Programa “Impulsa Perú” realice diagnósticos para identificar las necesidades de certificar las competencias de la PEA de las zonas o regiones donde se realizará la intervención. La evaluación y CCL de personas de 18 a más años de edad, se desarrolla de acuerdo a los perfiles ocupacionales demandados por el mercado de trabajo y es brindado por los CCCL. Las evaluaciones se realizan bajo las modalidades de situación simulada o real de trabajo, con la aplicación de dos instrumentos de evaluación11 (prueba de desempeño y prueba de conocimiento). Posteriormente, los que resulten competentes laboralmente, reciben su reconocimiento formal a través de un certificado de competencia laboral12. 2.3. PM-3.2: Determinación del centro certificador Este proceso tiene por objetivo identificar al Centro Certificador que cumpla con todos los requisitos normativos para el debido proceso de la contratación para prestar el servicio de evaluación y CCL. Comprende la determinación del Centro de Certificación que será responsable de desarrollar el proceso de evaluación y CCL de las personas que accedan al servicio. Además, otorga las certificaciones de acuerdo a los perfiles ocupacionales disponibles en el “Catálogo Nacional de Perfiles Ocupacionales” (CNPO). Para medir el cumplimiento de este proceso, se tienen los siguientes indicadores: 10La autorización de un CCCL requiere cumplir con los requisitos exigidos y demora aproximadamente un (01) mes. 11 En los años comprendidos entre 2016 al 2019. 12 Según el Anexo N° 2 del PPR PROEMPLEO, Año 2018. 34 Cuadro 9. Logros de centros de certificación para la CCL Indicadores Año 201613 Año 2017 Año 2018 Año 2019 Meta Logro Meta Logro Meta Logro Meta Logro - Número de contratos suscritos por año 3 9 ND 10 ND 10 ND 17 - Número de convenios suscritos por año ND 14 ND 3 ND 4 ND 2 Fuente: Memorias del MTPE de los años 2016, 2017, 2018 y 2019 Al respecto, se tiene que entre convenios y contratos con los Centros de Certificación para el año 2016 se alcanzaron 23, para el año 2017, fueron 13; para el año 2018, fueron 14; y para el año 2019, fueron 19. Es decir, entre los años 2017, 2018 y 2019 el número de convenios y contratos en total, han ido aumentando. Sin embargo, se sabe que los perfiles ocupacionales que se aprueban en el programa para certificar más competencias dependerán de que se cuente con un Centro de Certificación autorizado. Por lo tanto, se ha observado que el número de centros de certificación es insuficiente. La ex directora del programa menciona que, se debería “dar mayores facultades a los Gobiernos Regionales y ponerle metas; por ejemplo, si quiero certificar no tengo Centros de Certificación en determinadas regiones. Esto exige que en las regiones no saben que pueden haber o convertirse en Centros de Certificación de estos institutos, universidades, etc.” Por lo tanto, indica la entrevistada, “deben incrementarse nuevos centros de certificación y más perfiles ocupaciones a través de mesas técnicas en las regiones, reuniones empresariales.” (Rossana Taquía – Ex Directora del Programa “Impulsa Perú” del MTPE). RESULTADO 4: Insuficiente número de perfiles ocupacionales y CCCL para la CCL de la PEA que lo demanda. 2.4. PM-3.3: Selección de beneficiarios Este proceso tiene por objetivo identificar, acreditar y registrar a los potenciales beneficiarios que manifiesten interés en certificar sus competencias laborales y a su vez cumplan los requisitos. Comprende la selección de las personas que cumplan con los requisitos de focalización y se encuentren acreditadas a través del aplicativo informático – SISREG. 13 Se utiliza el indicador de “número de centros de certificación autorizados”, dado que, en el año 2016, aún no se contaba con el Manual de Procesos y Procedimientos de la CCL que establece los indicadores de los procedimientos. 