“MECANISMOS PARA GESTIONAR EL RIESGO DE DEMANDA EN CONCESIONES DE INFRAESTRUCTURA VIAL AUTOFINANCIADAS – CASO RED VIAL Nº 5” Trabajo de Investigación presentado para optar al Grado Académico de Magíster en Regulación y Gestión de Servicios Públicos Presentado por Maria Pía Josefina Burga Fernández Luis Alfredo Jiménez Gutiérrez José Octavio Rivas Cortez Asesor: Christiam Miguel Gonzales Chávez 0000-0001-5295-7830 Lima, julio 2021 https://orcid.org/0000-0001-5295-7830 Dedicamos a nuestras familias por su apoyo incondicional. A Auria Cortez, quien partió a la eternidad. Agradecemos a nuestro asesor Christiam Miguel Gonzales Chávez, por sus enseñanzas, orientación, asesoramiento y dedicación. IV Resumen Ejecutivo El presente trabajo analiza la problemática referida a un inadecuado análisis del riesgo de demanda en los contratos de concesión de infraestructura vial autofinanciadas en el Perú, así como, la falta de aplicación de mecanismos efectivos para gestionar el riesgo de demanda. Dentro de las alternativas que se buscan, a través de esta investigación, son evitar pronósticos de demanda excesivamente optimistas, lograr un equilibrio económico financiero durante el plazo de la concesión y reducir la posibilidad de quiebra del concesionario. El objeto de la investigación está estrechamente asociado a determinar el mecanismo más efectivo para gestionar el riesgo de demanda en contratos de concesión de infraestructura vial autofinanciadas, en particular, la Red Vial N° 5: Ancón – Huacho - Pativilca; así como contrastar su desempeño en los últimos años. Dentro de nuestra propuesta, se considera introducir en los contratos de concesión de infraestructura vial autofinanciadas en el Perú, el mecanismo de mitigación de riesgo de demanda MVPI o plazo variable, como aquel mecanismo con mayor efectividad para reducir el riesgo de demanda. Asimismo, cabe indicar que este mecanismo será aplicado al Caso Peruano Red Vial N° 5. En esa línea, este modelo de MVPI —hacer variable el período de la concesión— permite reducir la prima por el riesgo de demanda para el concesionario, minimizar las renegociaciones oportunistas, así como, brindar mayor flexibilidad al gobierno disminuyendo los impactos fiscales o pasivos contingentes. La investigación finaliza con la presentación de las conclusiones y algunas recomendaciones para que puedan ser implementadas, con el propósito de tener mecanismos idóneos y efectivos para gestionar el riesgo de demanda en las concesiones de infraestructura vial autofinanciadas en el Perú. V Índice Resumen Ejecutivo ..................................................................................................................iv Índice........................................................................................................................................ v Índice de Tablas ......................................................................................................................vii Índice de Gráficos ................................................................................................................. viii Índice de Anexos .....................................................................................................................ix Lista de Acrónimos y Siglas ...................................................................................................... x Capítulo I. Planteamiento del problema ..................................................................................... 1 1. Antecedentes ................................................................................................................. 1 2. Problema: Situación Problemática / Problema de Investigación ...................................... 2 3. Pregunta de Investigación .............................................................................................. 4 4. Hipótesis ....................................................................................................................... 4 5. Objetivos ....................................................................................................................... 4 5.1. Objetivo General ........................................................................................................ 4 5.2. Objetivos Específicos............................................................................................. 4 6. Justificación .................................................................................................................. 5 7. Delimitaciones, limitaciones, y alcances ........................................................................ 6 Capítulo II. Marco Institucional y Principales Hechos Estilizados.............................................. 7 1. Marco Institucional........................................................................................................ 7 2. Principales hechos estilizados ........................................................................................ 8 a. Red Vial Nº 5: Tramo Ancón - Huacho - Pativilca ..................................................... 9 b. Red Vial Nº 06: Tramo Puente Pucusana - Cerro Azul – Ica ..................................... 10 c. Red Vial N° 4 - Tramos Viales Pativilca - Santa - Trujillo y Puerto Salaverry .......... 12 d. Autopista del Sol - Tramo Vial: Trujillo - Sullana .................................................... 13 e. IIRSA Centro - Tramo 2: Puente Ricardo Palma - La Oroya – Huancayo y la Oroya - Dv. Cerro de Pasco .......................................................................................................... 14 f. Tramo Vial: Dv. Quilca - Dv. Arequipa (Repartición) - Dv. Matarani - Dv. Moquegua - Dv. Ilo - Tacna - La Concordia ...................................................................................... 15 Capitulo III. Marco Teórico de los Mecanismos para Gestionar el Riesgo de Demanda ........... 17 1. Concesiones a plazo fijo .............................................................................................. 17 1.1. Ingresos mínimos garantizados (IMAG) ............................................................... 18 1.2. Bandas de demanda (DMAG) .............................................................................. 19 2. Concesiones a plazo variable: Menor valor presente de los ingresos (MVPI) o plazo variable ............................................................................................................................... 20 3. Plazo Variable vs Plazo Fijo ........................................................................................ 21 VI 4. Experiencias internacionales sobre mecanismos para gestionar el riesgo de demanda en concesiones viales ............................................................................................................... 23 4.1. Chile .................................................................................................................... 23 4.2. Uruguay ............................................................................................................... 24 4.3. Reino Unido ........................................................................................................ 25 4.4. España ................................................................................................................. 25 Capitulo IV. Estudios de casos ................................................................................................ 27 1. Experiencia Internacional ............................................................................................ 27 1.1. Concesión Interconexión Vial Santiago – Valparaíso – Viña Del Mar, Ruta 68 – Chile ...................................................................................................................... 27 1.2. Concesión Américo Vespucio Oriente, tramo Av. El Salto – Príncipe de Gales – Chile ...................................................................................................................... 30 1.3. Concesión de Obra Pública Ruta N° 05, Accesos a Montevideo – Mendoza – Uruguay ...................................................................................................................... 34 1.4. Concesión Second Crossing Bridge – Reino Unido ......................................... 37 2. Experiencia Nacional................................................................................................... 38 Capítulo V. Marco Metodológico ............................................................................................ 39 1. Evaluación de los modelos de gestión de riesgo de demanda en el Perú y Chile............ 39 2. Metodología para la Simulación .................................................................................. 41 Capítulo VI. Análisis de la aplicación del MVPI a la Red Vial Nº 5 ......................................... 44 1. Contexto de la Red Vial Nº 5 ....................................................................................... 44 2. Caso Red Vial Nº 5 sin inversiones complementarias ................................................... 50 3. Caso Red Vial Nº 5 con inversiones complementarias ................................................. 52 4. Otros beneficios del MVPI o plazo variable ................................................................. 54 4.1. Ingresos Mínimos Garantizados Anuales (IMAG) ................................................ 54 4.2. Renegociaciones .................................................................................................. 55 4.3. Terminación anticipada ........................................................................................ 59 Conclusiones y Recomendaciones ........................................................................................... 62 1. Conclusiones ............................................................................................................... 62 2. Recomendaciones ........................................................................................................ 63 Bibliografía ............................................................................................................................. 64 Anexos ................................................................................................................................... 67 Notas biográficas .................................................................................................................... 78 VII Índice de Tablas Tabla 1. Contratos de concesión autofinanciadas en el Perú ....................................................... 8 Tabla 2. Tarifas máximas iniciales para Ruta 68 y Troncal Sur ................................................ 29 Tabla 3. Distribución de Reclamos 2015 -2020 ....................................................................... 30 Tabla 4. Tarifa Base Máxima por Área afecta a cobro de la Concesión Américo Vespucio Oriente ............................................................................................................................................... 34 Tabla 5. Tarifas de peaje de la Concesión de Obra Pública Ruta N° 05, Accesos a Montevideo – Mendoza ................................................................................................................................. 36 Tabla 6. Escenarios de demanda y aplicación del IMAG ......................................................... 40 Tabla 7. Escenarios de demanda y aplicación del MVPI .......................................................... 41 Tabla 8. Flujo de caja real de la Red Vial Nº 5 (2003-2027) .................................................... 49 Tabla 9. Valor presente neto de la Red Vial Nº 5 (2003-2027) ................................................. 49 Tabla 10. Valor presente de los ingresos sin inversiones complementarias ............................... 51 Tabla 11. Valor Presente de los Ingresos con inversiones complementarias (2003- 2025) ........ 53 Tabla 12. Ingresos Mínimos Anuales Garantizados - IMAG (2009-2018) ................................ 54 Tabla 13. Principales modificaciones al contrato de concesión de la Red Vial Nº 5 .................. 55 Tabla 14. Terminación Anticipada en Concesiones Chilenas ................................................... 60 VIII Índice de Gráficos Gráfico 1. Análisis Comparativo de Demanda - Red Vial N° 5 ................................................ 10 Gráfico 2. Análisis Comparativo de Demanda - Red Vial N° 6 ................................................ 11 Gráfico 3. Análisis Comparativo de Demanda - Red Vial N° 4 ................................................ 12 Gráfico 4. Análisis de Evolución del IMAG y Recaudación por Peaje – Red Vial Nº 4 ............ 13 Gráfico 5. Análisis de Evolución del IMAG y Recaudación por Peaje - Autopista del Sol........ 14 Gráfico 6. Análisis de Evolución del IMAG y Recaudación por Peaje - IIRSA Centro ............. 15 Gráfico 7. Análisis Comparativo de Demanda - COVINCA .................................................... 16 Gráfico 8. Mecanismos para gestionar el Riesgo de Demanda en Concesiones Viales en el Perú ............................................................................................................................................... 39 Gráfico 9. Mecanismo para gestionar el Riesgo de Demanda en Concesiones Viales en Chile .. 40 Gráfico 10. Evolución de Ingresos por Peaje según Ejes de la Red Vial Nº 5 ........................... 47 Gráfico 11. Ingresos proyectados vs. Ingresos Reales .............................................................. 48 Gráfico 12. Evolución de tarifas por año ................................................................................. 48 Gráfico 13. Ingresos del Concesionario por obras complementarias (2015-2019) ..................... 52 IX Índice de Anexos Anexo 1. Información real de la Concesión de la Red Vial 05: 2002-2020 ........................... 67 Anexo 2. Simulación aplicando MVPI a la Red Vial Nº 5.................................................... 69 Anexo 3. Costos de las obras complementarias en el período 2015-2019 de la Red Vial Nº 5 ............................................................................................................................................... 71 Anexo 4. Simulación aplicando MVPI con obras complementarias a la Red Vial Nº 5 ......... 76 X Lista de Acrónimos y Siglas APP : Asociación Pública Privada CAPM : Capital Asset Pricing Model CGR : Contraloría General de la República COPRI : Comisión de Promoción de la Inversión Privada CPI : Consumer Price Index DMAG : Bandas de Demanda DBFO : Diseño, Construcción, Financiamiento y Construcción IIRSA Iniciativa para la Integración de Infraestructura Regional Sudamericana IMAG : Ingreso Mínimo Garantizado IMDA : Intensidad Media Diaria Anual IPC : Índice de Precios al Consumidor ITC : Ingresos Totales de la Concesión MEF : Ministerio de Economía y Finanzas. MOP : Ministerio de Obras Públicas de Chile MTOP : Ministerio de Transporte de Obras Públicas de Uruguay MTC : Ministerio de Transportes y Comunicaciones MVPI / LPVR : Menor Valor Presente de los Ingresos TBFP : Tarifa Base Fuera de Punta TUO : Texto Único Ordenado Ositran : Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público Proinversión : Agencia de Promoción de la Inversión Privada SBS : Superintendencia de Banca, Seguros y AFP UF : Unidad de Fomento VAN : Valor Actual Neto VPE : Valor Presente de los Egresos VPI : Valor Presente de Ingresos 1 Capítulo I. Planteamiento del problema 1. Antecedentes El sistema de concesiones en infraestructura vial inició en el Perú en los años noventa, por citar algunas de las principales y representativas concesiones que se otorgaron, bajo la vigencia del Reglamento del Texto Único Ordenado de Concesiones, aprobado por Decreto Supremo N° 060- 96-PCM, tenemos: Ferrocarriles del Sur, del Sur Oriente y del Centro, y Red Vial Nº 5, Tramo Ancón-Huacho-Pativilca; a través de los cuales el concesionario se compromete a construir y financiar un proyecto de infraestructura y luego cobra por el uso del servicio durante un período determinado, finalizado dicho período la infraestructura total se transfiere al Estado. En la actualidad, existen dieciséis carreteras concesionadas de la Red Vial Nacional1, permitiendo el crecimiento económico, conectando a las poblaciones más alejadas del país. En estas concesiones, el Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público (Ositran) tiene las funciones de i) supervisar los avances de inversión y del cumplimiento de las obras en los plazos establecidos, ii) realizar un correcto mantenimiento y señalización de las vías, iii) regular las tarifas, entre otras. El éxito de estos contratos de concesión depende en gran medida de la adecuada asignación de riesgos entre los diferentes agentes que forman parte del proceso. Mientras que algunos riesgos ―construcción, operación, legales y políticos― son posibles de asignar, debido a que existe algún agente que puede controlarlos claramente mejor que el resto; no obstante, el riesgo de demanda o tráfico2 resulta difícilmente controlable por alguno de ellos, ya que depende de aspectos que no son sencillos de predecir ni gestionar, como son la evolución de la economía, el desarrollo urbanístico o la competencia con otros modos de transporte. En efecto, si bien en el Perú existen mecanismos para gestionar el riesgo de demanda o tráfico, estos no suelen ser aplicables de forma efectiva en los contratos de concesión de infraestructura vial autofinanciadas. Así, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) estableció los Lineamientos para la Asignación de Riesgos en los Contratos de Asociaciones Públicas Privadas, cuya modalidad contractual es la concesión. Tras identificar el riesgo, en cada etapa, se establece la práctica recomendada para su asignación, incluidos los posibles mecanismos de mitigación. 1 Para mayor información en: https://www.ositran.gob.pe/carreteras/. Recuperado el 10 de junio de 2020. 2 El riesgo de demanda o de tráfico hace referencia al riesgo de que un mayor o un menor número de usuarios utilicen la infraestructura. Este riesgo tiene un elevado peso en contratos de concesión en los que los ingresos están principalmente vinculados al tráfico, como es el caso de las autopistas con peaje. https://www.ositran.gob.pe/carreteras/ 2 Con relación al riesgo de tráfico o de demanda, el MEF ha considerado que este riesgo puede ser mitigado a través de dos mecanismos. Por un lado, a través de los Ingresos Mínimos Garantizados (IMAG) y, por otro, mediante la definición de bandas de demanda, estableciendo los escenarios y porcentajes de compartición del riesgo, entre las partes.3 2. Problema: Situación Problemática / Problema de Investigación La participación privada en el sector infraestructura vial está en casi todos los casos regida por un contrato, que se puede denominar en forma genérica contrato de concesión4. Este contrato establece las obligaciones del agente privado en cuanto a la construcción, mantenimiento, operación y financiamiento de la infraestructura, así como los ingresos a los que tendrá derecho por dichas actividades. Asimismo, las características de un buen contrato de concesión dependerán de las características específicas del marco regulatorio, del funcionamiento político y de las instituciones en que se vaya a llevar adelante este contrato. Un aspecto central de los contratos de concesión refiere a la aplicación de los mecanismos para gestionar los riesgos principales inherentes al negocio. Al respecto, más allá de lo que señala la teoría financiera, que cada riesgo debería ser asignado al agente que está mejor capacitado para manejarlo, y en caso de no existir este agente el riesgo debería compartirse entre el concesionario y el Estado; además de ello, resulta importante gestionar, de forma efectiva, los mecanismos para mitigar dichos riesgos. Los principales riesgos que deberían manejarse en una concesión vial son el riesgo construcción ―riesgo de que los costos reales difieran de los estimados―, riesgo demanda ―riesgo de que los flujos de peajes difieran de los estimados―, riesgo tasa de interés y cambiario, sin olvidar los riesgos regulatorio y político. Para el presente estudio, nos avocamos a la problemática que hoy en día se manifiesta en el riesgo de demanda. Al respecto, identificamos que, en el Perú, la mayoría de los contratos de concesión de infraestructura vial autofinanciadas presentan un inadecuado análisis del riesgo de demanda, y a la vez, no se aplican mecanismos efectivos para gestionar el riesgo de demanda5. 3 “Lineamientos para la Asignación de Riesgos en los Contratos de Asociaciones Público-Privadas”. En: www.mef.gob.pe. Revisado el 13 de junio de 2020. 4 Según la Dirección General de Transportes en Concesiones del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, al 31 de enero de 2015, existían treinta y un (31) concesiones en total otorgadas en infraestructuras de transporte, tales como carreteras, ferrocarriles, aeropuertos, puertos). Información obtenida en: https://portal.mtc.gob.pe/transportes/concesiones/concesiones_transportes.html 5 Cfr. IIRSA SUR (Iñapari – Inambari), en el cual no se estableció un mecanismo de mitigación efectivo para reducir el riesgo de tráfico, transfiriendo al concedente todo el riesgo de demanda. Específicamente para el tramo 3 de la IIRSA SUR (Iñapari - Inambari), según los estimados, para 2010 se tenía previsto que pasaran 200 vehículos por día, pero lo cierto es que se alcanzó los 500, lo que significó un incremento superior a 150 por ciento, evidenciándose un inadecuado análisis de riesgo de la demanda al momento del diseño del contrato. http://www.mef.gob.pe/ https://portal.mtc.gob.pe/transportes/concesiones/concesiones_transportes.html 3 De lo antes señalado, entre las razones que motivan dicha problemática se refiere a la subestimación o exceso optimista de demanda en contratos de concesión de infraestructura vial, esto evidencia, el inadecuado análisis del riesgo de demanda y la aplicación de mecanismos poco efectivos para gestionar el riesgo de demanda en estas concesiones. En ese sentido, es necesario determinar el mecanismo más efectivo para su mitigación6. Para ello, se exige un completo y exhaustivo estudio de tráfico para estimar el posible nivel de ingresos concesionales que sirva de base para la propuesta económica del licitador. En este extremo, se debe tener mucho cuidado ya que una inadecuada proyección de demanda podría ocasionar algunos problemas como i) subestimar la dimensión de las obras obligatorias de un proyecto, ii) obras nuevas y/o complementarias en el futuro, y iii) aparición de beneficios sobrenormales7 que los aprovechará, en su mayoría, el agente privado. De este modo, la mitigación del riesgo de demanda busca evitar: i) pronósticos de demanda excesivamente optimistas y/o pesimistas, ii) rentabilidad excesiva del socio privado por una demanda mayor a la estimada; y iii) perjuicios económicos y/o financieros al agente privado al momento de recuperar su inversión. Otro factor relevante asociado a la inadecuada gestión de riesgo de demanda es la falta de liberación de terrenos a cargo del Estado, quien tiene la obligación de entregar los predios de forma oportuna al concesionario, debidamente saneados. El incumplimiento de esta obligación conlleva a que el inicio de la ejecución de las obras correspondientes a los contratos de concesión no se efectúe de acuerdo al cronograma inicialmente pactado. Ello, implica que el plazo de la concesión se extienda más allá del estipulado en el contrato. El contexto antes señalado en los proyectos de infraestructura vial en el Perú ha devenido en diversas consecuencias económicas y sociales, tales como pérdidas de beneficios de los usuarios de la vía al no tener una infraestructura acorde a la demanda real, inadecuados niveles de servicios, saturación y/o congestión vehicular en tramos críticos, mayor tiempo de viaje y costos operativo- vehiculares, inseguridad de la zona debido a los accidentes ocasionados, en caso de falta de capacidad de la vía; así como, obras nuevas y/o complementarias. 