35 Cuadro 10. Registro de potenciales beneficiarios de la CCL Indicadores Año 2016 Año 2017 Año 2018 Año 2019 Meta Logro Meta Logro Meta Logro Meta Logro Número de potenciales beneficiarios registrados en el Aplicativo Informático. ND 7571 ND 7229 ND 4702 ND 3708 Fuente: Data proporcionada por el MTPE. Los valores de este indicador, proporcionados por el MTPE, muestran una disminución importante de los posibles beneficiarios que se registraron en el aplicativo SISREG, teniendo en el año 2016, 7571 personas que se registraron en el referido aplicativo, cantidad que disminuye de manera significativa para el año 2019 a 3708 registrados. Al respecto, se observan dos aspectos importantes: i) la medición de los potenciales beneficiarios es inexacta, dado que se estaría delimitando solo a aquellos que se registraron en el aplicativo SISREG y no a aquellas personas que cumplen los requisitos y que necesitan certificar sus competencias para mejorar su empleabilidad; y ii) considerando que la población potencial calculada en esta investigación está alrededor de los 5 millones de personas, podría señalarse que el programa carece de acciones de difusión e información que permitan el conocimiento y acercamiento de los ciudadanos a la intervención de certificación de competencias laborales. Al respecto, se realizó una encuesta dirigida a la población en general, a fin de conocer su opinión respecto al servicio de CCL, y se incorporó una pregunta para saber si ha escuchado hablar del referido servicio, obteniendo los siguientes resultados: Gráfico 2. ¿Ha escuchado hablar de la certificación de competencias laborales del MTPE? Encuesta virtual aplicada a 85 personas del rango de edad de 18 a más años. Se observa en el Gráfico 2, que el 63,5% de las 85 personas encuestadas no conoce el servicio; 7,1% no está seguro y apenas el 29,4% manifestó conocer este servicio. De este último grupo, se 36 registra que la mayoría (34,4%) se enteró del servicio, a través de las redes sociales, tal como se muestra en el gráfico 3: Gráfico 3. ¿Cómo se enteró de dicho servicio? Encuesta virtual aplicada a 85 personas mayores de 18 años. A partir de los datos expuestos y la información revisada del Programa, se observa que no se implementaron acciones efectivas para la difusión del servicio de CCL, dado que los usuarios que demandan el servicio a través del canal formal son escasos, sumando a ello los resultados de la encuesta aplicada, donde cerca del 65% manifiesta no conocer el servicio. Asimismo, en las entrevistas implementadas a ex funcionarios del Programa, manifiestan que “la difusión del servicio de CCL y del Programa en general es limitada, motivo por el que, en el país, no se comprende la importancia de los beneficios de la certificación”. Además, menciona Roxana Taquía, que “la difusión de las acciones del MTPE se ve dificultada por la Oficina de Comunicaciones del MTPE, que debe revisar previamente todo el contenido”. De igual manera, de las entrevistas realizadas a ex especialistas del Programa, resalta la opinión respecto a la escasa difusión del servicio de CCL. Por ejemplo, mencionan que “en realidad, la certificación como tal no la reconocen, no saben que cosa es, allí es donde el Ministerio podría ayudarnos por las áreas o los servicios que tienen, para difundir sobre estos temas.” (Iván Alan Flores Flores – Especialista en Normalización y CCL de CITE Madera); “no conocen el procedimiento de evaluación, ni tampoco del certificado, lo que siempre hacemos es explicar antes de evaluar, cual es beneficio, cuáles son las ventajas, como va a ser el procedimiento y a partir de eso recién conocen, pero si es muy raro que nos hayan dicho que, si conocen o que hayan escuchado al menos, sino ha pasado antes por esta orientación no lo conocen en realidad” (Estefany Adriazola Fernández – Sub Directora de Evaluación de competencias Laborales – CENFOTUR). 2.5. PM-3.4: Ejecución de la evaluación de competencias y certificación 37 Este proceso tiene por objetivo realizar evaluaciones de competencias para determinar si el beneficiario cumple con los estándares de desempeño del perfil ocupacional en el cual será evaluado para acceder a la CCL. Comprende la demostración del desempeño y conocimiento que ha adquirido un beneficiario, de acuerdo a un perfil ocupacional determinado y así poder certificar su competencia laboral, obtenidas a lo largo de la experiencia laboral14. A continuación, se presentan los indicadores del proceso con sus respectivas metas y logros para los años estudiados en esta investigación: Cuadro 11. Logros de ejecución de la evaluación de competencias para la CCL Indicadores Año 2016 Año 2017 Año 2018 Año 2019 Meta Logro Meta Logro Meta Logro Meta Logro -Porcentaje de beneficiarios evaluados con respecto al total de potenciales beneficiarios registrados15. ND 83% ND 85% ND 87% ND 81% -Número de evaluaciones realizadas por semestre y año16 6395 