6 Lo antes señalado se evidencia en el Contrato de Concesión IIRSA Centro - Tramo 2: Puente Ricardo Palma - La Oroya – Huancayo, en el cual se determinó una saturación de la vía por la cantidad de vehículos que circulan por el tramo 2 de la IIRSA Centro, debido a la subestimación del flujo vehicular. 7 Se entiende como aquellos beneficios superiores a los esperados teniendo en cuenta el costo de oportunidad y el riesgo asumido. 4 De lo expuesto se ha evidenciado que, en la mayoría de los contratos de concesión de infraestructura vial autofinanciadas, tal es el caso de: i) Red Vial Nº 5 que presentó saturación de la vía debido a una subestimación del flujo vehicular; ii) Tramo Vial: Dv. Quilca - Dv. Arequipa (Repartición) - Dv. Matarani - Dv. Moquegua - Dv. Ilo - Tacna - La Concordia (COVINCA), que presentó subestimación de demanda; afectando su equilibrio económico financiero; y iii) Autopista del Sol - Tramo Vial: Trujillo – Sullana, en el cual se acreditó una subestimación de demanda, que ocasionó la realización de obras complementarias. 3. Pregunta de Investigación ¿Cuál es el mecanismo más efectivo para gestionar el riesgo de demanda en las concesiones de infraestructura vial autofinanciadas en el Perú? 4. Hipótesis El modelo de mitigación de riesgo denominado Menor Valor Presente de los Ingresos (MVPI) o plazo variable es el más efectivo para gestionar el riesgo de demanda en los contratos de concesión de infraestructura vial autofinanciadas en el Perú. 5. Objetivos 5.1. Objetivo General Determinar el mecanismo más efectivo para gestionar el riesgo de demanda en contratos de concesión de infraestructura vial autofinanciadas en el Perú. 5.2. Objetivos Específicos  Comparar los mecanismos de mitigación de riesgo de demanda aplicables en el Perú y describir su efectividad.  Desarrollar el estado de arte sobre mecanismos de mitigación de riesgo de demanda en concesiones viales autofinanciadas.  Aplicar la metodología propuesta para gestionar el riesgo de demanda en el contrato de concesión Red Vial Nº 05. 5 6. Justificación Los contratos de concesión de infraestructura vial autofinanciada presentan trabas en su ejecución, entre ellas, la subestimación o exceso optimista de demanda, ello debido a un inadecuado análisis del riesgo de demanda y la aplicación de mecanismos poco efectivos para gestionar dicho riesgo y mitigar su impacto. Frente a esta situación, el presente proyecto de investigación incide en determinar el mecanismo más efectivo para gestionar el riesgo de demanda en contratos de concesión de infraestructura vial autofinanciadas en el Perú, para mitigar su impacto, así como atender uno de los principales casos: Red Vial Nº 5. En el Perú, los contratos de concesión de infraestructura vial vienen siendo regulados por Ositran desde hace varios años. No obstante, uno de los principales problemas económicos que presentan estas concesiones se inician al momento de la licitación pública, donde se establecen mecanismos poco efectivos para gestionar el riesgo de demanda. Bajo ese contexto, existe un alto déficit de infraestructura de transporte que permita la circulación de manera adecuada en términos de seguridad y comodidad, por lo que surge la necesidad de brindar estándares de calidad —niveles de servicio— en estas vías de comunicación, de conformidad con la demanda, con el propósito de mantener o mejorar las condiciones de tránsito para todos los usuarios. A manera particular, la concesión Red Vial Nº 5 presentó una saturación vehicular debido al incremento excesivo de demanda, pues durante el año 2019, el tráfico registrado en la vía concesionada ascendió a 9,8 millones de vehículos, lo que representó un incremento de 2,8% respecto del año anterior; lo que ha ocasionado choques y accidentes de tránsito vehicular o peatonal a lo largo de la vía concesionada8. Ante este escenario, resulta primordial determinar el mecanismo más efectivo para gestionar el riesgo de demanda en concesiones de infraestructura vial, en particular, la Red Vial Nº 5; con el propósito de definir parámetros que permitan mitigar el impacto de dicho riesgo. Asimismo, esta investigación resulta relevante pues se logrará comparar los mecanismos de mitigación de riesgo de demanda existentes y aplicables en el Perú, de acuerdo con los 8 Cfr. Literal i) y xi) del numeral 93 del Informe de Desempeño 2019 de la Concesión de la Red Vial 5. Ositran. 6 Lineamientos del MEF, junto con la experiencia internacional; y medir la efectividad de estos mecanismos en las concesiones viales autofinanciadas. Por ello, este documento busca plantear una propuesta de solución a la gestión del riesgo de demanda en los contratos de concesión de infraestructura vial autofinanciadas a través de la aplicación del mecanismo más efectivo que permita gestionar dicho riesgo y su impacto, con el propósito de contribuir a la mejora del diseño y ejecución de las concesiones de infraestructura vial en el Perú, en particular, la Red Vial Nº 5. 7. Delimitaciones, limitaciones, y alcances La delimitación del análisis de estudio se centra en los contratos de concesión de infraestructura vial suscritos por el Perú, en los cuales se pretende analizar los mecanismos para gestionar el riesgo de demanda para los seis contratos de concesión de infraestructura vial autofinanciadas. Se cuenta con amplia y diversa información de análisis, tanto material bibliográfico de riesgo de demanda y mecanismos de mitigación; así como del estado de arte y experiencia internacional. La información sobre los contratos de concesión de infraestructura pública será recopilada a través de páginas oficiales del Estado Peruano. Este tipo de información es de carácter público y de acorde a las normas de transparencia. Asimismo, la consolidación y análisis de la información nos permitirá presentar una propuesta sobre los mecanismos necesarios y efectivos para gestionar el riesgo de demanda en concesiones de infraestructura vial autofinanciadas en el Perú. La presente investigación tiene por ámbito de estudio el análisis del mecanismo más efectivo para gestionar el riesgo de demanda en contratos de concesión de infraestructura vial autofinanciadas. Para ello se realizará un adecuado análisis sobre los mecanismos de mitigación de riesgo de demanda que se aplican, actualmente, en concesiones viales en el Perú, comparándolos con la experiencia internacional. Asimismo, el análisis de la presente investigación se enfoca en el estudio del caso Red Vial Nº 5, con relación al análisis del riesgo de demanda y los mecanismos de mitigación establecidos. Dicho análisis contempla las ventajas y desventajas de los diferentes escenarios para la aplicación de mecanismos efectivos para gestionar el riesgo de demanda, conforme con nuestra propuesta de investigación. 7 Capítulo II. Marco Institucional y Principales Hechos Estilizados 1. Marco Institucional En la década de los noventa, se promulgó el Decreto Legislativo N° 758, Ley para la Promoción de las Inversiones Privadas en Infraestructura de Servicios Públicos9 (en adelante, Decreto Legislativo N° 758), el cual establece las normas generales aplicables a todas las obras de infraestructura y de servicios públicos que pueden ser otorgadas en concesión a los inversionistas privados, ello con el propósito de impulsar un régimen de entrega en concesiones en materia de infraestructura pública y/o de servicios públicos. Mediante Decreto Legislativo N° 839, Ley de Promoción de la Inversión Privada en Obras Públicas de Infraestructura y de Servicios Públicos10 (en adelante, Decreto Legislativo N° 839), se regula que los procedimientos de entrega en concesión al sector privado ejecutados en virtud del Decreto Legislativo N° 758, pueden desarrollarse orgánicamente bajo un mismo procedimiento. Asimismo, mediante el Decreto Supremo N° 059-96-PCM11 (en adelante, Decreto Supremo N° 059), que aprueba el Texto Único Ordenado (TUO) de las Normas con rango de ley que regula la entrega en concesión al sector privado de las obras públicas de infraestructura y de servicios públicos, se logró unificar todas las normas con rango de ley que regulaban la entrega en concesión al sector privado de las obras públicas de infraestructura y de servicios públicos, principalmente, los Decretos Legislativos N° 758 y N° 839. Posteriormente, mediante Decreto Supremo N° 060-96-PCM12, que aprobó el Reglamento del Texto Único Ordenado de Concesiones, el cual estableció las normas que rigen el otorgamiento de concesiones a personas jurídicas, nacionales o extranjeras, para la ejecución y explotación de obras públicas de infraestructura y de servicios públicos. Bajo este marco jurídico, se otorgaron algunas de las principales y más representativas concesiones durante los primeros años de vigencia de esta norma. A partir del 2008 se emitieron normas que regularon de forma directa, y por su nombre, a las Asociaciones Público Privadas (APP), las cuales no solo se limitaron a regular lo concerniente a las concesiones, sino a otras modalidades de participación de la inversión privada. 9 Publicado en el diario oficial El Peruano, el 13 de noviembre de 1991. 10 Publicado en el diario oficial El Peruano, el 20 de agosto de 1996. 11 Derogado por el Decreto Legislativo Nº 1224, y luego este también derogado por el Decreto Legislativo N° 1362. 12 Derogado por el Decreto Supremo Nº 410-2015-EF, y posteriormente por el Decreto Supremo Nº 240-2018-EF. 8 En esa misma línea, en el 2015 se aprobó el Decreto Legislativo N° 1362, Decreto Legislativo que regula la promoción de la inversión privada mediante Asociaciones Público Privadas y Proyectos en Activos, y su Reglamento13, los cuales destacan la importancia de una adecuada distribución de riesgos en los contratos APP, considerando el perfil de riesgos del proyecto. Por otra parte, el MEF aprobó los Lineamientos para la Asignación de Riesgos en los contratos de Asociaciones Público Privadas14, cuyo propósito es servir de guía para la formulación y diseño de las APP. El mencionado documento destaca los mecanismos de identificación, asignación y mitigación de los riesgos más relevantes en las etapas de diseño, construcción y operación de un proyecto de concesión. 2. Principales hechos estilizados En el marco de las concesiones en materia de infraestructura vial, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) ha suscrito seis contratos de concesión, bajo la modalidad autosostenible o autofinanciada, los cuales tienen como objeto contribuir al desarrollo de la infraestructura vial en el Perú. A continuación, se detallan (Ver Tabla 1): Tabla 1. Contratos de concesión autofinanciadas en el Perú N° Contrato de concesión Concesionario Concedente Plazo Fecha de suscripción Compromiso de inversión 1 Red Vial 5: Tramo Ancón - Huacho - Pativilca Norvial SA MTC 25 años 15/01/2003 US$ 140 millones 2 Red Vial 6: Tramo Puente Pucusana - Cerro Azul - Ica Concesionaria Vial del Perú MTC 30 años 20/09/2005 US$ 293 millones 3 Red Vial 4 Tamos Viales Pativilca - Santa - Trujillo y Puerto Salaverry Sociedad Concesionaria Autopista del Norte SAC MTC 25 años 18/02/2009 US$ 286 millones 4 Autopista del Sol - Tramo Vial: Trujillo - Sullana Concesionaria Vial del Sol S.A. MTC 25 años 25/08/2009 US$ 398 millones 5 Iirsa Centro: Tramo 2: Pte Ricardo Palma - La Oroya - Consorcio Desarrollo Vial de los Andes SAC MTC 25 años 27/09/2010 US$ 153 millones 13 Aprobado por Decreto Supremo Nº 240-2018-EF. 14 Aprobado por Resolución Ministerial N° 167-2016-EF/15. 9 Huancayo y la Oroya - Dv. Cerro de Pasco 6 Tramo Vial: Dv. Quilca - Dv. Arequipa (Repartición) - Dv. Matarani - Dv. Moquegua - Dv. Ilo - Tacna - La Concordia Concesionaria Peruana de Vías - COVINCA MTC 25 años 30/01/2013 US$ 134 millones Fuente: Ositran. Elaboración propia, 2020. Atendiendo a la tabla antes señalada, enseguida explicaremos las referidas concesiones autofinanciadas: a. Red Vial Nº 5: Tramo Ancón - Huacho - Pativilca El 15 de enero de 2003 se suscribió el Contrato de Concesión para la Construcción, Mantenimiento y Explotación de la Red Vial Nº 5 entre el MTC y Norvial S.A.15, por un plazo de 25 años bajo la modalidad de autofinanciada. Comprende la construcción, mantenimiento, administración y explotación de 182.66 km de la vía concesionada. La Red Vial Nº 5 presentó tres problemas centrales: i) demora en la entrega de predios para la ejecución del total de obras obligatorias de la concesión, generando un incremento de costos por encima de lo estimado en el contrato, así como un detrimento en la calidad de los niveles de servicios y tiempos de viaje; ii) Obras complementarias y/o nuevas, entre ellas, puentes peatonales, pasos a desnivel, intercambios viales, pontones y otras; y iii) saturación vehicular debido al incremento excesivo de demanda, que ha ocasionado choques y accidentes de tránsito vehicular o peatonal a lo largo de la vía concesionada. Con relación al problema señalado en el punto iii), el crecimiento vehicular, desde los primeros años de la concesión, ha superado de forma significativa lo proyectado en la etapa de la licitación pública, conforme se puede apreciar en el gráfico siguiente: 15 La mencionada empresa está conformada actualmente por Aenza S.A.A (ex Graña y Montero S.A.) con un 67% y JJC Contratistas Generales S.A. con un 33%. 10 Gráfico 1. Análisis Comparativo de Demanda - Red Vial N° 5 (IMDa / año) Fuente: Proinversión. Elaboración propia, 2020. Bajo este contexto, el Estado Peruano viene desembolsando grandes cantidades de dinero para ejecutar obras complementarias y nuevas, que contribuyan a ofrecer un nivel de servicio óptimo. Tal es así, a través de la Adenda N° 0316 del presente contrato, se incluyó la ejecución de obras complementarias o nuevas para prevenir la posibilidad de choques y accidentes de tránsito vehicular y peatonal, contribuyendo a mejorar el tránsito, el orden interno y la seguridad de la población. Por otro lado, en el presente contrato de concesión existen costos implícitos que no son observables, tales como: i) los beneficios que dejan de percibir los usuarios de la vía concesionada por no contar con una autopista concluida; ii) mayores costos vehiculares en caso de saturación de la vía; y iii) costos por accidentes. b. Red Vial Nº 06: Tramo Puente Pucusana - Cerro Azul – Ica El 20 de setiembre de 2005 el MTC y la empresa Concesionaria Vial del Perú S.A. (COVIPERÚ) suscribieron el Contrato de Concesión del Tramo Vial Puente Pucusana - Cerro Azul – Ica, por un periodo de treinta años, bajo la modalidad de autofinanciada. El objeto de esta concesión es la construcción y explotación de 221,7 km. de la carretera Panamericana Sur. 16 Suscrita el 13 de junio de 2008. Inclusión de la cláusula 6.21 al Contrato de Concesión (Obras complementarias o nuevas vinculadas a mejorar el tránsito). 2,728 2,837 2,950 3,068 3,191 3,319 3,451 3,590 3,733 3,882 5815 6350 6866 7324 7486 8284 9158 9431 9890 10206 0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 In d ic e M ed io D ia ri o A n u a l Año Etapa de Licitación Trafico Real - Peaje Paraiso 11 En el presente caso, durante la operación de la concesión, se presentó un incremento de tráfico vehicular por encima de lo proyectado en la etapa de licitación pública, tal como se evidencia en el gráfico siguiente: Gráfico 2. Análisis Comparativo de Demanda - Red Vial N° 6 (IMDa / año) Fuente: Proinversión. Elaboración propia, 2020. En atención al problema descrito, se generó un congestionamiento del tráfico vehicular, específicamente, en la ciudad de Chincha, lo que conllevó a que se disponga el adelanto del inicio de la ejecución de las obras correspondientes a la Segunda Etapa del cronograma contractual de obras (construcción de 14.76 km de carretera y puente izquierdo en la Quebrada Topará), conforme se estableció en las Adendas N° 0417 y 0618 del Contrato de Concesión. Asimismo, el MTC viene gestionando la suscripción de la Adenda N° 11 al Contrato de Concesión de la Red Vial N° 6. El objeto de este proyecto de Adenda es permitir que el Concesionario COVIPERÚ S.A. ejecute 21 Obras Nuevas19 financiadas por el Estado Peruano a lo largo de toda la concesión, a fin de optimizar la transitabilidad de vehículos y peatones, así como reducir la incidencia de accidentes de tránsito. De igual modo, cabe señalar que quince de las 21 Obras Nuevas se encuentran comprendidas dentro del Proyecto Autopista Chincha – Ica ―Segunda y Tercera Etapa de la Red Vial N° 6― con un monto de inversión de S/. 710.540.005,00, mientras que seis de las 21 obras son Proyectos de Inversión distribuidos dentro de la Primera Etapa de la Red Vial N° 6 con un monto de inversión de S/. 120.000.000,00. 17 Adenda N° 04 suscrita el 15 de junio de 2011 que dispuso la Construcción de 14.76 km de carretera y puente izquierdo en la Quebrada Topará. 18 Adenda N° 06 suscrita el 30 de enero de 2015. 19 Comprende: Intercambio Vehiculares, puentes peatonales, puentes vehiculares y pasos a desnivel, entre otros. 4,903 5,099 5,303 5,515 5,735 5,965 6,203 6,451 6,710 6,978 5455 5924 6617 7169 7560 8436 8981 9573 10349 10877 0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 In d ic e M ed io D ia ri o A n u a l Año Etapa de Licitación Trafico Real (Peaje Jahuay) 12 c. Red Vial N° 4 - Tramos Viales Pativilca - Santa - Trujillo y Puerto Salaverry El 18 de febrero de 2009, el MTC y la Sociedad Concesionaria Autopista del Norte S.A.C. suscribieron el Contrato de Concesión para la construcción, mejora, conservación y explotación de la Red Vial N° 4. La concesión tiene un plazo de 25 años, bajo la modalidad autofinanciada, e involucra un compromiso de inversión de USD 286.200.000,00.20 En la Red Vial Nº 4 se presentan grandes diferencias de las proyecciones de tráfico en la etapa de licitación pública y en el tráfico real en la etapa de operación. En efecto, la Intensidad Media Diaria anual21 ha sobrepasado la proyección de tráfico en la etapa de la licitación de la vía concesionada, conforme se evidencia en el siguiente gráfico. Gráfico 3. Análisis Comparativo de Demanda - Red Vial N° 4 (IMDa / año) Fuente: Proinversión. Elaboración propia, 2020. Asimismo, resulta oportuno indicar que el Concedente se comprometió con el Concesionario, a partir del 2010, a asegurar un nivel de ingresos mínimos anuales por peaje, durante el periodo de repago de la deuda, conforme se establece en la cláusula 9.3 del Contrato de Concesión (Sección IX, sobre el Régimen Económico), referida al procedimiento de reconocimiento del IMAG. En relación con lo antes señalado, además, los ingresos obtenidos por recaudación de peajes han superado de forma excesiva lo que el concesionario exigía en el contrato, con la finalidad de no afectar el equilibrio económico financiero. Esto, se aprecia en el siguiente gráfico: 20 La Red Vial N° 4 tiene una longitud de 356 kilómetros que forman parte de la Carretera Panamericana Norte, encontrándose dividida en tres tramos: i) Pativilca – Santa, ii) Santa - Cruce de la Panamericana Norte con el Puerto de Salaverry; y, iii) Pto. Salaverry - Empalme R01N. 21 La Intensidad Media Diaria (IMD) es el indicador de tráfico calculado, el cual se basa en información que provee el concesionario. Está referido al tránsito diario promedio que circula por las vías. 3,094 3,204 3,297 3,392 3,491 3,592 3,696 3,796 3,796 3121 3825 3960 4065 4531 4555 3534 5046 5563 0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Etapa de Licitación Trafico Real - Peaje Fortaleza 13 Gráfico 4. Análisis de Evolución del IMAG y Recaudación por Peaje – Red Vial Nº 4 (En miles de soles / año) Fuente: Proinversión. Elaboración propia, 2020. d. Autopista del Sol - Tramo Vial: Trujillo - Sullana El 25 de agosto de 2009, el MTC y Concesionaria Vial del Sol S.A. suscribieron el Contrato de Concesión para la construcción, mejora, conservación, explotación y transferencia de 474,99 km de la Autopista del Sol, tramo vial Trujillo – Sullana y recorre las ciudades de Sullana, Piura, Chiclayo y Trujillo. La concesión tiene un plazo de 25 años, bajo la modalidad de autosostenible, con una inversión comprometida de USD. 398.000.000,00. Esta concesión comprometió conservar y explotar la carretera Panamericana Norte mediante la ejecución de obras de construcción y mantenimiento dentro de la misma. Las obras a ejecutar son la segunda calzada entre Piura y Sullana y entre Trujillo y Chiclayo, Vías de Evitamiento, Pasos a desnivel y Puentes peatonales. La Contraloría General de la Republica señaló que el análisis de demanda que realizó el asesor financiero en esta concesión fue débil, dado que se limitó a utilizar tasas de crecimiento de los últimos seis años anteriores (2003-2008) para estructurar el modelo económico financiero proyectado de la concesión. Esto tiene como consecuencia la subestimación de la demanda que habría llevado a que el monto de inversión proyectado en el modelo sea menor a lo ofertado por los postores en el Concurso, y que se genere el riesgo de nuevas obras adicionales22, tal es el caso de la segunda calzada en el tramo Lambayeque – Piura. 22 Fundamento 6. Resumen Ejecutivo del Informe de Auditoría N° 247-2017-CG/MPROY-AC. Auditoria de Cumplimiento al Ministerio de Transportes y Comunicaciones – MTC y al Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público – OSITRAN. Lima. 42,184 55,115 54,952 66,222 71,079 81,418 88,105 86,902 89,430 84,472 92,714 101,116 102,458 109,177 116,854 147,075 97,201 175,345 0 20,000 40,000 60,000 80,000 100,000 120,000 140,000 160,000 180,000 200,000 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 IMAG Recaudación por cobro de peaje 14 Asimismo, se determinaron mecanismos poco efectivos para gestionar dicho riesgo en la vía concesionada, toda vez que la evolución de tráfico de vehículos livianos y pesados, desde el año 2011 al 2018, fue de modo creciente, conforme se puede apreciar en su recaudación por peajes frente al IMAG solicitado en el contrato de concesión. En el siguiente gráfico23 se detalla: Gráfico 5. Análisis de Evolución del IMAG y Recaudación por Peaje - Autopista del Sol (En miles de soles / año) Fuente: Ositran. Elaboración propia, 2020. e. IIRSA Centro - Tramo 2: Puente Ricardo Palma - La Oroya – Huancayo y la Oroya - Dv. Cerro de Pasco El 27 de setiembre de 2010, el MTC y el Consorcio Desarrollo Vial de los Andes S.A.C. suscribieron el Contrato de Concesión para la vía IIRSA Centro - Tramo 2 del Corredor Vial Interoceánico Centro: Puente Ricardo Palma – La Oroya – Huancayo y La Oroya – Dv. Cerro de Pasco. La concesión es por un plazo de 25 años, bajo la modalidad autofinanciada, e involucra un compromiso de inversión de USD 153.700.000,0024. En esta concesión se evidencia una saturación de la vía por la cantidad de vehículos que circulan por el tramo 2 de la IIRSA Centro. Esto se debe a la subestimación del flujo vehicular25, conforme se puede verificar cuando revisamos la relación entre la recaudación de peajes frente al IMAG solicitado en el contrato de concesión. En el siguiente gráfico detallamos lo anterior: 23 “Informe de Desempeño Autopista del Sol – Año 2018”. En: https://www.ositran.gob.pe/wp- content/uploads/2017/12/ID_covisol2018.pdf. 24 La Concesión comprende 3 subtramos (i) Pte. Ricardo Palma - La Oroya, (ii) La Oroya – Dv. Cerro de Pasco y (iii) La Oroya – Huancayo, que alcanzan de manera conjunta una longitud aproximada de 377 km. 25 De acuerdo a las proyecciones de demanda del proyecto se esperaba para el año 2017 un total de 3,1 millones de vehículos, alcanzándose para este año los 5,2 millones de vehículos entre ligeros y pesados. 