6342 5277 6173 3914 4174 2820 3141 Elaboración Propia. En relación al primer indicador, se observa que, en los años 2016, 2017 y 2018, la relación porcentual de personas evaluadas respecto a los potenciales beneficiarios (aquellos usuarios que se registraron en el SISREG como interesados en beneficiarse) aumentó en 4 puntos porcentuales; mientras que, para el año 2019 se registra el menor porcentaje (81%). Sin embargo, al no contar con información sobre las metas establecidas para este indicador, no se puede determinar si los logros alcanzados fueron óptimos o no. Por otra parte, el indicador contempla como potencial beneficiario a aquellas personas registradas en el aplicativo SISREG; no obstante, a lo largo de esta investigación se explicó que los potenciales beneficiarios exceden significativamente al cálculo efectuado por el MTPE, por lo que, si se calculará con los posibles beneficiarios acorde a las normas del programa, los logros para este indicador se reducirían de manera importante, dejando entrever la limitada cobertura del servicio. Respecto al segundo indicador, se observa que, para todos los años, excepto para el año 2016, la meta de evaluaciones realizadas se ha cumplido satisfactoriamente; sin embargo, llama la atención 14 Extraído del Manual de gestión de procesos y procedimiento de CCL del MTPE antes citados. 15 El cálculo se efectuó con la información de personas evaluadas registradas en los informes de evaluación de los PEI 2016, 2017, 2018 y 2019, respecto a los posibles beneficiarios con la información proporcionada por el MTPE para la investigación. 16 Se consignaron las metas y logros del Informe de Evaluación del PEI correspondiente a los años 2016, 2017, 2018 y 2019; sin embargo, para el año 2016, se observa en el “Informe de Evaluación del POI correspondiente al año 2016”, el logro de 1220 evaluaciones realizadas. 38 que la meta establecida se ha ido reduciendo año a año, lo cual facilitaría su cumplimiento, a pesar de que se estarían realizando menos evaluaciones cada año. Por ejemplo, para el año 2016 se aplicaron 6342, mientras que para el año 2019, esta cantidad se redujo en 3201 evaluaciones. RESULTADO 5: Escasa difusión del servicio a nivel nacional hacia los posibles beneficiarios, empresarios y demás actores. 3. Análisis de otros aspectos complementarios A lo largo de la investigación, se han identificado otros elementos que podrían evidenciar fallas del modelo operacional y en la implementación de los procesos. Estos aspectos son necesarios de reconocer para las mejoras que se efectúen en el programa y son los siguientes: ● Escaso presupuesto para la intervención de la CCL. ● Necesidad de fortalecer el sistema de seguimiento y evaluación a los beneficiarios ● La complejidad de la evaluación como una limitante para la certificación ● Ausencia del enfoque intercultural 3.1. Escaso presupuesto para la intervención de CCL El Programa “Impulsa Perú” se financia con Recursos Ordinarios (RO) y Donaciones y Transferencias (DT), de tal manera que su presupuesto ascendió a 12,309,673 soles para el año 2019. Asimismo, según se observa en el aplicativo de la “Consulta amigable MEF”, el presupuesto asignado para este programa ha permanecido constante en los últimos 4 años, con excepción del año 2017 en el que se le asigna 16,365,611 de soles, tal como se observa en la siguiente tabla y gráfico: Tabla 2. Presupuesto Asignado y Ejecutado del Programa “Impulsa Perú” – Años 2016-2019 Presupuesto Años Total 2016 2017 2018 2019 “Impulsa Perú” Presupuesto asignado 12,153,942 16,725,376 12,751,563 12,309,673 53,940,554 Presupuesto ejecutado 11,444,760 16,365,611 12,694,722 12,219,989 52,725,082 Avance (%) 94.2% 96.8% 99.2% 99.2% 97.7% Fuente: “Consulta amigable MEF”. Elaboración Propia. 