38,964 52,242 59,750 64,310 73,897 80,175 79,317 81,865 67,559 85,348 109,866 128,967 205,323 300,614 189,651 201,192 0 50,000 100,000 150,000 200,000 250,000 300,000 350,000 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 IMAG Recaudación por cobro de peaje https://www.ositran.gob.pe/wp-content/uploads/2017/12/ID_covisol2018.pdf https://www.ositran.gob.pe/wp-content/uploads/2017/12/ID_covisol2018.pdf 15 Gráfico 6. Análisis de Evolución del IMAG y Recaudación por Peaje - IIRSA Centro (En miles de soles / año) Fuente: Ositran. Elaboración propia, 2020. En virtud al problema antes expuesto, se evidencia que la infraestructura existente superó la capacidad, para la cual fue diseñada originalmente y a la vez, presentó complicaciones en el tránsito. Asimismo, no se cuenta con espacio para el aparcamiento de vehículos en casos de emergencia; y, por otro lado, al no existir islas o zonas de cruce, se han ocasionado continuos accidentes de tránsito. Cabe indicar que existe una importante cantidad de accidentes reportados en el IIRSA Centro - Tramo 226, principal vía de comunicación del centro del país hacía Lima, que explica porque dicha vía soporta una alta congestión vehicular, un diseño sinuoso y estrecho, producto de la topografía de la zona, así como, se encuentra expuesta a desastres, lo cual genera diversos sectores críticos. f. Tramo Vial: Dv. Quilca - Dv. Arequipa (Repartición) - Dv. Matarani - Dv. Moquegua - Dv. Ilo - Tacna - La Concordia El 30 de enero de 2013, el MTC y COVINCA S.A. suscribieron el Contrato de Concesión para el diseño, construcción, operación y mantenimiento del Tramo Vial: Dv. Quilca – Dv. Arequipa – Dv. Matarani – Dv. Moquegua – Dv. Ilo – Tacna – La Concordia por un periodo de 25 años, bajo la modalidad de autosostenible, con una inversión comprometida de S/. 134.000. 000,00. En esta concesión, la demanda real no ha superado lo esperado, por lo que se ha presentado una subestimación de la demanda, hecho que ha afectado el equilibrio económico financiero, conforme se aprecia en el siguiente gráfico: 26 Véase en https://www.ositran.gob.pe/htmlold/carreteras/iirsa-centro-t2/. Recuperado el 3 de enero de 2020. 16,087 17,810 33,669 32,705 51,939 56,870 56,876 59,422 37,174 47,148 52,412 58,401 63,630 71,944 75,104 79,015 0 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 70,000 80,000 90,000 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 IMAG Recaudación por cobro de peaje https://www.ositran.gob.pe/htmlold/carreteras/iirsa-centro-t2/ 16 Gráfico 7. Análisis Comparativo de Demanda - COVINCA (En miles de soles / año) Fuente: Ositran. Elaboración propia, 2021. 0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 3,000 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Estudio Base (EB) Trafico Real 17 Capitulo III. Marco Teórico de los Mecanismos para Gestionar el Riesgo de Demanda Toda concesión está ligada, de forma íntima, al riesgo de demanda, la cual se refiere a la incertidumbre asociada a las proyecciones de tráfico. Para Vassalo y Baeza (2007), el riesgo de demanda se define como la incapacidad del concesionario para determinar con precisión el flujo de tráfico en el futuro. De ese modo, el riesgo de demanda está vinculado a una evaluación ex post, en el que se tiene la posibilidad de comparar el tráfico estimado y el tráfico real. En esa línea, resulta relevante determinar y valorar de forma adecuada el riesgo de demanda en un contrato de concesión con el propósito de evitar el fracaso en una APP. Con el objeto de gestionar el riesgo de demanda, las entidades públicas deben optar por mecanismos de mitigación para dicho riesgo. En esta sección desarrollamos un marco teórico que permitirá conocer y comparar los diferentes mecanismos para gestionar el riesgo de demanda tanto en concesiones de plazo fijo como variable. 1. Concesiones a plazo fijo Las concesiones a plazo fijo son las más recurrentes en infraestructura vial a nivel mundial. En este método, el Concedente establece el período de la concesión y las tarifas máximas y mínimas. Se adjudica la concesión a quien ofrece la menor tarifa y en el caso que más de un postor ofrezca una tarifa mínima, gana la licitación, el que solicita el menor plazo de concesión. Bonifaz (2021) señala que, si bien las concesiones a plazo fijo son simples y transparentes, también tienen algunas desventajas, tales como:  La dificultad para distinguir entre períodos de alto tránsito y período de bajo tráfico, cuando el peaje es fijo;  Si la concesión es muy beneficiosa para el concesionario, es muy probable que se materialice el peaje de congestión27;  En cuanto las características de la infraestructura a proveer, deberían ser calculados ex – ante, respondiendo a las necesidades del mercado, el peaje licitado y la tasa de rentabilidad; a fin de evitar modificar los contratos originales; y,  El riesgo que enfrenta el concesionario conlleva a que el Estado otorgue garantías mínimas de tráfico. Asimismo, el Estado exige la compartición de rentabilidad cuando ésta sea muy 27 Cuando el peaje resultante del proceso de licitación esté por debajo de la solución óptima. Al respecto Engel et al (1997) cit by Bonifaz (2021) refiere que para combatir el problema de peaje de congestión sería necesario hacer un cálculo muy preciso del valor de las tarifas a imponer durante el plazo de la concesión, lo cual es imposible. 18 alta; no obstante, es una dificultad para el Estado, el acceso a la información respecto de los costos del concesionario para determinar su rentabilidad. Los mecanismos para mitigar el riesgo de demanda en concesiones a plazo fijo tenemos: 1.1. Ingresos mínimos garantizados (IMAG) EL IMAG es uno de los mecanismos más populares a nivel mundial para mitigar el riesgo de demanda en concesiones de carreteras. Este mecanismo se justifica porque el riesgo de demanda, en infraestructura vial, es difícil su asignación, toda vez que no puede ser controlado de forma razonable, a diferencia de otros riesgos, tales como construcción, operación o riesgo legal, los cuales son más fáciles de asignar a un agente que controla. En esa línea, el IMAG surge como un mecanismo para mitigar el riesgo de demanda ―niveles imprevistos de demanda―, cuyo objetivo principal es evitar el traslado del referido riesgo a los agentes financieros, a fin de reducir el costo financiero de la concesión, el cual se traduce en tarifas más bajas para los usuarios. Vasallo y Baeza (2009) refieren que el mecanismo de ingresos mínimos consiste en que el contrato establezca una garantía anual de tráfico o ingreso mínimo, que suele venir acompañada de un umbral máximo a partir del cual el concesionario comparte los excedentes con la Administración. En este caso, el concesionario comparte el riesgo de demanda directamente con la Administración Pública. De igual modo, Lecca (2017) señala que el IMAG permite garantizar en forma directa un importe mínimo que deberá percibir el concesionario. Se constituye como una garantía, dada la existencia de una demanda incierta por el servicio público bajo la modalidad de concesión autofinanciada. Adicionalmente, Ositran (2013) reconoce que el IMAG es la garantía que otorga el Concedente para asegurar al Concesionario un nivel mínimo de ingresos. Asimismo, Rufián (2002) señala que esta garantía es fijada en función de los parámetros tales como los ingresos proyectados, el servicio de la deuda y los gastos operativos de la concesión. En los contratos de concesión vial autofinanciados, usualmente el Concedente se compromete a asegurar un nivel de ingresos mínimos anuales garantizados por concepto de peaje durante el plazo de la concesión. Así, en caso la recaudación por peaje sea inferior a los montos establecidos por concepto de IMAG, el Concedente deberá garantizar los ingresos con fondos propios. 19 En este tipo de concesiones, el costo del peaje se establece estimando el ingreso necesario para compensar adecuadamente las inversiones realizadas por el concesionario y cubrir los costos que las vías concesionadas requieran en el largo plazo. Las concesiones no incluyen en el peaje las amortizaciones por las inversiones pasadas mediante la tarifa sin afectar excesivamente los costos del transporte vehicular. Por otra parte, Irwin (2003) indica que el IMAG se ha puesto en marcha en muchos países como Chile, Colombia y Corea, siendo de mucha ayuda para el financiamiento de proyectos de infraestructura en mejores condiciones. Asimismo, Vasallo y Sánchez Solino (2006) señalan que, en Chile, el coste final para la Administración Pública ha sido muy pequeño, en torno al 4% de la inversión total, comparado con los beneficios que ha generado el IMAG, lo que supone un coste asumible si se compara con el efecto facilitador de la financiación que dicho mecanismo ha tenido. No obstante, para Vasallo y Baeza (2009) el principal problema de este mecanismo es que introduce cierta incertidumbre en la Administración Pública sobre sus compromisos futuros, lo que puede acentuarse en caso de crisis económica, debido a la alta correlación que existe en el tráfico y la evolución de la economía. 1.2. Bandas de demanda (DMAG) Cordero (1999) refiere que las bandas de demanda es un mecanismo similar al ingreso mínimo garantizado, pero funciona como una banda, compuesta por dos líneas de pendiente positiva, dentro de las cuales el interesado año a año puede situarse en cualquier punto, siempre que al término de la concesión no exceda la cantidad de ingresos garantizada por el Estado. Los esquemas de bandas de demanda cuentan con un piso y un techo, equivalente a un porcentaje del ingreso esperado en cada año de la concesión. Su objeto es garantizar a los acreedores la recuperación de la inversión en infraestructura; así como cubrir los riesgos durante los primeros años de la concesión, con mayores garantías que permitan reducir el monto de inversión. Resulta pertinente indicar que ambos mecanismos establecen los escenarios y porcentajes de compartición, del riesgo y la ventura28, entre las partes, razón por la cual, estos mecanismos y los umbrales de compartición deberán ser analizados y definidos de forma individual en cada proyecto en la fase de estructuración. 28 Se entiende por riesgo como contingencia y proximidad de un daño, y ventura como palabra que expresa que una cosa se expone a la contingencia de que suceda un mal o un bien. En: Sentencia de 27 de octubre de 2009 del Tribunal Supremo de España, Sección Cuarta, Recurso 763/2007. 20 2. Concesiones a plazo variable: Menor valor presente de los ingresos (MVPI) o plazo variable 29 Una forma simple de mitigar el riesgo de demanda que asume el concesionario en los contratos de concesión consiste en hacer variable el plazo de la concesión, dependiendo de las perturbaciones de la demanda. De ese modo, se limita el riesgo de demanda soportado por el concesionario y el plazo de la concesión se ajusta de forma dinámica. Bonifaz y Fasanado (2021) señalan que el mecanismo de MVPI se caracteriza principalmente por: i) el Estado fija el valor mínimo que podrá tomar el peaje en cada año de concesión, el plazo máximo de concesión y la tasas de descuento; ii) Gana la licitación, la empresa que oferta el menor valor presente de los ingresos por peajes, descontados con la tasa de descuento especificada en las bases de licitación; iii) la concesión finaliza cuando se alcanza el valor presente de los ingresos por peaje solicitado por el concesionario o el plazo máximo de la concesión; y iv) el plazo de la concesión es variable, es decir se ajusta de forma automática a las alteraciones de la demanda proyectada. Entre sus ventajas tenemos: i) disminuye el impacto negativo de una inadecuada estimación de demanda, pues la concesión se acorta o alarga si la demanda es mayor o menor, respectivamente a la proyectada; ii) reducir el riesgo del concesionario a los usuarios, ya que estos últimos no saben con certidumbre el tiempo de duración de la concesión ni el momento en que disminuirá el costo de los peajes; iii) los agentes financieros valoran el hecho de que la extensión automática del plazo en escenarios de baja demanda, reducen la probabilidad de incumplimiento y quiebra de una concesión; iv) evita las renegociaciones oportunistas, ya que son costosas para el Estado; y v) permite modificar las cláusulas contractuales, de forma justa30. Pese a las ventajas señaladas, una de las principales críticas a los contratos MVPI es que debido a que el plazo de la concesión no es conocido de antemano, estructurar contratos de deuda es más difícil y caro, por lo que los agentes financieros encontrarían poco atractivo el plazo flexible que caracteriza estos contratos. 29 Creado por Engel, E., R. Fischer y A. Galetovic. 30 En particular, los contratos estándar de APP tienen dificultades para incorporar cláusulas de rescisión de forma que se eviten conductas oportunistas por parte de la Autoridad Pública. En contraste, en el caso de LPVR, el Estado tiene la opción de recomprar unilateralmente la concesión pagando un precio "justo" por el contrato. Este precio justo corresponde a la diferencia entre el valor de la oferta y el valor actual de los ingresos por peajes ya recibidos. Porque la oferta ganadora del concesionario determina la cantidad total de ingresos de valor presente que solicita, se puede establecer un valor razonable para la opción de recompra anticipada calculado en cualquier momento con información contable verificable. 21 Conforme a este argumento, los críticos señalan que los contratos a plazo fijo permiten a los agentes financieros igualar el cronograma de deuda con el plazo de la concesión. Sin embargo, a través de los contratos MVPI se permite a los agentes financieros ajustar dinámicamente los vencimientos de la deuda, teniendo en cuenta que, en una baja o alta demanda, el plazo de la concesión podría alargarse o acortarse, respectivamente. En contraste con la crítica antes referida, los contratos MVPI reducen la probabilidad de quiebra de la APP, y lo hacen más atractivo, toda vez que los agentes financieros valoran la extensión automática de plazo en escenarios de baja demanda. Asimismo, todos los contratos de deuda estándar disponibles bajo una concesión de plazo fijo pueden adaptarse a MVPI, mientras que lo contrario no es posible, dado que existen contratos de deuda que sólo se pueden suscribir bajo MVPI. En síntesis, los contratos MVPI resultan de gran importancia para las concesiones en infraestructura vial, en tanto que, eliminan el riesgo de demanda para el Concesionario, ajustando de modo inmediato el plazo de la concesión frente a factores exógenos que modifican la demanda proyectada; reducen sustancialmente el riesgo de incumplimiento de pago para los prestamistas y la quiebra de la concesión, así como evita las renegociaciones oportunistas para el Estado. De este modo, esta idea de aplicación de contratos MVPI puede desempeñar un papel significativo en la comprensión de cómo pueden mejorar los resultados con las APP en cuanto a la gestión del riesgo de demanda y la eficiencia de los contratos con el Estado. 3. Plazo Variable vs Plazo Fijo Bonifaz y Fasanado (2021) refiere que la diferencia esencial entre el MVPI y el plazo fijo es que, en el primero, el concesionario tiene sus ingresos garantizados; mientras que, en el segundo, los ingresos dependen del tráfico de la concesión. Asimismo, la garantía de los ingresos por MVPI se logra extendiendo el plazo de concesión, hasta el momento en que el concesionario recupere los ingresos solicitados más intereses. De este modo, a través del MVPI, el concesionario no asume el riesgo de demanda; en cambio con el plazo fijo, este sí asume dicho riesgo al estimar el tráfico vehicular, debido a que los ingresos dependen de dicho flujo. En atención de lo expuesto, advertimos diferencias entre los mecanismos para gestionar el riesgo de demanda tanto en concesiones de plazo fijo como variable, las cuales se detallan:  La principal diferencia entre un plazo fijo y plazo variable consiste que, en este último, el concesionario no asume riesgo en relación con la demanda; en cambio, en un contrato de 22 plazo fijo, los ingresos dependen del flujo vehicular, de modo que el concesionario asume los riesgos del negocio al estimar el tráfico vehicular.  Una segunda diferencia entre un plazo fijo y plazo variable es que este último dura más en escenarios de baja demanda y termina antes en escenarios de alta demanda. Dicho esto, en el caso que los contratos MVPI duren más en escenarios de baja demanda, significa que el concesionario puede aprovechar fuentes no disponibles (ingresos futuros por peajes) para pagar su deuda, a diferencia de un contrato a plazo fijo que tendría que renegociar el contrato y solicitar posibles ampliaciones de plazo de la concesión.  Una tercera diferencia se relaciona con el riesgo del prepago: la probabilidad de pago anticipado es mayor, bajo MVPI, que, a plazo fijo. En este último, a los agentes financieros no les resulta atractivo las condiciones del pago anticipado debido a que, esta suele ser una decisión de carácter endógena en el sentido que los concesionarios tienden a pagar por adelantado cuando las tasas de interés bajan, así como refinanciar en mejores condiciones su deuda. No obstante, en al caso del contrato de plazo variable, el pago anticipado no es endógeno toda vez que, la demanda de infraestructura de transporte tiende a ser procíclica —es decir, se incrementa la demanda de transportes durante los periodos de crecimiento económico—. Por otro lado, Molina et al. (2015) señala que existe una relación de largo plazo entre las tasas de interés y el crecimiento económico, ambas variables se mueven conjuntamente en el tiempo por lo que no se podría afirmar que los concesionarios tienden a pagar por adelantado cuando las tasas de interés bajan, y menos podrían refinanciar su deuda en mejores condiciones.  Una cuarta diferencia se asocia con el flujo de caja que genera la operación de la infraestructura y que se puede utilizar para el servicio de la deuda, sin importar si el plazo de la concesión es fijo o flexible, sino sobre la realización de la demanda exógena. Las concesiones a plazo fijo evitan que los agentes financieros accedan a los flujos de efectivo que genera la infraestructura, mientras que, un contrato MVPI tiene la opción de utilizar estos ingresos para reducir o eliminar el riesgo para los agentes financieros.  Una quinta diferencia se refiere a las renegociaciones31 en los siguientes sentidos: 31 Los contratos de deuda suscritos entre los agentes financieros y el Concesionario no se pueden renegociar para evitar su incumplimiento. Cuando la demanda es baja y no logras cumplir con las obligaciones financieras, se enfrenta la posibilidad de incumplimiento frente a los agentes financieros. 23 o En un contrato de plazo fijo los gobiernos otorgan garantías de ingresos mínimos a la APP, es decir, seguros financiados con fondos públicos contra escenarios de baja demanda. Si las garantías resultan insuficientes, las APP se renuevan rutinariamente, implicando una transferencia directa del tesoro o un plazo de extensión. Por el contrario, en un contrato de plazo variable los gobiernos otorgan MVPI con el propósito de evitar las renegociaciones, toda vez que, el plazo de la concesión se ajusta a las variaciones de la demanda ya que las renegociaciones que se deriven de la variabilidad de la demanda no serían necesarias. o En los casos de iniciar con un contrato a plazo fijo y convertirlo a plazo variable mediante renegociación; se debe especificar qué hacer en caso ocurran diferentes estados de demanda para que, en ese sentido, el contrato esté completo. Por el contrario, una prórroga de un contrato de plazo fijo es una renegociación ad hoc que rompe las condiciones del contrato original. La diferencia fundamental entre los dos tipos de contratos es que el flujo de efectivo generado por el proyecto es siempre suficiente para pagar la deuda bajo MVPI, mientras que, bajo un plazo fijo, cuenta sólo los flujos de efectivo recibidos por el periodo que se utilizan para este fin. o Entre una concesión MVPI y un contrato de plazo fijo que se transforma en plazo variable, vía renegociación, necesariamente involucra a la Administración Pública. Esto implica costos y riesgos adicionales para las partes. Por el contrario, los agentes privados vinculados a la concesión negocian directamente las modificaciones necesarias para adaptarse a un período de pago más largo, de ser el caso, bajo MVPI. 4. Experiencias internacionales sobre mecanismos para gestionar el riesgo de demanda en concesiones viales En esta sección se analizarán los diferentes mecanismos que aplican países tanto de América Latina como Europa para gestionar el riesgo de demanda en el sector de infraestructura vial. 4.1. Chile Chile ha optado por la aplicación del modelo de mitigación de riesgo con MVPI o plazo variable32. Para Engel, et al. (1997), este mecanismo evita que el concesionario asuma el riesgo de demanda, basado en hacer variable la duración de la concesión, asegurando así que el privado obtuviese el 32 Se utiliza la denominación de los autores que llaman al modelo Least Present Value of Revenues (LPVR) o Menor Valor Presente de los Ingresos (MVPI). 24 mismo valor actualizado de los ingresos independientemente de la demanda efectivamente realizada. Asimismo, estos mismos autores plantean una forma simple de mitigar el riesgo de demanda que asume el concesionario en los contratos de concesión, que consiste en hacer variable el término de la concesión dependiendo de la realización observada de la demanda por la infraestructura. De Rus y Nombela (1999) señalan que, para el sistema concesional de plazo variable, su duración se ajusta a las condiciones de la demanda, asociado a una subasta con ofertas de ingresos netos a percibir y costes de mantenimiento anuales. Este nuevo mecanismo permite eliminar el riesgo de tráfico de las concesiones viales y garantiza una selección efectiva de los concesionarios más eficientes. Cabe indicar que, en este modelo, el Gobierno fija la tasa de descuento, así como las firmas compiten por el valor presente de los ingresos por peajes que recibirán durante la concesión. Como regla general se tiene que “gana quien ofrece el menor valor presente de los ingresos”. Por otra parte, la concesión dura hasta que el ganador recupera el monto ofertado. Este modelo permite un adecuado manejo del riesgo de demanda, haciendo variable la duración de la concesión. Asimismo, al eliminar y/o mitigar el riesgo de demanda, y al no existir incertidumbre acerca de los costos de inversión —competencia por precios—, implicaría la desaparición de los incentivos perversos en relación con los sobrecostos. Asimismo, para Pereyra (2006), bajo una perspectiva operativa, la subasta por menor VPI tiene la ventaja de tener una única variable de oferta, además de disminuir la probabilidad de renegociación al hacer más fácil la determinación del valor de la concesión en cualquier momento de su ejecución. Es decir, existen menos excusas para renegociar, esto es, gana quien es más eficiente, no quien sobrestima o es mejor para renegociar. 