39 Gráfico 4. Presupuesto asignado y ejecutado del Programa “Impulsa Perú” - Años 2016-2019 Fuente: “Consulta amigable MEF”. Elaboración Propia. Sin embargo, del gráfico 5 el presupuesto destinado al servicio de CCL representa en el año 2019, el 17% del presupuesto total del programa, el mismo que también ha ido disminuyendo de manera importante, entre los años 2016 al 2019, conforme se muestra a continuación: Tabla 3. Presupuesto Asignado y Ejecutado del Programa “Impulsa Perú” del servicio de certificación de competencias laborales – Años 2016-2019 Presupuesto Años Total 2016 2017 2018 2019 Impulsa Perú Presupuesto asignado 4,974,425 7,558,835 2,971,786 2,106,297 17,611,343 Presupuesto ejecutado 4,703,250 7,225,086 2,933,350 2,105,444 16,967,131 % de ejecución presupuestal respecto a lo asignado 94.5% 95.6% 98.7% 100.0% 96.3% Fuente: “Consulta amigable MEF”. Elaboración Propia. Gráfico 5. Presupuesto asignado y ejecutado del Programa “Impulsa Perú” en Certificación de Competencias Laborales-Años 2016-2019 Fuente: Elaboración propia con data obtenida de la plataforma “Consulta amigable MEF” 40 La reducción de presupuesto afecta en el cumplimiento de metas; así lo señala María Vega Romero, ex Especialista de la Dirección Nacional de Certificación de Competencia Laboral, refiere que “el programa Impulsa Perú (…) no ha cubierto la cantidad de la población, posiblemente por el presupuesto que manejaba”. Sin embargo, algunos de los entrevistados consultados consideran que deberían evaluarse otras alternativas para gestionar otras fuentes de financiamiento. Por ejemplo, la ex directora del Programa “Impulsa Perú” nos refiere que muchas empresas del sector privado estaban dispuestas a financiar la certificación de competencias de sus trabajadores, sin embargo, la normativa del Programa y del MTPE no brinda las facilidades para hacer convenios con el sector privado, por el contrario, surgen trabas burocráticas. Los Centros de Certificación están autorizados para certificar competencias cobrando el costo de este servicio, sin embargo, el valor es relativamente alto para una persona vulnerable, por eso, la experta internacional Rosa Carvallo plantea como recomendación “trabajar con los sectores prioritarios, pero que involucren al sector productivo, porque sino no hay corresponsabilidad, por ejemplo, es muy caro actualizar los catálogos de ocupaciones nacionales, eso es caro para el país, a los que les interesa eso es a los empresarios, entonces hay que vincularse con ellos”, “déjenselo a los empresarios, que ellos lo dirijan, que ellos gasten, que ellos digan yo tengo esta necesidad, porque el estado tiene que pagar eso, ellos tienen que hacerlo, para abaratar costos para el país”. 3.2. Necesidad de fortalecer el sistema de seguimiento y evaluación de los beneficiarios No se cuenta con estudios de impacto de los procesos de evaluación y CCL desarrollados en el marco del Programa “Impulsa Perú” y no se asignaron los recursos para realizar estos estudios en el PP 0116, lo cual no permite medir cuantitativamente los beneficios obtenidos por las personas que recibieron el servicio durante el periodo que se viene implementando. Al respecto, Raúl Injante Mendoza, ex Especialista de la DNCCL del MTPE, señala que “es importante establecer evaluaciones de impacto; es decir, desde que el Ministerio y otros organismos que comenzaron con el tema de la certificación se pueda ver cuánto se invirtió, que se hizo y si lo que hizo generó una rentabilidad o un beneficio en la población”. En cambio, según informes publicados por el Servicio Nacional de Aprendizaje de Colombia- SENA (SINERGIA, 2021), sobre la Evaluación de Impacto de la Certificación de Competencia Laborales, se cuenta con resultados positivos de los procesos de evaluación de competencias desarrollados en el periodo 2016-2018. En cuanto a las expectativas de los candidatos, se ha podido determinar que “el 98% de evaluados consideró que el programa de evaluación y 41 certificación de competencias laborales (ECCL) fue satisfactorio, al 75% de evaluados le permitió mejorar su calidad de vida y al 79% le permitió acceder a mejores oportunidades laborales. Además, el 93% de los encuestados consideró que el proceso de ECCL le permitió conocer sus fortalezas y debilidades alrededor de su oficio y mejorar sus ingresos. Cabe indicar que el 72% de las personas certificadas ocupadas conservaron el mismo empleo” (OIT/CINTERFOR, 2021). En el caso de Colombia, la ECCL es considerado un programa pertinente para el país, ya que ayuda a promover la inserción en el mercado laboral y, por tanto, un posible aumento de la productividad y el uso del certificado por parte del candidato competente sirve como soporte de hoja de vida, consecución de empleo o ascensos laborales, permanencia o reconocimiento en el mundo laboral (SENA, s.f.). Cabe destacar que entre los años 2014 al 2018, SENA de Colombia registra 901,988 certificaciones emitidas equivalentes a 680,320 personas certi