4.2. Uruguay En Uruguay se aplica un mecanismo de mitigación de riesgo de demanda basada en la variación del gasto del concesionario según el nivel de la demanda. La principal característica de los contratos de concesión es que se trata de una concesión por valor presente de los egresos (VPE). 25 Pereyra (2006) refiere que en estos casos la concesión se termina cuando se alcanza el valor presente de los egresos o gastos realizados. Por otro lado, la variable relevante que indica el cumplimiento con las obligaciones contractuales es el gasto realizado por el concesionario. Este mecanismo de riesgo de demanda se hace operativo a través de hacer variable el gasto a realizarse y no de determinar niveles de servicio diferentes, según la demanda. Esta forma de hacer operativo el mecanismo de mitigación de riesgo tiene la ventaja de eliminar totalmente el riesgo de demanda, ya que el gasto es perfectamente divisible. No obstante, tiene la desventaja de requerir el control estricto del gasto por parte del Concesionario, ya que se elimina completamente, también, el riesgo de construcción. Es claro que, de no existir este control adecuado, el concesionario tiene el incentivo de sobre declarar sus egresos. Por esta razón, es que la concesión incorpora un mecanismo de control estricto del gasto que supone la realización de procedimientos competitivos bien definidos y auditados para la contratación de las obras y servicios 4.3. Reino Unido Vasallo y Baeza (2009) refiere que en los contratos Design, Build, Finance y Operate en el Reino Unido, aplicados a la mejora, mantenimiento y operación de infraestructuras se establece que, para mitigar el riesgo de demanda, primero se opta por desligar progresivamente los ingresos del contratista del tráfico, para luego fijar en su lugar la remuneración del concesionario, en función de indicadores de calidad del servicio prestado —disponibilidad, congestión, seguridad, etc.—. Asimismo, para Vasallo y Baeza (2007), el mecanismo de mitigación antes descrito se activa sobre la base de un objetivo que debe alcanzarse antes de que finalice la concesión, a través del cual, el gobierno solo compensa al concesionario —o recibe un reembolso— si el volumen total de tráfico no se materializa o no supera los niveles previstos. En ese sentido, a través de este enfoque se evita que se realicen pagos cuando las fluctuaciones anuales en el volumen de tráfico —que son exógenas a la concesión— tengan lugar. 4.4. España Vassallo y Baeza (2009) señalan que existe una tendencia mundial, que es aún más acentuada en España, a sobreestimar las predicciones de tráfico. En general, en España, esta sobrestimación se da no solo en las predicciones de los licitadores o concesionarios finales, sino también en las predicciones que ha realizado la Administración Pública. 26 En la mayoría de los contratos de concesión de infraestructura vial se ha presentado sobreestimación del tráfico, generando renegociaciones, la cual se traduce en mayores costos en la administración pública y en tarifas más altas en los usuarios. En ese escenario, España plantea el mecanismo de mitigación de riesgo de demanda denominado “Modificación del Equilibrio Económico Financiero del Contrato”33. Este modelo establece que el contrato de concesión podrá fijar umbrales máximos y mínimos de los rendimientos de la demanda a partir de los cuales se reequilibrará la economía de la concesión —Regulación Armonizada—. Rebollo (2009) refiere que el restablecimiento del equilibrio económico-financiero a favor del concesionario o de la Administración Pública consiste en el ajuste del plazo vigente de la concesión, de forma total o parcial, así como de la revisión de las tarifas y/o precios, sin perjuicio de otras medidas compensatorias que establece la Ley Española, según corresponda. Teniendo en cuenta lo antes expuesto por el autor, para fijar la prórroga del plazo, la modificación de las tarifas y/o precios, u otro tipo de compensación que la Administración considere conveniente aplicar, se usará el modelo económico financiero que presentó el Concesionario en su oferta económica en la Licitación Pública. Sin embargo, para Vassallo y Baeza (2009), este mecanismo presenta dos problemas: i) establece una indefinición futura sobre el modo de reequilibrar el contrato, lo que ocasiona incertidumbre tanto el sector público como el privado y; ii) las variables que reflejan el resultado de la empresa, como el beneficio contable, son fácilmente manipulables por estas y difíciles de supervisar por parte de la Administración. En síntesis, el modelo español propone mantener el equilibrio económico financiero del contrato en los términos que fueron establecidos al momento de su adjudicación, teniendo en consideración tanto el interés general como del concesionario. No obstante, no se especifica cómo se llevará a cabo el reequilibrio, ni se estipula en los contratos en qué momento el Concedente debe optar por la necesidad de reequilibrar. 33 Recogido en la Ley 30/2007 del 30 de octubre, de Contratos del Sector Público para las concesiones en España. 27 Capitulo IV. Estudios de casos 1. Experiencia Internacional 1.1. Concesión Interconexión Vial Santiago – Valparaíso – Viña Del Mar, Ruta 68 – Chile  Descripción del servicio La concesión Interconexión Vial Santiago-Valparaíso-Villa del Mar (en adelante, Concesión Ruta 68), tiene como objeto la ejecución, conservación y explotación de las obras públicas fiscales comprendidas entre los Km. 0.0 y 109.6 km de la Ruta 68; 21.0 km de la Ruta 62 (Troncal Sur) y 10.7 km de la Ruta 60-CH (Camino Las Palmas o Rodelillo – El Salto). Esta vía favorece el transporte fluido y seguro de carga y de pasajeros. Su trazado permite un fácil acceso al puerto de Valparaíso, Viña del Mar, Quilpué y a otras ciudades interiores, a través del Troncal Sur y del Camino Las Palmas. La ruta también mejora la accesibilidad al Gran Santiago, a la circunvalación Américo Vespucio y al sector industrial de Quilicura.  Proceso de licitación El Ministerio de Obras Públicas (MOP) convocó a la Licitación Pública Internacional por Concesión Ruta 6834 con la finalidad de seleccionar una empresa que reúna las condiciones técnicas y económicas necesarias para la adjudicación de la citada concesión. Los factores de licitación que definen la Oferta Económica del Licitante son: i) Tarifa P0: Sistema de Cobro por derecho de paso, que podrá cobrar a los automóviles y camionetas en las plazas de peaje troncal sobre la Ruta 68 por el total del viaje Santiago Valparaíso; ii) Plazo de la concesión y iii) Ingresos Totales de la Concesión (ITC), corresponde a los ingresos del licitante que proyecte obtener de la concesión, calculado en valor presente35. En ese sentido, en la Oferta Económica del Licitante se estableció que la variable de la Licitación es el ITC en Unidad de Fomento (UF), siendo la tarifa P0 de $ 1.800.00 UF y el plazo máximo de la concesión en trescientos meses36. 34 Publicado en el diario oficial de Chile de fecha 03 de junio de 1996. 35 Véase numeral 3.1 de las Bases de las Bases de la Licitación Pública por Concesión, Proyecto de Concesión “Interconexión Vial Santiago, Valparaíso, Viña del Mar”, de fecha diciembre de 1997. 36 Véase numeral 3.2. de las Bases de las Bases de la Licitación Pública por Concesión, Proyecto de Concesión “Interconexión Vial Santiago, Valparaíso, Viña del Mar”, de fecha diciembre de 1997. 28  Factor de Competencia En la Oferta Económica del Licitante, la variable de licitación es el monto de los ingresos totales de la concesión. Solo para efecto de la evaluación de las ofertas económicas se define el puntaje como: Puntaje = −ITC. Según el factor de competencia, la concesión se adjudicará a aquel licitante cuyo puntaje haya resultado mayor. En el caso de empate, la concesión será otorgada al licitante que haya obtenido mejor puntuación en la Oferta Técnica37.  Proceso de Adjudicación Luego del análisis de las propuestas técnicas y económicas de los licitantes, el MOP concluyó que la oferta más conveniente a los intereses públicos fue la presentada por el postor Consorcio Rutas del Pacífico, conformado por las empresas Sacyr Chile S.A. y ACS Actividades de Construcción y Servicios S.A., debido a que ofertó como Factor de Licitación un ITC ascendente a la suma de $ 11.938.207.00 UF, adjudicándose la citada concesión a dicho postor38, monto menor al licitante que quedó en segundo lugar.  Mecanismo de Mitigación de Riesgo de Demanda o Ingreso Mínimo Garantizado (IMAG) Mediante el IMAG, se establece como primer año calendario de operación, aquel que comienza el 01 de enero en que se autorice la Puesta en Servicio Definitiva de las Obras de los Sectores de la Concesión. Para efectos del cálculo del pago de parte del Estado, para el primer y último año calendario de operación de la concesión, en el caso que considere doce meses de explotación, contados desde la puesta en servicio definitiva de las obras, el IMAG será por la proporción de los meses que efectivamente operó la concesión. En el caso que la concesión se extinga por alguna de las causas señaladas en el punto 1.9.1 de las Bases de Licitación39 antes de los trece años de la operación de la concesión, el 37 Véase numeral 3.3. de las Bases de las Bases de la Licitación Pública por Concesión, Proyecto de Concesión “Interconexión Vial Santiago, Valparaíso, Viña del Mar”, de fecha diciembre de 1997 38 Mediante Decreto de Adjudicación DS MOP N°756 de fecha 29 de mayo de 1998, se adjudicó la Licitación Pública por Concesión, Proyecto de Concesión “Interconexión Vial Santiago, Valparaíso, Viña del Mar”. 39 Bases de Licitación Concesión Internacional Interconexión Vial Santiago – Valparaíso – Viña del Mar 1.9.1. Causas de Extinción de la Concesión El Contrato de Concesión se extinguirá cuando se cumpla algunas de las causas siguientes: - Cuando se cumpla la relación (1) de 1.5.6. en relación a los Ingresos Totales de la Concesión solicitados por el Licitante Adjudicatario en su Oferta Económica. 29 Concesionario no tendrá derecho a percibir el IMAG por el Estado a contar de la fecha de extinción de la concesión. Esta garantía de ingreso es opcional40 para los postores. Cabe indicar que el Consorcio Rutas del Pacífico, ganador de la licitación, en su Oferta Económica no aceptó el IMAG por el Estado41, asumiendo el riesgo de demanda frente al concedente. o Plazo Variable De conformidad con el artículo 4 del contrato de concesión se establece que la concesión se extinguirá en el mes “m” en que se cumpla la siguiente relación: VPIm ≥ ITC. Es decir, cuando los ingresos obtenidos sean mayor igual a los costos de inversión del concesionario, el plazo de la concesión concluirá. Asimismo, si transcurridos trescientos meses contados a partir del inicio del plazo de la concesión, no se hubiese cumplido la ecuación antes señalada, se extinguirá por cumplimiento del plazo máximo.  Régimen tarifario En la Oferta Económica del Licitante se establece una tarifa fija de $ 1,800 UF. En el numeral 7 del Decreto de Adjudicación de la Concesión se estableció que el Concesionario adoptaría el sistema de cobro por derecho de paso y explotación de las plazas de peaje sobre la Ruta 68 y el Troncal Sur. De igual modo se establecen las tarifas máximas iniciales tanto para la Ruta 68 como para el Troncal Sur, siendo las siguientes: Tabla 2. Tarifas máximas iniciales para Ruta 68 y Troncal Sur Categoría Tipo de vehículo Tarifas Máximas Ruta 68 Troncal Sur 1 Motos y Motonetas 270 108 2 Autos y Camionetas 900 360 3 Autos y Camionetas con remolque 1,350 540 4 Buses de 2 ejes 1,620 648 5 Camiones de 2 ejes 1,620 648 - Cumplimiento del plazo máximo de trescientos (300) meses contados a partir del inicio del plazo de la concesión señalado en 1.5.5. - Incumplimiento grave de las obligaciones del concesionario. - Mutuo acuerdo entre el MOP y la Sociedad Concesionaria. - Extinción anticipada señalada en 1.9.4. 40 Véase último párrafo del numeral 1.12 de las Bases de la Licitación Pública por Concesión, Proyecto de Concesión “Interconexión Vial Santiago, Valparaíso, Viña del Mar”, de fecha diciembre de 1997. 41 Véase Anexo N° 05 Documento N° 01 de la Oferta Económica del postor ganador Consorcio Rutas del Pacífico. 30 6 Buses de más de 2 ejes 2,880 1,152 7 Camiones de más de 2 ejes 2,880 1,152 Fuente: Decreto de Adjudicación del Contrato de Concesión Ruta 68. Elaboración propia, 2021. Las tarifas señaladas serán reajustadas según las fórmulas de ajuste tarifario estipuladas en las Bases de Licitación.  Análisis de Desempeño A través de los informes de desempeño, la concesión ha cumplido con los objetivos previstos, toda vez que se ha logrado alcanzar los niveles óptimos en el servicio de la infraestructura. A manera de ejemplo, los usuarios, desde el año 2015 al 2020, han venido presentando reclamos por distintas materias, los cuales se detallan en la tabla siguiente: Tabla 3. Distribución de Reclamos 2015 -2020 Año Materias de reclamos Señalización Conservación Obstáculos en la calzada Asistencias Congestión Iluminación 2015 6 21 134 6 2 0 2016 1 19 144 7 2 2 2017 2 6 128 6 7 0 2018 1 29 116 8 2 2 2019 7 30 100 2 4 1 2020 1 23 45 7 1 2 Total 18 128 667 36 18 7 Fuente: Sociedad Concesionaria Rutas del Pacífico S.A. - Informe de Estado Mensual de la Concesión. Elaboración propia, 2021. De la tabla antes señalada, podemos apreciar que los reclamos en materia de obstáculos en la calzada, entre los años 2015 al 2020, son los más recurrentes; mientras que los reclamos en señalización, congestión e iluminación, los menos presentados por los usuarios. 1.2. Concesión Américo Vespucio Oriente, tramo Av. El Salto – Príncipe de Gales – Chile  Descripción del servicio El proyecto de Concesión tiene como objeto la ejecución, reparación, conservación y explotación de la obra pública fiscal denominada “Concesión Américo Vespucio Oriente, Tramo Av. El Salto – Príncipe de Gales” (en adelante, Concesión Américo Vespucio Oriente), con una longitud aproximada 9 km, abarcando las comunas de Recoleta, Huechuraba, Vitacura, Las Condes y la Reina. 31 Esta vía permite disminuir los tiempos de viaje para quienes transiten por el sector Oriente de la ciudad de Santiago, mejorando el nivel de servicio de una vía estructurante, que en la actualidad presenta altos niveles de saturación. Asimismo, el proyecto comprende la construcción de nuevas obras de urbanismo y paisajismo, entre las cuales destacan: i) la rehabilitación y reconversión del sector El Salto Puente Centenario, convirtiéndolo en una ruta escénica; y ii) el rediseño del Parque Vespucio, mejorándolo de forma ostensible en cuanto a sus componentes de diseño, arborización, equipamiento e infraestructura.  Proceso de licitación El MOP convocó a la Licitación Pública Internacional por Concesión42, Proyecto de Concesión Américo Vespucio Oriente, con la finalidad de seleccionar una empresa que reúna las condiciones técnicas y económicas necesarias para la adjudicación de la citada concesión. Los Factores de Licitación43 que definen la Oferta Económica del Licitante son: i) ITC, a través del cual el licitante deberá definir el ITC que proyecte obtener de la concesión, calculado en valor presente; y ii) Factor de subsidio, en el cual el licitante deberá definir el valor para el factor de subsidio, el mismo que será aplicado para determinar el valor de los montos de subsidio. Asimismo, la Oferta Económica del Licitante44 deberá situarse únicamente en uno de los siguientes dos Tramos de Licitación, quedando descalificadas todas las ofertas que no se sitúen dentro de dichos tramos: o Tramo de Licitación A – ITC El monto por concepto de ITC que proyecte el Licitante en su Oferta Económica deberá ser mayor o igual a cero (0) y menor o igual a UF 28.250.000,00. El Valor de S (factor de subsidio) será igual a cero; es decir, el licitante no solicita subsidio del Estado. o Tramo de Licitación B – Factor de Subsidio (S) El valor del factor de subsidio (S) que proyecte el Licitante en su Oferta Económica deberá ser mayor a cero y menor o igual a 1000. El valor del ITC será igual a UF 28.250.000,00. 42 Publicado en el diario oficial de Chile de fecha julio 2013. 43 Véase el numeral 3.1 de las Bases de la Concesión Américo Vespucio Oriente. 44 Véase el numeral 3.2 de las Bases de la Concesión Américo Vespucio Oriente. 32  Factor de Competencia45 Respecto del Tramo A y B, el factor de competencia resulta el mayor puntaje que el Licitante postule en su Oferta Económica. El puntaje para el Tramo A se calcula: P(i) = 1 − ITC 28.250.000 ; mientras que para el Tramo B se calcula P(i) = 1-S En caso de empate de dos o más puntajes en un mismo Tramo de Licitación, la Concesión se adjudicará al Licitante que haya obtenido la mejor puntuación en la Oferta Técnica. No obstante, en el supuesto que persista la igualdad, se adjudicará en una ronda de desempate en la que solo podrán participar los licitantes entre los cuales se hubiere generado el empate.  Proceso de Adjudicación Luego del análisis de las propuestas técnicas y económicas de los licitantes, el MOP concluyó que la oferta más conveniente a los intereses públicos fue la presentada por el postor OHL Concesiones S.A. debido a que ofertó como Factor de Subsidio un valor de 0.515, monto menor al licitante que quedó en segundo lugar, Cintra Infraestructuras S.A. Los puntajes obtenidos de las ofertas económicas fueron para OHL Concesiones S.A, el valor de 0.485 UF y Cintra Infraestructuras S.A, el monto de 0.222 UF. En ese sentido, se adjudicó la citada concesión al postor OHL Concesiones S.A.46 por haber obtenido el mayor puntaje, por un plazo máximo de 540 meses contados desde el inicio del plazo de concesión.  Mecanismo de Mitigación de Riesgo de Demanda o Ingreso Mínimo Garantizado (IMAG) En las Bases de Licitación de la Concesión Américo Vespucio Oriente se establece el IMAG, el cual permite distribuir los riesgos derivados de la incertidumbre respecto del número de vehículos que circulará por los puntos de cobro y pagará su tarifa durante la etapa de la explotación. El Estado Chileno garantiza un IMAG anual. Este mecanismo se establece como primer año calendario de explotación, aquel que comienza el 01 de enero del año en que se hubiere 45 Véase el numeral 3.3 de las Bases de la Concesión Américo Vespucio Oriente. 46 Mediante Decreto de Adjudicación DS MOP N° 733 de fecha 31 de enero de 2014, se adjudicó la Licitación Pública por Concesión, Proyecto de Concesión Américo Vespucio Oriente, Tramo Av. El Salto – Príncipe de Gales. 33 autorizado la Puesta en Servicio Definitiva de las Obras. Para efectos del cálculo del pago de parte del Estado, para el primer y último año calendario de explotación de la concesión, en el caso que considere doce meses de explotación dentro de dicho año calendario, contados desde la puesta en servicio definitiva de las obras, el IMAG será por la proporción de los meses que efectivamente operó la concesión. En el caso que la concesión se extinga antes del término del plazo de cobertura del IMAG, por alguna de las causas en el punto 1.11.2 de las Bases de Licitación47, el Concesionario no tendrá derecho a percibir dichos Ingresos Mínimos. Respecto al pago por garantía de Ingresos Mínimos, el Concesionario deberá pagar al MOP un total de UF 410.000.000,00 en cinco cuotas iguales anuales, que deberán ser pagadas durante los cinco primeros años de explotación, mientras no renuncien al mecanismo de IMAG48. En esa línea, el Concesionario podrá solicitar la renuncia al mecanismo IMAG por el Estado Chileno49, mediante una carta certificada en el plazo comprendido entre el inicio de la etapa de construcción hasta 180 días antes de la fecha de pago de la cuota correspondiente. Dicha renuncia extingue las obligaciones del Estado y el Concesionario respecto del pago de los Ingresos Mínimos y de la totalidad o el resto de las cuotas de pago por dicha garantía. o Plazo Variable De conformidad con el artículo 7 del contrato de concesión se establece que la concesión se extinguirá en el mes “m” en que se cumpla la siguiente relación: VPIm ≥ ITC. Es decir, cuando los ITC ofertados por el Licitante Adjudicatario en su Oferta Económica por un valor UF 32,415.000 sean mayor igual a los costos de inversión del concesionario, el plazo de la 47 Bases de Licitación Concesión Internacional Interconexión Vial Santiago – Valparaíso – Viña del Mar 1.11.2. Causas de Extinción de la Concesión El Contrato de Concesión se extinguirá cuando se cumpla algunas de las causas siguientes: - Cuando se cumpla lo señalado en el artículo 1.7.6 de las Bases de Licitación. - Cumplimiento del plazo máximo de cuatrocientos ochenta (480) meses contados a partir del inicio del plazo de la concesión señalado en 1.7.6.2. - Incumplimiento grave de las obligaciones del concesionario. - Mutuo acuerdo entre el MOP y la Sociedad Concesionaria. - Extinción anticipada señalada en 1.11.2.5 - Extinción anticipada por interés público durante la construcción de acuerdo a lo establecido en el artículo 1.11.2.5.2 de las Bases. - Extinción anticipada durante la etapa de construcción por sobrecostos derivados de medidas ambientales conforme al artículo 1.11.2.5.2 de las Bases. - Extinción anticipada durante la Etapa de la construcción por no obtención de Resoluciones de Calificación Ambiental (RCA) según el artículo 1.11.2.5.3 de las Bases. 48 Véase numeral 1.12.2.1.2 de las Bases de la Licitación Pública por Concesión, Proyecto de Concesión Américo Vespucio Oriente, de fecha julio de 2013. 49 Véase numeral 1.12.7.1 de las Bases de la Licitación Pública por Concesión, Proyecto de Concesión Américo Vespucio Oriente, de fecha julio de 2013. 34 concesión concluirá. Asimismo, si transcurridos 540 meses contados a partir del inicio del plazo de la concesión, no se hubiese cumplido la ecuación antes señalada, se extinguirá por cumplimiento del plazo máximo.  Régimen tarifario Según las Bases de Licitación50, la tarifa esta expresada en $/km y se aplica para cada una de las áreas de las vía afectas a cobro de tarifas. Se establecen dos tipos de tarifas: i) tarifa base fuera de punta, rige durante aquellos periodos en que las áreas de las vías afectas a cobro de tarifas, operen a velocidades cercanas a la velocidad de diseño de la vía.; ii) Tarifa base punta, rige durante aquellos periodos en que las áreas de vías afectas de cobro de tarifas, operen, producto del flujo vehicular, a velocidades inferiores a la velocidad del diseño de la vía. Dicho esto, el valor para cada área afecta a cobro de tarifas, de la tarifa base máxima (T0) que corresponde el monto máximo de la TBFP, que está autorizada a cobrar el concesionario, a los vehículos tipo 1, que pasen por los puntos de cobro autorizados. A continuación, se señalan las tarifas base máxima por área afecta a cobro: Tabla 4. Tarifa Base Máxima por Área afecta a cobro de la Concesión Américo Vespucio Orie